BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvE 5/06 -
Hilfsweise wird beantragt festzustellen:
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Voßkuhle,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau
ohne mündliche Verhandlung am 1. Juli 2009
beschlossen:
1
Die Antragsteller zu 1. bis 4. sind
Abgeordnete, die Antragstellerin zu 5. ist eine Fraktion des
Deutschen Bundestages. Sie wenden sich gegen die ihrer
Ansicht nach unzureichende Beantwortung zweier Kleiner
Anfragen durch die Bundesregierung, die Antragsgegnerin. Mit
den Kleinen Anfragen erstrebten die Antragsteller die
Erteilung von Informationen über die Sammlung, Speicherung
und Weitergabe von Informationen über Abgeordnete durch
Geheimdienste des Bundes.
2
1. Die Antragstellerin zu 5. und fünf ihrer
Mitglieder, darunter die Antragsteller zu 1. bis 4.,
richteten am 13. Juni 2006 eine Kleine Anfrage zu der Praxis
der Nachrichtendienste des Bundes, Informationen über
Mitglieder des Deutschen Bundestages zu sammeln, an die
Antragsgegnerin (BTDrucks 16/1808). Sie hatte folgenden
Wortlaut:
3
Am 6. Juni 2006 veröffentlichte der Europäische
Gerichtshof für Menschenrechte eine Entscheidung über die
Bespitzelung von fünf schwedischen Staatsbürgern durch den
schwedischen Geheimdienst (Aktenzeichen 62332/00). Bei den
Klägern handelt es sich um eine ehemalige Friedensaktivistin
und langjährige Angehörige des schwedischen Parlaments, einen
renommierten Journalisten der Zeitung „Göteborgs-Posten",
zwei Mitglieder der Kommunistischen Partei Schwedens sowie
einen ehemaligen Abgeordneten des Europäischen Parlaments. In
seinem Urteil rügt der Gerichtshof die jahrelange Praxis der
Speicherung von Informationen durch den Geheimdienst als
unverhältnismäßig und stellt einen Verstoß gegen die Artikel
8, 10 und 11 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK)
fest. Geheimdienstliche Maßnahmen von Bürgern seien nach der
Menschenrechtskonvention nur insoweit möglich, als dies für
den Schutz von demokratischen Institutionen zwingend
notwendig sei. Bei jedem Eingriff müsse zwischen den
Interessen des Staates und den Interessen der Bürger
sorgfältig abgewogen werden. Diese Voraussetzungen sah der
Gerichtshof in den Fällen der Kläger als nicht gegeben an. Er
verurteilte den schwedischen Staat zugleich zur Zahlung von
Schadensersatz an die Betroffenen.
4
Auf die schriftliche Frage des Abgeordneten B.
(Köln) vom 21. März 2006, welche Mitglieder des
Deutschen Bundestages der Beobachtung durch das Bundesamt für
Verfassungsschutz unterliegen, antwortete die Bundesregierung
mit Schreiben vom 28. März 2006, dass sie sich zu den
geheimhaltungsbedürftigen Angelegenheiten des
Verfassungsschutzes grundsätzlich nur in den dafür
vorgesehenen Gremien des Deutschen Bundestages äußere.
5
Die Kleine Anfrage der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN vom 17. Mai 2006 (Bundestagsdrucksache 16/1520),
die die frühere oder gegenwärtige Beobachtung von
Abgeordneten des Deutschen Bundestages durch Geheimdienste
des Bundes oder durch die Landesämter für Verfassungsschutz
zum Gegenstand hat, wurde mit Schreiben vom 31. Mai 2006
beantwortet. Darin teilt die Bundesregierung mit, dass
Abgeordnete des Deutschen Bundestages durch die
Nachrichtendienste des Bundes nicht mit
nachrichtendienstlichen Mitteln überwacht wurden und werden.
Zu Maßnahmen der Landesämter äußerte sich die Bundesregierung
ausdrücklich nicht.
6
Nach einem Bericht des Nachrichtenmagazins „DER
SPIEGEL“ (Nr. 23/2006, S. 47 f.) werden zu
Abgeordneten des Deutschen Bundestages beim Bundesamt für
Verfassungsschutz Personenakten geführt. Darin sollen
verfassungsschutzrelevante Informationen gesammelt und
gespeichert werden. Daneben sollen entsprechende Akten auch
bei Landesämtern für Verfassungsschutz angelegt worden
sein.
7
Vor diesem Hintergrund fragen wir die
Bundesregierung:
8
1. Wurden bzw. werden ab der 9. bis zur
laufenden Wahlperiode
- aufgeschlüsselt nach Wahlperioden - mandatsbezogene
Informationen über Abgeordnete des Deutschen Bundestages
durch die Geheimdienste des Bundes gesammelt, gespeichert und
an Dritte weitergegeben?
9
Wenn ja,
10
a) welche Informationen wurden bzw. werden
gesammelt, gespeichert bzw. weitergegeben;
11
b) wann erfolgte die Informationssammlung,
-speicherung bzw. -weitergabe;
12
c) welchen Zwecken diente sie;
13
d) wie definieren die Bundesregierung und die
Geheimdienste den bei der Beantwortung der Frage zugrunde
gelegten Begriff der Mandatsbezogenheit?
14
Stimmt diese Definition mit derjenigen überein,
die bei der Reisekostenabrechnung für Bundestagsabgeordnete
angewandt wird?
15
2. Wurden bzw. werden nicht mandatsbezogene
Informationen über Abgeordnete des Deutschen Bundestages
durch die Geheimdienste des Bundes gesammelt, gespeichert und
an Dritte weitergegeben?
16
Wenn ja,
17
a) welche Informationen wurden bzw. werden
gesammelt, gespeichert bzw. weitergegeben;
18
b) wann erfolgte die Informationssammlung,
-speicherung bzw.
-weitergabe;
19
c) welchen Zwecken diente sie?
20
3. Ist die Sammlung, Speicherung oder
Weitergabe von mandatsbezogenen und nicht mandatsbezogenen
Informationen über Abgeordnete des Deutschen Bundestages für
die Zukunft geplant?
21
4. Sind der Bundesregierung Fälle der Sammlung,
Speicherung bzw. Weitergabe von mandatsbezogenen und nicht
mandatsbezogenen Informationen über Abgeordnete bekannt, die
andere Dienste, insbesondere Dienste der Bundesländer
getätigt haben?
22
5. Aus welchen Gründen besteht - unterstellt,
die Fragen 1 bis 4 können aus Gründen des Geheimnisschutzes
nicht beantwortet werden - der Geheimnisschutz?
23
6. Wie wird aus Sicht der Bundesregierung dem
grundgesetzlich verankerten Recht auf informationelle
Selbstbestimmung und den Rechten in den Art. 8, 10 und
11 EMRK bei geheimdienstlichen Maßnahmen gegen Einzelpersonen
(Sammlung, Speicherung, Weitergabe von Informationen,
Beobachtung) hinreichend Rechnung getragen (z.B. durch
Gewährung von Akteneinsicht, Löschung von Daten usw.)?
24
7. Wie beurteilt die Bundesregierung vor dem
Hintergrund der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs
für Menschenrechte die Notwendigkeit, die Praxis der
Geheimdienste in Bezug auf die Sammlung, Speicherung und
Weitergabe von Informationen über Abgeordnete zu ändern bzw.
Vorschriften entsprechend anzupassen?
25
8. Wie stellt die Bundesregierung die Umsetzung
des Urteils in Deutschland sicher?
26
9. Wie beurteilt die Bundesregierung den
Vorschlag, bei der Überwachung von Abgeordneten oder der
Informationssammlung über Abgeordnete durch die Geheimdienste
ein dem Immunitätsverfahren nachgebildetes Verfahren
einzuführen?
27
Die Bundesregierung antwortete hierauf am 30.
Juni 2006 (BTDrucks 16/2098). In einer Vorbemerkung führte
sie aus:
28
Die Bundesregierung hat zur Thematik der
Kleinen Anfrage gegenüber dem Parlamentarischen
Kontrollgremium in seiner Sitzung vom 5. April 2006
ausführlich zu den Rechtsgrundlagen, zum Verfahren und der
Praxis berichtet. Darüber hinaus hat die Bundesregierung zu
den rechtlichen Voraussetzungen gegenüber dem Ältestenrat des
Deutschen Bundestages Stellung genommen.
29
Ergänzend verweist die Bundesregierung auf ihre
Antwort zu Frage 3 in der Drucksache 16/1590 auf die Kleine
Anfrage der Abgeordneten K., J., N. und der Fraktion DIE
LINKE - Drucksache 16/1397 -.
30
Weder die Dienstgesetze (BVerfSchG, BNDG und
MADG) noch andere die Aufgabenerfüllung der
Nachrichtendienste des Bundes regelnde Vorschriften verwenden
den Begriff der „Mandatsbezogenheit“ von Informationen. Eine
entsprechende Unterscheidung in „mandatsbezogene“ und „nicht
mandatsbezogene“ Informationen wird deshalb bei der
praktischen Arbeit der Nachrichtendienste des Bundes nicht
vorgenommen.
31
Soweit im Rahmen von Sicherheitsüberprüfungen
durch die Dienste Informationen zu Bundestagsabgeordneten
erhoben, gespeichert oder übermittelt werden, erfolgt dies
auf der Grundlage der Vorschriften des
Sicherheitsüberprüfungsgesetzes (§§ 11, 12 und
20 ff. SÜG).
32
Die Bundesregierung äußert sich im Übrigen zu
den geheimhaltungsbedürftigen Angelegenheiten der
Nachrichtendienste des Bundes grundsätzlich nur in den dafür
vorgesehenen besonderen Gremien des Deutschen
Bundestages.
33
Hinsichtlich der ihr gestellten Fragen 1 bis 3
verwies sie auf diese Vorbemerkung. Die Frage 4 beantwortete
sie dahin, dass sich die Bundesregierung nicht zu
Angelegenheiten äußere, die in den Zuständigkeitsbereich der
Länder fallen.
34
Zur Frage 5 äußerte sie sich wie folgt:
35
Soweit die Fragen 1 bis 3 durch den Hinweis auf
die besonderen Gremien des Deutschen Bundestages teilweise
nicht beantwortet sind, ergibt sich die
Geheimhaltungsbedürftigkeit daraus, dass durch eine
Offenlegung von Einzelheiten zu Arbeitsweisen, Strategien,
Methoden und Erkenntnisstand der Nachrichtendienste deren
Arbeitsfähigkeit und Aufgabenerfüllung gefährdet wird.
36
Zu den Fragen 6, 7 und 8 gab sie folgende
Stellungnahme ab:
37
Die in dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs
für Menschenrechte vom 6. Juni 2006 niedergelegten Grundsätze
zur Tätigkeit der Nachrichtendienste spiegeln sich bereits
jetzt in den geltenden Normen für die Nachrichtendienste des
Bundes wider. Diese rechtlichen Vorgaben gewährleisten im
Zusammenspiel mit den verschiedenen bewährten
parlamentarischen und datenschutzrechtlichen
Kontrollmechanismen einen hinreichenden Schutz des Rechts auf
informationelle Selbstbestimmung und der Rechte aus Artikel
8, 10 und 11 Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK).
Einer Änderung oder Anpassung dieser Rahmenbedingungen bedarf
es daher aus Sicht der Bundesregierung nicht.
38
Auf die Frage 9 zur Einführung eines dem
Immunitätsverfahren nachgebildeten Verfahrens bei der
Überwachung von Abgeordneten oder der Informationssammlung
über Abgeordnete durch die Geheimdienste antwortete die
Antragsgegnerin, sie lehne die Einführung eines solchen
Verfahrens ab.
39
2. Die Antragsteller und ein weiterer
Abgeordneter der Antragstellerin zu 5. begehrten am 1. August
2006 mit einer Kleinen Anfrage (BTDrucks 16/2342) erneut
Auskünfte. Sie enthält folgende Vorbemerkung und Frage 1:
40
Die Bundesregierung hat Fragen zur Beobachtung
von Mitgliedern des Deutschen Bundestages bislang nicht oder
nur teilweise beantwortet. Dies geschah im Wesentlichen mit
dem Hinweis auf die Geheimhaltungsbedürftigkeit (vgl. hierzu
die Vorbemerkung zur Kleinen Anfrage der Fraktion BÜNDNIS
90/DIE GRÜNEN vom 13. Juni 2006, Bundestagsdrucksache 16/1808
sowie die Antwort der Bundesregierung hierzu auf
Bundestagsdrucksache 16/2098).
41
Die Bundesregierung ist nach Auffassung der
Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zur Beantwortung von
geheimhaltungsbedürftigen Sachverhalten grundsätzlich
verpflichtet. Zwar können im Ausnahmefall
Geheimhaltungsschutzinteressen eine Verweigerung der
Beantwortung rechtfertigen, allerdings ist dann eine
hinreichende Begründung der Nichtbeantwortung erforderlich.
Diesen Erfordernissen wurde in den bislang vorliegenden
Antworten der Bundesregierung nicht hinreichend Rechnung
getragen.
42
Wir fragen die Bundesregierung:
43
1. a) Wurden in der 1. Wahlperiode
Informationen über Abgeordnete des Deutschen Bundestages
durch die Geheimdienste des Bundes oder - nach Kenntnis der
Bundesregierung - durch andere Geheimdienste erhoben,
gespeichert und an Dritte weitergegeben, bzw. welche Angaben
kann die Bundesregierung hierzu machen (z.B. Abgeordnete,
Zahl der Fälle, betroffene Fraktionen, Dauer und Art der
Überwachung)?
44
Sofern diese Frage mit ja beantwortet wird:
45
b) Welche Informationen wurden bzw. werden von
welchem Dienst erhoben, gespeichert bzw. weitergegeben?
46
c) Wann erfolgte die Informationserhebung,
-speicherung bzw. -weitergabe?
47
d) Welchen Zwecken diente sie?
48
e) Sofern die Fragen a) bis d) aus Gründen des
Geheimschutzes gar nicht oder nur teilweise beantwortet
werden, warum würde eine Offenlegung von Einzelheiten zu
Arbeitsweisen, Strategien, Methoden und Erkenntnisstand der
Nachrichtendienste deren derzeitige Arbeitsfähigkeit und
Aufgabenerfüllung bei Angaben zu dieser Wahlperiode und vor
dem Hintergrund der erheblichen zeitlichen Distanz gefährden
(vgl. die Antwort der Bundesregierung zur Kleinen Anfrage der
Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, Sammlung, Speicherung und
Informationen über Bundestagsabgeordnete durch Geheimdienste,
auf Bundestagsdrucksache 16/2098)?
49
Die Fragen 2 bis 16 wiesen einen identischen
Wortlaut auf, bezogen jeweils auf die Wahlperioden 2 bis 16.
Ferner umfasste die Kleine Anfrage noch folgende Fragen:
50
17. Welchen Beitrag könnte die Erforschung der
Unterlagen deutscher Geheimdienste gegebenenfalls zu einem
Forschungsprojekt „Bundestag/MfS“ leisten?
51
18. In welchem Umfang, ab wann und für welche
Interessenten will die Bundesregierung eine freie Einsicht in
historische Unterlagen deutscher Dienste ermöglichen nach dem
Vorbild etwa der CIA?
52
19. Ist die Bundesregierung bereit, ihre
Antworten zu Frage 1 der Kleinen Anfrage vom 13. Juni 2006 -
Bundestagsdrucksache 16/1808 auf Bundestagsdrucksache 16/2098
- und zu Frage 1 der Kleinen Anfrage vom 17. Mai 2006 -
Bundestagsdrucksache 16/1520 auf Bundestagsdrucksache 16/1740
- nochmals zu überprüfen und gegebenenfalls zu korrigieren,
nachdem
53
a) sich der Deutsche Bundestag in der
Vergangenheit schon vielfach mit der möglichen Überwachung
oder Anwerbung von Abgeordneten durch Geheimdienste des
Bundes befassen musste (vgl. Plenarprotokoll der 127. Sitzung
des Deutschen Bundestages am 17. Januar 1979, S.
9930 ff., Bundestagsdrucksachen 9/693 S. 7; 10/6584 S.
124 bis 129; 11/6203 S. 8; Plenarprotokoll der 197. Sitzung
am 15. Februar 1990, S. 15157 f. und 15239;
Bundestagsdrucksachen 11/6412 Fragen 19 bis 20, 33 bis 38;
12/7102)?
54
b) insbesondere Abgeordnetenpost durch das
Bundesamt für Verfassungsschutz aufgrund des
Artikel-10-Gesetzes kontrolliert worden war (zu den Quellen
vgl. Frage 19a)?
55
Die Antwort der Bundesregierung vom 17. August
2006 (BTDrucks 16/2412) enthielt folgende Vorbemerkung:
56
Die Bundesregierung hat zur Thematik der
Kleinen Anfrage auf Bundestagsdrucksache 16/2098 ausführlich
Stellung genommen. Darüber hinaus hat sie zu den rechtlichen
Voraussetzungen und Grenzen der nachrichtendienstlichen
Beobachtung von Abgeordneten auch gegenüber dem Ältestenrat
des Deutschen Bundestages Stellung genommen.
57
Ferner hat die Bundesregierung gegenüber dem
Parlamentarischen Kontrollgremium in seiner Sitzung vom 5.
April 2006 ausführlich, insbesondere zu den Rechtsgrundlagen,
zum Verfahren und der Praxis berichtet. Wie in der genannten
Bundestagsdrucksache bereits dargestellt, äußert sich die
Bundesregierung zu geheimhaltungsbedürftigen Angelegenheiten
der Nachrichtendienste des Bundes, insbesondere zu deren
Arbeitsweise, Strategie und Erkenntnisstand in Bezug auf
bestimmte Personen oder Organisationen grundsätzlich nur in
den dafür vorgesehenen besonderen Gremien des Deutschen
Bundestages.
58
Der Verweis auf diesen Umstand bedeutet nicht,
dass die in der Vorbemerkung der Fragesteller und den
diesbezüglichen Fragen enthaltenen Annahmen und
Feststellungen inhaltlich zutreffen.
59
Den in der Vorbemerkung der Fragesteller
erhobenen Vorwurf, in den bislang vorliegenden Antworten der
Bundesregierung sei den Erfordernissen an eine hinreichende
Begründung der Nichtbeantwortung nicht zur Genüge Rechnung
getragen, weist die Bundesregierung zurück. Sie hat in keinem
Fall die Beantwortung von Fragen zur Beobachtung von
Mitgliedern des Deutschen Bundestages verweigert. Zu
Einzelfragen, die geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten
der Nachrichtendienste des Bundes zum Gegenstand hatten und
sich daher einer Beantwortung im Rahmen einer Kleinen Anfrage
entziehen, hat sie auf deren Behandlung in den besonderen
parlamentarischen Gremien verwiesen. Sie hat hierfür auch
eine aus sich heraus verständliche und nachvollziehbare
Begründung gegeben.
60
Hinsichtlich der Sachverhalte vor der 9.
Wahlperiode des Deutschen Bundestages weist die
Bundesregierung auf die gesetzlichen Löschungspflichten hin,
aufgrund derer die entsprechenden Datensätze nicht mehr
vorliegen. Gegebenenfalls vorhandene Informationen in den die
Zeiträume der Anfrage betreffenden Altakten können nicht
innerhalb des im Rahmen einer Kleinen Anfrage gemäß
§ 104 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages zur
Verfügung stehenden Zeitraums erschlossen werden.
61
Bezüglich der Sachverhalte ab der 9.
Wahlperiode des Deutschen Bundestages gilt die Antwort der
Bundesregierung in der Bundestagsdrucksache 16/2098.
62
Zu den Fragen 1 bis 16 und 19 der Kleinen
Anfrage verwies die Bundesregierung in ihrer Antwort auf
diese Vorbemerkung. In Bezug auf die Frage 17 führte die
Bundesregierung aus:
63
Ob Unterlagen der Nachrichtendienste des Bundes
einen Beitrag zu einem Forschungsprojekt „Bundestag/MfS“
leisten können, ist ohne eine nähere Konkretisierung des
Projekts nicht bewertbar.
64
Die Frage 18 betreffend die Einsicht in
historische Unterlagen deutscher Dienste beantwortete die
Bundesregierung wie folgt:
65
Für den Umgang mit den historischen Unterlagen
der Nachrichtendienste des Bundes gelten die Vorgaben des
Bundesarchivgesetzes (BArchG).
66
Soweit der Bundesregierung bekannt, legt die
Central Intelligence
Agency (CIA) lediglich Teile von Vorgängen offen und nimmt
unter anderem Schwärzungen vor. Dies ist nach dem BArchG
nicht möglich.
67
Die Antragsteller begehren die Feststellung,
dass die Antragsgegnerin mit ihren Antworten auf die Kleinen
Anfragen die Antragsteller und den Deutschen Bundestag in
ihren Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG und
Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt habe. Ferner begehren
sie die Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Erteilung der
erbetenen Auskünfte, hilfsweise, die Auskünfte so weit und in
einer Form zu erteilen, die den objektiven
Geheimhaltungsinteressen der Bundesrepublik Deutschland
Rechnung tragen.
68
1. Die Antragsteller halten ihre Anträge für
zulässig. Als Abgeordnete des Deutschen Bundestages seien die
Antragsteller zu 1. bis 4. kraft eigener Organstellung
antragsberechtigt. Die Antragstellerin zu 5. sei als Fraktion
im Deutschen Bundestag ein mit eigenen Rechten versehener
Teil und deshalb antragsberechtigt.
69
Die Antworten auf die beiden umstrittenen
Kleinen Anfragen berührten subjektive Rechte der
Antragsteller und seien damit auch rechtserheblich. Das Recht
auf Erhalt einer begründeten und substantiierten Antwort auf
parlamentarische Anfragen folge bei den Antragstellern zu 1.
bis 4. aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, während die
Antragstellerin zu 5. sowohl eigene Rechte als auch in
Prozessstandschaft Rechte des Deutschen Bundestages geltend
mache.
70
Als Fraktion im Deutschen Bundestag verfüge
die Antragstellerin zu 5. im innerparlamentarischen Raum über
eigene Rechte, die in Art. 21 Abs. 1 GG, maßgeblich aber
in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verankert seien. Auch
ihr stehe das Recht auf eine begründete und substantiierte
Beantwortung parlamentarischer Anfragen zu. Dies stelle in
der parlamentarischen Praxis sogar den Regelfall dar.
71
Darüber hinaus könne sie Rechte des ganzen
Deutschen Bundestages im Organstreitverfahren geltend machen.
Auch diesem stehe das Recht auf eine begründete und
substantiierte Beantwortung parlamentarischer Anfragen zu.
Dies ergebe sich schon aus der Funktion öffentlicher Debatte
im Parlament. Jede Anfrage diene stets dem freien Spiel der
Meinungsbildung des gesamten Parlaments. Der Austausch von
Frage und Antwort sei damit ein wichtiges Element der
zentralen Stellung des Parlaments im demokratischen und
gewaltengegliederten Regierungssystem des Grundgesetzes, wie
es in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG seinen Niederschlag
finde.
72
Schließlich bestehe auch das erforderliche
Rechtsschutzinteresse. Den Antragstellern bleibe kein anderes
Mittel, um ihr Anliegen durchzusetzen. Es sei nicht
erkennbar, dass sich die parlamentarische Antwortpraxis durch
die Verhandlungsleitung des Bundestagspräsidenten (§ 7
Abs. 1 Satz 2 GO-BT) hätte verändern lassen können. Die
Antwortpraxis der Antragsgegnerin dokumentiere ihre
gefestigte Rechtsüberzeugung, die zu jener der Antragsteller
in Widerspruch stehe. Eine Klärung der verfassungsrechtlichen
Pflichten der Antragsgegnerin durch das
Bundesverfassungsgericht sei daher notwendig. Die
Antragsteller könnten in diesem Zusammenhang auch nicht
darauf verwiesen werden, ihr Informationsverlangen im Wege
einfachrechtlicher Auskunftsansprüche unmittelbar gegenüber
den Nachrichtendiensten des Bundes zu verfolgen. Ihnen gehe
es nicht um die Klärung einzelner Vorgänge, die
möglicherweise auch individuelle Rechte der Antragsteller zu
1. bis 4. betreffen könnten. Vielmehr erstrebten sie, mit
Hilfe ihrer grundgesetzlichen Rechtsposition im
parlamentarischen Kontrollzusammenhang einen substantiierten
Eindruck von der Praxis der Nachrichtendienste des Bundes zu
gewinnen, um diesen politisch bewerten und im
parlamentarischen Verfahren darauf reagieren zu können.
Soweit die Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage von
Abgeordneten und der Fraktion „DIE LINKE“ am 22. Dezember
2006 erstmals Teilantworten zur Beobachtung von
Bundestagsabgeordneten gegeben habe (BTDrucks 16/3964), sei
das Begehren der Antragsteller nicht erfüllt.
73
2. Die Antragsteller sind der Ansicht, dass
die Antragsgegnerin ihre Frage, inwieweit und zu welchen
Zwecken die Nachrichtendienste des Bundes ohne Einsatz
nachrichtendienstlicher Mittel Informationen über Mitglieder
des Deutschen Bundestages zwischen 1949 und heute gesammelt
und weitergegeben hätten, ebenso unbeantwortet gelassen habe
wie jene, nach welchen Kriterien die Antragsgegnerin ihre
Geheimhaltungsstandards definiere und wie sich diese
Definition zur gesetzlichen Aufgabenstellung der
Nachrichtendienste des Bundes verhalte. Damit habe die
Antragsgegnerin die Rechte der Antragsteller und des
Deutschen Bundestages verletzt.
74
a) Die Antragsgegnerin sei verpflichtet, ihre
Anfragen begründet und substantiiert zu beantworten.
Abgeordnete und Fraktionen des Deutschen Bundestages wie auch
dieser selbst verfügten über das Recht, der Bundesregierung
Fragen über deren politisches Handeln zu stellen. Ohne das
Mittel der Befragung hätten der Deutsche Bundestag im Ganzen,
seine Fraktionen und seine einzelnen Mitglieder keine
Möglichkeit, sich über das Handeln der Bundesregierung zu
informieren und dieses Handeln mit guten Gründen zu bewerten
und zu sanktionieren.
75
Auch das Bundesverfassungsgericht habe das
parlamentarische Fragerecht früh anerkannt und seine
Bedeutung für das parlamentarische Regierungssystem im Ganzen
immer wieder hervorgehoben. Es habe das Fragerecht im
Zusammenhang mit dem Interpellationsrecht des Art. 43
Abs. 1 GG thematisiert, dabei mit dem Hinweis auf die
Tätigkeit der Abgeordneten implizit stets auch auf dessen
Rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verwiesen. So habe
es etwa im Zusammenhang mit Antworten der Bundesregierung auf
mündliche Fragen in der Fragestunde (BVerfGE 13, 123
) darauf hingewiesen, dass diese dazu dienten, dem
Abgeordneten die für seine Tätigkeit notwendigen
Informationen zu verschaffen. Sie gehörten in den Rahmen des
Frage- und Interpellationsrechts des Parlaments, das den
Mitgliedern der Bundesregierung auferlege, auf Fragen Rede
und Antwort zu stehen. Erst die Beantwortung
parlamentarischer Anfragen ermögliche dem Deutschen
Bundestag, seine Aufgaben zu erfüllen. Im Zusammenhang mit
dem Untersuchungsausschussverfahren habe das
Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 67, 100 )
ebenfalls das Fragerecht und die Antwortpflicht ausdrücklich
als Teil der Pflicht des Deutschen Bundestages zur
parlamentarischen Kontrolle der Bundesregierung verstanden
und ausgesprochen, dass der Grundsatz der Gewaltenteilung im
Hinblick auf die starke Stellung der Regierung eine Auslegung
des Grundgesetzes dahingehend gebiete, dass eine
parlamentarische Kontrolle auch wirksam sein könne. Diese
Argumentation befreie von der Notwendigkeit, zwischen der
Reichweite der verfassungsmäßigen Rechte eines einzelnen
Abgeordneten, einer Fraktion oder des gesamten Deutschen
Bundestages zu differenzieren. Unterschiedliche
verfassungsrechtliche Herleitungen ihrer jeweiligen
Berechtigung ergäben sich nur aus dem praktischen
Zusammenhang des hervorgehobenen verfassungsrechtlichen
Gesichtspunkts. Die funktionale Bedeutung parlamentarischer
Kontrolle sei mit Blick auf den Deutschen Bundestag oder
seiner Teile zu formulieren. Sie ergebe sich aus seiner
Funktion in der Gewaltengliederung des Grundgesetzes, also
aus Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG. Sie könne aber nur durch
das Handeln einzelner Abgeordneter verwirklicht werden.
76
b) Aus Art. 20 Abs. 2 Satz 2,
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG folge nicht nur der normative
Grund der Antwortpflicht, sondern auch dessen Maß. Die
Bundesregierung sei zu einer begründeten und substantiierten
Beantwortung parlamentarischer Anfragen verpflichtet. Das
Gebot wirksamer parlamentarischer Kontrolle schließe es aus,
dass sich die Bundesregierung bei der Beantwortung solcher
Fragen hinter inhaltlich unergiebigen Formeln verstecke. Auch
das Bundesverfassungsgericht habe deutlich gemacht, dass
parlamentarische Anfragen erschöpfend zu beantworten
seien.
77
c) Aus der Bedeutung solcher Anfragen für die
demokratische Willensbildung ergebe sich auch ein normativer
Vorrang ihrer öffentlichen Beantwortung. Mit den durch
Anfragen erlangten Informationen werde die demokratische
Öffentlichkeit von Tatsachen des Regierungshandelns und von
ihrer politischen Bewertung durch den Deutschen Bundestag in
Kenntnis gesetzt. Die Öffentlichkeit der Beantwortung stelle
eine Voraussetzung für eine demokratische Meinungsbildung
dar, die ihrerseits Voraussetzung für den demokratischen
Wahlakt sei, der die Legitimation von Deutschem Bundestag und
Bundesregierung stifte. Die politische Willensbildung des
Volkes müsse über die Möglichkeit verfügen, den
Kontrolldialog zwischen Deutschem Bundestag und
Bundesregierung zu verfolgen, um daraus im Akt der Wahl zum
Deutschen Bundestag politische Konsequenzen ziehen zu
können.
78
d) Grenzen der Antwortpflicht könnten sich nur
aus zwei voneinander zu unterscheidenden Gesichtspunkten
ergeben: zum einen aus dem Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortlichkeit und zum anderen aus objektiven
Geheimhaltungsinteressen.
79
aa) Informationen, die den Kernbereich
exekutiver Eigenverantwortlichkeit berührten, seien
grundsätzlich vom parlamentarischen Informationsrecht
ausgeschlossen. Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG weise der
vollziehenden Gewalt eine selbstständige
verfassungsrechtliche Rolle zu. Daher könnten nicht sämtliche
Handlungen der Regierung in gleicher Weise parlamentarischer
Kontrolle unterliegen. Allerdings begründe der Kernbereich
exekutiver Eigenverantwortlichkeit keine Relativierung der
parlamentarischen Verantwortlichkeit der Bundesregierung. Er
ermögliche diese Verantwortlichkeit vielmehr dadurch, dass er
für die Bundesregierung eine eigenständige und damit auch
eigenverantwortliche Arbeit ohne ein „Mitregieren Dritter“
garantiere. Schutzobjekt des Kernbereichs sei die ungestörte
und unbeeinflusste Willensbildung der Regierung als Grundlage
einer eigenverantwortlichen Entscheidungsfindung. Er sei
damit keine kompetenzbegründende Kategorie, sondern definiere
eine äußerste Grenze, an der andere Organe der Regierung in
missbräuchlicher Weise die Erfüllung ihrer Aufgaben
verwehrten oder erschwerten.
80
bb) Bei dem Vorliegen objektiver
Geheimhaltungsinteressen müsse zunächst eine Abgrenzung
gegenüber Regierungsgeheimnissen und dem Tatbestand des
Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung erfolgen. Anders
als die verfassungsrechtliche Kernbereichsgarantie betreffe
die Beschränkung der Antwortpflicht aus Gründen objektiver
Geheimhaltungsbedürftigkeit das verfassungsrechtliche
Verhältnis zwischen Deutschem Bundestag und Bundesregierung
nur mittelbar. Das Grundgesetz kenne außerhalb des durch
Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG garantierten Kernbereichs
exekutiver Eigenverantwortlichkeit keine Informationen, die
die Bundesregierung dem Deutschen Bundestag auf dessen
Nachfrage hin vorenthalten dürfe. Verfassungsrechtlich
anerkennungswürdige Geheimschutzinteressen begrenzten nicht
das Recht des Parlaments, informiert zu werden, sondern nur
die Art und Weise, wie informiert werde, damit Informationen
nicht an die Öffentlichkeit gelangten. Regierungsgeheimnisse,
die über den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortlichkeit
hinausgingen, seien dem grundgesetzlichen System
parlamentarischer Verantwortlichkeit der Regierung fremd,
weil dieses ansonsten Räume exekutiven Handelns jenseits
parlamentarischer Kontrolle, damit aber letztlich jenseits
der demokratischen Legitimation der Bundesregierung
anerkennen müsste. Vielmehr sei im System der
parlamentarischen Demokratie der Informationsfluss zwischen
Parlament und Regierung Voraussetzung für die Legitimation
der Bundesregierung. Aus objektiven Geheimhaltungsinteressen
folgten daher keine Regierungsgeheimnisse, sondern nur
abgestufte Veröffentlichungsverbote. Kriterien für diese
Abstufung seien fallspezifisch zu entwickeln.
81
cc) Bei der Einstufung von Informationen als
geheimhaltungsbedürftig stehe der Bundesregierung keine
Einschätzungsprärogative zu. Einschätzungsprärogativen
könnten sich aus der speziellen verfassungsrechtlichen
Position eines Organs gegenüber anderen Organen oder aus
seinen spezifischen institutionellen Kapazitäten ergeben. So
komme dem Gesetzgeber im Verhältnis zu den Gerichten eine
Einschätzungsprärogative zu. Sie betreffe die Einschätzung
tatsächlicher Entwicklungen und schütze einen politischen
Entscheidungsspielraum im Hinblick auf ungewisse Faktoren.
Bei den Fällen objektiver Geheimhaltungsbedürftigkeit handele
es sich hingegen regelmäßig um eine Tätigkeit der Regierung
in Anwendung gesetzlicher Vorschriften. Für einen solchen
Fall des Gesetzesvollzugs, in dem sowohl eine
parlamentarische wie auch eine gerichtliche Kontrolle
erforderlich seien, sei ein Grund für das Vorliegen einer
Entscheidungsprärogative der Regierung gegenüber dem
Parlament nicht zu erkennen. Der Deutsche Bundestag müsse in
die Lage versetzt werden, bestehende gesetzliche Regelungen
in ihrer Anwendung zu beobachten, um sie gegebenenfalls
ändern zu können.
82
e) Schließlich enthebe auch die Information
des Parlamentarischen Kontrollgremiums (zuvor
Parlamentarische Kontrollkommission) die Bundesregierung
nicht von diesen Verpflichtungen. Die einfachgesetzliche
Einrichtung dieses Gremiums sei nicht geeignet, die
verfassungsrechtlich vorgegebenen Informationsansprüche des
Deutschen Bundestages und seiner Mitglieder zu schmälern.
§ 1 Abs. 2 des Gesetzes über die parlamentarische
Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes
(PKGrG) stelle klar, dass bereits bestehende Auskunftsrechte
des Deutschen Bundestages und seiner Ausschüsse durch die
Einrichtung des Kontrollgremiums unberührt blieben. Auch
werde in den Gesetzesmaterialien ausgeführt, dass der
Kontrollkommission kein Monopolanspruch auf die Ausübung
parlamentarischer Kontrolle auf diesem Gebiet eingeräumt
werde. Die Kontrollbefugnis der Kommission habe zu den
Kontrollbefugnissen des Parlaments hinzutreten und diese
nicht schmälern sollen.
83
1. Die Antragsgegnerin äußert Bedenken gegen
die Zulässigkeit der Anträge. Sie hält deren Fassung für
unklar. Der Antrag zu 1. sei lediglich pauschal formuliert.
Es fehle mit dem bloßen Anführen der „Beantwortung der beiden
Kleinen Anfragen“ an der hinreichenden Beschreibung der
Maßnahme mit Rechtsverletzungseignung. Gemeint sei offenbar,
dass die Antwort der Bundesregierung unvollständig,
unvollkommen, zu Unrecht Geheimnisschutz zur
Antwortverkürzung bemühend oder wie auch immer kritisch zu
bewerten sei. Die pauschale Formulierung vernachlässige
außerdem, dass der gemachte Vorwurf keineswegs alle Fragen in
den beiden Kleinen Anfragen betreffen könne.
84
Der Antrag zu 2. sei unzulässig. Es handele
sich um einen Leistungsantrag, während im
Organstreitverfahren nur ein Feststellungsantrag zulässig
sei.
85
Unzulässig seien auch die Hilfsanträge. Für
den Hilfsantrag zu 1. folge dies daraus, dass er mit dem
Hauptantrag zu 1. identisch sei. Mit dem Hilfsantrag zu 2.
werde unzulässigerweise eine Verpflichtung der
Bundesregierung erstrebt, obgleich lediglich ein
Feststellungsurteil ergehen könne. Überdies sei dieser
Hilfsantrag auch nicht hinreichend bestimmt.
86
2. Jedenfalls seien die Anträge unbegründet.
Über die Grundlagen des parlamentarischen Fragerechts bestehe
zwischen den Antragstellern und der Antragsgegnerin kein
Dissens. Die Befugnis, die Bundesregierung gewissermaßen als
Mittel der Fremdinformation in die Pflicht zu nehmen, gehöre
zu den Statusrechten des Abgeordneten. Dem parlamentarischen
Fragerecht korrespondiere auch eine Antwortpflicht der
Bundesregierung. Dies folge daraus, dass die von der
Verfassung eingeräumten Kontrollbefugnisse so auszulegen und
zu handhaben seien, dass die parlamentarische Kontrolle auch
wirksam sein könne. Zudem belege die Staatspraxis, dass die
wechselnden Bundesregierungen stets von einer Antwortpflicht
ausgegangen seien. Die Bundesregierung der
11. Wahlperiode habe dies auch auf eine Kleine Anfrage
hin klar gestellt (BTDrucks 11/3806).
87
a) Mit der verfassungsrechtlich zwingenden
Zuordnung des Fragerechts zum Status des Abgeordneten und der
Anerkennung einer prinzipiellen Antwortpflicht der
Bundesregierung seien die Verfassungsfragen allerdings noch
nicht vollständig erfasst. Art. 38 Abs. 1 GG lege nur
die Rechtsstellung des einzelnen Abgeordneten fest, während
der weitere Vorgang der Willensbildung im Grundgesetz nicht
auf die einzelnen Abgeordneten, sondern auf die
Verfassungsorgane Parlament und Regierung bezogen sei. So
stellten etwa das Gesetzgebungsrecht, die Wahl des
Bundeskanzlers, aber auch die Kontrollfunktion eine
Parlamentsfunktion dar. Dies zeige sich daran, dass ein
genügend unterstützter Einsetzungsantrag noch nicht zur
Einsetzung eines Untersuchungsausschusses führe, sondern erst
der Einsetzungsbeschluss des Plenums. Entscheidend sei, dass
der einzelne Abgeordnete arbeitsteilig mit anderen
Abgeordneten zusammenwirken müsse, um die mit den
Parlamentsfunktionen verbundenen Aufgaben zu erledigen.
Originäres Statusrecht sei hierbei das Mitwirkungsrecht des
Abgeordneten bei der Parlamentsarbeit. Wie die Mitwirkung der
Abgeordneten an der Wahrnehmung der Parlamentsfunktionen
geordnet sei, richte sich jedoch danach, wie das Parlament
seine Arbeit organisiere. Die Geschäftsordnungsgewalt des
Plenums müsse die strikte Statusgleichheit der Abgeordneten
beachten. In diesem Rahmen obliege es dem Parlament, die
Teilhabe an der Verwirklichung der Parlamentsfunktionen näher
zu ordnen und auszugestalten. Dies belege auch die
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 80, 188
). Das originäre Fragerecht des Abgeordneten
bestehe nur nach Maßgabe der Spielregeln, die die
Geschäftsordnung - verfassungsmäßigerweise - setze.
88
Das Fragerecht der Abgeordneten finde seine
Regelung in den §§ 100 bis 106 GO-BT, wobei zwischen den
Großen und Kleinen Anfragen sowie den Fragen einzelner
Mitglieder des Deutschen Bundestages unterschieden werde. Die
verschiedenen Frageformen zeigten jedoch einen gemeinsamen
Nenner, der darauf zurückgehe, dass parlamentarische
Kontrolle Aufgabe des Deutschen Bundestages und das
Fragerecht letztlich davon abgeleitet sei. Die Antwort werde
nämlich nicht den Fragestellern, sondern stets - ob nun
schriftlich oder mündlich - dem Deutschen Bundestag erteilt.
So müsse die Kleine Anfrage schriftlich gestellt und beim
Präsidenten des Deutschen Bundestages eingereicht werden.
Initiativberechtigt seien - wie sich aus dem Zusammenspiel
von § 75 Abs. 3 sowie § 76 GO-BT ergebe - eine
Fraktion oder fünf vom Hundert der Mitglieder des Deutschen
Bundestages. Das Recht, Kleine Anfragen zu stellen, sei also
nicht das Recht einzelner Abgeordneter, sondern ein
Fraktionsrecht. Die Kleine Anfrage werde als Vorlage gedruckt
und an die Mitglieder des Deutschen Bundestages, des
Bundesrates und an die Bundesministerien verteilt. Daran
zeige sich, dass die Kleine Anfrage nicht einer Fraktion des
Deutschen Bundestages als Mittel dienen solle, nur um sich zu
informieren. Sie sei eingebunden in die Kontrollfunktion des
Parlaments. Die Kleine Anfrage sei Teil des
parlamentsöffentlichen Prozesses der Kontrolle der
Bundesregierung. Bei ihr gehe es zwar im Schwerpunkt nicht um
die Debatte in der Öffentlichkeit, deren Ziel die Große
Anfrage sei, sondern darum, von der Bundesregierung das
entsprechende Material zu erhalten. Die Antwort müsse aber
schriftlich gegeben und als Bundestagsdrucksache verteilt
werden. Diese Öffentlichkeitsfunktion der Kleinen Anfrage
setze ihr auch funktionale Grenzen. Das Fragerecht könne sich
nicht auf die der Geheimhaltung unterliegenden
Angelegenheiten erstrecken.
89
Die Bundesregierung werde für
Fremdinformationsinteressen des Deutschen Bundestages so in
die Pflicht genommen, wie dies seine Geschäftsordnung als
dessen Binnenrecht beschreibe. Sie müsse daher ihr Verhalten
daran ausrichten, wie der Deutsche Bundestag mit den
Fremdinformationen zu verfahren gedenke. In der
Geschäftsordnung sei eine andere Verfahrensweise als die
Verteilung einer an den Deutschen Bundestag adressierten
Antwort als Bundestagsdrucksache nicht vorgesehen. Auf die
Initiative einer Fraktion werde der Deutsche Bundestag als
Ganzes informiert. Würde dies zu einer Verletzung von
Rechtsgütern führen, die der Bundesregierung anvertraut
seien, so würde sie ihre verfassungsrechtlichen Bindungen
verletzen. Die Bundesregierung dürfe folglich nur in der von
dem Institut der Kleinen Anfrage vorausgesetzten
Öffentlichkeit antworten, wenn dadurch das Staatswohl keinen
Schaden nehme. Umgekehrt müsse auch der Deutsche Bundestag,
also auch seine fragenden Mitglieder, die
Verfassungsrechtsgrenzen der Antwortfähigkeit der
Bundesregierung in den institutionellen Grenzen der Kleinen
Anfrage respektieren. Dies sei etwa in Art. 67 Abs. 3
der Landesverfassung von Thüringen explizit so geregelt.
90
b) Vor diesem Hintergrund sei das Verhalten
der Bundesregierung, die gestellten Fragen nur teilweise zu
beantworten und im Übrigen darauf zu verweisen, dass sie zur
Thematik der Kleinen Anfrage gegenüber dem Parlamentarischen
Kontrollgremium Stellung genommen habe, von Verfassungs wegen
nicht zu beanstanden. Die gestellten Fragen bezögen sich
materiell auf die Offenbarung geheimhaltungsbedürftiger
Tatsachen.
91
Auch stelle die Geheimnisbewahrung keinen
offensichtlichen Kompetenzexzess dar. Dies könne der Fall
sein, wenn eine Beobachtung von Abgeordneten a limine
verfassungswidrig wäre, weil dadurch der Status eines
Abgeordneten verletzt würde. Das Statusrecht der Abgeordneten
kenne in den Rechtsinstituten der Immunität und der
Indemnität Privilegierungen, die hier nicht einschlägig
seien. Eine weitere gesetzliche Privilegierung bestehe nicht.
Auch Parlamente seien nicht davor geschützt, dass
verfassungsfeindliche Parteien Mandate erhielten. Deshalb
dürften auch Abgeordnete der Volksvertretungen - bei
Vorliegen der entsprechenden gesetzlichen Voraussetzungen -
durch die Verfassungsschutzämter beobachtet werden.
92
c) Die Fragen 1 bis 16 der Kleinen Anfrage vom
1. August 2006 zielten ganz offensichtlich nicht darauf ab,
zeitgeschichtliche Informationen darüber zu gewinnen, unter
welchen Voraussetzungen Abgeordnete in den Legislaturperioden
1 bis 16 beobachtet worden seien. Sie zielten vielmehr
auf die Aussage der Antragsgegnerin ab, wie weit diese den
Geheimnisschutz für Nachrichtendienste wirken lasse wolle.
Kritisiert werde letztlich das Antwortverhalten der
Antragsgegnerin, ohne ernstlich eine Antwort auf die Fragen
zu erwarten. Wer eine Antwort auf die Frage nach der
zeitlichen Reichweite des Geheimnisschutzes haben wolle,
solle dies klar und deutlich formulieren und sie nicht in
einer 16-fachen Verpackung verstecken. Die Antragsteller
müssten zugestehen, dass sie nicht ernstlich an der
Information interessiert seien, wie die
Verfassungsschutzkonzeption gegenüber Parlamentsmitgliedern
in der 1. Wahlperiode ausgestaltet gewesen sei. An
dieser Verfassungsschutzkonzeption habe die Antragsgegnerin
auch keinen Anteil gehabt und könne insofern auch seitens der
Antragsteller nicht kontrolliert werden. Mit solchen Fragen
könne allenfalls ein zeithistorisches Interesse befriedigt
werden. Gerade dieses stehe aber ersichtlich nicht hinter den
Fragen, sondern das Bestreben, die Antragsgegnerin Farbe
bekennen zu lassen, was die Zeitdauer der
Geheimhaltungsbedürftigkeit anbelange.
93
Auch für die Frage nach der
Verfassungsschutzkonzeption von der 9. bis zur
16. Wahlperiode werde kein legitimes Frageinteresse
erkennbar, das die Antragsgegnerin zwänge, die
Verfassungsschutzakten von acht Wahlperioden durchzusehen.
Sie trage für diesen Zeitraum auch keine Verantwortung.
Selbst wenn man zugestehe, dass der fragende Abgeordnete
nicht begründen müsse, weshalb er eine Frage stelle, gebiete
die Verfassungsorgantreue bei der Ausübung solcher
Kompetenzen, die ein anderes Verfassungsorgan in die Pflicht
nehme, dass das wirklich Gemeinte auch gefragt werde.
94
Zulässigkeitsgrenzen parlamentarischer
Anfragen müssten im Zusammenwirken mit allgemeinen Regeln wie
dem Sachlichkeits- und Ernstlichkeitsgebot sowie der
Zuständigkeitskongruenz bestimmt werden. Da die
Inpflichtnahme eines Verfassungsorgans für Zwecke der
Fremdinformation durch ein anderes Verfassungsorgan einen
Zugriff auf gemeinwohlorientierte Arbeitskraft bedeute, hänge
die Legitimation berechtigter Kleiner Anfragen von dem
spezifischen Zusammenhang mit den Parlamentsfunktionen ab.
Dies bedeute, dass sich die Fragen auch auf den
Verantwortungsbereich der Bundesregierung beziehen müssten.
Die Fragestellung müsse sich daher grundsätzlich auf die
Amtszeit der im Amt befindlichen Regierungen beziehen. Etwas
anderes gelte etwa dann, wenn eine Information über einen
bestimmten Wechsel in der Praxis der Bundesregierung begehrt
werde. Jedoch müsse sich die Bundesregierung - schon wegen
der wechselseitigen Verfassungsorgantreuepflicht - nicht
gefallen lassen, etwa zeithistorische Erkenntnisinteressen
einer Fraktion oder eines Abgeordneten zu befriedigen. Zudem
folge aus der Verfassungsorgantreuepflicht, dass sich
Verfassungsorgane einander redlich begegneten und nicht unter
Verdeckung des wahren Kerns ihres Handelns. Das sei hier der
Fall, wenn wegen des Streitpunktes der
Geheimhaltungsbedürftigkeit von Informationen Fragen gestellt
würden, die das Geheimhaltungsbedürfnis ad absurdum führen
sollten. Insgesamt sei daher festzustellen, dass die Fragen 1
bis 16 von keinen Gründen getragen seien, die es
rechtfertigten, die Antragsgegnerin aus funktional
kontrollbezogenen Gründen zu verpflichten, in die Archive
ihrer Vorgänger hinabzusteigen.
95
Unabhängig davon habe die Antragsgegnerin in
Bezug auf die Sachverhalte vor der 9. Wahlperiode darauf
hingewiesen, dass diese wegen gesetzlicher Löschungspflichten
mit zumutbaren Mitteln nicht mehr aufgeklärt werden könnten.
Die in Rede stehenden Daten seien etwa 30 Jahre alt und
älter. Sie verfüge über kein Präsenzwissen. Auch die
entsprechenden Datensätze existierten nicht mehr. Insoweit
seien die Antragsteller dafür darlegungspflichtig, dass das
vorgetragene Argument fehlerhaft sei.
96
d) Die weiteren Fragen 17 bis 19 der Kleinen
Anfrage vom 1. August 2006 habe die Antragsgegnerin
hinreichend beantwortet. Es sei nicht ersichtlich, was an den
zulässigerweise kurz gefassten Antworten auch nur ansatzweise
zu beanstanden sein sollte.
97
e) Nachdem der Hilfsantrag zu 1. mit dem
Hauptantrag zu 1. identisch sei, sei auch er
unbegründet. Soweit der Hilfsantrag zu 2. auf eine
Intensivierung der Begründungslast der Antragsgegnerin bei
Verweigerung von Informationen ziele, gelte nichts anderes.
Die Antworten der Antragsgegnerin wahrten den Standard, der
in der bisherigen Staatspraxis zwischen Deutschem Bundestag
und Bundesregierung akzeptiert worden sei. Eine umfassende
oder detaillierte Begründung des Ablehnungsgrundes könne
nicht verlangt werden, wenn der hinterfragte Bereich als
besonders sensibel gelte. Es liege auf der Hand, dass die
Antragsgegnerin nicht in der Öffentlichkeit erörtern möchte,
wie das Bundesamt für Verfassungsschutz den
Verfassungsschutzauftrag aus dem Gesetz wahrnehme, wenn die
Beobachtungsvoraussetzungen gegenüber einem
Parlamentsmitglied gegeben seien. Die Offenbarung von
Elementen der Strategie oder etwaiger verschärfter
Eingriffsvoraussetzungen, die der Besonderheit der
Betroffenheit eines Mandatsinhabers geschuldet sein mögen,
werde die Bundesregierung nicht darlegen können, wenn man
kein antizipatorisches Verhalten der betroffenen Personen
provozieren wolle. Es helfe auch wenig, Fragen zeitlich
gerastert nach Legislaturperioden zu stellen. Wenn die
Amtspraxis insoweit eine konstante Strategie verfolge, sei
die Preisgabe von Informationen aus früheren
Legislaturperioden genauso schädlich wie die Preisgabe von
Informationen zur Gegenwart.
98
1. Das Innenministerium des Landes
Nordrhein-Westfalen hält die Anträge für unbegründet.
99
Verfassungsschutzbehörden arbeiteten schon der
Natur der Sache nach geheim, so dass ihre Funktionsfähigkeit
nur dann gewahrt bleibe, wenn die von ihr beobachteten
Objekte und Inhalte nicht durch Kleine Anfragen der
Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden müssten. Insofern
sei eine Beantwortung von Kleinen Anfragen, die wie hier den
Anlass für eine Speicherung benennen sollten, ausgeschlossen.
Auch der Gedanke, dass die Antwort nur den Abgeordneten
zugänglich gemacht werde, führe nicht weiter. Der Deutsche
Bundestag verhandele öffentlich. Selbst wenn er mit einer
Zwei-Drittel-Mehrheit die Öffentlichkeit ausschließe, seien
die Geheimschutzinteressen nicht hinreichend gewahrt, weil
die Anzahl der Abgeordneten derart groß sei, dass die für
Verschlusssachen erforderliche Nachvollziehbarkeit der
Kenntnisnahme und Informationsweitergabe nicht gewährleistet
werden könne.
100
Darüber hinaus sei eine vollständige
Beantwortung der beiden streitgegenständlichen Anfragen der
Bundesregierung auch deshalb nicht möglich, weil diese über
ihren Zuständigkeitsbereich hinausgingen. Dem Bundesamt für
Verfassungsschutz obliege nur eine Koordinierungsfunktion,
während die sonstige Aufgabenerfüllung bei den Ländern liege.
Mithin könne die Bundesregierung nur insoweit Stellung
nehmen, als alleine die Koordinierungsfunktion des
Bundesamtes für Verfassungsschutz und nicht die
Verantwortlichkeiten der Landesverfassungsschutzbehörden
betroffen seien. Daher könne die Bundesregierung nicht die
Frage beantworten, nach welchen Kriterien die
Landesverfassungsschutzbehörden eine Speicherung vornähmen.
Aber auch die Offenbarung der eigenen Speichergrundsätze
führe zu einer Verletzung der Landesinteressen. Die vom
Bundesamt für Verfassungsschutz vorgenommenen Speicherungen
erfolgten in einer Verbunddatei und beruhten nur zum Teil auf
eigenen, im Übrigen auf Erkenntnissen der Länder. Würde die
Bundesregierung konkret beantworten, ob und aus welchem
Grunde sie Abgeordnete gespeichert habe, würde sie
gleichzeitig - und damit unzulässig - auch Auskunft über
Erkenntnisse der Landesverfassungsschutzbehörden geben.
101
Ferner bezögen sich die streitgegenständlichen
Kleinen Anfragen nicht nur auf aktuelle Speicherungen,
sondern erstrebten auch Auskunft über Speicherungen früherer
Wahlperioden. Informationen über Speicherungen der
Vergangenheit lägen den Verfassungsschutzbehörden in der
Regel aber nicht mehr vor, da diese entsprechend § 10
Abs. 3, § 11 Abs. 2 BVerfSchG immer dann zu löschen
seien, wenn sie für die Arbeit des Verfassungsschutzes keine
Relevanz mehr hätten.
102
Daneben sei das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung der von der Speicherung betroffenen
Abgeordneten zu berücksichtigen. Die hier in Streit stehende
detaillierte Beantwortung der Kleinen Anfragen sei zwar nicht
zwingend mit einer Nennung personenbezogener Daten verbunden.
Im Hinblick darauf, dass die meisten Abgeordneten die
Speicherkriterien nicht erfüllen dürften, weil sie keinen
Bezug zu extremistischen Bestrebungen aufwiesen, würden die
verlangten Angaben schon aufgrund der geringen Anzahl der
Betroffenen Rückschlüsse auf gespeicherte Personen zulassen.
Diese Identifizierbarkeit würde noch verstärkt, weil die
beiden Anfragen sich nicht auf statistische Angaben
beschränkten, sondern auch nach Anlass, Umfang und Zweck der
Speicherung fragten.
103
2. Der Bayerische Landtag hält die Anträge
ebenfalls für unbegründet. Eine Begründung hierfür hat er
nicht abgegeben.
104
3. Der Landtag von Brandenburg hat auf zwei
Urteile des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg vom
19. Juni 2003 und vom 9. Dezember 2004 verwiesen und im
Übrigen von einer Stellungnahme abgesehen.
105
Die Antragsteller und die Antragsgegnerin
haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.
106
Der Hauptantrag zu 1. ist zulässig, soweit er
die mit Fragen 1 bis 5 der Kleinen Anfrage vom 13. Juni
2006 (BTDrucks 16/1808) und die mit Fragen 1 bis 16 der
Kleinen Anfrage vom 1. August 2006 (BTDrucks 16/2342)
erbetenen Auskünfte betrifft.
107
1. Die Parteifähigkeit der Antragsteller zu 1.
bis 4. als Abgeordnete des Deutschen Bundestages folgt aus
Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG. Dem Abgeordneten kommt gemäß
Art. 38 Abs. 1 GG ein eigener verfassungsrechtlicher
Status zu, der im Organstreitverfahren gegenüber anderen
Verfassungsorganen verteidigt werden kann (stRspr; vgl.
BVerfGE 108, 251 m.w.N.).
108
2. Die Antragsteller zu 1. bis 4. sind auch
beschwerdebefugt. Sie machen die Verletzung oder Gefährdung
von Rechten geltend, die mit ihrem Status
verfassungsrechtlich verbunden sind.
109
a) Ein die Antragsteller und die
Antragsgegnerin umschließendes Verfassungsrechtsverhältnis
liegt vor (vgl. BVerfGE 108, 251 ). Das Verfahren
betrifft die Reichweite des aus Art. 38 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG abzuleitenden
Fragerechts des Abgeordneten und der grundsätzlichen
Verpflichtung der Bundesregierung und ihrer Mitglieder, auf
Fragen Rede und Antwort zu stehen und den Abgeordneten die
zur Ausübung ihres Mandats erforderliche Information zu
verschaffen (vgl. BVerfGE 13, 123 ; 57, 1
; 67, 100 ; 70, 324 ). Der
Streit um Ausnahmen von dieser Verpflichtung, etwa wegen der
Betroffenheit des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung,
umfasst somit eine durch das Grundgesetz dem Abgeordneten
eingeräumte Rechtsposition.
110
b) Ferner wenden sich die Antragsteller auch
gegen Maßnahmen im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG.
Erforderlich ist, dass der Antragsteller durch die
angegriffene Maßnahme in seinem Rechtskreis konkret betroffen
wird (BVerfGE 1, 208 ; 13, 123
). Dies ist vorliegend der Fall. Die
Antragsgegnerin hat mit der Verweigerung der erbetenen
Auskünfte konkret auf den Rechtskreis der antragstellenden
Abgeordneten eingewirkt, nämlich auf deren parlamentarisches
Fragerecht und den korrespondierenden grundsätzlichen
Informationsanspruch gegenüber der Bundesregierung.
111
c) Des Weiteren ist es nach dem Vortrag der
Antragsteller möglich, dass die Antworten der Bundesregierung
ihren Informationsanspruch in unzulässiger Weise verkürzt
haben.
112
Die Antwort auf die Fragen 1 bis 3 der Kleinen
Anfrage vom 13. Juni 2006 und die Fragen 9 bis 16 der Kleinen
Anfrage vom 1. August 2006 hat die Antragsgegnerin im
Wesentlichen damit begründet, dass sie sich zu
geheimhaltungsbedürftigen Angelegenheiten der
Nachrichtendienste des Bundes grundsätzlich nur in den dafür
vorgesehenen besonderen Gremien des Deutschen Bundestages
äußere. Eine Rechtsverletzung kann sich insoweit aus einer
Verkennung des Geheimnisschutzes wie auch einer
unzureichenden Begründung der Geheimhaltungsbedürftigkeit
durch die Antragsgegnerin ergeben. Die Verweigerung einer
Sachantwort auf die Frage 4 der Kleinen Anfrage vom
13. Juni 2006 mit der Begründung, dass sich die
Antragsgegnerin nicht zu Angelegenheiten äußere, die in den
Zuständigkeitsbereich der Länder fallen, könnte Rechte der
Antragsteller verletzen, weil die Frage auf Kenntnisse der
Antragsgegnerin über Fälle der Sammlung, Speicherung oder
Weitergabe von Informationen über Abgeordnete durch andere
Dienste, vor allem Dienste der Länder gerichtet war und die
Offenbarung entsprechender Kenntnisse nicht zwangsläufig mit
einem Eingriff in Landeszuständigkeiten verbunden ist. Die
allgemein gehaltene Antwort auf Frage 5 der Kleinen Anfrage
vom 13. Juni 2006, die auf eine nähere Begründung des
Geheimnisschutzes bei einer Verweigerung von Antworten
abzielt, könnte den von den Antragstellern behaupteten
Anspruch auf konkrete Begründung des Geheimnisschutzes
verletzen. Soweit die Antragsgegnerin zu den Fragen 1 bis 8
der Kleinen Anfrage vom 1. August 2006 darauf verweist, dass
im Hinblick auf die gesetzlichen Löschungspflichten
entsprechende Datensätze nicht mehr vorlägen und
Informationen aus noch vorliegenden Altakten nicht innerhalb
des in § 104 GO-BT vorgesehenen Zeitraums erschlossen
werden könnten, besteht ebenfalls die konkrete Möglichkeit
der Verletzung von Rechten der Antragsteller durch die
Verweigerung einer Antwort zur Sache, und zwar dadurch, dass
die Antragsgegnerin Rekonstruktionspflichten und deren
Reichweite verkannt haben könnte.
113
3. Den Antragstellern zu 1. bis 4. ist das für
den - fristgerecht eingeleiteten - Organstreit erforderliche
Rechtsschutzinteresse nicht abzusprechen. Insbesondere fehlt
es nicht deshalb, weil die Antragsgegnerin auf eine weitere
Kleine Anfrage mitgeteilt hat, dass Abgeordnete des Deutschen
Bundestages nicht mit nachrichtendienstlichen Mitteln durch
Dienste des Bundes überwacht würden oder wurden. Die Kleinen
Anfragen vom 13. Juni 2006 und 1. August 2006 betreffen ein
weitergehendes Informationsinteresse der Antragsteller.
114
Die Anträge sind ebenfalls zulässig, soweit
sie von der Antragstellerin zu 5. getragen werden. Sie kann
als Fraktion des Deutschen Bundestages das
Organstreitverfahren sowohl kraft eigenen Rechts als auch in
Prozessstandschaft für den Bundestag führen.
115
1. Die Parteifähigkeit der Antragstellerin zu
5. folgt, soweit sie die Verletzung eigener Rechte geltend
macht, ebenfalls aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG. Die
Fraktionen sind nach der Geschäftsordnung des Deutschen
Bundestages (GO-BT) mit Rechten ausgestattet, die ihren
verfassungsrechtlichen Status konkretisieren (stRspr; vgl.
BVerfGE 70, 324 m.w.N.). Als Fraktion des
Deutschen Bundestages kann sie ferner im eigenen Namen Rechte
geltend machen, die dem Bundestag gegenüber der
Bundesregierung zustehen (stRspr; vgl. BVerfGE 121, 135
m.w.N.).
116
2. Die Antragstellerin zu 5. ist
antragsbefugt.
117
a) Soweit sie die Verletzung eigener Rechte
geltend macht, kommen als im Organstreit verfolgbare eigene
Rechte von Fraktionen nur solche im innerparlamentarischen
Raum in Betracht (vgl. BVerfGE 91, 246 ;
100, 266 ). Dieser ist hier betroffen (vgl.
§ 75 Abs. 3, § 76 Abs. 1, § 104 Abs. 1 GO-BT).
Das Recht auf Information kann Fraktionen im Grundsatz wie
den einzelnen Abgeordneten zustehen; auch ihnen ist
gewährleistet, den für die parlamentarische Arbeit
erforderlichen Informationsstand zu erhalten (vgl. BayVerfGH,
Urteil vom 26. Juli 2006 - Vf. 11-IVa-05 -, JURIS Rn.
406). Insoweit schafft die Bundesregierung mit ihren
Antworten auf parlamentarische Anfragen die Voraussetzungen
für eine sachgerechte Arbeit innerhalb des Parlaments.
118
b) Die Antragstellerin zu 5. hat aber auch
hinreichend dargelegt, dass die Antragsgegnerin durch die
Verweigerung von Auskünften auf die Kleinen Anfragen hin
Rechte des Deutschen Bundestages aus Art. 20 Abs. 2 Satz
2 GG verletzt haben könnte. Im Übrigen gelten die
Ausführungen zu I. entsprechend.
119
Im Übrigen sind die Anträge unzulässig.
120
Die Anträge sind unsubstantiiert (vgl. BVerfGE
24, 252 ), soweit sie die mit Fragen 6 bis 9 der
Kleinen Anfrage vom 13. Juni 2006 (BTDrucks 16/1808) und die
mit Fragen 17 bis 19 der Kleinen Anfrage vom 1. August 2006
(BTDrucks 16/2342) erbetenen Auskünfte betreffen. Die
Antragsbegründung setzt sich mit den Antworten auf die
genannten Fragen nicht auseinander.
121
Die Anträge sind auch insoweit unzulässig, als
sie eine Verpflichtung der Antragsgegnerin betreffen (vgl.
BVerfGE 20, 119 ). Für eine Ausnahme von der
grundsätzlichen Unzulässigkeit eines Verpflichtungsausspruchs
im Organstreitverfahren (vgl. für eine Sonderkonstellation
BVerfGE 112, 118 ) haben die
Antragsteller nichts dargelegt.
122
Soweit zulässig ist der Antrag begründet. Die
Antragsgegnerin hat den Antragstellern die in den Kleinen
Anfragen vom 13. Juni 2006 und vom 1. August 2006 erbetenen
Auskünfte mit Begründungen verweigert, die
verfassungsrechtlich nicht tragfähig sind, und damit die
Rechte der Antragsteller aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
sowie des Deutschen Bundestages aus Art. 20 Abs. 2 Satz
2 GG verletzt.
123
In der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts geklärt und zwischen den
Beteiligten nicht strittig ist, dass aus Art. 38 Abs. 1
Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG ein Frage- und
Informationsrecht des Deutschen Bundestages gegenüber der
Bundesregierung folgt, an dem die einzelnen Abgeordneten und
die Fraktionen als Zusammenschlüsse von Abgeordneten nach
Maßgabe der Ausgestaltung in der Geschäftsordnung des
Deutschen Bundestages teilhaben und dem grundsätzlich eine
Antwortpflicht der Bundesregierung korrespondiert (vgl. zum
Ganzen BVerfGE 13, 123 ; 57, 1 <5, 8>; 67,
100 ; 70, 324 ; 80, 188 ;
105, 252 ; 105, 279 ). Ebenso steht
außer Frage, dass die Antwortpflicht der Bundesregierung
Grenzen unterliegt. Für deren grundsätzliche Bestimmung gibt
die verfassungsrechtliche Verteilung der Staatsfunktionen auf
Parlament und Regierung wichtige Anhaltspunkte. So kann sich
der parlamentarische Informationsanspruch nicht auf
Gegenstände erstrecken, die keinen Bezug zum
Verantwortungsbereich der Regierung haben. Er unterliegt
zudem Beschränkungen, soweit der Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung betroffen ist (vgl. BVerfGE 110, 199
; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats
vom 17. Juni 2009 - 2 BvE 3/07 -, Umdruck S. 40 ff.).
Die nähere Grenzziehung bedarf der Würdigung im Einzelfall.
Ebenso wie sich nur unter Berücksichtigung der jeweiligen
Umstände feststellen lässt, ob die Bekanntgabe von Vorgängen
aus dem Bereich der Regierung, die nicht zu deren
ausschließlichem Herrschaftsbereich gehören, deren
Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung beeinträchtigen
würde (vgl. BVerfGE 110, 199 ), können Art und
Umfang der Antwortpflicht der Bundesregierung von der
jeweiligen Anfrage abhängen. Insbesondere soweit Anfragen
Umstände betreffen, die aus Gründen des Wohls des Bundes oder
eines Landes (Staatswohl) geheimhaltungsbedürftig sind,
stellt sich die Frage, ob und auf welche Weise dieses
Anliegen mit dem jeweiligen parlamentarischen
Informationsanspruch in Einklang gebracht werden kann.
124
Die Antragsgegnerin hat die Antwort auf die
Fragen 1 bis 3 sowie der Kleinen Anfrage vom 13. Juni
2006 und auf die Fragen 9 bis 16 der Kleinen Anfrage vom
1. August 2006 nach der nachrichtendienstlichen
Überwachung von Bundestagsabgeordneten mit dem pauschalen
Hinweis darauf abgelehnt, dass sie sich zu der Arbeitsweise,
der Strategie und dem Erkenntnisstand der Nachrichtendienste
des Bundes, die geheimhaltungsbedürftig seien, grundsätzlich
nur in den dafür vorgesehenen besonderen Gremien des
Deutschen Bundestages äußere, wobei die Antragsgegnerin
ersichtlich davon ausgeht, dass es auf ihre Einschätzung der
Geheimhaltungsbedürftigkeit ankommt. Insoweit hat sie auf
ihren Bericht in der Sitzung des Parlamentarischen
Kontrollgremiums vom 5. April 2006 sowie darauf verwiesen,
dass sie zu den rechtlichen Voraussetzungen und Grenzen der
nachrichtendienstlichen Beobachtung von Abgeordneten auch
gegenüber dem Ältestenrat des Deutschen Bundestages Stellung
genommen habe. Auf die Frage 5 der Kleinen Anfrage vom 13.
Juni 2006 dazu, aus welchen Gründen der Geheimnisschutz
bestehe, falls die Fragen 1 bis 4 aus Gründen des
Geheimnisschutzes nicht beantwortet werden könnten, hat die
Antragsgegnerin die Gefährdung der Tätigkeit der
Nachrichtendienste angeführt. Allein mit diesen Begründungen
durfte die Antragsgegnerin die begehrten Auskünfte nicht
verweigern.
125
1. a) Es kann dahingestellt bleiben, ob der
Gesetzgeber von Verfassungs wegen das Informationsrecht des
Deutschen Bundestages in der Weise regeln dürfte, dass die
Bundesregierung Auskünfte über die nachrichtendienstliche
Tätigkeit des Bundes, die sie für geheimhaltungsbedürftig
hält, nur einem bestimmten Gremium des Deutschen Bundestages
zu erteilen hätte. Denn eine derartige Regelung besteht
nicht. Die Antragsgegnerin beruft sich zu Unrecht auf eine
entsprechende Begrenzung ihrer Auskunftspflicht.
126
Nach § 1 Abs. 1 des hier maßgeblichen
Gesetzes über die parlamentarische Kontrolle
nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes (PKGrG) in der
Fassung des Gesetzes vom 17. Juni 1999 (BGBl I S. 1334),
zuletzt geändert durch Gesetz vom 26. Juni 2001 (BGBl I S.
1254), kommt dem Parlamentarischen Kontrollgremium die
Aufgabe der Kontrolle der Bundesregierung hinsichtlich der
Tätigkeit des Bundesamtes für Verfassungsschutz, des
Militärischen Abschirmdienstes und des
Bundesnachrichtendienstes zu. Gemäß § 1 Abs. 2 PKGrG
bleiben die Rechte des Deutschen Bundestages, seiner
Ausschüsse und der Kommission nach dem Artikel-10-Gesetz
unberührt. Bereits dieser Vorbehalt spricht dafür, dass das
Parlamentarische Kontrollgremium ein zusätzliches Instrument
parlamentarischer Kontrolle der Regierung ist, das
parlamentarische Informationsrechte nicht verdrängt (vgl.
auch BTDrucks 8/1599, S. 6).
127
Die Ausgestaltung der Tätigkeit des
Parlamentarischen Kontrollgremiums bestätigt dieses
Verständnis. Sie hat zum Ziel, dem Parlament kontinuierlich
und umfassend Informationen über die Nachrichtendienste zu
verschaffen (vgl. § 2 ff. PKGrG). Die
parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit
des Bundes durch ein ständiges Gremium soll ersichtlich eine
Lücke schließen, da weder Öffentlichkeit noch Parlament von
geheimen Vorgängen entsprechende Kenntnis erlangen können.
Die dem Kontrollgremium zugänglich gemachten Informationen
bleiben jedoch geheim (§ 5 Abs. 1 Satz 1 bis 4, § 6
Satz 2 PKGrG). Davon wird eine Ausnahme lediglich für die
Bewertung aktueller Vorgänge gemacht, wenn eine Mehrheit von
zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder des Parlamentarischen
Kontrollgremiums ihre vorherige Zustimmung erteilt (§ 5
Abs. 1 Satz 5 PKGrG). In der Bewertung dürfen
allerdings keine geheimhaltungsbedürftigen Vorgänge
veröffentlicht werden, sondern sie darf nur ein Urteil über
das Verhalten der Dienste enthalten. Hierdurch erhält das
Gremium die Möglichkeit, auf ein unkorrektes Verhalten der
Nachrichtendienste öffentlich aufmerksam zu machen und
gezielt weitergehende Kontrollen, etwa durch die Einsetzung
eines Untersuchungsausschusses, anzustoßen (vgl. Hirsch, Die
Kontrolle der Nachrichtendienste, 1996, S. 153). Im
Übrigen erstattet das Parlamentarische Kontrollgremium -
unter Beachtung des Geheimhaltungsgebots - dem Deutschen
Bundestag in der Mitte und am Ende jeder Wahlperiode einen
Bericht über seine bisherige Kontrolltätigkeit (§ 6
PKGrG).
128
Die einzelnen Abgeordneten, die Fraktionen und
das Plenum des Deutschen Bundestages können danach nicht auf
Informationen zugreifen, die die Bundesregierung dem
Parlamentarischen Kontrollgremium gegeben hat. Dies gilt
selbst dann, wenn Vorgänge nicht oder nicht mehr
geheimhaltungsbedürftig oder zwar geheimhaltungsbedürftig
sind, dem Parlament aber mit der Maßgabe der Beachtung der
Geheimschutzordnung mitgeteilt werden könnten. Träfe der
Rechtsstandpunkt der Antragsgegnerin, dass sie sich zu von
ihr als geheimhaltungsbedürftig eingestuften Fragen in Bezug
auf die Nachrichtendienste nur vor dem Parlamentarischen
Kontrollgremium äußern könne, in dieser Allgemeinheit zu,
hätte sich der Deutsche Bundestag mit der Einrichtung des
Parlamentarischen Kontrollgremiums wesentlicher
Informationsmöglichkeiten begeben und die Kontrolle gegenüber
der Bundesregierung in Bezug auf die nachrichtendienstliche
Tätigkeit des Bundes nicht etwa verbessert, sondern
verschlechtert.
129
b) Soweit sich die Rechtsauffassung der
Antragsgegnerin auf andere Gremien des Deutschen Bundestages
beziehen soll, gilt nichts anderes. Insbesondere wird das
parlamentarische Fragerecht nicht durch die Einsetzung eines
Untersuchungsausschusses verdrängt. Auch wenn
Effizienzgesichtspunkte für die Auffassung sprechen, dass das
Parlament in diesem Fall seine Kontrollkompetenz
ausschließlich auf den Untersuchungsausschuss konzentrieren
will (vgl. hierzu VerfGH NRW, Urteil vom 4. Oktober 1993 -
VerfGH 15/92 -, DVBl 1994, S. 48 ), so kann
daraus grundsätzlich keine Beschränkung des
Informationsanspruchs der einzelnen Abgeordneten und der
Fraktionen hergeleitet werden. Zwar handelt es sich bei
Kleinen Anfragen um Anfragen des Deutschen Bundestages an die
Bundesregierung (vgl. § 104 GO-BT), dies ändert aber
nichts daran, dass sie einem Informationsinteresse von
Abgeordneten oder einer Fraktion dienen, das nicht mit
demjenigen übereinzustimmen braucht, das mit der Einsetzung
des Untersuchungsausschusses verfolgt wird. Inwieweit die
Bundesregierung bei ihren Antworten auf die Aufklärung eines
Sachverhalts im Untersuchungsausschuss verweisen darf, ist
hier nicht zu entscheiden.
130
2. Die Antragsgegnerin hat die Grenzen ihrer
Antwortpflicht auch mit ihrem Hinweis darauf, dass sie zu den
rechtlichen Voraussetzungen und Grenzen der
nachrichtendienstlichen Beobachtung von Abgeordneten
gegenüber dem Ältestenrat des Deutschen Bundestages Stellung
genommen habe, nicht in verfassungskonformer Weise
nachgezeichnet. Abgesehen davon, dass die Kleinen Anfragen
der Antragsteller über die von der Antragsgegnerin
bezeichnete Thematik hinausgingen, ist nicht erkennbar,
inwiefern die Befassung des Ältestenrates (§ 6 GO-BT)
den Informationsanspruch der Antragsteller einschränken
könnte.
131
3. Die Antragsgegnerin hatte zwar von ihrem
Rechtsstandpunkt aus keinen Anlass, auf die objektive
Geheimhaltungsbedürftigkeit der Vorgänge, die Gegenstand der
Kleinen Anfragen waren, näher einzugehen. Auch unter
Berücksichtigung der Antragserwiderung im vorliegenden
Verfahren liegt aber im Ergebnis ein Verstoß gegen die
Pflicht vor, die Verweigerung von Auskünften wegen
Geheimhaltungsbedürftigkeit zu begründen.
132
a) Aus der grundsätzlichen
verfassungsrechtlichen Pflicht der Bundesregierung,
Informationsansprüche des Deutschen Bundestages zu erfüllen,
folgt, dass sie die Gründe darlegen muss, aus denen sie die
erbetenen Auskünfte verweigert. Die Bundesregierung muss -
auch im Hinblick auf das Gebot gegenseitiger Rücksichtnahme
im Verhältnis zwischen Verfassungsorganen (vgl. BVerfGE 119,
96 ) - den Bundestag in die Lage versetzen, seine
Aufgabe der parlamentarischen Kontrolle des
Regierungshandelns effektiv wahrzunehmen. Abgesehen von
Fällen evidenter Geheimhaltungsbedürftigkeit kann das
Parlament nur anhand einer der jeweiligen Problemlage
angemessen ausführlichen Begründung beurteilen und
entscheiden, ob es die Verweigerung der Antwort akzeptiert
oder welche weiteren Schritte es unternimmt, sein
Auskunftsverlangen ganz oder zumindest teilweise
durchzusetzen. Der Bundestag muss zum einen Abwägungen
betroffener Belange, die zur Versagung von Auskünften geführt
haben (zu vergleichbaren Abwägungen im
Untersuchungsausschussrecht vgl. BVerfGE 110, 199
), auf ihre Plausibilität und
Nachvollziehbarkeit überprüfen können. Zum anderen ist zu
berücksichtigen, dass der parlamentarische
Informationsanspruch zwar auf Beantwortung gestellter Fragen
in der Öffentlichkeit hin angelegt ist, gegebenenfalls aber
Formen der Informationsvermittlung zu suchen und, wie die
Antragsgegnerin unter Hinweis auf eine entsprechende
Staatspraxis vorgetragen hat, realisierbar sind, das
Informationsinteresse des Parlaments unter Wahrung
berechtigter Geheimhaltungsinteressen der Regierung zu
befriedigen.
133
b) Die Verweigerung von Auskünften auf die
Fragen 1 bis 3 sowie 5 der Kleinen Anfrage vom 13. Juni
2006 und auf die Fragen 9 bis 16 der Kleinen Anfrage vom
1. August 2006 entbehrt einer hinreichenden
Begründung.
134
aa) Entgegen der impliziten Auffassung der
Antragsgegnerin ist es nicht evident, dass die von den
Antragstellern erbetenen Informationen
geheimhaltungsbedürftig sind. Die genannten Fragen betrafen
Auskünfte über die Sammlung, Speicherung und Weitergabe von
Daten über Abgeordnete des Deutschen Bundestages durch die
Nachrichtendienste des Bundes. Es drängt sich nicht auf, dass
mit der Beantwortung dieser Fragen eine, wie die
Antragsgegnerin ausgeführt hat, Offenlegung von Einzelheiten
zu Arbeitsweisen, Strategien, Methoden und Erkenntnisstand
der Nachrichtendienste einherginge, die deren
Arbeitsfähigkeit und Aufgabenerfüllung gefährdete (BTDrucks
16/2098 zu Frage 5). Auf den ersten Blick spricht mehr dafür,
dass der Gegenstand der Fragen allein noch keine
Geheimhaltungsbedürftigkeit begründet. Zudem kann sich bei
zeitlich weit zurückliegenden Vorgängen die
Geheimhaltungsbedürftigkeit erheblich vermindert oder gar
vollständig verflüchtigt haben. Die Antragsgegnerin geht
selbst davon aus, dass bezüglich der ersten bis achten
Legislaturperiode eine Geheimhaltungsbedürftigkeit nicht mehr
besteht. Aus welchen konkreten Gründen dies in Bezug auf die
neunte oder zehnte Legislaturperiode anders zu sehen sein
soll, erschließt sich nicht ohne weiteres.
135
bb) Die Antragsgegnerin hat für ihre Haltung
zu den erwähnten Fragen keine nachvollziehbaren und
plausiblen Gründe benannt. Die pauschale Behauptung, durch
die Beantwortung der Fragen würden Rückschlüsse auf die
Tätigkeit der Nachrichtendienste ermöglicht, die deren
Arbeitsfähigkeit und Aufgabenerfüllung gefährdeten, enthält
keinerlei konkrete Angaben, die die Auskunftsverweigerung
nachvollziehbar machen könnte. Sie ist in dieser
Allgemeinheit auch nicht plausibel.
136
Die Antragsgegnerin hat auf eine
parlamentarische Anfrage von Abgeordneten und der Fraktion
DIE LINKE am 22. Dezember 2006 die Frage, ob das Bundesamt
für Verfassungsschutz zur Erstellung von Sachakten
nachrichtendienstliche Mittel angewandt habe, verneint und
ausgeführt, das Bundesamt für Verfassungsschutz beobachte die
PDS bzw. die Linkspartei PDS ebenso wie deren Abgeordnete
ohne Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel; die gesammelten
und ausgewerteten Informationen umfassten vor allem
Publikationen und Veröffentlichungen der Partei selbst oder
zur Partei; Entsprechendes gelte für ihre Untergliederungen
und ihre Funktionäre (vgl. BTDrucks 16/3964). Bilden
öffentlich zugängliche Quellen die Grundlage für die
Überwachung einer Partei und ihrer Fraktion sowie von
Mitgliedern, spricht einiges dafür, dass die Aufdeckung
nachrichtendienstlicher Strukturen nicht zu befürchten ist
und kein Bedarf an Geheimhaltung besteht. Es spricht nichts
dafür, dass die Antragsgegnerin nicht in der Lage sein
sollte, Gegenteiliges plausibel zu machen, ohne dabei
funktionsgefährdende Einblicke in die Tätigkeit der
Nachrichtendienste zu eröffnen.
137
Die Bundesregierung geht ferner nicht darauf
ein, dass es bei den Kleinen Anfragen um die Beobachtung
gewählter Volksvertreter und ihrer parlamentarischen
Zusammenschlüsse durch Nachrichtendienste und somit um einen
sensiblen Bereich ging, der eine Abwägung zwischen
Geheimhaltungsinteressen der Nachrichtendienste und
Aufklärungsinteressen des Parlaments fordert. Die
nachrichtendienstliche Beobachtung von Abgeordneten birgt
erhebliche Gefahren im Hinblick auf ihre Unabhängigkeit
(Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG) und auf die Mitwirkung der
betroffenen Parteien bei der politischen Willensbildung
(Art. 21 GG) und damit für den Prozess demokratischer
Willensbildung insgesamt. Das diesbezügliche
Informationsbedürfnis des Parlaments hat hohes Gewicht. Soll
sich demgegenüber der Geheimnisschutz als gegenläufiger
Belang durchsetzen, bedarf es einer besonderen Begründung.
Eine solche fehlt.
138
Die Antragsgegnerin hat die Antragsteller in
ihren verfassungsmäßigen Rechten weiter dadurch verletzt,
dass sie die Frage, ob ihr Fälle der Sammlung, Speicherung
oder Weitergabe von Informationen über Abgeordnete bekannt
seien, die andere Dienste, insbesondere Dienste der Länder,
getätigt haben (Frage 4 der Kleinen Anfrage vom 13. Juni
2006), dahin beantwortet hat, dass sie sich nicht zu
Angelegenheiten äußere, die in den Zuständigkeitsbereich der
Länder fallen. Soweit sich die Fragen 1 bis 16 der Kleinen
Anfrage vom 1. August 2006 auf Informationen der
Geheimdienste des Bundes oder - nach Kenntnis der
Bundesregierung - anderer Geheimdienste bezogen, gilt
Entsprechendes aufgrund des Verweises der Antragsgegnerin auf
ihre Stellungnahme zur Kleinen Anfrage vom 13. Juni 2006
(BTDrucks 16/2412, S. 1).
139
Zutreffend ist, dass sich der parlamentarische
Informationsanspruch nicht auf Angelegenheiten erstreckt, die
nicht in die Zuständigkeit der Bundesregierung fallen.
Insoweit fehlt es an einer Verantwortlichkeit der
Bundesregierung gegenüber dem Deutschen Bundestag. Worauf im
Einzelnen sich der Verantwortungsbereich der Bundesregierung
und damit das Interpellationsrecht des Parlaments erstrecken,
ist hier nicht weiter zu erörtern. Denn die Antragsgegnerin
hat mit ihren Antworten jedenfalls ihrer Pflicht,
Auskunftsverweigerungen ausreichend zu begründen, nicht
Genüge getan. Zu einer nicht lediglich pauschalen, sondern zu
einer eingehenden Begründung war sie aufgrund der
Fragestellungen verpflichtet, weil diese erkennbar auf den
Verantwortungsbereich der Bundesregierung bezogen waren.
Gegenstand der Anfragen war zum einen die Tätigkeit der der
Antragsgegnerin unmittelbar nachgeordneten Behörden und zum
anderen der Kenntnisstand der Antragsgegnerin zu Aktivitäten
anderer Geheimdienste. Die zu offenbarenden Informationen
betrafen bei unbefangener Würdigung die Sphäre und den
Verantwortungsbereich der Antragsgegnerin. Sie hätte darlegen
müssen, dass dies nicht der Fall ist.
140
Eine entsprechende Begründung war nicht etwa
deshalb entbehrlich, weil die Unzuständigkeit der
Bundesregierung evident wäre. Es liegt insbesondere nicht auf
der Hand, dass die Antragsgegnerin auf Auskünfte beschränkt
ist, die die Koordinierungsfunktion des Bundesamtes für
Verfassungsschutz betreffen, und sich deshalb nicht zur
Tätigkeit der Landesverfassungsschutzbehörden zu äußern hat.
Entgegen der Ansicht des Innenministeriums des Landes
Nordrhein-Westfalen sprechen bereits die durch § 5 Abs.
1 BVerfSchG dem Bundesamt für Verfassungsschutz eröffnete
Möglichkeit, Daten der Landesverfassungsschutzbehörden zu
nutzen, sowie die in § 6 BVerfSchG geregelte
gegenseitige Unterrichtung der Verfassungsschutzbehörden
dafür, dass der Verantwortungsbereich der Bundesregierung
berührt sein kann. Entsprechendes gilt für Kenntnisse der
Bundesregierung über Aktivitäten ausländischer Geheimdienste.
Auf den insoweit möglicherweise ebenfalls erheblichen
Umstand, dass Gegenstand der Kleinen Anfragen die
nachrichtendienstliche Beobachtung von Abgeordneten des
Deutschen Bundestags war, kommt es danach nicht an.
141
Auch die Begründung der Verweigerung von
Antworten auf die Fragen 1 bis 8 der Kleinen Anfrage vom 1.
August 2006 nach einer nachrichtendienstlichen Überwachung
von Bundestagsabgeordneten vor der 9. Wahlperiode des
Deutschen Bundestages erweist sich als nicht tragfähig.
142
1. Die Antragsgegnerin hat in ihrer Antwort
auf gesetzliche Löschungspflichten hingewiesen, aufgrund
derer die entsprechenden Datensätze nicht mehr vorlägen.
Gegebenenfalls vorhandene Informationen in den die Zeiträume
der Anfrage betreffenden Altakten könnten nicht innerhalb des
im Rahmen einer Kleinen Anfrage gemäß § 104 GO-BT zur
Verfügung stehenden Zeitraums erschlossen werden.
143
a) Der Hinweis der Antragsgegnerin auf die
Unmöglichkeit einer Antwort innerhalb der in der
Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages vorgesehenen Frist
lässt außer Betracht, dass die in § 104 Abs. 2 Halbsatz
1 GO-BT enthaltene Frist von 14 Tagen im Benehmen mit den
Fragestellern verlängert werden kann (§ 104 Abs. 2
Halbsatz 2 GO-BT). Es ist nicht vorgetragen oder ersichtlich,
dass die Antragsgegnerin auf eine derartige Fristverlängerung
hingewirkt hätte oder dass die Antragsteller mit einer
Fristverlängerung nicht einverstanden gewesen wären.
144
b) Es sind alle Informationen mitzuteilen,
über die die Regierung verfügt oder die sie mit zumutbarem
Aufwand in Erfahrung bringen kann. Da sich der
parlamentarische Informationsanspruch im Hinblick auf die
mögliche politische Bedeutung auch länger zurückliegender
Vorgänge auf Fragen erstreckt, die den Verantwortungsbereich
früherer Bundesregierungen betreffen, können die
Bundesregierung zudem im Rahmen des Zumutbaren
Rekonstruktionspflichten treffen. Mit dem bloßen Hinweis auf
gesetzliche Löschungspflichten hat die Antragsgegnerin danach
nicht ausreichend dargelegt, die gewünschten Informationen
nicht beschaffen zu können. Sie hat auch nicht vorgetragen,
dass dies nur mit unzumutbarem Aufwand möglich sei.
145
2. Die Antragsgegnerin hat in ihrer
Antragserwiderung ausgeführt: Die Erstreckung der Fragen auf
frühere Wahlperioden sei nicht von Gründen getragen, die es
rechtfertigten, sie zu verpflichten, in die Archive ihrer
Vorgängerinnen hinabzusteigen. Es handele sich um Fragen, auf
die ohnehin nicht ernsthaft eine Antwort erwartet werde. Die
Kleine Anfrage vom 1. August 2006 ziele ganz offensichtlich
nicht darauf ab, zeitgeschichtliche Informationen darüber zu
gewinnen, unter welchen Voraussetzungen Abgeordnete
beobachtet worden seien. Vielmehr sei es das Ziel, zu
erforschen, wie weit die Antragsgegnerin den Geheimschutz der
Nachrichtendienste wirken lasse wolle. Damit behauptet die
Antragsgegnerin der Sache nach einen Missbrauch des
Fragerechts, der sie zur Verweigerung einer Antwort
berechtige. Abgesehen davon, dass die Antwort der
Bundesregierung auf diesen Gesichtspunkt nicht gestützt war,
belegen die Ausführungen der Antragsgegnerin auch in der
Sache keinen Missbrauch des Fragerechts.
146
Die Antragsgegnerin hat nichts dafür
vorgetragen, dass die Antragsteller kein legitimes Bedürfnis
an Information bezüglich der von ihnen gestellten Fragen
haben könnten. Grundsätzlich entscheiden die Abgeordneten
oder die Fraktion darüber, welcher Informationen sie
bedürfen. Die Verweigerung von Auskünften wegen Missbrauchs
des Fragerechts kommt nur dann in Betracht, wenn die
Bundesregierung einen Missbrauch des Fragerechts durch
greifbare Tatsachen belegen kann. Solche Tatsachen hat die
Bundesregierung nicht vorgetragen. Die Antragsgegnerin hat
bei ihrer Bewertung insbesondere nicht berücksichtigt, dass
die Kleinen Anfragen einen unmittelbaren Bezug zu dem Status
des Abgeordneten aufweisen, sich auf das grundsätzliche
Verhältnis von Parlament und Regierung beziehen und aktuell
im Zusammenhang mit der Vorbereitung einer entsprechenden
Gesetzesinitiative (vgl. BTDrucks 16/2260) stehen.
147
Besondere Billigkeitsgründe, die gemäß
§ 34a Abs. 3 BverfGG für eine Auslagenerstattung
sprechen (vgl. BVerfGE 96, 66 m.w.N.), liegen
nicht vor.