BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvE 5/07 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Präsident Voßkuhle,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau
am 4. Mai 2010 gemäß § 24 BVerfGG
beschlossen:
Die Anträge werden verworfen.
1
Das Organstreitverfahren betrifft die Frage,
ob die Antragsgegnerin vor dem Einsatz der Bundeswehr im
Rahmen des G8-Gipfels in Heiligendamm im Juni 2007 die
Zustimmung des Deutschen Bundestages hätte einholen oder das
Grundgesetz hätte geändert werden müssen.
2
1. In der Zeit vom 6. bis zum 8. Juni 2007
fand unter deutscher Präsidentschaft in Heiligendamm in
Mecklenburg-Vorpommern das 33. Treffen des
Weltwirtschaftsgipfels der Gruppe der Acht (G8) unter dem
Motto „Wachstum und Verantwortung“ statt. Daran nahmen außer
den Staats- und Regierungschefs der G8-Staaten Repräsentanten
der Europäischen Union, der großen Schwellenländer Brasilien,
China, Indien, Mexiko und Südafrika sowie der afrikanischen
Staaten Ägypten, Algerien, Nigeria, Senegal und Ghana
teil.
3
Die zuständigen Sicherheitsbehörden gingen im
Hinblick auf die bisherigen Erfahrungen mit G8-Gipfeln davon
aus, dass nicht alle der angekündigten Demonstrationen und
Aktionen friedlich verlaufen würden. Darüber hinaus stufte
das Bundeskriminalamt in seiner Gefährdungseinschätzung die
Bundesrepublik Deutschland wegen des islamistischen
Terrorismus als einen Teil des europaweiten Gefahrenraums
ein, in dem während des Gipfels mit Anschlägen gerechnet
werden müsse. Die Sicherheitsbehörden des Landes
Mecklenburg-Vorpommern entwickelten daraufhin in enger
Zusammenarbeit mit anderen Sicherheitsbehörden ein
umfassendes Sicherheitskonzept.
4
2. Das Innenministerium des Landes
Mecklenburg-Vorpommern beauftragte am 1. September 2005 den
Leiter der Polizeidirektion Rostock, den Polizeieinsatz
während des G8-Gipfels 2007 zu organisieren und zu leiten. Da
man davon ausging, dass zur Wahrnehmung der komplexen und
umfangreichen Aufgaben die Grenze der Leistungsfähigkeit der
Alltagsorganisation der Polizei überschritten werden würde,
wurde eine nach dem griechischen Wort „Kavala“ benannte
„Besondere Aufbauorganisation“ (BAO Kavala) als besondere
Organisationseinheit der Landespolizei Mecklenburg-Vorpommern
unter Mitarbeit anderer Sicherheitsbehörden, unter anderem
des Bundeskriminalamts und der Bundespolizei, zur Leitung und
Koordinierung der Sicherheitskräfte als Teil der
Polizeidirektion Rostock eingerichtet. Sie war zuständig für
alle polizeilichen Einsatzlagen im Zusammenhang mit dem
Weltwirtschaftsgipfel der G8 im Jahr 2007 im örtlichen
Zuständigkeitsbereich der Polizeidirektion Rostock. Die BAO
Kavala bestand seit dem 1. März 2006.
5
3. Das Land Mecklenburg-Vorpommern und der
Bund kamen im Vorfeld des Gipfels zu der gemeinsamen
Einschätzung, dass Mecklenburg-Vorpommern ohne
Hilfeleistungen des Bundes und anderer Länder mit der
Gewährleistung der Sicherheit anlässlich des Gipfels
überfordert sein würde.
6
a) Mit Schreiben vom 21. März 2006 wandte sich
der Innenminister des Landes Mecklenburg-Vorpommern an den
für die Billigung von Streitkräfteanforderungen durch die
Vollzugsorgane zuständigen Bundesminister der Verteidigung
und bat unter Verweis auf eine Zusage des früheren
Bundeskanzlers Gerhard Schröder in allgemeiner Form um
Unterstützung seitens der Bundeswehr durch die Bereitstellung
von Unterbringungs-, Ver- und Entsorgungskapazitäten sowie
von noch zu spezifizierendem technischen Gerät. Der
Bundesminister der Verteidigung sagte dem Innenminister des
Landes Mecklenburg-Vorpommern mit Schreiben vom 8. Mai 2006
die technisch-logistische Unterstützung grundsätzlich zu.
Dabei gingen der Bund und das Land davon aus, dass es sich
bei den zu treffenden Maßnahmen um Amtshilfe handele.
7
An den in der Folge erbrachten
Unterstützungsleistungen der Bundeswehr waren rund 1.100
Soldaten und zivile Mitarbeiter beteiligt, die für die
Unterbringung und Verpflegung der Sicherheitskräfte sorgten,
Personen mit Hubschraubern und Booten transportierten, die
medizinische Versorgung und Notfallvorsorge übernahmen,
Aufklärungs- und Radartechnik zur Verfügung stellten sowie
Aufklärungsmissionen mit Tornado-Flugzeugen durchführten, das
seeseitige Sperrgebiet und die Seebrücke Heiligendamm
absuchten, Wege und Flächen befestigten sowie
Sperrvorrichtungen errichteten und Gerät und Betriebsstoffe
bereitstellten. Das Vorbringen der Antragstellerin bezieht
sich allein auf die Aufklärungsflüge mit Tornado-Flugzeugen,
den Einsatz von Aufklärungssystemen Fennek (Spähpanzer), die
Unterstützung bei der Gewährleistung der Sicherheit im
Luftraum, die Errichtung eines mobilen
Sanitätsrettungszentrums in Bad Doberan sowie den Einsatz von
Feldjägerkräften.
8
b) Das Innenministerium Mecklenburg-Vorpommern
beantragte mit Schreiben vom 13. März 2007 unter Bezugnahme
auf die Zusage technischer Unterstützung des Bundesministers
der Verteidigung beim Wehrbereichskommando I „Küste“ (im
Folgenden: WBK I „Küste“) den Einsatz von Tornado-Flugzeugen
des Aufklärungsgeschwaders 51 „Immelmann“ zu
Aufklärungszwecken, da die Sicherheitsbehörden aufgrund
polizeilicher Prognosen, auch im Hinblick auf Erfahrungen bei
Castor-Transporten, damit rechneten, dass G8-Gipfelgegner
versuchen würden, Blockaden auf den Zufahrtswegen nach
Heiligendamm und zum Flughafen Rostock-Laage zu errichten.
Insbesondere wurde befürchtet, dass sie Erddepots für
Werkzeuge und Blockademittel anlegen und Manipulationen an
Straßenzügen wie Unterspülungen oder Unterhöhlungen vornehmen
würden. Ziel der Luftaufklärung war die Erkennung dessen.
9
Die Aufklärungssysteme Tornado sind mit einer
Kamerakassette ausgestattet, mit der deckungsgleiche
Aufnahmen mittels optischer Kameras und Infrarotsensoren
gefertigt werden können. Dies erlaubt die genaue Erfassung
von Bodenveränderungen. Die optischen Bilder eignen sich nach
Angaben der Antragsgegnerin mangels hinreichender Auflösung
jedoch nicht zur Identifizierung von Personen. Bei den
Polizeien des Landes Mecklenburg-Vorpommern und auch anderer
Länder sowie des Bundes stand eine entsprechende Technik
nicht zur Verfügung.
10
Der Bundesminister der Verteidigung billigte
am 26. April 2007 gemeinsam mit einer Vielzahl von
beantragten Unterstützungsleistungen die Durchführung von
zwei Aufklärungsflügen. Dies wurde durch den Befehl Nr. 1 vom
30. April 2007 des WBK I „Küste“ sowie den Befehl 23/2007 vom
10. Mai 2007 des Befehlshabers Luftwaffenführungskommando und
den Divisionsbefehl Nr. 33/07 der 4. Luftwaffendivision
konkretisiert, mit denen das Aufklärungsgeschwader 51
„Immelmann“ angewiesen wurde, Aufklärungsflüge auf
Anforderung des WBK I „Küste“ durchzuführen. Der
Aufklärungsbedarf wurde für bestimmte Straßenabschnitte
festgestellt und bei einer Besprechung der BAO Kavala mit dem
Aufklärungsgeschwader am 9. Mai 2007 nochmals
konkretisiert.
11
In der Folge wurden insgesamt sieben Missionen
mit Tornado-Flugzeugen geflogen, und zwar eine
Demonstrationsmission am 3. Mai 2007 sowie
Aufklärungsmissionen am 15. Mai, 22. Mai, 30. Mai, 31. Mai,
4. Juni und 5. Juni 2007. Dabei wurden pro Mission bis zu
drei Luftfahrzeuge, insgesamt 14 (teilweise wiederholt
dieselben) eingesetzt. Die Flugdauer betrug jeweils zwischen
einer und zweieinhalb Stunden. Die Mindestflughöhe betrug bei
den meisten Flügen 1.000 Fuß (etwa 300 m), zum Teil auch 500
Fuß (etwa 150 m). Beim letzten Flug wurde über dem
bevölkerten Demonstranten-Camp Reddelich die Mindestflughöhe
von 500 Fuß für die Dauer von 1 Minute und 22 Sekunden um 119
Fuß unterschritten. Bei den Flügen wurden Bilder angefertigt,
auf denen zum Teil Personen zu sehen sind, die aber nicht
identifiziert werden können. Bei keinem der Flüge waren die
Bordkanonen der Tornado-Flugzeuge aufmunitioniert. Die
Bordkanonen sind integraler Bestandteil der Tornados. Mit dem
bloßen Auge sind deren Mündungsöffnungen nur aus geringem
Abstand erkennbar.
12
c) Weiterhin beantragte das Innenministerium
des Landes Mecklenburg-Vorpommern beim WBK I „Küste“ den
Einsatz von neun geschlossenen Spähsystemen Fennek, bestehend
aus je einem Spähpanzer zur Geländeaufklärung. Das Spähsystem
Fennek ist durch die Ausstattung mit optischen Sensoren bei
Tag und Nacht für die weitreichende Beobachtung von
Geländeabschnitten geeignet. Der Bundesminister der
Verteidigung billigte den Einsatz am 4. Juni 2007.
13
Die Spähsysteme wurden zur Überwachung von
Räumen und Straßen sowie der Anflugrouten von
Gipfelteilnehmern verwendet und hatten den Auftrag, zu
beobachten und Wahrnehmungen an die Polizei weiter zu melden.
Eigenständige Reaktionen auf wahrgenommene Beobachtungen und
Vorfälle waren untersagt. Es wurde kein Bild- oder
Tonmaterial aufgezeichnet, vor allem keine Fotos gemacht. Die
Waffenanlagen (Nebelmittelwurfanlage und Granatmaschinenwaffe
oder Maschinengewehr) waren im Heimatstandort der Spähsysteme
abgebaut worden und dort verblieben. Die Kommandanten waren
zur Eigensicherung mit einer Pistole P8 mit fünf Schuss
Munition ausgestattet. Die Spähsysteme wurden nach Angaben
der Antragsgegnerin durch Polizeikräfte begleitet.
14
d) Nachdem das Innenministerium des Landes
Mecklenburg-Vorpommern auch die Unterstützung zur Abwehr von
Gefahren aus der Luft durch zivile Flugobjekte beantragt
hatte, wurden zur Gewährleistung der Sicherheit im Luftraum
drei AWACS-Luftfahrzeuge im Rahmen des NATO-Verbandes
eingesetzt, die ein Luftlagebild erstellten. Daran waren auch
eine Fregatte 124 der Marine und ein
Luftraumüberwachungsradar Heer für den Nahbereich
Heiligendamm beteiligt; weiter stand eine Funkanbindung mit
der Flugeinsatzzentrale im Einsatzabschnitt Luft bereit.
15
Darüber hinaus hielt die Luftwaffe vor und
während des G8-Gipfels vier Luftfahrzeuge Eurofighter und
acht Luftfahrzeuge Phantom bereit, die etwa 23 Flugstunden
erbrachten. Zu besonderen Kernzeiten waren jeweils zwei
Jagdflugzeuge in der Luft, um die Reaktionszeiten für den
Fall des Eingreifens auf ein Minimum zu verkürzen. In den
übrigen Zeiträumen befanden sich die Alarmrotten im
sogenannten Ground Alert in einem
15-Minuten-Bereitschaftsstatus am Boden auf den
Einsatzflugplätzen. Die Jagdflugzeuge waren bewaffnet. In
keinem Fall mussten sie tatsächlich eingreifen. Nach Angaben
der Antragsgegnerin wurden die Maßnahmen vom Inspekteur der
Luftwaffe in seiner Zuständigkeit für die Gewährleistung der
Sicherheit im Luftraum über der Bundesrepublik Deutschland
angewiesen.
16
Unabhängig davon überflogen am 31. Mai 2007
zwei Luftfahrzeuge der Bundeswehr vom Typ Eurofighter das
Camp Wichmannsdorf in einer Flughöhe von nicht unter 2.650
Fuß (etwa 800 m). Sie befanden sich nach Angaben der
Antragsgegnerin auf einem routinemäßigen Ausbildungsflug.
17
e) Zur Sicherung der notärztlichen Versorgung
während des Gipfels beantragte das Land
Mecklenburg-Vorpommern darüber hinaus die Errichtung eines
mobilen Sanitätsrettungszentrums der Bundeswehr, einer
mobilen Dekontaminationseinrichtung sowie die Verlegung von
Luftrettungsmitteln mit Sanitätspersonal in den Bereich des
Krankenhauses Bad Doberan/Hohenfelde. Diesem Antrag kam die
Bundeswehr nach. Die Einrichtungen wurden von
Sanitätssoldaten betrieben.
18
Der Bundeswehr wurde dabei für räumlich
begrenzte Teilbereiche im Liegenschaftsbereich des
Krankenhauses Bad Doberan die Ausübung des Hausrechts
übertragen.
19
f) Zur Sicherung der Tätigkeit der
Sanitätssoldaten und zur Wahrnehmung des Hausrechts wurden 83
Feldjäger im Schichtdienst eingesetzt. Dabei handelte es sich
nach Angaben der Antragsgegnerin um Maßnahmen zur
Eigensicherung und nicht um Amtshilfe. Unabhängig von der
Ausübung des Hausrechts standen den Feldjägern dabei die
Befugnisse des Gesetzes über die Anwendung unmittelbaren
Zwanges und die Ausübung besonderer Befugnisse durch Soldaten
der Bundeswehr und verbündeter Streitkräfte sowie zivile
Wachpersonen (UZwGBw) zu.
20
Darüber hinaus wurden weitere Feldjägerkräfte
zum Schutz militärischer Liegenschaften eingesetzt, da deren
Gefährdung im Umfeld des Gipfels als erhöht bewertet worden
war.
21
Die Sanitätssoldaten und Feldjäger waren
uniformiert und mit Pistole oder Gewehr bewaffnet. Sie
fertigten auf dem Gelände des Krankenhauses Bad Doberan und
auch außerhalb Fotos an, auf denen zum Teil auch
Zivilpersonen zu sehen sind.
22
Die Antragstellerin beantragt in ihrer
Antragsschrift vom 29. September 2007, die am 1. Oktober 2007
beim Bundesverfassungsgericht einging, festzustellen, dass
die Antragsgegnerin dadurch, dass sie es unterlassen hat, vor
dem Einsatz der Bundeswehr anlässlich des G8-Gipfels in
Heiligendamm den Deutschen Bundestag damit zu befassen,
Rechte des Deutschen Bundestages aus Art. 87a
Abs. 2 GG verletzt hat.
23
1. Der Antrag sei auf die Auslegung des
Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über die Rechte
und Pflichten von Verfassungsorganen gerichtet (Art. 93
Abs. 1 Nr. 1 GG). Im Verhältnis zwischen Deutschem Bundestag
und Bundesregierung seien die Gesetzgebungsbefugnisse und
sonstigen Mitwirkungsrechte des Deutschen Bundestages
rügefähig. Hier werde eine unterlassene Mitwirkung am Einsatz
der Streitkräfte anlässlich des G8-Gipfels gerügt.
24
2. Die Antragstellerin sei als Fraktion des
Deutschen Bundestages im Organstreitverfahren gemäß § 13
Nr. 5 und §§ 63 ff. BVerfGG parteifähig; als dessen
Organ könne sie gemäß § 64 BVerfGG dessen
Mitwirkungsrechte im Wege der Prozessstandschaft geltend
machen.
25
3. Antragsgegenstand sei eine Unterlassung der
Antragsgegnerin, die darin bestehe, dass die Mitwirkung des
Deutschen Bundestages unterblieben und dies der
Antragsgegnerin zuzurechnen sei. Aufgrund des Charakters der
Bundeswehr als Parlamentsarmee und wegen der Regelung des
Art. 87a Abs. 2 in Verbindung mit Art. 35 GG,
wonach die Streitkräfte außer zur Verteidigung nur eingesetzt
werden dürften, soweit das Grundgesetz dies ausdrücklich
zulasse, sei die Mitwirkung des Deutschen Bundestages
verfassungsrechtlich geschuldet gewesen. Der Charakter der
Bundeswehr als Parlamentsarmee lasse sich auch für
Inlandseinsätze auf die Kontrollrechte des Parlaments, etwa
nach Art. 87a Abs. 1 Satz 2 GG, die Institution des
Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages nach Art. 45b
GG und den Verfassungsvorbehalt nach Art. 87a Abs. 2 GG
stützen.
26
Es gehe nicht darum, ein
Gesetzgebungsverfahren zur Änderung des Grundgesetzes
einzuleiten. Die Antragstellerin wolle vielmehr festgestellt
wissen, dass der Einsatz der Streitkräfte in Heiligendamm
ohne hinreichende verfassungsrechtliche Ermächtigung
angeordnet worden sei und damit Rechte des Deutschen
Bundestages im Sinne von § 64 BVerfGG verletzt worden
seien.
27
4. Die Antragstellerin sei antragsbefugt.
Dabei genüge es, dass die behauptete Rechtsverletzung nach
dem vorgetragenen Sachverhalt nicht von vornherein
auszuschließen sei. Das Bundesverfassungsgericht lasse ein
„Handeln ohne Grundgesetzänderung“ zur Begründung der
Antragsbefugnis ausreichen, soweit die übergangene Norm
zumindest auch Rechte des Deutschen Bundestages zur
Gesetzgebung zu gewährleisten bestimmt sei.
28
Art. 87a Abs. 2 GG habe auch die
Funktion, Rechte des Deutschen Bundestages zur Gesetzgebung
zu gewährleisten. Insoweit komme der historischen
Zielrichtung der Vorschrift entscheidendes Gewicht zu. Nach
Art. 143 GG in der Fassung von 1956 hätten die
Voraussetzungen, unter denen es zulässig werde, die
Streitkräfte im Falle eines inneren Notstands in Anspruch zu
nehmen, nur durch ein Gesetz geregelt werden können, das die
Voraussetzungen des Art. 79 GG erfülle. Für die
Verankerung spezifischer Rechte des Deutschen Bundestages
spreche auch die Gesetzesbegründung. Der Ablösung des
Art. 143 GG durch Art. 87a GG habe die Zielrichtung
des parlamentarischen Kompetenzschutzes zu Grunde gelegen.
Dass Art. 87a Abs. 4 GG nicht ausdrücklich eine
vorherige Zustimmung des Deutschen Bundestages bei den dort
genannten Inlandseinsätzen fordere, führe nicht zur Preisgabe
des Kompetenzschutzes, weil diese Regelung im Hinblick auf
die spezifische Gefahrendimension Praktikabilitätserwägungen
geschuldet gewesen sei. Für den kompetenzschützenden
Charakter von Art. 87a Abs. 2 GG spreche auch, dass
das Grundgesetz dem Parlament generell in Fragen der
Streitkräfte eine starke Rolle zuweise: Dies werde deutlich
an den Kontroll- und Begrenzungsrechten des Parlaments nach
Art. 87a Abs. 1 Satz 2 GG, der Institution des
Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages und der
Bindungswirkung des Aufhebungsverlangens nach Art. 87a
Abs. 4 Satz 2 GG. Auch aus einer systematischen Auslegung
ergebe sich daher, dass Art. 87a Abs. 2 GG nicht nur
objektivrechtlichen Charakter habe. Die Antragsbefugnis
ergebe sich daher aus Art. 87a Abs. 2 GG und dem
Verfassungsvorbehalt für Einsätze der Streitkräfte im Innern,
nicht aus Art. 35 Abs. 1 GG. Die Verletzung von Rechten
des Deutschen Bundestages beruhe darauf, dass die
Antragsgegnerin einen Einsatz der Streitkräfte im Innern
angeordnet habe, ohne dazu vorher durch eine besondere, von
Verfassungs wegen erforderliche Regelung ermächtigt worden zu
sein.
29
In der Replik ergänzt die Antragstellerin, mit
der Rüge der Verletzung des Art. 87a Abs. 2 GG werde
diejenige der Verletzung der Art. 20 Abs. 3,
Art. 79 Abs. 1 und Abs. 2 GG verknüpft. Das
Einsatz-Spektrum dürfe über Art. 87a Abs. 3 und
Abs. 4 sowie Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3 GG hinaus
nur im Verfahren nach Art. 79 GG ausgeweitet werden.
30
5. Der Antrag sei begründet, weil es sich bei
der Verwendung der Tornado-Flugzeuge, der Spähwagen Fennek,
der Jagdflugzeuge, der Feldjäger und Sanitätssoldaten um
einen Einsatz der Streitkräfte im Sinne des Art. 87a
Abs. 2 GG gehandelt habe und dieser nicht auf
Art. 35 GG, vor allem nicht auf Art. 35 Abs. 1
GG, habe gestützt werden können.
31
6. Mit am 18. Juni 2008 beim
Bundesverfassungsgericht eingegangener Replik beantragt die
Antragstellerin hilfsweise, falls das
Bundesverfassungsgericht der Auffassung sei, dass die
Verwendung der Bundeswehr dem Grundgesetz entsprochen habe,
festzustellen, dass der Parlamentsvorbehalt es geboten hätte,
den Deutschen Bundestag vor dem Einsatz damit zu
befassen.
32
Die Antragsgegnerin hält den Antrag für
unzulässig, jedenfalls für unbegründet.
33
1. Der Sachverhalt sei von der Antragstellerin
nicht hinreichend substantiiert dargelegt worden. Der Verweis
auf einen Bericht des Bundesministeriums der Verteidigung
sowie auf Drucksachen des Deutschen Bundestages genüge
insoweit nicht.
34
2. Die Antragstellerin mache nicht deutlich,
was die Antragsgegnerin hätte tun müssen, ob sie den
Deutschen Bundestag vor der gesamten Amtshilfeleistung oder
vor nur einem Teil davon hätte beteiligen und ob die übrigen
Handlungen hätten unterbleiben müssen. Weiter sei offen, ob
die Antragsgegnerin um Zustimmung zu den Maßnahmen hätte
ersuchen oder nur davon hätte informieren müssen. In
letzterem Fall stelle sich die Frage, inwieweit die
Antragsgegnerin dieser Pflicht durch die Beantwortung der
parlamentarischen Anfragen schon nachgekommen sei.
35
3. § 64 Abs. 2 BVerfGG verpflichte die
Antragstellerin zur Nennung der Norm, gegen die durch die
beanstandete Maßnahme oder Unterlassung verstoßen worden sei.
Die Antragstellerin bezeichne Art. 87a Abs. 2 in
Verbindung mit Art. 35 GG als verletzte Normen. Diese
vermittelten dem Deutschen Bundestag jedoch keine
Organrechte; Art. 87a Abs. 2 GG habe einen rein
objektiven Inhalt. Der Charakter der Bundeswehr als
Parlamentsheer könne einen ungeschriebenen
Parlamentsvorbehalt für Einsätze bewaffneter Streitkräfte
begründen, nicht aber den subjektivrechtlichen Charakter des
Art. 87a Abs. 2 GG. Nichts anderes folge aus der
Entstehungsgeschichte der Wehrverfassung. Selbst wenn
Art. 143 GG in der Fassung von 1956 drittschützend
gewesen wäre, gebe es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der
verfassungsändernde Gesetzgeber Art. 87a Abs. 2 GG
subjektive Wirkung hätte beimessen wollen. Dagegen spreche
auch die Stellung der Norm im achten Abschnitt des
Grundgesetzes sowie die Tatsache, dass Art. 87a Abs.
2 GG den Deutschen Bundestag gerade nicht erwähne.
36
Das Bundesverfassungsgericht habe in seiner
Rechtsprechung zu den Blauhelm-Einsätzen (BVerfGE 90, 286)
ausdrücklich offen gelassen, ob Art. 87a Abs. 2 GG
subjektivrechtlichen Charakter habe. Entscheidend sei der
ungeschriebene Parlamentsvorbehalt für den Einsatz
bewaffneter Streitkräfte gewesen. Geschriebenes Recht könne
aber nicht unter Hinweis auf ungeschriebenes Recht
unangewendet bleiben. Der Entscheidung liege daher konkludent
die Aussage zu Grunde, dass die aus Art. 87a GG
ableitbaren Rechte jedenfalls nicht weitergehen könnten als
die Rechte aus dem ungeschriebenen Parlamentsvorbehalt. Wenn
daher in der konkreten Situation der Einsätze bei dem
G8-Gipfel der ungeschriebene Parlamentsvorbehalt keine
subjektiven Rechte vermittle, dann könne Art. 87a
Abs. 2 GG dies auch nicht tun und zwar auch dann nicht,
wenn er eine subjektiv-rechtliche Dimension besitzen
sollte.
37
Selbst wenn Art. 87a Abs. 2 GG
drittschützend sei, so decke sich das von der Antragstellerin
als verletzt gerügte subjektive Recht nicht mit dem
Verfahrensgegenstand: Nach Auffassung der Antragstellerin
habe die Antragsgegnerin Art. 87a Abs. 2 GG dadurch
verletzt, dass die Schwelle zum Einsatz überschritten worden
sei. Daran hätte sich aber auch nichts ändern können, wenn
die Antragsgegnerin den Deutschen Bundestag vorher beteiligt
und dieser zugestimmt hätte. Ein zustimmender Beschluss könne
einen Einsatz, der mit Art. 87a Abs. 2 GG nicht
vereinbar sei, nicht verfassungsgemäß werden lassen. In
diesem Fall wäre vielmehr eine Verfassungsänderung
erforderlich gewesen.
38
Eine Berufung auf das Recht der
Verfassungsänderung würde seitens des jeweiligen
Antragstellers voraussetzen, dass dieser über eine
Sperrminorität von mehr als einem Drittel der gesetzlichen
Mitgliederzahl des Deutschen Bundestages im Sinne von
Art. 79 Abs. 2 GG verfüge, weil ihm sonst ein vorheriges
Verfahren, das auf Verfassungsänderung gerichtet sei, nichts
nütze.
39
4. Der Antrag könne nicht - auch nicht mit
Blick auf den Hilfsantrag - in eine Rüge der Verletzung des
unbestritten kompetenzschützenden ungeschriebenen
Parlamentsvorbehalts umgedeutet werden. Der Antragstellerin
gehe es erkennbar um eine Überprüfung der Maßnahmen am
Maßstab des Art. 87a Abs. 2 GG. Der Parlamentsvorbehalt
werde von ihr in der Antragsschrift nicht als verletzt
gerügt; die als verletzt gerügte Verfassungsbestimmung müsse
aber innerhalb der Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG benannt
werden.
40
Selbst wenn die Antragstellerin den
ungeschriebenen Parlamentsvorbehalt als verletzt gerügt
hätte, sei der Antrag unzulässig, weil ein Einsatz
bewaffneter Streitkräfte offensichtlich nicht vorgelegen
habe. Dies sei nur der Fall, wenn die Streitkräfte in
militärische Gewaltaktionen einbezogen würden. Das Tragen von
Waffen und die Verwendung schweren militärischen Geräts ohne
Waffen machten keinen Einsatz bewaffneter Streitkräfte aus.
Darüber hinaus gelte der ungeschriebene Parlamentsvorbehalt
nur für Auslandseinsätze, was sich aus einem Umkehrschluss
aus Art. 87a Abs. 4 GG, der ausdrücklich keinen solchen
Vorbehalt enthalte, ergebe. Dagegen spreche auch die
unterschiedliche Funktion des Parlaments bei Inlands- und
Auslandseinsätzen im Hinblick auf das
Verfassungsprozessrecht: Bei Auslandseinsätzen ermögliche der
ungeschriebene Parlamentsvorbehalt die
verfassungsgerichtliche Überprüfung; dies sei bei
Inlandseinsätzen nicht erforderlich, weil diese im Wege einer
Bund-Länder-Streitigkeit oder durch Verfassungsbeschwerden
Einzelner überprüft werden könnten. Wegen des Gebots der
strikten Texttreue des Art. 87a Abs. 2 GG bedürften
Inlandseinsätze darüber hinaus keiner zusätzlichen
rechtlichen Eingrenzung.
41
5. Der Antragstellerin fehle zudem das
Rechtsschutzbedürfnis, weil sie eine unzulässige objektive
Verfassungskontrolle verlange.
42
6. Der Antrag sei schließlich auch
unbegründet, weil die Maßnahmen als Amtshilfe auf
Art. 35 Abs. 1 GG gestützt werden könnten.
43
Der Bundespräsident, der Deutsche Bundestag
und der Bundesrat wurden von dem Verfahren in Kenntnis
gesetzt (§ 65 Abs. 2 BVerfGG).
44
Die Anträge im Organstreitverfahren sind
jedenfalls offensichtlich unbegründet.
45
Der Organstreit zielt auf die Auslegung des
Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über die Rechte
und Pflichten von Verfassungsorganen (Art. 93
Abs. 1 Nr. 1 GG). Der Organstreit ist eine
kontradiktorische Parteistreitigkeit mit Antragsteller und
Antragsgegner und kein objektives Verfahren. Das
Organstreitverfahren dient maßgeblich der gegenseitigen
Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren
Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis, nicht der davon
losgelösten Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit
eines bestimmten Organhandelns (vgl. BVerfGE 68, 1
; 73, 1 ; 80, 188
; 104, 151 ; 118, 244
). Der Organstreit ist keine objektive
Beanstandungsklage. Das Grundgesetz hat den Deutschen
Bundestag als Gesetzgebungsorgan, nicht aber als umfassendes
„Rechtsaufsichtsorgan“ über die Bundesregierung eingesetzt.
Aus dem Grundgesetz lässt sich kein eigenes Recht des
Deutschen Bundestages dahingehend ableiten, dass jegliches
materiell oder formell verfassungswidrige Handeln der
Bundesregierung unterbleibe (vgl. BVerfGE 68, 1
). Mit Rechten im Sinne des § 64 Abs.
1 BVerfGG sind daher allein diejenigen Rechte gemeint, die
dem Antragsteller zur ausschließlich eigenen Wahrnehmung oder
zur Mitwirkung übertragen sind oder deren Beachtung
erforderlich ist, um die Wahrnehmung seiner Kompetenzen und
die Gültigkeit seiner Akte zu gewährleisten (vgl. BVerfGE 68,
1 ). In der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts ist daher anerkannt, dass die
Grundrechte als solche Rechte des Deutschen Bundestages im
Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG nicht begründen (vgl.
BVerfGE 68, 1 ). Ein Recht im Sinne des
§ 64 Abs. 1 BVerfGG erwächst dem Deutschen
Bundestag darüber hinaus nicht aus jeder Bestimmung des
Grundgesetzes mit Blick darauf, dass infolge von Art. 79
Abs. 1 und Abs. 2 GG keine dieser Bestimmungen ohne
Mitwirkung des Deutschen Bundestages abgeändert oder
aufgehoben werden kann. Nur dann, wenn eine Bestimmung selbst
Rechte oder Pflichten im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG
begründet, kann ihre Verletzung befugtermaßen gerügt werden
(vgl. BVerfGE 68, 1 ).
46
Soweit die Antragstellerin beantragt
festzustellen, dass die Antragsgegnerin es unterlassen hat,
den Deutschen Bundestag vorab mit der Verwendung der
Bundeswehr anlässlich des G8-Gipfels zu befassen, die nach
ihrer Auffassung die Grenzen des Art. 87a Abs. 2 GG
überschritten hat, und dadurch Rechte des Deutschen
Bundestages aus Art. 87a Abs. 2 GG verletzt hat, bleibt
der Antrag ohne Erfolg.
47
1. Soweit der Hauptantrag dahin zu verstehen
sein sollte, dass die Antragstellerin die Verletzung eines
Beteiligungsrechts des Deutschen Bundestages festgestellt
wissen möchte, das sich gerade aus der von ihr angenommenen
Verfassungswidrigkeit der Verwendung der Bundeswehr
anlässlich des G8-Gipfels ergebe, fehlte es bereits an der
Antragsbefugnis.
48
Unterstellt man im vorliegenden Fall - wie von
der Antragstellerin angenommen - einen Verstoß gegen
Art. 87a Abs. 2 GG dadurch, dass die Streitkräfte im
Sinne dieser Vorschrift eingesetzt worden wären, ohne dass
dies der Verteidigung diente und ohne dass dies im
Grundgesetz ausdrücklich zugelassen war, so hätte auch durch
eine vorherige Zustimmung des Deutschen Bundestages in Form
eines einfachen Beschlusses ein verfassungskonformer Zustand
nicht hergestellt werden können. Durch die Mitwirkung des
Deutschen Bundestages wäre ein Verfassungsverstoß der
Antragsgegnerin nicht geheilt, sondern allenfalls vertieft
worden. Im Fall einer Überschreitung der Grenzen des
Art. 87a Abs. 2 GG wäre zur Herstellung eines
verfassungsgemäßen Zustandes vielmehr eine
Verfassungsänderung erforderlich gewesen, die durch
schlichten Parlamentsbeschluss nicht erfolgen kann.
49
2. Der Antrag festzustellen, dass die
Zustimmung zu der hier in Streit stehenden Verwendung der
Bundeswehr nicht eingeholt und dadurch Rechte des Deutschen
Bundestages verletzt worden seien, bleibt zudem jedenfalls in
der Sache offensichtlich ohne Erfolg, weil mit Blick auf die
bisherige Rechtsprechung des Senats nicht ersichtlich ist,
dass sich Art. 87a Abs. 2 GG oder anderen Vorschriften
des Grundgesetzes ein entsprechendes Zustimmungserfordernis -
sei es in Bezug auf Maßnahmen unterhalb oder oberhalb der
Schwelle eines Einsatzes der Streitkräfte im Sinne des
Art. 87a Abs. 2 GG - entnehmen ließe.
50
a) Das Bundesverfassungsgericht hat nur für
Auslandsverwendungen der Bundeswehr aus dem Grundgesetz das
Erfordernis der konstitutiven Zustimmung des Deutschen
Bundestages zu bewaffneten Einsätzen abgeleitet.
51
aa) In der Entscheidung BVerfGE 90, 286 hat
der Senat der deutschen Verfassungstradition seit 1918 sowie
den wehrverfassungsrechtlichen Regelungen des Grundgesetzes
das Prinzip eines konstitutiven Parlamentsvorbehalts für den
militärischen Einsatz von Streitkräften entnommen (vgl.
BVerfGE 90, 286 ). Nach Art. 45 Abs.
2 WRV waren Kriegserklärungen und Friedensschlüsse der
Legislative vorbehalten; Art. 59a Abs. 1 GG in der
Fassung von 1956 knüpfte daran an, indem die „schicksalhafte
politische Entscheidung über Krieg und Frieden“ der obersten
Vertretung des ganzen Volkes, mithin dem Deutschen Bundestag,
übertragen wurde, dem die Feststellung des Eintritts des
Verteidigungsfalles oblag (vgl. BVerfGE 90, 286 ).
Dies findet im geltenden Recht seine Fortsetzung in
Art. 115a Abs. 1 GG. Die auf die Streitkräfte bezogenen
Regelungen des Grundgesetzes sind danach darauf angelegt, die
Bundeswehr nicht als Machtpotential allein der Exekutive zu
überlassen, sondern sie als „Parlamentsheer“ in die
demokratisch rechtsstaatliche Verfassungsordnung einzufügen
(vgl. BVerfGE 90, 286 ; 121, 135
).
52
In Bezug auf die innere Verwendung der
Bundeswehr im Verteidigungsfall, das heißt soweit die
Streitkräfte nach Art. 87a Abs. 3 GG befugt sind oder
ermächtigt werden können, zivile Objekte zu schützen und
Aufgaben der Verkehrsregelung wahrzunehmen, ergibt sich die
Mitwirkung der gesetzgebenden Körperschaften aus der vom
Deutschen Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates gemäß
Art. 115a Abs. 1 beziehungsweise Art. 80a Abs. 1
Satz 1 GG zu treffenden vorherigen Feststellung des
Verteidigungsfalles beziehungsweise des Spannungsfalles (vgl.
BVerfGE 90, 286 ).
53
Mit Blick auf die Verwendungsmöglichkeiten der
Bundeswehr im Innern außerhalb des Verteidigungsfalles und
des Spannungsfalles hat der Senat darauf hingewiesen, dass
ein nach Art. 87a Abs. 4 Satz 1 GG möglicher Einsatz von
Streitkräften beim Schutz von zivilen Objekten und bei der
Bekämpfung organisierter und militärisch bewaffneter
Aufständischer einzustellen ist, wenn der Deutsche Bundestag
oder der Bundesrat es verlangen (Satz 2). Bei
Naturkatastrophen oder Unglücksfällen, die das Gebiet mehr
als eines Landes betreffen, wird der Einsatz von
Streitkräften zur Unterstützung der Polizeikräfte vom
Grundgesetz vor allem als bundesstaatliches Problem
verstanden: Er ist nach Art. 35 Abs. 3 Satz 2 GG
jederzeit auf Verlangen des Bundesrates aufzuheben (vgl.
BVerfGE 90, 286 ).
54
Ein allgemeines Zustimmungsrecht des Deutschen
Bundestages in Bezug auf konkrete Verwendungen der Bundeswehr
im Inland, seien es bewaffnete oder unbewaffnete
Verwendungen, ist dem Grundgesetz nach den Ausführungen des
Senats daher gerade nicht zu entnehmen. Dies gilt unabhängig
davon, ob der Verteidigungsfall oder der Spannungsfall
vorliegt oder ob dies nicht der Fall ist; denn auch
Art. 87a Abs. 3 GG sieht die Zustimmung des Deutschen
Bundestages zum konkreten Einsatz der Bundeswehr nicht
vor.
55
bb) Auch die der Entscheidung BVerfGE 121, 135
zu Grunde liegenden Überlegungen haben den
wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt lediglich als
ein wirksames Mitentscheidungsrecht des Deutschen Bundestages
in Angelegenheiten der auswärtigen Gewalt behandelt. Dort hat
der Senat ausgeführt, dass das Grundgesetz die Entscheidung
über Krieg und Frieden dem Deutschen Bundestag nicht nur mit
Blick auf die Feststellung des Verteidigungsfalles und des
Spannungsfalles, sondern darüber hinaus für den Einsatz
bewaffneter Streitkräfte in Systemen gegenseitiger
kollektiver Sicherheit im Sinne von Art. 24 Abs. 2 GG
übertragen hat (vgl. BVerfGE 121, 135
).
56
Art. 24 Abs. 2 GG ermächtigt den Bund
dazu, sich zur Wahrung des Friedens einem System
gegenseitiger kollektiver Sicherheit einzuordnen sowie die
Bundeswehr im Rahmen und nach den Regeln eines solchen
Systems einzusetzen (vgl. BVerfGE 90, 286
; 121, 135 ). Die
innerstaatliche Kompetenzverteilung des Grundgesetzes
verlangt dabei, dass der Deutsche Bundestag der
Vertragsgrundlage des jeweiligen Systems gegenseitiger
kollektiver Sicherheit zugestimmt hat (Art. 59 Abs. 2
Satz 1 GG). Mit der Zustimmung zu einem Vertragsgesetz
bestimmen der Deutsche Bundestag und der Bundesrat den Umfang
der auf dem Vertrag beruhenden Bindungen und tragen dafür die
politische Verantwortung gegenüber dem Bürger (vgl. BVerfGE
104, 151 ; 118, 244 ; 121, 135
).
57
Die Bundesregierung ist allerdings befugt, die
Vertragsgrundlage eines Systems gegenseitiger kollektiver
Sicherheit in den Formen des Völkerrechts ohne Beteiligung
des Deutschen Bundestages fortzuentwickeln, solange sie über
die mit dem Zustimmungsgesetz erteilte Ermächtigung nicht
hinausgeht und somit nicht ultra vires handelt (vgl. BVerfGE
104, 151 ; 118, 244 ; 121, 135
). Das Grundgesetz räumt der Bundesregierung für
die Regelung der auswärtigen Beziehungen einen grundsätzlich
weit bemessenen Spielraum eigener Gestaltung ein (vgl.
BVerfGE 121, 135 <158, 160>).
58
Die bündnispolitische Gestaltungsfreiheit der
Bundesregierung endet aber dort, wo es darum geht,
innerstaatlich darüber zu befinden, ob sich Soldaten der
Bundeswehr an einem konkreten Einsatz beteiligen, der im
Bündnis beschlossen wurde. Die Verantwortung dafür liegt in
der Hand des Repräsentationsorgans des Volkes, mithin des
Deutschen Bundestages. Der wehrverfassungsrechtliche
Parlamentsvorbehalt stellt insoweit ein wesentliches
Korrektiv für die Grenzen der parlamentarischen
Verantwortungsübernahme im Bereich der auswärtigen
Sicherheitspolitik dar. Der weit bemessene
Gestaltungsspielraum der Exekutive im auswärtigen Bereich
endet mit der Anwendung militärischer Gewalt (vgl. BVerfGE
121, 135 ). Die funktionsgerechte Teilung
der Staatsgewalt im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten
gestaltet sich im Hinblick auf Systeme gegenseitiger
kollektiver Sicherheit nach der Rechtsprechung des Senats
daher so, dass das Parlament durch seine Mitentscheidung
grundlegende Verantwortung für die vertragliche Grundlage des
Systems einerseits und für die Entscheidung über den
konkreten bewaffneten Streitkräfteeinsatz andererseits
übernimmt, während im Übrigen die nähere Ausgestaltung der
Bündnispolitik als Konzeptverantwortung ebenso wie konkrete
Einsatzplanungen der Bundesregierung obliegen (vgl. BVerfGE
121, 135 ).
59
b) Angesichts dieser Rechtsprechung ist nicht
erkennbar, inwieweit Beteiligungsrechte des Deutschen
Bundestages mit Blick auf Verwendungen der Bundeswehr im
Innern auch dort bestehen könnten, wo das Grundgesetz sie
nicht selbst vorsieht, das heißt über die von Art. 87a
Abs. 3 GG zu Grunde gelegte Feststellung des
Verteidigungsfalles beziehungsweise Spannungsfalles und das
in Art. 87a Abs. 4 Satz 2 GG geregelte
Rückrufrecht hinaus. Aus der im Kontext von Auslandseinsätzen
verwendeten Bezeichnung der Bundeswehr als Parlamentsheer
alleine lässt sich keine Befugnis des Deutschen Bundestages
ableiten.
60
Auch soweit unter Berücksichtigung der
Begründung des Antrags das Begehren der Antragstellerin dahin
verstanden werden kann, dass sie festgestellt wissen möchte,
dass es der Verwendung der Bundeswehr mit Blick auf den
Verfassungsvorbehalt des Art. 87a Abs. 2 GG an einer
verfassungsrechtlichen Grundlage fehlte und dadurch Rechte
des Deutschen Bundestages verletzt worden seien, bleibt der
Antrag ohne Erfolg. Art. 87a Abs. 2 GG kann ein Recht
des Deutschen Bundestages im Sinne des § 64 Abs. 1
BVerfGG nicht vermitteln.
61
Der Senat hat in der Entscheidung BVerfGE 90,
286 ausdrücklich offen gelassen, ob Art. 87a Abs. 2 GG
kompetenzschützenden Charakter habe und damit Rechte des
Deutschen Bundestages im Sinne von § 64 BVerfGG begründe
(vgl. BVerfGE 90, 286 ). Dem Vortrag der
Antragstellerin kann nichts dafür entnommen werden und auch
sonst ist nicht ersichtlich, dass diese Frage nunmehr in
ihrem Sinne zu beantworten wäre.
62
1. Nach Art. 87a Abs. 2 GG dürfen die
Streitkräfte außer zur Verteidigung nur eingesetzt werden,
soweit das Grundgesetz es ausdrücklich zulässt. Art. 87a
Abs. 2 GG ist mithin der Grundsatz zu entnehmen, dass
jedenfalls ein Einsatz der Streitkräfte im Innern, der nicht
der Verteidigung dient, einer verfassungsrechtlichen
Grundlage bedarf. Für Einsätze im Sinne der Norm im Inland,
die über die im Grundgesetz zugelassenen Fälle (Art. 35
Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 1, Art. 87a Abs. 3 und Abs. 4
Satz 1 GG) hinausgehen, ist somit eine Verfassungsänderung
erforderlich. Im Falle einer Überschreitung der Grenzen des
Art. 87a Abs. 2 GG wäre der Deutsche Bundestag in seiner
Funktion als verfassungsändernder Gesetzgeber betroffen.
Seine Stellung als verfassungsändernder Gesetzgeber räumt ihm
nach der bisherigen Rechtsprechung des Senats aber gerade
kein eigenes Recht im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG ein,
weil ihm anderenfalls im Wege des Organstreitverfahrens eine
abstrakte Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit des Verhaltens
des Antragsgegners schlechthin ermöglicht würde (vgl. BVerfGE
68, 1 ). Der Deutsche Bundestag oder eine seiner
Fraktionen kann die Verletzung einer Bestimmung des
Grundgesetzes nur dann befugtermaßen im Organstreitverfahren
rügen, wenn diese ihm - gegebenenfalls über die Stellung als
verfassungsändernder Gesetzgeber hinaus - eigene Rechte
einräumt oder Pflichten begründet.
63
2. Art. 87a Abs. 2 GG vermittelt dem
Deutschen Bundestag jenseits des Verfassungsvorbehalts keine
eigenen Rechte.
64
a) Dem Wortlaut der Norm ist kein Hinweis
darauf zu entnehmen, dass dem Deutschen Bundestag hier ein
Recht im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG übertragen würde.
Anders als etwa in Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG, der
ausdrücklich von der Zustimmung oder der Mitwirkung der
jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften
spricht, wird der Deutsche Bundestag in Art. 87a Abs. 2
GG nicht erwähnt.
65
b) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin
sind auch der Entstehungsgeschichte und der Zielsetzung des
Art. 87a Abs. 2 GG keine Anhaltspunkte dafür zu
entnehmen, dass der Norm über ihren objektiven Aussagegehalt
hinaus kompetenzschützende Wirkung zu Gunsten des Deutschen
Bundestages zukäme. Die Vorgängernorm von Art. 87a Abs.
2 GG, Art. 143 GG in der Fassung von 1956 (vgl. Gesetz
zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 19. März 1956, BGBl I
S. 111), lautete: „Die Voraussetzungen, unter denen es
zulässig wird, die Streitkräfte im Falle eines inneren
Notstandes in Anspruch zu nehmen, können nur durch ein Gesetz
geregelt werden, das die Erfordernisse des Artikels 79
erfüllt.“ Auch dieser Wortlaut lässt die Verankerung von
Rechten des Deutschen Bundestages nicht erkennen. Es ist zwar
richtig, dass es Ziel der zweiten Wehrnovelle im Jahr 1956
war, eine Armee zu schaffen, „die eingebettet ist in das
Staatsganze und in die demokratische freiheitliche Ordnung“
(vgl. den Redebeitrag des Abgeordneten Dr. Arndt [SPD],
Deutscher Bundestag, 2. Wahlperiode, 132. Sitzung vom 6. März
1956, S. 6825 B). Es sollte ein Missbrauch der
Bundeswehr als innenpolitisches Machtinstrument vermieden
werden (vgl. Dürig, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87a
Rn. 28 [August 1971]). Dem diente und dient gerade der
Verfassungsvorbehalt des Art. 143 GG in der Fassung von
1956 sowie des Art. 87a Abs. 2 GG in der heutigen
Fassung, der einen Einsatz der Streitkräfte jedenfalls im
Innern ohne verfassungsrechtliche Grundlage nicht zulässt.
Ein kompetenzschützender Gehalt zu Gunsten des Deutschen
Bundestages mit der Folge, dass dieser sich im
Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht auf
eine Verletzung der Norm berufen könnte, lässt sich aus
diesem Umstand aber nicht herleiten. Das der
parlamentarischen Debatte um Art. 143 GG a.F. zu
entnehmende Ziel der Einbettung der Bundeswehr in die
demokratische freiheitliche Ordnung weist vielmehr auf eine
freiheitssichernde Funktion der Bestimmung wie ihres
Nachfolgers hin (vgl. Linke, AöR 129 [2004], S. 489
). In diese Richtung deutet auch der
Schriftliche Bericht des Rechtsausschusses des Deutschen
Bundestages, auf dessen Vorschlag die geltende Fassung des
Art. 87a Abs. 2 GG zurückgeht. Dort heißt es, die
Bestimmung beschränke nur den Einsatz der Streitkräfte, das
heißt ihre Verwendung als Mittel der vollziehenden Gewalt
(vgl. BTDrucks V/2873, S. 13).
66
c) Ein kompetenzschützender Gehalt des
Art. 87a Abs. 2 GG ergibt sich auch nicht daraus, dass
nach Art. 59a Abs. 1 GG in der Fassung von 1956 ebenso
wie nach Art. 115a Abs. 1 Satz 1 GG in der heute
gültigen Fassung die Feststellung des Verteidigungsfalles
sowie nach Art. 80a Abs. 1 Satz 1 GG die Feststellung
des Spannungsfalles durch den Deutschen Bundestag getroffen
wird. Ebenso wenig kann ein solcher Schluss aus dessen
Rückrufrecht aus Art. 87a Abs. 4 Satz 2 GG gezogen
werden. Wie bereits unter B.II.2.a)aa) dargelegt, können die
genannten Regelungen zum einen nicht ohne weiteres dahin
generalisiert werden, dass auch Verwendungen der Bundeswehr
im Inland wie die in Streit stehende, die mit weit weniger
Gefahrenpotenzial behaftet war, der Zustimmung des Deutschen
Bundestages unterliegen. Zum anderen kann aus ihnen nicht
gefolgert werden, dass der eventuelle Mangel der
verfassungsrechtlichen Grundlage der angegriffenen Verwendung
der Bundeswehr vom Deutschen Bundestag im
Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht geltend
gemacht werden kann, und zwar jedenfalls dann nicht, wenn -
wie hier - die Verwendung offensichtlich nicht in einer
Situation erfolgte, die einer der von den genannten
Vorschriften in den Blick genommenen Situationen
nahekommt.
67
d) Gerade auch mit Blick auf die vorliegende
Fallkonstellation wird deutlich, dass die erhobene Rüge, im
Zusammenhang mit dem G8-Gipfel seien die Streitkräfte im
Sinne des Art. 87a Abs. 2 GG ohne die erforderliche
verfassungsrechtliche Grundlage eingesetzt worden, in erster
Linie der Geltendmachung möglicher Grundrechtsverstöße dient.
Hauptanliegen der Antragstellerin ist es, feststellen zu
lassen, dass die Überflüge der Demonstranten-Camps mit
Tornado-Flugzeugen der Bundeswehr, die Anfertigung von Fotos
aus der Luft wie auch die Beobachtung durch die Spähsysteme
Fennek die Grundrechte der Demonstranten und Gipfelgegner
verletzten.
68
Selbst wenn man davon ausginge - was hier
offen bleiben kann -, dass die getroffenen Maßnahmen in
Grundrechte eingegriffen hätten, könnte der Deutsche
Bundestag derartige eventuelle Rechtsverletzungen Einzelner
nicht im Wege des Organstreits vor dem
Bundesverfassungsgericht geltend machen. Das gilt auch für
den Fall, dass die Schwelle zum Einsatz der Streitkräfte im
Sinne des Art. 87a Abs. 2 GG überschritten worden wäre.
Die Rüge von Grundrechtsverletzungen im Verfassungsprozess
muss auch in dieser Konstellation den Betroffenen vorbehalten
bleiben (vgl. dazu schon BVerfGE 68, 1
).
69
Der Hilfsantrag ist darauf gerichtet,
feststellen zu lassen, dass der Deutsche Bundestag den
getroffenen Maßnahmen auch dann hätte zustimmen müssen, wenn
es für sie im Grundgesetz eine hinreichende
verfassungsrechtliche Grundlage gäbe. Ungeachtet der Frage,
ob der Hilfsantrag fristgemäß erhoben wurde und ob die
Voraussetzungen vorliegen, unter denen er gestellt ist,
ergibt sich seine Erfolglosigkeit jedenfalls aus den obigen
Erwägungen zur Reichweite des Parlamentsvorbehalts für
Verwendungen der Bundeswehr.