Leitsätze
zum Urteil des Zweiten Senats vom 21. Oktober 2014
- 2 BvE 5/11 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvE 5/11 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der
Richterinnen und Richter
Präsident Voßkuhle,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau,
Huber,
Hermanns,
Müller,
Kessal-Wulf
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 15. April 2014 durch
für Recht erkannt:
1
Die Antragsteller sind Abgeordnete des Deutschen Bundestages. Sie wenden
sich dagegen, dass die Bundesregierung, die Antragsgegnerin, verschiedene Anfragen zu
Kriegswaffenexporten nicht oder nur unzureichend beantwortet habe. Die Fragen betrafen
die nach Presseberichten angeblich von der Antragsgegnerin erteilte Genehmigung für die
Lieferung von 200 Panzern des Typs Leopard 2 an Saudi-Arabien sowie Waffenexporte nach
Saudi-Arabien und Algerien.
2
1. Die Ordnung der Kriegswaffenexportkontrolle hat in Deutschland
Verfassungsrang. Nach Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GG dürfen zur Kriegsführung bestimmte
Waffen nur mit Genehmigung der Bundesregierung hergestellt, befördert und in Verkehr
gebracht werden. Das Nähere regelt nach Satz 2 ein Bundesgesetz.
3
Das Ausführungsgesetz zu Artikel 26 Abs. 2 des Grundgesetzes (Gesetz über
die Kontrolle von Kriegswaffen - Kriegswaffenkontrollgesetz - KWKG) regelt die
Herstellung, das Inverkehrbringen und die Beförderung von Kriegswaffen innerhalb und
außerhalb des Bundesgebietes sowie die Vermittlung und den Abschluss von Verträgen über
den Erwerb oder das Überlassen von Kriegswaffen, die sich außerhalb des Bundesgebietes
befinden. Kriegswaffen im Sinne des Kriegswaffenkontrollgesetzes sind gemäß § 1
Abs. 1 KWKG die in der dem Gesetz als Anlage beigefügten Kriegswaffenliste aufgeführten
Gegenstände, Stoffe und Organismen. Die Ausfuhr von Kriegswaffen setzt nach § 3
Abs. 3 KWKG eine Beförderungsgenehmigung voraus. Über diese Genehmigung, die jederzeit
widerrufen werden kann, wird nach Ermessen entschieden, sofern keine zwingenden
Versagungsgründe nach § 6 Abs. 3 KWKG vorliegen. Zu versagen ist die
Genehmigung unter anderem, wenn die Gefahr besteht, dass die Kriegswaffen bei einer
friedensstörenden Handlung, insbesondere bei einem Angriffskrieg, verwendet werden,
§ 6 Abs. 3 Nr. 1 KWKG. Leitlinien für die Ermessensentscheidung bilden die
"Politischen Grundsätze der Bundesregierung für den Export von Kriegswaffen und
sonstigen Rüstungsgütern" vom 19. Januar 2000 (Bundesanzeiger Nr. 19 vom 28. Januar
2000, S. 1299 ff.). Gemäß § 3 Abs. 4, § 4 Abs. 2 und § 4a Abs.
4 KWKG können allgemeine Genehmigungen erteilt werden. Dies erfolgt durch
Rechtsverordnungen der Bundesregierung, die der Zustimmung des Bundesrates nicht
bedürfen, § 8 Abs. 1 und 4 KWKG.
4
Da alle Kriegswaffen im Sinne des KWKG zugleich in der Ausfuhrliste der
Verordnung zur Durchführung des Außenwirtschaftsgesetzes (AWV - Anlage AL) aufgeführt
sind, ist für deren Ausfuhr regelmäßig auch eine Genehmigung nach dem
Außenwirtschaftsgesetz (AWG) erforderlich (Ehrlich, in: Bieneck (Hrsg.), Handbuch des
Außenwirtschaftsrechts, 2. Aufl. 2005, § 2 Rn. 4). Weitere
Genehmigungsanforderungen für den Export militärisch relevanter Güter können sich aus
Unionsrecht ergeben, namentlich aus der Verordnung (EG) Nr. 428/2009 des Rates vom
5. Mai 2009 über eine Gemeinschaftsregelung für die Kontrolle der Ausfuhr, der
Verbringung, der Vermittlung und der Durchfuhr von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck
(sogenannte "Dual-Use-Verordnung", ABl L 134 vom 29. Mai 2009, S. 1 ff.)
zuletzt geändert durch die Verordnung (EU) Nr. 388/2012 vom 19. April 2012
(ABl L 129 vom 16. Mai 2012, S. 12 ff.).
5
Zuständig für die Erteilung oder Versagung von Ausfuhrgenehmigungen nach
dem AWG und der AWV ist gemäß § 13 Abs. 1 AWG grundsätzlich das zum
Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie (ehemals
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie) gehörende Bundesamt für Wirtschaft und
Ausfuhrkontrolle (BAFA). Bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Modernisierung des
Außenwirtschaftsrechts (BGBl I 2013 S. 1482) am 1. September 2013 ergab sich diese
Zuständigkeit aus § 28 Abs. 3 Nr. 1 AWG in Verbindung mit § 1 der Verordnung
zur Regelung von Zuständigkeiten im Außenwirtschaftsverkehr vom 18. Juli 1977 (BGBl I S.
1308), zuletzt geändert durch Artikel 3 des Gesetzes vom 27. Juli 2011 zur Umsetzung der
Richtlinie 2009/43/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. Mai 2009 zur
Vereinfachung der Bedingungen für die innergemeinschaftliche Verbringung von
Verteidigungsgütern (BGBl I S. 1595).
6
Die Zuständigkeit für die Erteilung der Genehmigung für die Ausfuhr von
Kriegswaffen liegt nach Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GG, § 11 Abs. 1 KWKG bei der
Bundesregierung. Durch § 11 Abs. 2 und 3 KWKG wird die Bundesregierung ermächtigt,
durch Rechtsverordnung, die der Zustimmung des Bundesrates nicht bedarf, die Befugnis
zur Erteilung und zum Widerruf der Genehmigung auf bestimmte Bundesministerien für ihren
jeweiligen Geschäftsbereich zu übertragen. Von dieser Delegationsbefugnis hat die
Bundesregierung mit Erlass der Ersten Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über die
Kontrolle von Kriegswaffen vom 1. Juni 1961 (BGBl I S. 649), zuletzt geändert durch
Art. 344 der Verordnung vom 31. Oktober 2006 (BGBl I S. 2407, 2453) Gebrauch
gemacht. Durch § 1 der Ersten Durchführungsverordnung wird die Befugnis zur
Erteilung und zum Widerruf der Genehmigung für den Bereich der Bundeswehr auf das
Bundesministerium für Verteidigung (Abs. 1 Nr. 1), für den Bereich des Zollgrenzdienstes
auf das Bundesministerium der Finanzen (Abs. 1 Nr. 2), für den Bereich der für die
Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit zuständigen Behörden oder Dienststellen
sowie der Behörden des Strafvollzugs auf das Bundesministerium des Innern (Abs. 1 Nr. 3)
und für alle übrigen Bereiche auf das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie
(Abs. 1 Nr. 4) übertragen. Für die Beförderung von Kriegswaffen mit deutschen
Seeschiffen oder Luftfahrzeugen im Ausland überträgt § 1 Abs. 2 Satz 1 der Ersten
Durchführungsverordnung die Befugnis zur Erteilung und zum Widerruf der Genehmigung auf
das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, das diese Befugnis nach
Satz 2 im Einvernehmen mit dem Auswärtigen Amt ausübt.
7
§ 10 KWKG enthält Bestimmungen über Inhalt und Form der Genehmigung,
die weiteren Einzelheiten des Genehmigungsverfahrens sind geregelt in der auf der
Grundlage von § 11 Abs. 4 KWKG von der Bundesregierung erlassenen Zweiten
Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über die Kontrolle von Kriegswaffen vom 1. Juni
1961 (BGBl I S. 649), zuletzt geändert durch Art. 31 des Gesetzes über die
Zusammenlegung des Bundesamtes für Wirtschaft mit dem Bundesausfuhramt vom 21. Dezember
2000 (BGBl I S. 1956).
8
In der Praxis der Genehmigungsverfahren nach dem Kriegswaffenkontrollgesetz
und dem Außenwirtschaftsgesetz hat sich das gesetzlich nicht geregelte Institut der
Voranfrage herausgebildet. Durch eine Voranfrage kann ein Unternehmen frühzeitig klären,
ob die für ein beabsichtigtes Exportgeschäft erforderliche Genehmigung voraussichtlich
erteilt würde. Über Voranfragen wird nach den gleichen Kriterien entschieden wie über
Genehmigungsanträge. Voranfragen zu Kriegswaffenausfuhren sind an das Auswärtige Amt und
bei sonstigen Rüstungsgütern an das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle zu
richten. Auch das weitere Verfahren entspricht der Bearbeitung von Anträgen auf
Genehmigungserteilung. Bedeutende Vorhaben werden dem Bundessicherheitsrat vorgelegt.
Die Voranfrage ersetzt nicht die - im Regelfall erst nach Abschluss des jeweiligen
Kaufvertrages - zu beantragende Genehmigung (siehe zum Ganzen den vom Bundesministerium
für Wirtschaft und Energie herausgegebenen "Bericht der Bundesregierung über ihre
Exportpolitik für konventionelle Rüstungsgüter im Jahre 2013 - Rüstungsexportbericht
2013" vom Mai 2014, S. 6 f.).
9
Bei Ausfuhrvorhaben, die im Hinblick auf das Empfängerland, das Rüstungsgut
oder den Geschäftsumfang von besonderer Bedeutung sind, wird in der Regel der
Bundessicherheitsrat befasst (Rüstungsexportbericht 2013, S. 7). Beim
Bundessicherheitsrat handelt es sich um einen Kabinettausschuss zur
ressortübergreifenden Koordinierung von Aspekten der Verteidigungs- und Außenpolitik
sowie von Gesichtspunkten des Außenwirtschaftsrechts (Busse/Hofmann, Bundeskanzleramt
und Bundesregierung, 5. Aufl. 2010, S. 97). Den Vorsitz im Bundessicherheitsrat führt
die Bundeskanzlerin, weitere Mitglieder sind die Bundesministerinnen und Bundesminister
des Auswärtigen, des Innern, der Justiz und für Verbraucherschutz, der Finanzen, für
Wirtschaft und Energie, der Verteidigung, für wirtschaftliche Zusammenarbeit und
Entwicklung und der Chef des Bundeskanzleramtes (Rüstungsexportbericht 2013, ebd.).
Andere Teilnehmer werden bei Bedarf mit beratender Stimme hinzugezogen, so etwa andere
Bundesministerinnen und -minister, der Generalinspekteur der Bundeswehr, die Chefs des
Bundespräsidialamtes und des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, die
Beauftragte der Bundesregierung für Fragen der Abrüstung und Rüstungskontrolle usw. Die
Abstimmung im Bundessicherheitsrat erfolgt nach den Grundsätzen, die § 24 der
Geschäftsordnung der Bundesregierung für Kabinettsitzungen vorsieht. Die Sitzungen des
Bundessicherheitsrates werden durch ein beim Bundeskanzleramt angesiedeltes
interministerielles Sekretariat und einen Ausschuss auf Staatssekretärsebene
vorbereitet. Die Ergebnisse der Beratungen des Bundessicherheitsrates werden in
Sitzungsprotokollen festgehalten, die mit dem Geheimhaltungsgrad "Geheim" eingestuft
sind (zum Ganzen Glawe, Organkompetenzen und Handlungsinstrumente auf dem Gebiet der
nationalen Sicherheit, 2011, S. 35 ff.; Zähle, Der Staat 44 (2005), S. 462
).
10
2. Die Bundesregierung informiert durch ihre jährlichen
Rüstungsexportberichte über die im vorangegangenen Kalenderjahr erteilten Genehmigungen
zur Ausfuhr von Rüstungsgütern und die tatsächlich erfolgten Ausfuhren von Kriegswaffen.
Die Berichte werden bislang regelmäßig in der zweiten Jahreshälfte des auf das
Berichtsjahr folgenden Jahres veröffentlicht (zu beabsichtigten Änderungen siehe
Rn. 103). Sie enthalten statistische Angaben zu den erteilten Genehmigungen ohne
Nennung des jeweiligen Exportunternehmens und Angaben in allgemeiner Form zu abgelehnten
Anträgen. Begründungen für die Genehmigung oder Ablehnung eines Rüstungsexportgeschäftes
werden nicht mitgeteilt soweit nicht nach dem Gemeinsamen Standpunkt 2008/944/GASP des
Rates der Europäischen Union vom 8. Dezember 2008 betreffend gemeinsame Regeln für die
Kontrolle der Ausfuhr von Militärtechnologie und Militärgütern (ABl L 335 vom
13. Dezember 2008, S. 99 ff.) im Rahmen der danach vorgesehenen
Ablehnungsanzeigen (sogenannte denial notifications) Ablehnungsgründe mitgeteilt wurden.
Auch über die in dem jeweiligen Berichtsjahr beschiedenen Voranfragen betreffend die
Genehmigungsfähigkeit bestimmter Ausfuhrvorhaben wird nicht berichtet (siehe zum Ganzen
Rüstungsexportbericht 2013, S. 17).
11
Bei der Beantwortung parlamentarischer Anfragen beruft sich die
Bundesregierung in ständiger Praxis darauf, dass Sitzungen und Entscheidungen des
Bundessicherheitsrates der Geheimhaltung unterlägen und deshalb keine Auskunft gegeben
werden könne (vgl. etwa BTDrucks 14/383, S. 2; 14/1466 S. 2; 14/1938, S. 3;
PlenProt 14/68, S. 6063 A, 6066 A; BTDrucks 14/2483, S. 27 f.; 14/3619, S. 4
und 5; 14/3657, S. 3; 14/6958, S. 1 f.; 15/288, S. 26; 15/5998, S. 16; 16/7969, S.
6; PlenProt 16/97, S. 9947 C; PlenProt 16/99, S. 10101 D, 10102 A; zu einzelnen
Ausnahmen vgl. etwa PlenProt 14/68, S. 6063 D und PlenProt 16/223, S. 24509).
12
Zu Voranfragen über die Genehmigungsfähigkeit bestimmter Ausfuhrvorhaben
äußert sich die Bundesregierung bei der Beantwortung parlamentarischer Anfragen
grundsätzlich nicht (vgl. BTDrucks 17/10520). Teilweise wurde in der Vergangenheit
allerdings mitgeteilt, ob eine Voranfrage hinsichtlich der Genehmigungsaussichten eines
bestimmten Exportgeschäfts (vgl. etwa BTDrucks 14/383, S. 1 und 2; 14/1466, S. 2;
PlenProt 14/107, S. 10045 C und D, 10046 B; BTDrucks 14/3619, S. 2 und 3; 16/7969, S. 6)
oder ein Genehmigungsantrag vorliegt (vgl. BTDrucks 14/3619, S. 3; 14/4213, S. 25;
14/4364, S. 3; 15/4295, S. 21 f.; 16/3430, S. 3; 17/9710, S. 12; 17/2889, S. 3).
Nach Darstellung der Bundesregierung wird über abgelehnte Anträge, soweit sie den
Bundessicherheitsrat involvieren, überhaupt nicht, ansonsten nur in Form des
Rüstungsexportberichts Auskunft gegeben (vgl. PlenProt 17/161, S. 19141 B).
13
Die Gründe für die Ablehnung von Anträgen teilt die Bundesregierung auf
parlamentarische Anfragen hin grundsätzlich nur mit, wenn diese nach dem Gemeinsamen
Standpunkt 2008/944/GASP ohnehin als denial notification anzuzeigen sind (vgl. BTDrucks
16/12673, S. 8; 17/8275, S. 11 f.; 17/3391, S. 8).
14
Dem Verfahren liegt folgender Sachverhalt zugrunde:
15
1. Anfang Juli 2011 berichteten mehrere Zeitschriften, Saudi-Arabien habe
an mehr als 200 Panzern "Leopard" in der modernsten Version Interesse. Der
Bundessicherheitsrat habe den Export grundsätzlich gebilligt. Die Artikel kritisierten
die Panzerlieferung unter Verweis darauf, dass saudi-arabische Truppen im benachbarten
Bahrain geholfen hätten, Proteste gegen die Regierung niederzuschlagen, und dass
Waffenlieferungen nach Saudi-Arabien in jüngerer Zeit stets abgelehnt worden seien.
Zudem wurde berichtet, Deutschland wolle mit Algerien "milliardenschwere Rüstungsexporte
abwickeln".
16
2. In der Fragestunde im Deutschen Bundestag am 6. Juli 2011 stellte der
Abgeordnete Volker Beck die dringliche Frage 1, wie die Bundesregierung die Genehmigung
der Lieferung von mehr als 200 Leopard-Kampfpanzern nach Saudi-Arabien vor dem
Hintergrund von Saudi-Arabiens Intervention in Bahrain und der Lage im Nahen Osten
rechtfertige. Hierauf antwortete der Parlamentarische Staatssekretär beim Bundesminister
für Wirtschaft und Technologie, Hans-Joachim Otto, nach allgemeinen Ausführungen über
die Entscheidungsgrundlagen für Rüstungsexporte (PlenProt 17/119, S. 13797 D):
17
" (...) Bei etwaigen Ausfuhrvorhaben, die besonders brisant oder von
besonderem Interesse sind, entscheidet in der Regel der Bundessicherheitsrat. (...) Herr
Kollege Beck, Sie wissen genauso gut wie ich, dass der Bundessicherheitsrat seit jeher
geheim tagt. Auch die Tagesordnungen und die Ergebnisse sind als Geheim eingestuft.
Daher kann " dafür haben Sie sicherlich Verständnis " die Bundesregierung zu den
Presseberichten über angebliche Entscheidungen des Bundessicherheitsrates keine Stellung
nehmen. Ich möchte hinzufügen: Das war noch nie anders.
Die Notwendigkeit zur Geheimhaltung - das will ich noch erläutern - entsteht
nicht aus irgendwelchen subjektiven Interessen oder Wünschen des Kabinetts oder des
Bundessicherheitsrates, sondern es geht vorrangig um das Schutzbedürfnis der Beziehungen
Deutschlands zu den möglichen Empfängerländern. Ein weiterer Grund ist der Schutz der
Interessen des Empfängerlandes.
Zu den konkreten Presseberichten kann und darf ich deshalb nicht Stellung
nehmen. Ich will aber trotzdem kurz zu Rüstungsexporten nach Saudi-Arabien allgemein
Stellung nehmen. (...)"
18
Auf eine Zusatzfrage des Abgeordneten Beck hin führte der Parlamentarische
Staatssekretär Otto unter anderem aus:
"Herr Kollege Beck, erstens liegen Sie falsch, wenn Sie meinen, dass die
Ergebnisse der Sitzungen des Bundessicherheitsrats in die Öffentlichkeit getragen werden
dürfen. Es ist sogar so, dass man sich strafrechtlich zu verantworten hätte, wenn man
der Öffentlichkeit Dienstgeheimnisse preisgäbe. (...) Weil das so ist - weil der
Bundessicherheitsrat nicht öffentlich, sondern geheim tagt und auch die Ergebnisse
geheim sind -, kann ich zum Thema Bahrain nicht im Einzelnen Stellung nehmen. (...) Ich
kann weder bestätigen noch dementieren, dass es überhaupt eine Entscheidung gegeben
hat."
19
Nach weiteren Zusatzfragen stellte der Antragsteller zu 1. die Zusatzfrage
(PlenProt 17/119, S. 13802 D):
"Herr Staatssekretär, Sie haben gerade auf die Fragen des Kollegen
geantwortet, die Menschenrechtslage in Saudi-Arabien sei anders als die in Deutschland.
Ich frage Sie deshalb: Ist der Bundesregierung bekannt, dass in Saudi-Arabien von Amts
wegen - also von Staats wegen - Menschen ausgepeitscht, in entwürdigender Art und Weise
hingerichtet und unterdrückt werden, dass keine Bürgerrechte gelten, dass insbesondere
Frauen, die nicht einmal Auto fahren dürfen, unterdrückt werden? Gibt die
Bundesregierung mir recht, dass es sich hierbei um eine innere Repression sowie um eine
fortdauernde und systematische Menschenrechtsverletzung handelt? Ist es, wenn solche
Voraussetzungen vorliegen, nach den Richtlinien für Rüstungsexporte in solche Länder so,
dass Genehmigungen nicht in Betracht kommen?"
20
Antwort Otto:
"Herr Kollege Ströbele, sollte es zu einer Entscheidung gekommen sein oder
sollte es noch zu einer Entscheidung kommen, sind all diese Dinge zu berücksichtigen. Es
ist nicht meine Aufgabe, jetzt hier eine Menschenrechtslage im Detail zu beurteilen. Ich
bin Staatssekretär im Bundeswirtschaftsministerium. Im Übrigen gibt es in Bezug auf
diese Gesichtspunkte einen Abwägungsprozess. Auch die Menschenrechtslage ist im Rahmen
eines Abwägungsprozesses zu berücksichtigen. Ich habe Ihnen bzw. Kollegen von Ihnen
schon gesagt, dass wir uns - sonst würden wir den Menschenrechtsdialog nicht führen -
Verbesserungen an dieser Front wünschen und diese anstreben. Wie Sie wissen, macht die
EU das. Das gilt auch für die Bundesregierung. Detailfragen aber - ob Auspeitschungen
und ähnliche Dinge vorkommen - sind nicht an den Bundeswirtschaftsminister zu
richten."
21
Der Bundestagspräsident wies darauf hin, dass die Antworten unbeschadet der
Aufteilung auf die Ressorts an die Regierung gerichtet und von dieser beantwortet
würden.
22
Nach einer weiteren Zusatzfrage stellte die Antragstellerin zu 2. die
Zusatzfrage (PlenProt 17/119, S. 13803 D):
" (...) Herr Staatssekretär, Sie haben zu Beginn Ihrer Ausführungen die
Rechtsgrundlagen dargelegt und die Rüstungsexportrichtlinien der Bundesregierung
zitiert. Danach sind Kriegswaffenexporte in Drittstaaten grundsätzlich verboten. Von
diesem Grundsatz darf nur ausnahmsweise, beim Vorliegen besonderer
sicherheitspolitischer Interessen der Bundesrepublik Deutschland, abgewichen
werden."
23
Antwort Otto:
"Korrekt".
24
Die Antragstellerin zu 2.:
"Dort steht aber auch: Beschäftigungspolitische Gründe dürfen keine Rolle
spielen."
25
Antwort Otto:
"Keine ausschlaggebende."
26
Die Antragstellerin zu 2.:
"Können Sie ausschließen, dass bei der Entscheidung des
Bundessicherheitsrates beschäftigungspolitische oder gar industriepolitische Gründe eine
Rolle gespielt haben?"
27
Antwort Otto:
"Frau Kollegin, zunächst einmal: Ich kann Ihnen aus den bekannten Gründen
gar keine Auskunft darüber geben, ob diese Entscheidung getroffen worden ist oder nicht.
Ich möchte aber, um das klarzustellen, die entsprechende Stelle der
Rüstungsexportrichtlinien der Bundesregierung zitieren. In den Politischen Grundsätzen
heißt es: Beschäftigungspolitische Gründe dürfen keine ausschlaggebende Rolle spielen.
Dies bedeutet allerdings im Umkehrschluss, dass sie eine gewisse Rolle spielen dürfen,
sozusagen als nachrangige Gründe. Ich kann mir vorstellen, dass dies auch bei ähnlichen
Entscheidungen in der Vergangenheit der Fall war. Das wäre auch völlig legitim gewesen,
weil die Politischen Grundsätze wie erwähnt niedergelegt worden sind. Ausschlaggebend
ist das sicherheits- und bündnispolitische Interesse. Nachrangig können auch
beschäftigungspolitische Gründe eine Rolle spielen."
28
Die Antragstellerin zu 3. schloss die Zusatzfrage an (PlenProt 17/119,
S. 13804 A, B):
" (...) Herr Otto, meine erste Frage. In der heutigen Ausgabe der seriösen
Süddeutschen Zeitung war zu lesen: Aus Regierungskreisen verlautete, dass im Vorfeld der
Entscheidung im Bundessicherheitsrat am 27. Juni dieses Jahres die Zustimmung von Israel
und den USA eingeholt worden sei und dass beide Staaten nicht nur konsultiert worden
seien, sondern auch keine Bedenken angemeldet hätten. - Stimmen diese Verlautbarungen
aus Regierungskreisen? Meine zweite Frage. Sie haben vorhin gesagt, es gehe darum, dass
die deutsche Außenpolitik die Werteordnung in der Region, in Saudi-Arabien,
stabilisieren will. Von welcher Werteordnung sprechen Sie? Sind Menschenrechte Ihrer
Meinung nach nicht universell gültig, sondern ist ihre Geltung von der jeweiligen Region
abhängig?"
29
Antwort Otto:
"Ich möchte zunächst zu Ihrer zweiten Frage Stellung nehmen.
Selbstverständlich sind Menschenrechte - sie sind in der UN-Menschenrechtscharta
niedergelegt - weltweit gültig. (...)
Insofern: Die Standards, an denen wir die Menschenrechtslage messen, sind in
der UN-Menschenrechtscharta niedergelegt, und an dieser universell geltenden Charta
halten wir fest. Ich habe bereits geschildert, dass es in Saudi-Arabien diesbezüglich
Defizite gibt. Sonst würden wir auch nicht in einem ständigen Dialog stehen.
Zu dem ersten Teil Ihrer Frage würde Herr Staatsminister von Klaeden gerne
Stellung nehmen, wenn, Herr Präsident, das erlaubt ist."
30
Eckart von Klaeden, Staatsminister bei der Bundeskanzlerin:
"Frau Kollegin Roth, es gilt das, was Kollege Staatssekretär Otto bereits
gesagt hat, nämlich dass wir zu den Sitzungen des Bundessicherheitsrates keine Auskunft
geben. Das gilt dann eben auch für die Frage, ob Pressemeldungen dementiert oder
bestätigt werden. Ich will aber gerne noch einmal die Gelegenheit nutzen, einige Sätze
zu unseren Beziehungen zu Saudi-Arabien zu sagen, damit hier kein unausgewogenes Bild
entsteht. Hinsichtlich der Menschenrechtslage in Saudi-Arabien besteht zwischen der
Einschätzung der seriösen Menschenrechts- und Außenpolitiker des Bundestages und der
Einschätzung der Bundesregierung keine Differenz. Warum Saudi-Arabien trotz seiner
schwierigen Menschenrechtssituation gleichwohl ein wichtiger Partner für uns ist, will
ich an folgenden Punkten deutlich machen: (...)"
31
Nach weiteren Zusatzfragen zur Rolle Saudi-Arabiens in Bezug auf
terroristische Aktivitäten und die Ereignisse in Bahrain stellte der Abgeordnete Dr.
Frithjof Schmidt die Zusatzfrage, ob die Bundeskanzlerin die Ermächtigung erteilen
könne, über Sitzungen des Bundessicherheitsrates Auskunft zu geben, und ob eine
politische Begründung genannt werden könne, weshalb sie dies nicht tue.
32
Antwort Otto:
"Ich nehme hier nicht die Rolle der Bundeskanzlerin ein. Ich sitze nicht auf
ihrem Platz, sondern daneben. Aber ganz klar ist, dass es zumindest seit dem Jahr 2000
völlig unstreitig ist, (...) dass der Verlauf und die Ergebnisse der Sitzungen des
Bundessicherheitsrats als Geheim einzustufen sind, was zur Folge hat, dass niemand, auch
nicht die Bundeskanzlerin, das Recht hat, dies sozusagen durch freie Entscheidung zu
öffnen. (...)"
33
Anschließend wurde die dringliche Frage 2 des Antragstellers zu 1)
(BTDrucks 17/6438, S. 1) aufgerufen (PlenProt 17/119, S. 13807 A):
"Welche Angaben macht die Bundesregierung zum jetzt bekannt gewordenen
Zustandekommen des Waffengeschäfts über die Lieferung von 200 Leopard-Kampfpanzern von
Deutschland an Saudi-Arabien hinsichtlich der Zahlung "nützlicher Aufwendungen" sowie
der Vermittler, Unterstützer in der Bundesregierung und Nutznießer dieses
Waffengeschäfts?"
34
Antwort Otto:
"Herr Kollege Ströbele, ein Teil Ihrer Frage bezieht sich auf das, was wir
eben schon ausgiebig diskutiert haben. Ich nehme Bezug auf das, was ich eben schon
gesagt habe, und möchte das nicht verlängern. Im Übrigen kann ich Ihnen mitteilen, dass
der Bundesregierung keinerlei Erkenntnisse über geleistete gesetzeswidrige Zahlungen
vorliegen, die irgendwie im Zusammenhang mit dem in der Presseberichterstattung
genannten Geschäft stehen könnten. Wäre es anders, würde die Bundesregierung von
irgendeiner gesetzwidrigen Zahlung Erkenntnisse bekommen, dann wäre das eine Sache der
Strafverfolgungsbehörden. Auch insofern verweise ich auf die Richtlinie der
Bundesregierung zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung vom 30. Juli 2004. Sie
werden sie sicherlich noch gut kennen; sie ist nämlich in der Zeit der rot-grünen
Regierungskoalition verabschiedet worden. Auch sie, Herr Kollege Ströbele, gilt
unverändert fort."
35
Der Antragsteller zu 1. stellte folgende Zusatzfrage (PlenProt 17/119,
S. 13807 B, C):
"Herr Staatssekretär, Ihre Auffassung, dass Sie hier jegliche Auskunft über
das Geschäft verweigern dürfen, ist nicht nur abenteuerlich, sondern verfassungswidrig.
Sie hebeln faktisch das Recht des Deutschen Bundestages, die Bundesregierung zu
kontrollieren, in diesem wichtigen Punkt, der mindestens die Hälfte der deutschen
Bevölkerung beschäftigt, für ein Jahr aus.
Meine Frage an Sie lautet: Wie viel kosten die 200 Leopard-Kampfpanzer, wenn
man sie in Deutschland kauft bzw. verkauft, und wie viel soll die saudi-arabische
Regierung dafür bezahlen? Denn der Unterschiedsbetrag zwischen dem Kaufpreis und dem,
was tatsächlich gezahlt wird, gilt wie schon im Jahr 1991 als sogenannte nützliche
Aufwendungen, das heißt Bestechungsgelder.
Deshalb richte ich als Abgeordneter des Bundestages, der die Bundesregierung
auch bei diesem Geschäft kontrollieren muss, diese Frage an Sie."
36
Antwort Otto:
"Herr Kollege Ströbele, mit allem Respekt: Es ist sehr mutig, was Sie hier
machen. Zunächst einmal weise ich den Vorwurf, ich würde mich verfassungswidrig
verhalten, mit allem Nachdruck zurück. Ich mache genau das, was alle Bundesregierungen
bisher aus gutem Grund gemacht haben. Nennen Sie mir einen einzigen Fall aus den
vergangenen Jahren, auch unter rot-grüner Regierung, in dem sich ein Staatssekretär hier
hingestellt hat und gesagt hat: Herr Ströbele, das und das ist im Bundessicherheitsrat
beschlossen worden. - Das hat es nie gegeben, und dafür gibt es gute Gründe. Das hat mit
Verfassungswidrigkeit nichts zu tun. Es war die rot-grüne Bundesregierung, die noch
einmal festgestellt hat, dass die Berichterstattung über die Beschlüsse des
Bundessicherheitsrates und die Rüstungsexportpolitik in einem jährlichen
Rüstungsexportbericht niedergelegt wird. Dadurch wird das Parlament beteiligt.
Der Rüstungsexportbericht für 2010 wird in Kürze veröffentlicht. Ich kann
Ihnen die Zahlen für Saudi-Arabien geben. Im Übrigen, Herr Kollege Ströbele, zu dem, was
Sie da an Spekulationen geäußert haben - also zur Preisdifferenz; das, was in der Presse
steht -, will ich in keiner Weise Stellung nehmen. Ich halte Ihre Spekulationen wirklich
für abenteuerlich und weise sie zurück. Die Annahme, dass ein in Saudi-Arabien gegenüber
Deutschland veränderter Preis automatisch mit nützlichen Aufwendungen, kriminellen
Handlungen verbunden ist, ist wirklich - mit Verlaub - Ihre private Meinung. Das ist
nicht die Meinung der Bundesregierung."
37
Der Antragsteller zu 1. stellte folgende zweite Zusatzfrage (PlenProt
17/119, S. 13807 D, S. 13808 A):
"Herr Staatssekretär, bis zum Jahre 1999 habe ich es auch als abenteuerlich
angesehen, dass ein ausgewachsener deutscher Bundeskanzler Barbeträge, gebündeltes Bares
von Spendern anonym entgegennimmt und in seine Jackentasche steckt. Ich habe es auch als
abenteuerlich angesehen, dass 220 Millionen Euro an sogenannten nützlichen Aufwendungen
gezahlt wurden, von denen 1 Million an die CDU, an deren Schatzmeister, geflossen sind.
Das war alles abenteuerlich. Seit dem Jahr 1999 weiß ich, dass so etwas in der
Bundesrepublik Deutschland möglich ist. Deshalb stelle ich Ihnen nochmals die Frage:
Sind Sie bereit, über Einzelheiten dieses Geschäfts dem Deutschen Bundestag Auskunft zu
geben, oder verweigern Sie diese weiterhin in verfassungswidriger Weise?"
38
Antwort Otto:
"Herr Kollege Ströbele, in aller Klarheit: Der Vorwurf an ein Mitglied der
Bundesregierung, sich verfassungswidrig zu verhalten, ist starker Tobak. Sie wissen
genauso gut wie ich, weil Sie langjähriger Parlamentarier sind: Niemand von denen, die
hier Zwischenrufe machen, würde sich anders verhalten, wenn er in meiner Situation wäre,
niemand. Ich würde mich sogar strafbar machen, wenn ich irgendwelche Erkenntnisse, die
ich als Mitglied der Bundesregierung erhalten habe, hier offenbarte. Das geht nicht
anders. Das war zu Ihrer Zeit auch nicht anders. Dafür gibt es gute Gründe; das habe ich
schon gesagt. Das hat mit Verfassungswidrigkeit gar nichts zu tun, Herr Kollege
Ströbele, bei allem Respekt. Zu dem, was Sie zu früheren Zeiten, zu 1999, gesagt haben -
auch ich war in dem Untersuchungsausschuss Mitglied -: Das ist aufgeklärt worden. Das
wird sich auch nicht wiederholen. Ich hoffe nicht, dass durch Ihre Frage intoniert
werden sollte, die jetzige Bundesregierung hätte Ähnliches vor oder getan. Ich weise das
in aller Klarheit zurück. Das ist aufgearbeitet worden. Es hat auch Strafverfahren
gegeben. Dass Sie das jetzt in einen Zusammenhang mit diesen Presseberichten stellen,
finde ich schon sehr fragwürdig."
39
Zu weiteren Zusatzfragen zu bisherigen Anfragen Saudi-Arabiens wegen des
Erwerbs von Panzern führte der Parlamentarische Staatssekretär Otto aus:
"Diese Antwort habe ich genauso zu verweigern wie jede andere. Auch solche
Anfragen sind geheimschutzbedürftig. Ich bin nicht befugt, jede Frage nach Anfragen nach
Rüstungsgütern zu beantworten. Das ist sehr naheliegend; denn wenn die Bundesregierung
verpflichtet wäre, schon bei Eingang einer Anfrage die Öffentlichkeit zu informieren,
dann würden viele - vielleicht sogar nach Ihrer Meinung - notwendige Geschäfte
vereitelt. Das gilt übrigens auch für Anfragen jenseits von Rüstungsgütern, zum Beispiel
nach Dual-use-Gütern. Die Verwaltung ist nicht befugt, Auskünfte über Anfragen nach
Rüstungsgütern oder sonstige Exportgenehmigungen zu erteilen. Genauso wie bei jedem
anderen Verwaltungshandeln ist das alles diskret zu behandeln. Darüber werden in der
Öffentlichkeit keine Auskünfte gegeben. All das, was notwendig ist, um das Parlament zu
unterrichten, enthält der Rüstungsexportbericht. Der Rüstungsexportbericht und die
Stellung des Bundessicherheitsrates gehen nicht auf diese Regierung zurück. Es handelt
sich hier um eine jahrzehntelange Praxis."
40
Nach weiteren Zusatzfragen zur Auslegung und Verbindlichkeit der
Rüstungsexportrichtlinien, zur Bundesregierung als dem "Erfüllungsgehilfen der deutschen
Rüstungslobby" und zum Entscheidungsverfahren im Bundessicherheitsrat wurde die
dringliche Frage 3 der Antragstellerin zu 2. (BTDrucks 17/6438, S. 1) aufgerufen
(PlenProt 17/119, S. 13810 D):
"Welche besonderen außen- und sicherheitspolitischen Gründe führt die
Bundesregierung für die Genehmigung der am 4. Juli 2011 durch das Magazin Der Spiegel
gemeldeten Lieferung von 200 Leopard-Kampfpanzern nach Saudi-Arabien an, und wie
bewertet die Bundesregierung die Vereinbarkeit dieser Lieferung mit den einzelnen
Kriterien des EU-Kodex für Waffenausfuhren?"
41
Antwort Otto:
"Frau Kollegin Keul, nachdem ich schon recht ausführlich zu den dringlichen
Fragen 1 und 2 Stellung genommen habe, kann ich in Ihrer Frage keinen zusätzlichen
Gehalt erkennen, der über den der dringlichen Frage 1 hinausgeht. Deswegen wiederhole
ich das, was ich auf die Frage des Kollegen Beck gesagt habe, auch Ihnen gegenüber."
42
Die Antragstellerin zu 2. stellte die Zusatzfrage (PlenProt 17/119,
S. 13811 A):
"Ich wüsste gerne, auf welche Weise die Bundesregierung ausschließt, dass
die für Saudi-Arabien genehmigten Rüstungsexportgüter zu innerer Repression genutzt
werden."
43
Antwort Otto:
"Frau Kollegin Keul, wenn ich dazu Stellung nähme, würde ich eine Auskunft
geben, dass es eine Entscheidung gegeben hat oder dass es keine Entscheidung gegeben
hat. Da ich diese Auskunft aus den bekannten Gründen nicht geben kann, kann ich Ihre
Frage nicht beantworten. Ich kann Ihnen nur sagen, dass die Grundsätze, sowohl die
Politischen Grundsätze der Bundesregierung als auch die des Europäischen Rates, in jedem
Einzelfall zu beachten sind und von der Bundesregierung in jedem Fall auch peinlich
beachtet werden. Das ist die klare Aussage. Das ist eine Selbstbindung der
Bundesregierung, die nach wie vor gilt. Da gibt es keine Veränderung. Es ist genau so
wie in den Jahren vorher."
44
Als im Folgenden thematisiert wurde, ob es einen Austausch mit anderen
Regierungen im Hinblick auf die Genehmigung gegeben habe, antwortete der
Parlamentarische Staatssekretär Otto:
" (...) Das betrifft nicht den Bundessicherheitsrat, aber dabei handelt es
sich um sicherheitspolitische Interessen, die hier nicht auf dem Markt verhandelt werden
können. (...) Sicherheitspolitische Absprachen zwischen Bündnisländern können hier nicht
im Einzelfall besprochen werden. Das kann nicht anders sein, und das gilt unabhängig von
Rüstungsexportfragen. (...) Das sind Rücksichtnahmen auch auf bilaterale Beziehungen.
(...)"
45
Später wurde die dringliche Frage 4 des Abgeordneten Niema Movassat
aufgerufen:
"Wie vereinbart die Bundesregierung die geplante Lieferung von Panzern an
Saudi-Arabien mit ihren Äußerungen, an der Seite der Demokratiebewegung in den
arabischen Ländern zu stehen?"
46
Hierzu stellte die Antragstellerin zu 3. folgende Zusatzfrage (PlenProt
17/119, S. 13814 B):
"Herr Westerwelle hat in seinen ersten außenpolitischen Leitlinien dafür
plädiert, dass jenen Staaten die Entwicklungshilfe zu streichen sei, in denen Männer und
Frauen nur deshalb hingerichtet werden, weil sie homosexuell sind.
Unseres Wissens gibt es in Saudi-Arabien eine drakonische Verfolgung von
Schwulen und von Lesben. Sie müssen mit der Todesstrafe rechnen, wenn man ihnen
Homosexualität nachweisen kann. Muss ich Ihre Äußerungen jetzt so interpretieren, dass
Saudi-Arabien keine Entwicklungshilfe, wenn es welche beantragen würde - Konjunktiv! -,
bekommen würde, weil dort Homosexualität verfolgt wird, aber Panzer bekommen würde, weil
diese zur Stabilisierung der Region beitragen?"
47
Cornelia Pieper, Staatsministerin im Auswärtigen Amt:
"Frau Abgeordnete, was die Menschenrechtslage in Saudi-Arabien anbelangt,
will ich unterstreichen, was Sie gesagt haben: Die Menschenrechtslage in Saudi-Arabien
ist auf keinen Fall zu akzeptieren. Sie ist sehr unbefriedigend, auch wenn sich die
Regierung seit einigen Jahren für Menschenrechtsthemen öffnet. 2009 gab es 69
Hinrichtungen und 2010 immer noch 29. Schlimm sind auch die religiöse Intoleranz,
Frauendiskriminierung und Rechtlosigkeit ausländischer Arbeitskräfte und vieles andere
mehr. Bei realistischer Einschätzung muss man sagen, dass die Bemühungen der Regierung
und des Schura-Rates, also des rein beratenden und vom König ernannten Parlaments, die
wichtigsten internationalen Menschenrechtsstandards in nationales Recht umzusetzen,
sicher erst in Jahren erfolgreich sein werden. Das ist sehr unbefriedigend; da gebe ich
Ihnen recht. Sehen Sie bitte auf der anderen Seite, dass wir an der Stabilität in dieser
Region und an einer entsprechenden Sicherheitspolitik interessiert sind und deshalb auch
nach Strohhalmen greifen. Es ist wichtig, dass sich Saudi-Arabien - Staatsminister von
Klaeden hat es bereits gesagt - für Friedensinitiativen in der Region engagiert, wie es
2002 der Fall war."
48
3. Im Juli stellte die Antragstellerin zu 2. die schriftliche Anfrage an
die Bundesregierung (Frage 7/132; BTDrucks 17/6658, S. 24):
"Wann hat die Bundesregierung den Verkauf von Transportpanzern Fuchs, Last-
und Geländewagen, Fregatten oder Verteidigungs- und Sicherheitselektronik für den
Grenzschutz bzw. dazu bestimmte Fertigungsanlagen an Algerien genehmigt (vgl.
Handelsblatt, "Deutschland gibt Rüstung für Algerien frei", 3. Juli 2011) und welche
besonderen außen- und sicherheitspolitischen Gründe führt sie jeweils für die
Genehmigung an?"
49
Für die Bundesregierung antwortete der Staatssekretär im Bundesministerium
für Wirtschaft und Technologie, Jochen Homann, am 15. Juli 2011 (BTDrucks 17/6658,
S. 24 f.):
"Über Rüstungsexporte entscheidet die Bundesregierung im Einzelfall und im
Lichte der jeweiligen Situation. Grundlage hierfür sind (...).
Bei Ausfuhrvorhaben, die im Hinblick auf das Empfängerland, das Rüstungsgut
oder den Geschäftsumfang von besonderer Bedeutung sind, wird in der Regel der
Bundessicherheitsrat befasst. (...).
Der Bundessicherheitsrat tagt geheim. Tagesordnung und Ergebnisse sind
ebenso eingestuft. Daher kann die Bundesregierung zu den Presseberichten über
Entscheidungen des Bundessicherheitsrats keine Stellung nehmen.
Die Notwendigkeit zur Geheimhaltung ergibt sich vorrangig aus dem
Schutzbedürfnis der Beziehungen Deutschlands zu den möglichen Empfängerländern. Der
Schutz der Interessen des Empfängerlands ist ein weiterer Grund.
Die Bundesregierung informiert über die erteilten Exportgenehmigungen für
Kriegswaffen und sonstige Rüstungsgüter nach Algerien in ihrem jährlichen
Rüstungsexportbericht im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen. Bei der Entscheidung über
Rüstungsexporte nach Algerien werden insbesondere die Zusammenarbeit mit Algerien im
Kampf gegen den Terrorismus, die legitimen Sicherheitsinteressen Algeriens sowie die
Menschenrechtslage in Algerien berücksichtigt."
50
Am 8. Juli 2011 stellte der Antragsteller zu 1. die Frage zur schriftlichen
Beantwortung an die Bundesregierung (Frage 7/84; BTDrucks 17/6658, S. 56):
"Inwieweit trifft im Einzelnen zu, dass die Bundeswehr schon im
3. Quartal dieses Jahres - also in den jetzigen Monaten - Leopard-Panzer nach
Saudi-Arabien schicken (bzw. durch den Hersteller schicken lassen) wird und dort - wie
schon zu Anfang 2011 in Katar - auf deren Klima- bzw. Wüstentauglichkeit sowie
Kampffähigkeit testen lassen will, wie am 24. Mai 2011 der Abteilungsleiter im
Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, [Herr] E., oder
ein anderer Redner von dem Panzerbataillon 33 in der Wilhelmstein-Kaserne anlässlich der
öffentlichen Soldaten-Verabschiedung nach Afghanistan angekündigt haben soll, und sofern
dies grundsätzlich zutrifft, wie steht dieses Vorhaben im Zusammenhang mit dem offenbar
genehmigten Verkauf von 200 Leopard-Panzern nach Saudi-Arabien?"
51
Für die Bundesregierung antwortete der Parlamentarische Staatssekretär im
Bundesverteidigungsministerium Christian Schmidt am 18. Juli 2011 (BTDrucks 17/6658, S.
56):
" (...) Nach den im BMVg vorliegenden Redetexten der Veranstaltung vom 24. Mai
2011 beim Panzerbataillon 33 lässt sich nicht erkennen, dass einer der Redner die
Aussage getätigt hat, Leopard-Panzer sollen durch die Bundeswehr, oder in deren Auftrag
durch den Hersteller KMW, in Saudi-Arabien getestet werden.
Ich darf Ihnen mitteilen, dass weder die Bundeswehr selbst noch durch
Beauftragte die Klima- bzw. Wüstentauglichkeit sowie Kampffähigkeit von Leopard-Panzern
in Saudi-Arabien feststellen lässt."
52
Am 14. Juli 2011 stellte der Antragsteller zu 1. die Frage zur
schriftlichen Beantwortung an die Bundesregierung (Frage 7/193; BTDrucks 17/6658, S.
28):
"Welche Angaben macht die Bundesregierung zu getroffenen Entscheidungen der
Bundesregierung bzw. ihrer Ausschüsse oder nachgeordneten Stellen betreffend die
Lieferung von ca. 200 Panzer LEO in die Krisenregion am arabischen Golf nach
Saudi-Arabien, insbesondere zu der bisherigen Verbindlichkeit der Entscheidungen und zu
den Inhalten der Entscheidungen wie Verkaufspreise, Lieferbedingungen oder eventuellen
Auflagen zum Einsatz in diesem Land oder in anderen Ländern, und wie rechtfertigt die
Bundesregierung Entscheidungen über diese Kriegswaffenexporte angesichts der
Rüstungsexportrichtlinien der Bundesregierung, nach denen solche Kriegswaffenlieferungen
in Länder wie Saudi-Arabien, in den fortdauernd und systematisch Menschenrechte verletzt
werden, nicht in Betracht kommen?"
53
Für die Bundesregierung antwortete der Staatssekretär beim
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie Dr. Bernhard Heitzer am 21. Juli 2011
(BTDrucks 17/6658, S. 29):
"Der Bundesregierung sind die aktuellen Presseberichte über eine angebliche
rüstungsexportkontrollpolitische Entscheidung des Bundessicherheitsrats zur Ausfuhr von
200 Panzern Leopard nach Saudi-Arabien bekannt. Tagesordnung und Entscheidungen des
Bundessicherheitsrats unterliegen der Geheimhaltung. Daher kann die Bundesregierung
hierzu nicht Stellung nehmen.
In allgemeiner Form kann jedoch gesagt werden:
Über Rüstungsexporte entscheidet die Bundesregierung im Einzelfall und im
Lichte der jeweiligen Situation nach sorgfältiger Prüfung unter Einbeziehung außen- und
sicherheitspolitischer Erwägungen. Grundlage hierfür sind die "Politischen Grundsätze
der Bundesregierung für den Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern" aus
dem Jahr 2000 und der "Gemeinsame Standpunkt 2008/944/GASP des Rates der Europäischen
Union vom 8. Dezember 2008 betreffend gemeinsame Regeln für die Kontrolle der Ausfuhr
von Militärtechnologie und Militärgütern". Der Beachtung der Menschenrechte im
Empfängerland und den Möglichkeiten eines Missbrauchs des konkreten Rüstungsguts kommen
im Rahmen der hiernach vorzunehmenden Gesamtabwägung eine besondere Bedeutung zu.
Saudi-Arabien ist ein stabilisierender Faktor in der Region und wichtiger
Partner der Bundesrepublik Deutschland.
Im Rahmen ihrer bilateralen Beziehungen mit Saudi-Arabien setzt sich die
Bundesregierung für die Einhaltung von demokratischen Werten und Menschenrechten ein.
(...)
(...) Die Bundesregierung verfolgt die aktuellen Entwicklungen in
Saudi-Arabien und der Region sehr genau."
54
Am 14. Juli 2011 stellte die Antragstellerin zu 3. die schriftliche Frage
an die Bundesregierung (Frage 7/174; BTDrucks 17/6658, S. 26):
"Wie begründet die Bundesregierung die Lieferung von 200
Leopard-Kampfpanzern an Saudi-Arabien angesichts der geltenden Richtlinien für
Rüstungsexporte, die Waffengeschäfte mit [Staaten wie] Saudi-Arabien aufgrund der
hinreichenden Belege für massive und alltägliche Menschenrechtsverletzungen
verbieten?"
55
Die Antwort des Staatssekretärs beim Bundesministerium für Wirtschaft und
Technologie Dr. Bernhard Heitzer für die Bundesregierung am 21. Juli 2011 (BTDrucks
17/6658, S. 26 f.) ist wortgleich mit der am gleichen Tag erteilten Antwort auf die
Frage des Antragstellers zu 1. vom 14. Juli 2011.
56
Ebenfalls am 14. Juli 2011 stellte die Antragstellerin zu 3. die
schriftliche Frage an die Bundesregierung (Frage 7/175; BTDrucks 17/6658, S. 27):
"Welche Angaben macht die Bundesregierung dem Deutschen Bundestag gegenüber
zum bekannt gewordenen Zustandekommen der Leopard-Kampfpanzerlieferung an Saudi-Arabien
hinsichtlich der Zahlung "nützlicher Aufwendungen" sowie der Vermittler, Unterstützer in
der Bundesregierung und Nutznießer dieses Waffengeschäfts?"
57
Für die Bundesregierung antwortete der Staatssekretär beim
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie Dr. Bernhard Heitzer am 21. Juli 2011
(BTDrucks 17/6658, S. 27):
"Der Bundesregierung liegen keine Erkenntnisse über geleistete
gesetzeswidrige Zahlungen vor, die im Zusammenhang mit dem in der
Presseberichterstattung genannten Geschäfte stehen könnten. Anderenfalls wären bereits
die Strafverfolgungsbehörden unterrichtet worden. Im Übrigen wird auf die Richtlinie der
Bundesregierung zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung vom 30. Juli 2004
verwiesen."
58
Die Antragsteller begehren die Feststellung, sie seien durch die
Antragsgegnerin dadurch in ihren Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG in Verbindung
mit Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt worden, dass ihre oben wiedergegebenen Fragen
beziehungsweise Nachfragen in der Fragestunde des Deutschen Bundestages vom 6. Juli 2011
und ihre oben wiedergegebenen schriftlichen Fragen durch die Antragsgegnerin nicht
beziehungsweise unzureichend beantwortet worden seien.
59
1. Die Antragsteller sehen ihre Anträge als zulässig an. Insbesondere sei
die Bundesregierung die richtige Antragsgegnerin. Sie könne nicht etwa auf eine
Zuständigkeit des Bundessicherheitsrates verweisen, denn der Informationsanspruch der
Abgeordneten und des Gesamtparlaments richte sich nach Maßgabe der Geschäftsordnung des
Deutschen Bundestages gegen die Bundesregierung. Außerdem sei der Bundessicherheitsrat
ein Ausschuss der Antragsgegnerin und damit Teil derselben.
60
2. Durch die Art der Beantwortung der Fragen habe die Antragsgegnerin sie
in ihren verfassungsrechtlichen Rechten verletzt.
61
a) Aus Art. 38 Abs. 1 GG folge ein Informationsanspruch der
Abgeordneten, dem hier auch angesichts der Regelung des Art. 26 Abs. 2 GG keine
wesentlichen Schranken - etwa durch Geheimhaltungsbedürftigkeit im Hinblick auf den
Bundessicherheitsrat als besonderen Entscheidungsträger - gesetzt werden könnten.
62
Art. 26 Abs. 2 GG sei als Verbot mit Befreiungsvorbehalt zu verstehen.
Die Genehmigung selbst müsse jeweils unter Berücksichtigung der Ziele des Art. 26
Abs. 1 GG, jede Friedensstörung möglichst weitgehend zu vermeiden, gerechtfertigt
werden. Dass Kriegswaffen nach Art. 26 Abs. 2 GG "nur mit Genehmigung der
Bundesregierung" in Verkehr gebracht werden dürften, spreche im Zusammenhang mit
Art. 62 GG dafür, dass nur die gesamte Bundesregierung im Kabinett eine
entsprechende Entscheidung treffen könne. Eine Delegation an ein anderes Gremium sei in
höchstem Maße verfassungsrechtlich bedenklich. Jedenfalls müsse die Bundesregierung
selbst dann, wenn eine solche Delegation möglich wäre, in vollem Umfang die
Verantwortung für die getroffenen Maßnahmen übernehmen.
63
Weil Art. 26 Abs. 2 GG der Bundesregierung eine besondere
Verantwortung zuweise und die Ausübung dieser Verantwortung effektiv nur durch das
Parlament kontrolliert werden könne, bestehe eine besonders stringente
Informationspflicht gegenüber dem Parlament. Andere Kontrollmechanismen seien nur
bedingt wirksam. Hinsichtlich der Genehmigungen bestehe im Wesentlichen ein ungebundenes
Ermessen mit der Folge besonderer Korruptionsanfälligkeit. Dies zeigten auch die
Feststellungen des ersten Untersuchungsausschusses des Deutschen Bundestages in der 14.
Wahlperiode zu Schmiergeld im Zusammenhang mit der Lieferung von Fuchs-Panzern an
Saudi-Arabien. Vor dem damaligen Untersuchungsausschuss hätten die Zeugen Dr. Kohl und
Genscher öffentlich über den Gang der Beratungen und die Entscheidung im
Bundessicherheitsrat detailliert ausgesagt.
64
Das Informationsinteresse der Antragsteller sei vorliegend zudem besonders
hoch gewesen. Die Pressemeldungen über den Export von 200 Leopard-Kampfpanzern nach
Saudi-Arabien hätten bei vielen Mitgliedern des Deutschen Bundestages und in der
Öffentlichkeit zu Unruhe und Empörung geführt, weil die Bundesrepublik die
Demokratiebewegungen des "arabischen Frühling(s)" begrüßt und unterstützt habe, gerade
die Regierung des Königreichs Saudi-Arabien aber einige Wochen vorher nicht nur
Demokraten im eigenen Land unterdrückt und systematisch Menschenrechte verletzt habe,
sondern auch in Bahrain mit Panzern eingerückt sei, um zu helfen, die Demokratiebewegung
dort blutig niederzuwalzen. Dies sei wiederum von zahlreichen Regierungen und
Abgeordneten übereinstimmend verurteilt worden. Gerade die Leopard-Panzer Typ 2 A7 seien
besonders ausgerüstet und geeignet für den Einsatz gegen Menschenmengen und für den
Straßenkampf.
65
b) Geheimhaltungsgründe, die dem parlamentarischen Informationsrecht
entgegenstehen könnten, habe die Antragsgegnerin nicht beziehungsweise nicht
substantiiert dargetan. Die Geschäftsordnung des Bundessicherheitsrats könne einen
Geheimhaltungsbedarf nicht bindend gegenüber dem Parlament begründen. Im Übrigen könne
und müsse die Geheimhaltung aufgehoben werden, wenn keine hinreichenden Gründe für diese
bestünden.
66
Die Antragsgegnerin könne nicht auf die Erfüllung des parlamentarischen
Informationsanspruchs durch den jährlichen Rüstungsexportbericht verweisen. Nicht die
Antragsgegnerin bestimme, in welcher Weise und wann das Parlament Informationen erhalte,
sondern allein das nach den Maßgaben der Geschäftsordnung des Bundestages an sie
herangetragene Informationsbegehren.
67
Die Geheimhaltungsbedürftigkeit könne auch nicht mit rechtlich geschützten
Interessen der Exporteure begründet werden. Da deren Geschäfte von der Verfassung gerade
grundsätzlich missbilligt würden, fehle es an einer verfassungsrechtlich schützenswerten
Rechtsposition. Hersteller und Verkäufer von Kriegswaffen müssten ebenso wie Abnehmer
mit Rücksicht auf die Friedensverpflichtung aus Art. 26 GG mit einer nur
eingeschränkten Geltung von Betriebsgeheimnissen jedenfalls gegenüber dem Parlament
rechnen. Dass Saudi-Arabien Interesse am Kauf deutscher Panzer einer bestimmten Firma
habe, sei überdies seit Jahren bekannt und kein schützenswertes Betriebsgeheimnis
mehr.
68
Einen Schutz des Kernbereichs der Entscheidungsfindung könne die
Antragsgegnerin grundsätzlich nur bei laufenden Vorgängen in Anspruch nehmen. Solange
sie nicht klar sage, ob und von wem eine Entscheidung überhaupt getroffen worden sei,
berufe sie sich nicht substantiiert auf den Kernbereichsschutz. Der Gesichtspunkt der
"Aufklärung von Missständen" gebiete zudem vorliegend einen engen Zuschnitt des
Kernbereichs auch bei laufenden Vorgängen. Überdies sei der Vorgang bereits mit der
politischen Entscheidung des Bundessicherheitsrates und nicht etwa erst mit der
Erteilung des Genehmigungsbescheids "abgeschlossen" im Sinne der
Kernbereichs-Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Dies gelte auch bei
Voranfragen. Die Fragen der Antragsteller seien zudem gerade nicht auf die Ausforschung
der Willensbildung der Regierung gerichtet, sondern wollten nur die Kontrolle von
gefällten Entscheidungen ermöglichen. Bei einer gegenüber Volk und Parlament
verantwortlichen Regierung verbiete es sich, die öffentliche oder parlamentarische
Debatte selbst als Eingriff in den Kernbereich der Regierung oder als "verbotenes
Mitregieren" anzusehen.
69
Auf eine Beeinträchtigung des Staatswohls durch eine Offenlegung des "Ob"
und der Einzelheiten einer Genehmigungsentscheidung habe sich die Antragsgegnerin bisher
hinsichtlich des Rüstungsexportes nach Saudi-Arabien nicht klar berufen. Sollte sie
anführen wollen, dass die Offenlegung von Einzelheiten über den Export zur
Beeinträchtigung des Verhältnisses zu anderen Staaten führen könne, so stimme dieses
Bild nicht mit den Wertungen des Art. 26 Abs. 2 GG überein. Da vor den
friedenssichernden Zielen des Art. 26 GG jeder Export rechtfertigungsbedürftig sei
und im demokratisch verfassten Deutschland eine Rechtfertigung grundsätzlich öffentlich
vor dem Parlament erfolge, könne die Ausübung der Kontrollpflichten des Bundestages das
Staatswohl nicht beeinträchtigen.
70
Soweit die Antragsgegnerin nun im Organstreitverfahren auf sicherheits- und
verteidigungspolitische Belange verweise, fehle es am konkreten Bezug zu den Fragen. Das
sicherheitspolitische Interesse der Bundesrepublik an Panzerlieferungen auf die
arabische Halbinsel erschließe sich nicht. Auf die Belastung
außenpolitischer
Beziehungen durch Bekanntwerden kritischer Bewertungen potentieller Empfängerländer
könne sich die Antragsgegnerin schon deshalb nicht berufen, weil im Fall Saudi-Arabien
die Menschenrechtslage jährlich durch den Menschenrechtsbericht öffentlich kritisch
bewertet werde. Selbst wenn an einzelnen Punkten Geheimhaltungsbedürftigkeit bestehen
sollte, hätte die Antragsgegnerin das Parlament vertraulich informieren müssen.
71
Es handle sich auch nicht um unzulässige hypothetische Fragen. Frageziel
der Antragsteller sei gewesen zu erfahren, ob eine politische Entscheidung getroffen
worden sei und welche Bewertungen dieser Entscheidung zugrunde gelegen hätten. Die
Fragen hinsichtlich der Bewertung seien nur deshalb "hypothetisch" gewesen, weil die
Antragsgegnerin rechtswidrigerweise schon die Antwort auf das "Ob" verweigert habe.
72
Angesichts der öffentlichen Diskussion dränge sich der Eindruck auf, dass
die Antragsgegnerin sich hinter dem Argument der Geheimhaltung verstecke. Die Verfassung
berechtige die Antragsgegnerin jedoch nicht zu einer alleinigen Steuerung des gesamten
parlamentarischen und öffentlichen Kommunikationsprozesses im Bereich der
Rüstungsexporte. Andere Staaten ließen hier mehr Transparenz und parlamentarische
Kontrolle zu. Die Antragsgegnerin dürfe nicht den Zeitpunkt einer öffentlichen Debatte
beeinflussen und diese fern der politischen Entscheidung halten. Politische Debatten
fänden zeitnah zur Entscheidung der Regierung statt.
73
3. Die Antragsteller sind der Ansicht, die Antragsgegnerin habe die Frage,
ob die thematisierten Waffenlieferungen von der Bundesregierung genehmigt worden seien,
mit dem bloßen Hinweis auf den geheim tagenden Bundessicherheitsrat beantwortet. Fragen
zu Einzelheiten der Waffenlieferungen habe sie überhaupt nicht beantwortet. Vielmehr
habe sie lediglich allgemeine Erwägungen zu dem Für und Wider von Waffengeschäften unter
Bezugnahme auf gesetzliche Regelungen und Rüstungsexportrichtlinien mitgeteilt.
74
a) Hinsichtlich der dringlichen Anfrage des Antragstellers zu 1. (PlenProt
17/119, S. 13807 A) habe die Antragsgegnerin Bezug genommen auf Antworten, die auf die
vorangegangene dringliche Frage des Abgeordneten Volker Beck und die dazu gestellten
Zusatzfragen gegeben worden seien. Mit dem auf diese Weise in Bezug genommenen Hinweis
auf die Geheimhaltung für Sitzungen des Bundessicherheitsrates sei jegliche Antwort
darauf verweigert worden, ob überhaupt schon eine Genehmigung für die Panzerlieferung
erteilt worden sei. Schon gar nicht sei die Teilfrage beantwortet worden, ob "nützliche
Aufwendungen" gezahlt worden seien und wer am Zustandekommen des Kriegswaffengeschäfts
beteiligt gewesen sei.
75
Hinsichtlich einer Zusatzfrage des Antragstellers zu 1. (PlenProt 17/119,
S. 13802 D) sei seitens der Antragsgegnerin die Antwort mit dem Hinweis auf die
Zuständigkeit anderer Ressorts verweigert worden. Auch ein Hinweis des
Bundestagspräsidenten habe nicht zu einer ergänzenden Antwort geführt. Insbesondere sei
die Teilfrage nicht beantwortet worden, ob nach dem Wortlaut der
Rüstungsexportrichtlinien eine Lieferung von Kriegswaffen in Länder, in denen
fortdauernd und systematisch Menschenrechte verletzt würden, gar nicht in Betracht
komme.
76
Hinsichtlich der ersten Nachfrage des Antragstellers zu 1. zu seiner
dringlichen Frage (PlenProt 17/119, S. 13807 B, C) habe die Antragsgegnerin
Informationen über den Preis der Leopard-Panzer in Deutschland und darüber, wieviel
Saudi-Arabien dafür zahle, vollständig verweigert. Damit bleibe sie eine Antwort auf die
implizite Vorfrage, ob ein Export genehmigt worden sei, schuldig.
77
Mit seiner zweiten Nachfrage zu seiner dringlichen Frage (PlenProt 17/119,
S. 13807 D, S. 13808 A) habe der Antragsteller zu 1. ersichtlich wiederum
Einzelheiten über den Waffenexport zu erfahren versucht. Die Antragsgegnerin habe die
Antwort darauf mit dem generellen Hinweis auf ein Offenbarungsverbot umfassend
verweigert.
78
Auch die schriftliche Frage des Antragstellers zu 1. nach getroffenen
Entscheidungen betreffend die Panzerlieferung, zu deren Verbindlichkeit und Inhalten wie
Verkaufspreisen, Lieferbedingungen und Auflagen (Frage 7/193) sei wiederum nicht
beantwortet worden.
79
In ihrer Antwort auf die schriftliche Frage 7/84 des Antragstellers zu 1.
habe die Bundesregierung verschwiegen, dass in der Zeit vom 26. Juni bis 30. Juli 2011
sehr wohl deutsche Kampfpanzer vom Typ Leopard 2 A7 auf ihre Klima- und
Wüstentauglichkeit unter Beteiligung von Bundeswehrsoldaten getestet worden seien, und
zwar in dem Golfstaat Arabische Emirate. Mit ihrer unvollständigen Antwort, die
ausschließlich am Wortlaut der Frage orientiert sei, ignoriere die Bundesregierung
bewusst den offensichtlichen Sinn und das Ziel der Fragestellung.
80
b) Die dringliche Frage der Antragstellerin zu 2. nach den Gründen der
Entscheidung über die Lieferung der Leopard-Panzer (PlenProt 17/119, S. 13810 D) sei
nicht beantwortet worden, weil die Antragsgegnerin schon den Mantel des Schweigens
darüber decke, ob überhaupt ein Export genehmigt worden sei. Gleiches gelte für beide
Zusatzfragen der Antragstellerin zu 2. nach Vorkehrungen und Vertragsbedingungen gegen
den Einsatz der Leopard-Panzer zur inneren Repression in Saudi-Arabien (PlenProt 17/119,
S. 13811 A) und nach der Rolle beschäftigungs- und industriepolitischer Gründe bei der
Entscheidung (PlenProt 17/119, S. 13803 D).
81
Die schriftliche Anfrage 7/132 nach der Genehmigung des Verkaufs von
Panzern und Rüstungsgütern nach Algerien und den Gründen dafür sei mit dem bloßen
Hinweis auf die Geheimhaltung von Entscheidungen des Bundessicherheitsrates überhaupt
nicht beantwortet worden.
82
c) Die Zusatzfrage der Antragstellerin zu 3. nach der Konsultation von
Israel und den USA vor der Entscheidung über den Verkauf der Panzer an Saudi-Arabien
(PlenProt 17/119, S. 13804 A, B) sei wiederum im Kern allein mit der Begründung nicht
beantwortet worden, dass schon das "Ob" der Entscheidung geheim sei.
83
Die Antragsgegnerin habe auch nicht die Frage beantwortet, ob
Entwicklungshilfe an Saudi-Arabien nicht gewährt werden könne, weil Homosexualität dort
verfolgt werde, während Panzer geliefert werden könnten (PlenProt 17/119, S. 13814
B).
84
Die Antwort auf die konkret gestellte schriftliche Frage Nr. 7/174 der
Antragstellerin zu 3. nach der Begründung der Panzerlieferung an Saudi-Arabien werde mit
Verweis auf die Geheimhaltungsbedürftigkeit verweigert, weil die Antragsgegnerin
wiederum schon die Vorfrage, ob ein Export genehmigt worden sei, nicht beantworten
wolle.
85
Hinsichtlich der schriftlichen Frage Nr. 7/175 der Antragstellerin zu 3.
habe die Antragsgegnerin eine Frage beantwortet, die gar nicht gestellt worden sei,
nämlich nach "gesetzeswidrigen Zahlungen". Gefragt gewesen sei nach "nützlichen
Aufwendungen", die nicht gesetzeswidrig sein müssten und die bis 1999 steuerabzugsfähig
gewesen seien. Den letzten Frageteil nach "Vermittlern, Unterstützern in der
Bundesregierung und Nutznießern des Waffengeschäfts" habe die Antragsgegnerin vollkommen
ignoriert.
86
Nach Auffassung der Antragsgegnerin haben die Anträge keine Aussicht auf
Erfolg.
87
1. Die Grenzen des parlamentarischen Informationsanspruchs in Form der
Geheimhaltungsbedürftigkeit und des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung würden
durch Art. 26 Abs. 2 GG nicht relativiert. Ob es sich bei Art. 26 Abs. 2 GG um
ein repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt handle, sei zweifelhaft. Die Einbindung
des Bundessicherheitsrates, dessen Entscheidungen lediglich politische, nicht aber
rechtliche Verbindlichkeit zukomme, sei rechtlich unbedenklicher Ausdruck der
Organisationskompetenz der Antragsgegnerin. Jedenfalls begründe aber die
grundgesetzliche Sensibilität gegenüber dem Umgang mit Kriegswaffen, die in Art. 26
GG zum Ausdruck komme, keine herausgehobene Stellung des Parlaments und damit auch keine
gesteigerten Informationsrechte. Die Norm schaffe keinen Entscheidungsverband von
Parlament und Regierung, sondern weise im Gegenteil gerade der Bundesregierung eine
bedeutende Rolle zu. Der Verweis auf fehlende gerichtliche Kontrolle und
Korruptionsgefahr sei nicht ausschlaggebend, da die Antragsgegnerin ihre
Rüstungsexportpolitik einmal im Jahr im Rüstungsexportbericht offenlege.
88
Die Geheimhaltungsbedürftigkeit der Sitzungen des Bundessicherheitsrates
gründe in dem Schutz der Integrität der Bundesrepublik Deutschland, der Länder und des
Kabinetts in sicherheits- und verteidigungspolitischen Belangen sowie dem Schutz der
Beziehungen Deutschlands zu möglichen Empfängerländern. Ferner gehe es um die
grundsätzlich schutzwürdigen Belange anderer Staaten und um die Wahrung von
Betriebsgeheimnissen der jeweiligen Rüstungsunternehmen. Diese Gründe stünden auch der
Veröffentlichung des "Ob" einer Sitzung, von deren Ergebnissen und ihrer Begründung
entgegen. Insbesondere kritische Bewertungen potentieller Empfängerländer seitens des
Bundessicherheitsrates würden im Fall des Publikwerdens regelmäßig die außenpolitischen
Beziehungen der Bundesrepublik zu diesen Ländern belasten. Außerdem könnten sie
Rückschlüsse auf die Informationsquelle zulassen und damit die schutzwürdigen Interessen
Dritter beeinträchtigen. Aus dem Umstand, dass die Antragsgegnerin sich in ihren
Menschenrechtsberichten kritisch zur Menschenrechtslage in einzelnen Ländern äußere,
folge nicht, dass eine öffentliche Debatte über konkrete
Exportgenehmigungsentscheidungen die außen-, sicherheits- und verteidigungspolitischen
Belange der Bundesrepublik nicht beeinträchtigen könnte. Das Bestreben, im
diplomatischen Kontakt auf eine Verbesserung der Menschenrechtslage hinzuwirken, würde
konterkariert, wenn die betroffenen Staaten in öffentlicher Debatte in verletzender
Weise kritisiert würden. Auch in anderen europäischen Ländern finde keine direkte
Mitwirkung der Parlamente an konkreten Ausfuhrentscheidungen statt. Dem Bundestag stehe
es frei, sich kritisch zu möglichen Rüstungsexporten nach Saudi-Arabien zu äußern und
die Antragsgegnerin zu einem entsprechenden Genehmigungsverhalten aufzufordern. Die
Antragsgegnerin sei allerdings nicht verpflichtet, hierfür die begehrten Informationen
und Bewertungen beizusteuern.
89
Schließlich seien gerade bei den vom Bundessicherheitsrat zu entscheidenden
besonders sensiblen Einzelfällen verfassungsrechtlich geschützte Geschäftsgeheimnisse
gefährdet, da die betroffenen Unternehmen regelmäßig schon in einem sehr frühen Stadium
der Geschäftsanbahnung eine Voranfrage stellten. In diesem Stadium könnte ein
Bekanntwerden der Geschäftsabsichten jedoch Konkurrenten auf die Geschäftsgelegenheit
hinweisen und potentiellen Gegnern die Gelegenheit geben, frühzeitig Gegenmaßnahmen zu
ergreifen. Diese Erwägungen hätten im Grundsatz auch für Anträge auf Erteilung von
Ausfuhrgenehmigungen Geltung. Deshalb erfolgten Mitteilungen über erteilte
Ausfuhrgenehmigungen auch im Rüstungsexportbericht grundsätzlich in anonymisierter Form
(Umschreibung des ausgeführten Guts und Nennung von Wert und Empfängerland). Auch dort,
wo Gerüchte über Geschäfte kursierten oder potentielle Abnehmer ihr Erwerbsinteresse
öffentlich bekundeten, würde eine Bestätigung den Informationen den "Stempel des
Offiziellen" geben und damit in Geschäftsgeheimnisse eingreifen. Es sei auch nicht
anzunehmen, dass bereits die Überschaubarkeit des jeweiligen Marktes einer Annahme von
Geschäftsgeheimnissen entgegenstehe.
90
Dem Begehren der Antragsteller nach zeitnaher Information zu Entscheidungen
des Bundessicherheitsrates stehe ferner der Schutz des Kernbereichs exekutiver
Eigenverantwortung entgegen. Eine Offenbarung des Sitzungsverlaufs im
Bundessicherheitsrat komme grundsätzlich zu keinem Zeitpunkt in Betracht, weil
andernfalls "einengende Vorwirkungen" wegen nachträglich zu erwartender Kontrolle zu
gewärtigen wären. Eine gerade in Sicherheitsfragen existentielle Vertraulichkeit des
Austausches unter Regierungsmitgliedern wäre dann nicht mehr gewährleistet. Die
Bundessicherheitsratsentscheidung sei dem rein regierungsinternen Bereich der
Willensbildung zuzurechnen. Bis zur Umsetzung der Entscheidungen des
Bundessicherheitsrates durch Bescheide gegenüber den antragstellenden Unternehmen handle
es sich noch um einen laufenden Vorgang. Auch nach diesem Zeitpunkt würde eine
Information des Parlaments aber zu einem unzulässigen "Mitregieren" führen. Durch eine
unmittelbar bevorstehende öffentliche Diskussion entstünde erheblicher Druck auf die
Mitglieder des Bundessicherheitsrates. Ihre Entscheidungsfindung wäre beeinträchtigt,
weil sie davon ausgehen müssten, sich einerseits kurzfristig für die getroffene
Entscheidung öffentlich rechtfertigen zu müssen, sich andererseits aber aus objektiven
Geheimhaltungsgründen nicht umfassend und sachgerecht äußern zu können und der Kritik
weitgehend schutzlos ausgeliefert zu sein. Dies würde dazu führen, dass sachgerechte,
aber objektiv geheimhaltungsbedürftige Aspekte bei der Entscheidungsfindung
unberücksichtigt blieben. Auch in der mit einem frühen Bekanntwerden einhergehenden
De-facto-Vereitelung eines Rüstungsgeschäfts aufgrund der Information von Konkurrenten
oder des Rückzugs des potentiellen Vertragspartners liege ein unzulässiges Mitregieren
in Form eines unmittelbaren Einflusses des Parlaments auf die Regierungsentscheidung.
Eine Veröffentlichung nach Maßgabe der Geheimschutzordnung des Bundestages könne diese
Folgen nicht verhindern. In ihrem innersten Bereich müsse die Regierung selbst dann
keine parlamentarische Beteiligung dulden, wenn das Parlament besonderen
Verschwiegenheitspflichten unterliege.
91
Ein Informationsanspruch des Parlaments komme nur mit zunehmendem
zeitlichen Abstand in Betracht. Die Sensibilität der Informationen nehme ebenso wie das
"Vereitelungspotential" des Parlaments kontinuierlich ab. Bezüglich des angemessenen
Zeitpunkts der Unterrichtung habe die Antragsgegnerin einen Einschätzungsspielraum. Die
Entscheidung, das Parlament über Genehmigungen grundsätzlich erst mit dem
Rüstungsexportbericht im darauf folgenden Jahr zu unterrichten, sei weder willkürlich
noch anderweitig sachwidrig. Die pauschalierte Handhabung gewähre vielmehr den
Abgeordneten wie den betroffenen Unternehmen Rechtssicherheit. Die nachträgliche
parlamentarische Kontrolle werde dadurch nicht substantiell geschmälert, sie sei nicht
auf tagesaktuelle Information angewiesen.
92
Da diese Handhabung zwischen Parlament und Regierung seit langem üblich
sei, habe die Darlegung der Antragsgegnerin in der Fragestunde auch den
Begründungsanforderungen genügt. Ihre Stellungnahme sei mündlich und im Wechsel von Rede
und Gegenrede erfolgt, die Anforderungen an die Substantiierung dürften daher nicht
überspannt werden.
93
Nur Fragen mit Realitätsbezug könnten eine Antwortpflicht der
Antragsgegnerin begründen. Zum Anstellen hypothetischer Überlegungen sei sie nicht
verpflichtet, da eine zwangsläufig fiktionale Antwort weder ein Wissensdefizit eines
Abgeordneten beseitige noch zur Kontrolle der Regierung beitrage. Die Antragsgegnerin
treffe auch keine Pflicht zur Bewertung politisch relevanter Sachverhalte. Meinungen,
Bewertungen und subjektive Stellungnahmen müsse die Regierung nicht artikulieren, soweit
sie nicht notwendig mit der Mitteilung von Sachinformationen verbunden seien; zumindest
müsse sie sich keine Meinung bilden.
94
2. Die Antragsgegnerin habe danach mit den gerügten Antworten keine Rechte
der Antragsteller verletzt.
95
a) Hinsichtlich der vom Antragsteller zu 1. gerügten Antwort auf die
schriftliche Frage 7/84 - "Test der Klima- und Wüstentauglichkeit" - sei klarstellend zu
ergänzen, dass das Verteidigungsministerium auf konkrete Nachfrage der Presse
bereitwillig mitgeteilt habe, dass Personal der Bundeswehr an einer technischen
Erprobung des Kampfpanzers Leopard 2 in den Vereinigten Arabischen Emiraten beteiligt
sei. Erst als der Antragsteller zu 1. daraufhin die Beantwortung der Frage 7/84 als
unangemessen gerügt habe, sei der Antragsgegnerin verdeutlicht worden, dass die Frage
nicht ausschließlich auf Saudi-Arabien, welches zum damaligen Zeitpunkt allein im Fokus
der öffentlichen Debatte gestanden habe, gezielt habe. Sie habe mit Schreiben vom 27.
September 2011 dem Antragsteller zu 1. gegenüber dann die Auskunft zu Erprobungen von
Kampfpanzern in den Vereinigten Arabischen Emiraten erteilt und gesondert darauf
hingewiesen, dass diese Erprobung in keinem Zusammenhang mit möglichen Lieferungen in
das Königreich Saudi-Arabien stehe.
96
Die schriftliche Frage 7/193 ziele direkt auf die Aufklärung, ob eine
Exportgenehmigung erteilt worden sei. Diesbezügliche Entscheidungen dürften aus den
dargelegten Gründen geheim gehalten werden.
97
Soweit weitere Fragen implizit die Vorfrage nach der Genehmigung
entsprechender Exporte nach Saudi-Arabien enthielten, dürfe die Antragsgegnerin auch
diese unbeantwortet lassen. Dies gelte etwa für die Frage nach den Kosten der Panzer
(PlenProt 17/119, S. 13807). Die Antragsgegnerin könne sich darauf beschränken, die
Geheimhaltungsbedürftigkeit zu begründen. Dies sei mehrfach ausführlich getan worden,
obwohl allen Beteiligten die gebräuchliche Praxis bekannt gewesen sei. Die Frage nach
"nützlichen Aufwendungen" sei ersichtlich beantwortet worden. Die (Nach-)Frage PlenProt
17/119, S. 13802 habe einen hypothetischen Kern und sei konkret nicht sinnvoll
beantwortbar. Angesichts des von den Rüstungsexportrichtlinien eröffneten
Beurteilungsspielraums und des komplexen Abwägungsprozesses im Einzelfall lasse sie sich
nur auf die erfolgte allgemeine Weise beantworten.
98
Die schriftliche Frage 7/84 zum Test der Klima- und Wüstentauglichkeit sei
vollständig und wahrheitsgemäß beantwortet worden. Die Antragsgegnerin habe nicht etwa
eine erkennbare Intention der Frage ignoriert. Wenn sie Fragen zum Anlass nehmen müsste,
beliebige Informationen zusammenzutragen, die für den Abgeordneten womöglich gleichfalls
von Interesse sein könnten, würde der Antragsgegnerin eine "kurze" (GO-BT, Anlage 4,
Ziff. 1) Beantwortung von Fragen unmöglich gemacht. Sobald deutlich geworden sei, dass
der Antragsteller die Frage nicht ausschließlich auf Saudi-Arabien beschränkt verstanden
wissen wollte, seien ihm unverzüglich weitere Informationen mitgeteilt worden.
99
b) Die Fragen PlenProt 17/119, S. 13811 ("Lieferung") und S. 13803 f.
("beschäftigungspolitische Gründe") zielten direkt auf die Aufklärung, ob eine
Genehmigung erfolgt sei, und hätten daher nicht beantwortet werden müssen. Eine
Begründung hierfür sei während der Debatte mehrfach gegeben worden und habe nicht
wiederholt werden müssen. Gleiches gelte für die auf Aufklärung zielende Frage 7/132, ob
eine Genehmigung eines Exports nach Algerien erfolgt sei. Auch auf die Frage PlenProt
17/119, S. 13811 zu Bemühungen, einen Missbrauch von Panzern zu verhindern, hätte nur
eingegangen werden können, wenn zur Frage der Genehmigung Stellung bezogen worden
wäre.
100
c) Die Frage PlenProt 17/119, S. 13804 ("Zustimmung Israel/USA") ziele
unmittelbar auf den Vorbereitungsprozess einer Genehmigung, der ebenfalls Bestandteil
des Geheimnisschutzes sei. Bei der Frage PlenProt 17/119, S. 13814
("Entwicklungshilfe/Homosexualität") handle es sich um eine hypothetische Frage, für
welche keine Antwortpflicht bestanden habe. Die schriftliche Frage 7/174 ziele direkt
auf Aufklärung, ob eine Genehmigung erfolgt sei; diesbezügliche Entscheidungen dürften
(vorerst) geheim gehalten werden. Die Frage 7/175 zu "nützlichen Aufwendungen" sei
beantwortet worden. Da "nützliche Aufwendungen" seit 1999 nicht mehr steuerlich
abzugsfähig seien, verstehe sich die Frage als Frage nach rechtswidrigen Mitteln.
Überdies ziele sie auch darauf, ob überhaupt eine Genehmigung erfolgt sei, und habe
deshalb nicht beantwortet werden müssen.
101
3. Zur Bindungswirkung der Entscheidungen des Bundessicherheitsrates führte
die Antragsgegnerin auf Anfrage ergänzend aus, der Bundessicherheitsrat lasse die
verfassungsrechtlichen Entscheidungsbefugnisse des Art. 65 GG unberührt. Rechtlich
seien seine Entscheidungen als Empfehlungen zu verstehen, auch wenn sie faktisch häufig
als maßgebliche Richtschnur behandelt würden. Der Ausschuss unterstütze den zuständigen
Bundesminister, indem er ihm vermittle, ob dessen Entscheidung politisch mitgetragen
werde. Beschlüsse des Bundessicherheitsrates über Genehmigungen nach dem
Kriegswaffenkontrollgesetz, dem Außenwirtschaftsgesetz und der
Außenwirtschaftsverordnung würden den zuständigen Genehmigungsbehörden mittels eines
Ergebnisprotokolls der Sitzung des Bundessicherheitsrates mitgeteilt. Die
Genehmigungsbehörden setzten die Beschlüsse, an welche sie politisch, aber nicht
rechtlich gebunden seien, anschließend um. Nach der Befassung des Bundessicherheitsrates
werde keine zusätzliche Kabinettsentscheidung herbeigeführt. Dies gelte auch für
Genehmigungen nach dem Kriegswaffenkontrollgesetz und Ausfuhrgenehmigungen nach dem
Außenwirtschaftsgesetz und der Außenwirtschaftsverordnung.
Antworten auf Voranfragen wegen der beabsichtigten Ausfuhr von Kriegswaffen
komme keine rechtliche Bindungswirkung für die spätere Entscheidung über einen
Genehmigungsantrag zu. Es handele sich vielmehr um eine schlichte Auskunft, ob das
geplante Vorhaben nach der zur Zeit der Beantwortung bestehenden Sachlage grundsätzlich
genehmigungsfähig sei. Rechtlich verpflichtet sei der Bundessicherheitsrat aber auch bei
unveränderter Sachlage nicht, die Genehmigungsfähigkeit bei einer
Genehmigungsentscheidung über den Export von Kriegswaffen genauso zu beurteilen wie bei
einer vorangegangenen Voranfrage. Dies gelte auch bei einer grundlegend neuen
politischen Bewertung durch den Bundessicherheitsrat, da diese regelmäßig auf einer
Änderung der außen- und sicherheitspolitischen Gesamtlage beruhe und daher als Änderung
der Sachlage anzusehen sei.
102
Als sachkundige Dritte haben der Bundesverband der Deutschen Sicherheits-
und Verteidigungsindustrie e.V. und die Krauss-Maffei Wegmann GmbH & Co. KG
schriftlich Stellung genommen. Diese haben ausgeführt, dass Voranfragen zur
Genehmigungsfähigkeit regelmäßig bereits in einer frühen Phase der Anbahnung eines
Rüstungsexportgeschäfts gestellt würden. Bei positiver Bescheidung schließe sich eine
Akquisitionsphase an, die Monate oder auch Jahre andauern könne und oftmals sehr
kostenträchtig sei. So beliefen sich allein die Kosten für die Vorführung eines
Kampfpanzers vom Typ Leopard 2 im Ausland typischerweise auf über zwei Millionen Euro.
Die potentiellen Vertragspartner, bei denen es sich zumeist um Staaten handele,
bestünden regelmäßig darauf, dass ihr Interesse an Rüstungsgütern vertraulich behandelt
werde. Erst recht werde Vertraulichkeit hinsichtlich der Details der
Vertragsverhandlungen erwartet. Auch die sodann abgeschlossenen Kaufverträge enthielten
nahezu ausnahmslos Vertraulichkeitsvereinbarungen hinsichtlich des Vertrages und seines
Inhaltes. Durch eine frühzeitige Information der Öffentlichkeit über schwebende
Vertragsverhandlungen würden derartige Geschäfte praktisch vereitelt. Dies gelte
insbesondere im Falle einer Offenlegung gestellter oder beschiedener Voranfragen
gegenüber dem Parlament, zumal in diesem Stadium der entsprechende Kaufvertrag im
Regelfall noch nicht geschlossen sei.
103
In der mündlichen Verhandlung hat der Bundesminister des Innern für die
Bundesregierung Stellung genommen und die Verfahrensabläufe im Bundessicherheitsrat
erläutert. Ergänzend hat er mitgeteilt, dass die Bundesregierung beabsichtige, Parlament
und Öffentlichkeit künftig zeitnäher über Genehmigungsentscheidungen zu informieren. Der
Rüstungsexportbericht solle jeweils vor Beginn der parlamentarischen Sommerpause statt
zum Ende des Folgejahres erscheinen. Zudem werde es einen Zwischenbericht für das erste
Halbjahr des laufenden Jahres im jeweiligen Herbst geben. Über abschließende
Genehmigungen des Bundessicherheitsrates werde der Bundestag künftig unverzüglich,
spätestens zwei Wochen nach der Tagung des Bundessicherheitsrates schriftlich
informiert.
104
Die Anträge des Antragstellers zu 1. sind hinsichtlich der Zusatzfrage
(PlenProt 17/119, S. 13802 D) und der dringlichen Frage (PlenProt 17/119,
S. 13807 A) teilweise und hinsichtlich der weiteren Zusatzfragen (PlenProt
17/119, S. 13807 B, C) sowie der schriftlichen Frage 7/193 vom 14. Juli 2011
(BTDrucks 17/6658, S. 28) vollumfänglich zulässig. Die Anträge der Antragstellerin
zu 2. sind insgesamt zulässig, die der Antragstellerin zu 3. hinsichtlich der
schriftlichen Frage 7/175 vom 14. Juli 2011 (BTDrucks 17/6658, S. 27) teilweise und
hinsichtlich der beiden Zusatzfragen (PlenProt 17/119, S. 13804 A, B und PlenProt
17/119, S. 13814 B) sowie der schriftlichen Frage 7/174 vom 14. Juli 2011 (BTDrucks
17/6658, S. 26) vollumfänglich zulässig. Im Übrigen sind die Anträge unzulässig.
105
1. Die Parteifähigkeit der Antragsteller als Abgeordnete des Deutschen
Bundestages folgt aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG. Dem Abgeordneten kommt gemäß
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ein eigener verfassungsrechtlicher Status zu, der im
Organstreitverfahren gegenüber anderen Verfassungsorganen verteidigt werden kann
(BVerfGE 108, 251 ; 124, 161 ; stRspr).
106
2. Die Anträge beziehen sich auf taugliche Antragsgegenstände. Nach
§ 64 Abs. 1 BVerfGG kann Antragsgegenstand im Organstreitverfahren sowohl eine
Maßnahme als auch ein Unterlassen sein. Es kommt somit nicht darauf an, ob es sich bei
den gerügten Antworten der Antragsgegnerin jeweils um eine Maßnahme in Form der
Verweigerung einer hinreichenden Antwort oder um ein Unterlassen in Form einer
pflichtwidrigen Nichtbeantwortung oder einer nicht hinreichenden Beantwortung der
jeweiligen Anfrage handelt. Die Antwortverweigerung, die schlichte Nichtbeantwortung und
die nicht hinreichende Beantwortung der Anfragen der Antragsteller können diese konkret
in ihrem jeweiligen Rechtskreis aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit
Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG betreffen. Somit sind die Maßnahmen oder Unterlassungen
auch rechtserheblich (vgl. BVerfGE 96, 264 ; 103, 81 ; 104, 310
).
107
3. Die Anträge der Antragstellerin zu 3. sind berichtigend dahin
auszulegen, dass Antragsgegenstand unter anderem die Nichtbeantwortung beziehungsweise
unzureichende Beantwortung der unter Sitzungsprotokoll S. 13814 anstatt "S. 13841"
protokollierten Nachfrage und der schriftlichen Frage 175 anstatt "715" sind. Die
offensichtliche Unrichtigkeit der Bezeichnungen ergibt sich aus der
Antragsbegründung.
108
1. Die Antragsteller sind hinsichtlich des überwiegenden Teils der
Antragsgegenstände antragsbefugt. Sie beanstanden eine Reaktion der Antragsgegnerin auf
an diese gerichtete parlamentarische Anfragen und berufen sich auf Rechte, die sich
unmittelbar aus dem Grundgesetz selbst ergeben. Ein die Antragsteller einerseits und die
Antragsgegnerin andererseits umschließendes Verfassungsrechtsverhältnis (vgl. etwa
BVerfGE 1, 208 ; 84, 290 ; 124, 161 ) liegt vor. Das -
fristgerecht eingeleitete - Organstreitverfahren betrifft die Reichweite des aus
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG abzuleitenden
Fragerechts des Abgeordneten und der grundsätzlichen Verpflichtung der Bundesregierung,
auf dessen Fragen Rede und Antwort zu stehen (vgl. BVerfGE 124, 161 m.w.N.).
Es kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass das beanstandete Verhalten der
Antragsgegnerin eigene Rechte der Antragsteller, die aus dem verfassungsrechtlichen
Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten erwachsen, verletzt (vgl. BVerfGE 94, 351
; 112, 363 ). Es erscheint möglich, dass die
Antragsgegnerin durch ihre Antworten einen Informationsanspruch der Antragsteller aus
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG in
unzulässiger Weise verkürzt hat. Die Antragsteller haben hinreichend dargelegt, dass sie
durch das angegriffene Verhalten der Antragsgegnerin in Rechten verletzt sein können,
die ihnen durch das Grundgesetz übertragen worden sind. Eine Verletzung der Rechte der
Antragsteller scheidet insbesondere nicht deswegen von vornherein aus, weil die
Bundesregierung deren Auskunftsansprüche bereits durch die regelmäßige Veröffentlichung
von Rüstungsexportberichten erfüllt. Ob und inwieweit diese ausreichen, um das
berechtigte parlamentarische Informationsinteresse zu befriedigen, bedarf vielmehr der
Prüfung im Einzelnen (siehe hierzu Rn. 203 ff.).
109
a) Hinsichtlich der Teilfrage der Zusatzfrage nach PlenProt 17/119, S.
13802 D zu der Menschenrechtssituation in Saudi-Arabien könnte die Antragsgegnerin
Informationsrechte des Antragstellers zu 1. verletzt haben, wenn sie unzutreffende
Beschränkungen ihrer Antwortpflicht aufgrund des Ressortprinzips angenommen hätte.
110
Hinsichtlich der Teilfrage der dringlichen Frage des Antragstellers zu 1.
nach PlenProt 17/119, S. 13807 A in Bezug auf Vermittler, Unterstützer und Nutznießer
des Panzergeschäfts mit Saudi-Arabien könnte sich eine Rechtsverletzung aus der
Verweigerung einer Sachantwort unter Verkennung der Reichweite des parlamentarischen
Informationsanspruchs oder aus einer unzureichenden Begründung der Antwortverweigerung
ergeben.
111
Hinsichtlich der Zusatzfrage des Antragstellers zu 1. nach PlenProt 17/119,
S. 13807 B, C zum Unterschiedsbetrag zwischen dem Kaufpreis der Panzer in
Deutschland und in Saudi-Arabien liegt eine mögliche Rechtsverletzung zwar nicht darin,
dass auf die "implizite Vorfrage" nach der Genehmigung eines Panzerexports nicht
unmittelbar eingegangen wurde. Eine Antwortplicht kommt nur hinsichtlich tatsächlich
gestellter Fragen in Betracht. Eine Rechtsverletzung könnte sich aber durch das
möglicherweise nicht gerechtfertigte oder nicht hinreichend begründete Unterlassen einer
Sachantwort auf die Frage nach dem Unterschiedsbetrag hinsichtlich der Kaufpreise
ergeben.
112
Hinsichtlich der schriftlichen Frage 7/193 des Antragstellers zu 1. vom
14. Juli 2011 (BTDrucks 17/6658, S. 28) besteht die Möglichkeit einer
Rechtsverletzung wegen Verkennung der Reichweite des parlamentarischen
Informationsanspruchs. Die Frage, welche Angaben die Antragsgegnerin zu getroffenen
Entscheidungen bezüglich der Lieferung von 200 Panzern "LEO" nach Saudi-Arabien macht,
richtete sich nach ihrem Zusammenhang auch auf Einzelheiten des konkreten Geschäfts.
Dies folgt auch aus der Teilfrage, wie die Antragsgegnerin diese Entscheidungen
rechtfertige. Die so verstandene Frage hat die Antragsgegnerin nicht beantwortet.
113
b) Gleiches gilt für die dringliche Frage der Antragstellerin zu 2.
(PlenProt 17/119, S.13810 D) danach, welche besonderen außen- und sicherheitspolitischen
Gründe die Antragsgegnerin für die Genehmigung der Panzerlieferungen anführe und wie sie
deren Vereinbarkeit mit einzelnen Kriterien des EU-Kodexes für Waffenausfuhren bewerte,
sowie für ihre Zusatzfrage (PlenProt 17/119, S. 13811 A) danach, wie die
Antragsgegnerin ausschließe, dass die für Saudi-Arabien genehmigten Rüstungsexportgüter
zu innerer Repression genutzt würden.
114
In Bezug auf die Zusatzfrage nach PlenProt 17/119, S. 13803 D, ob
ausgeschlossen werden könne, dass bei der Entscheidung beschäftigungs- oder
industriepolitische Gründe eine Rolle gespielt hätten, ist die Antragstellerin zu 2.
ebenfalls antragsbefugt. Die Antragsgegnerin gibt zwar an, dass solche Gründe nachrangig
eine Rolle spielen könnten. Sie macht jedoch keine Angaben zum konkreten Geschäft und
verletzt damit möglicherweise unter Verkennung der Reichweite des Auskunftsrechts der
Abgeordneten Rechte der Antragstellerin zu 2.
115
Antragsbefugt ist die Antragstellerin zu 2. auch hinsichtlich der
schriftlichen Frage 7/132 (BTDrucks 17/6658, S. 24) danach, wann die Antragsgegnerin den
Verkauf bestimmter Rüstungsgüter nach Algerien genehmigt habe und welche besonderen
außen- und sicherheitspolitischen Gründe sie für die Genehmigung anführe. Die Frage
zielte mit der Formulierung "besonderen ... Gründe" ersichtlich auf den Einzelfall. Die
Ausführungen der Antragsgegnerin zu den allgemein bei der Entscheidung über
Rüstungsexporte nach Algerien zu berücksichtigenden Aspekten beantworten diese Frage
nicht.
116
c) Die Antragstellerin zu 3. ist hinsichtlich der Zusatzfrage nach PlenProt
17/119, S. 13804 A, B antragsbefugt. Die Frage, ob es stimme, dass die Zustimmung
Israels und der USA eingeholt und erteilt worden sei, wurde - möglicherweise unter
Verkennung des Auskunftsrechts - in der Sache nicht beantwortet. Auf diese Teilfrage
beschränkt sich die Rüge der Antragstellerin zu 3. Die Teilfrage nach der universellen
Gültigkeit von Menschenrechten ist nicht Streitgegenstand.
117
Die Antragsbefugnis besteht auch hinsichtlich der Zusatzfrage nach PlenProt
17/119, S. 13814 B. Mit dieser Frage wollte die Antragstellerin zu 3. ersichtlich einen
Widerspruch in der Haltung der Antragsgegnerin in den Bereichen Entwicklungshilfe und
Rüstungsexporte nachweisen. Eine Rechtsverletzung kann darin liegen, dass für eine
vollständige Sachantwort möglicherweise eine Gegenüberstellung der jeweiligen Kriterien
erforderlich gewesen wäre.
118
Hinsichtlich der schriftlichen Frage 7/174 vom 14. Juli 2011 (BTDrucks
17/6658, S. 26) ist die Antragstellerin zu 3. ebenfalls antragsbefugt. Die Frage bezieht
sich auf die Begründung der getroffenen Entscheidungen über die Lieferung von Panzern.
Da konkret nach "getroffenen" Entscheidungen gefragt war, beantworten die allgemeinen
Ausführungen der Antragsgegnerin zu Entscheidungen auf Grundlage der Richtlinien und zur
besonderen Bedeutung der Menschenrechte die Frage nicht vollständig. Die Antragsgegnerin
hat eine Stellungnahme zum konkreten Geschäft unter Hinweis auf die
Geheimhaltungsbedürftigkeit abgelehnt und damit möglicherweise unter Verkennung des
Auskunftsrechts Rechte der Antragstellerin zu 3. verletzt.
119
Auch die Teilfrage der schriftlichen Frage 7/175 vom 14. Juli 2011
(BTDrucks 17/6658, S. 27) nach Vermittlern, Unterstützern in der Bundesregierung und
Nutznießern des Geschäfts wurde nicht beantwortet.
120
2. Hinsichtlich einzelner vom Antragsteller zu 1. und der Antragstellerin
zu 3. gestellter Fragen fehlt es an der Antragsbefugnis, weil eine Rechtsverletzung von
vornherein ausgeschlossen werden kann.
121
a) Dem Antragsteller zu 1. fehlt es hinsichtlich einer Teilfrage der
Zusatzfrage nach PlenProt 17/119, S. 13802 D, einer Teilfrage der dringlichen Frage nach
PlenProt 17/119, S. 13807 A, der Zusatzfrage nach PlenProt 17/119, S. 13807 D und der
schriftlichen Frage 7/84 vom 8. Juli 2011 an der Antragsbefugnis. Insoweit kann
ausgeschlossen werden, dass das Antwortverhalten der Antragsgegnerin eigene Rechte des
Antragstellers zu 1. verletzt haben könnte.
122
Soweit die Zusatzfrage nach PlenProt 17/119, S. 13802 D darauf gerichtet
war, ob bei der geschilderten Menschenrechtslage in Saudi-Arabien nach den Richtlinien
für Rüstungsexporte Genehmigungen nicht in Betracht kämen, ist sie hinreichend
beantwortet worden. Die Antragsgegnerin hat angegeben, dass die Menschenrechtslage im
Rahmen eines Abwägungsprozesses zu berücksichtigen sei. Damit hat sie den Standpunkt zum
Ausdruck gebracht, dass die Menschenrechtslage als solche eine Genehmigung nicht in
jedem Fall ausschließt.
123
Soweit sich die dringliche Frage nach PlenProt 17/119, S. 13807 A auf
"nützliche Aufwendungen" beim Zustandekommen des Panzergeschäfts bezog, ist sie mit der
Angabe der Antragsgegnerin, ihr lägen keinerlei Erkenntnisse über geleistete
gesetzeswidrige Zahlungen vor, hinreichend beantwortet worden. Es ist insbesondere nicht
ersichtlich, dass die Antragsgegnerin die Frage zu eng auslegt, wenn sie "nützliche
Aufwendungen" als "gesetzeswidrige Zahlungen" versteht. Das Verständnis "nützlicher
Aufwendungen" als Bestechungsgelder und damit gesetzeswidrige Zahlungen
(§§ 331 ff. StGB) steht nicht in Widerspruch zum allgemeinen Sprachgebrauch.
Auch der Antragsteller zu 1. selbst gebraucht den Begriff in diesem Sinne, etwa in der
Zusatzfrage nach PlenProt 17/119, S. 13807 B, C ("sogenannte nützliche Aufwendungen, das
heißt Bestechungsgelder").
124
Auch die Zusatzfrage nach PlenProt 17/119, S. 13807 D danach, ob die
Antragsgegnerin bereit sei, über die Einzelheiten des Geschäfts Auskunft zu geben, oder
ob die Antwort weiter in verfassungswidriger Weise verweigert werde, wurde beantwortet.
Mit ihrer Antwort hat die Antragsgegnerin klar zum Ausdruck gebracht, dass sie nicht
bereit sei, über Einzelheiten des Geschäfts Auskunft zu geben, und den Vorwurf der
Verfassungswidrigkeit zurückgewiesen. Die Argumentation des Antragstellers zu 1., er
habe "ersichtlich" Einzelheiten über den Waffenexport zu erfahren versucht und insoweit
keine Antwort erhalten, macht die Möglichkeit einer Rechtsverletzung nicht plausibel.
Die Frage lässt sich in dem von der Antragsgegnerin zugrunde gelegten Sinn verstehen.
Wollte der Antragsteller zu 1. sie nicht so verstanden wissen, so hätte es ihm oblegen,
sie von vornherein anders zu formulieren oder ihren Sinn durch eine entsprechende
Nachfrage klarzustellen.
125
Entsprechendes gilt hinsichtlich der schriftlichen Frage 7/84 vom 8. Juli
2011, inwieweit es zutreffe, dass die Bundeswehr Leopard-Panzer nach Saudi-Arabien
schicken und dort testen wolle, und wie dieses Vorhaben im Zusammenhang mit dem offenbar
genehmigten Verkauf stehe. Die Korrektheit der Antwort der Antragsgegnerin, dass
Leopard-Panzer weder von der Bundeswehr selbst noch durch Beauftragte in Saudi-Arabien
getestet würden, zieht der Antragsteller zu 1. nicht in Zweifel. Er rügt vielmehr, die
Antragsgegnerin habe Tests in den Arabischen Emiraten verschwiegen und damit bewusst das
offensichtliche Ziel der Fragestellung ignoriert. Dass die Antragsgegnerin die Frage
pflichtwidrig zu eng ausgelegt hätte, ist jedoch nicht ersichtlich. Vom Fragesteller
kann eine sorgfältige Formulierung seiner Fragen erwartet werden. Daher ist bei der
Auslegung einer parlamentarischen Anfrage zunächst vom Wortlaut und dem Zusammenhang
auszugehen, in den die Frage ausdrücklich gestellt ist (vgl. BVerfGE 110, 199
). Wo allerdings Ungenauigkeiten bei der Formulierung der Frage erkennbar aus
einem Informationsdefizit des Fragestellers resultieren, ist bei der Beantwortung dem
dahinter stehenden Informationsbedürfnis so weit wie möglich Rechnung zu tragen.
Vorliegend hat die Antragsgegnerin die Frage ihrem Wortlaut entsprechend beantwortet,
ohne dabei ein erkennbares Informationsbedürfnis des Fragestellers außer Acht zu lassen.
Zwar könnte die Bezugnahme auf nur gerüchteweise bekannte Äußerungen bei einer
bestimmten Veranstaltung auf ein Informationsdefizit des Antragstellers zu 1. hinweisen,
welches für eine großzügigere Auslegung der Frage hätte sprechen können. Da die Frage
aber im Kontext der Diskussion über Lieferung von Rüstungsgütern nach Saudi-Arabien
erfolgt ist und der Test des Leopard-Panzers in den Vereinigten Arabischen Emiraten nach
dem unwidersprochenen Vorbringen der Antragsgegnerin mit einem solchen etwaigen
Rüstungsgeschäft nicht in Zusammenhang stand, bestand für die Antragsgegnerin kein
hinreichender Anlass, die Frage über den Wortlaut hinaus zu verstehen.
126
b) Der Antragstellerin zu 3. fehlt die Antragsbefugnis im Hinblick auf ihre
schriftliche Frage 7/175 (BTDrucks 17/6658, S. 27), soweit sie sich darin nach
"nützliche[n] Aufwendungen" erkundigt. Mit der Angabe der Antragsgegnerin, es lägen ihr
keine Erkenntnisse über geleistete gesetzeswidrige Zahlungen vor, ist die Frage
hinreichend beantwortet worden. Auch hier durfte die Antragsgegnerin "nützliche
Aufwendungen" als "gesetzeswidrige Zahlungen" verstehen.
127
Das Rechtsschutzbedürfnis der Antragsteller in Bezug auf die Fragen zu
Panzerlieferungen nach Saudi-Arabien besteht fort. Es wird insbesondere nicht dadurch
beseitigt, dass die Antragsgegnerin angekündigt hat, ihre Berichtspraxis zu ändern und
den Deutschen Bundestag binnen zwei Wochen über Genehmigungsentscheidungen des
Bundessicherheitsrates zu informieren, denn die Antragsgegnerin stellt die streitige
Verpflichtung zur Beantwortung von Anfragen zu Entscheidungen des Bundessicherheitsrates
im hiesigen Verfahren weiterhin in Abrede. Außerdem betrifft die beabsichtigte zeitnahe
Information des Deutschen Bundestages nur erteilte Genehmigungen und nicht auch
Entscheidungen des Bundessicherheitsrates über Voranfragen.
128
Die Antragsteller haben ein objektives Interesse an der Klärung der
Reichweite des aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 2 Satz
2 GG abzuleitenden Fragerechts des Abgeordneten und der Antwortpflicht der
Bundesregierung (vgl. zum Klarstellungsinteresse BVerfGE 121, 135 ;
131, 152 ; Beschluss des Zweiten Senats vom 6. Mai 2014 - 2 BvE 3/12 -,
juris, Rn. 6). Auch der zwischenzeitliche Ablauf der Legislaturperiode lässt das
Rechtsschutzbedürfnis nicht entfallen, da die Antragsteller weiterhin Mitglieder des
Deutschen Bundestages sind (vgl. BVerfGE 87, 207 ).
129
Die Anträge sind - soweit zulässig - teilweise begründet.
130
1. Aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG folgt
ein Frage- und Informationsrecht des Deutschen Bundestages gegenüber der
Bundesregierung, an dem die einzelnen Abgeordneten und die Fraktionen als
Zusammenschlüsse von Abgeordneten nach Maßgabe der Ausgestaltung in der Geschäftsordnung
des Deutschen Bundestages teilhaben und dem grundsätzlich eine Antwortpflicht der
Bundesregierung korrespondiert (vgl. BVerfGE 124, 161 ; stRspr). Aus dem
Frage- und Interpellationsrecht des Parlaments folgt für die Mitglieder der
Bundesregierung daher die verfassungsrechtliche Verpflichtung, auf Fragen Rede und
Antwort zu stehen. Die Antworten der Bundesregierung auf schriftliche Anfragen und auf
Fragen in der Fragestunde des Deutschen Bundestages sollen dazu dienen, dem Bundestag
und den einzelnen Abgeordneten die für ihre Tätigkeit nötigen Informationen auf rasche
und zuverlässige Weise zu verschaffen. Die Bundesregierung schafft mit ihren Antworten
auf parlamentarische Anfragen so die Voraussetzungen für eine sachgerechte Arbeit
innerhalb des Parlaments (vgl. zum Ganzen BVerfGE 13, 123 ; 57, 1 ;
105, 252 ; 105, 279 ; 124, 161 ).
131
Das parlamentarische Regierungssystem wird auch durch die Kontrollfunktion
des Parlaments geprägt. Die parlamentarische Kontrolle von Regierung und Verwaltung
verwirklicht den Grundsatz der Gewaltenteilung, der für das Grundgesetz ein tragendes
Funktions- und Organisationsprinzip darstellt. Der Gewaltenteilungsgrundsatz zielt dabei
nicht auf eine absolute Trennung der Funktionen der Staatsgewalt, sondern auf die
politische Machtverteilung, das Ineinandergreifen der drei Gewalten und die daraus
resultierende gegenseitige Kontrolle und Begrenzung mit der Folge der Mäßigung der
Staatsgewalt (vgl. BVerfGE 3, 225 ; 7, 183 ; 9, 268 ;
22, 106 ; 34, 52 ; 95, 1 ). Er gebietet gerade im
Hinblick auf die starke Stellung der Regierung, zumal wegen mangelnder
Eingriffsmöglichkeiten des Parlaments in den der Exekutive zukommenden Bereich
unmittelbarer Handlungsinitiative und Gesetzesanwendung, eine Auslegung des
Grundgesetzes dahin, dass parlamentarische Kontrolle auch tatsächlich wirksam werden
kann. Ohne Beteiligung am Wissen der Regierung kann das Parlament sein Kontrollrecht
gegenüber der Regierung nicht ausüben. Daher kommt dem parlamentarischen
Informationsinteresse besonders hohes Gewicht zu, soweit es um die Aufdeckung möglicher
Rechtsverstöße und vergleichbarer Missstände innerhalb von Regierung und Verwaltung geht
(vgl. BVerfGE 67, 100 ; 110, 199 <219, 222>; 124, 78 ).
132
Die Kontrollfunktion ist zugleich Ausfluss der aus dem Demokratieprinzip
folgenden Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament. Art. 20
Abs. 2 Satz 2 GG gestaltet den Grundsatz der Volkssouveränität aus. Er legt fest,
dass das Volk die Staatsgewalt, deren Träger es ist, außer durch Wahlen und Abstimmungen
durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung
ausübt. Das setzt voraus, dass das Volk einen effektiven Einfluss auf die Ausübung der
Staatsgewalt durch diese Organe hat. Deren Akte müssen sich auf den Willen des Volkes
zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden (vgl. BVerfGE 83, 60
; 93, 37 ; 130, 76 ). Dieser Zurechnungszusammenhang
zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird außer durch die Wahl des Parlaments, die
vom Parlament beschlossenen Gesetze als Maßstab der vollziehenden Gewalt und die
grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung auch durch
den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung hergestellt. Das "Ausgehen
der Staatsgewalt" vom Volk muss für das Volk wie auch die Staatsorgane jeweils konkret
erfahrbar und praktisch wirksam sein. Es muss ein hinreichender Gehalt an demokratischer
Legitimation erreicht werden, ein bestimmtes Legitimationsniveau (vgl. BVerfGE 83, 60
; 93, 37 ; 107, 59 ; 130, 76 ). Nur das vom
Volk gewählte Parlament kann den Organ- und Funktionsträgern der Verwaltung auf allen
ihren Ebenen demokratische Legitimation vermitteln. Im Fall der nicht durch unmittelbare
Volkswahl legitimierten Amtswalter und Organe setzt die demokratische Legitimation der
Ausübung von Staatsgewalt regelmäßig voraus, dass sich die Bestellung der Amtsträger auf
das Staatsvolk zurückführen lässt und ihr Handeln eine ausreichende sachlich-inhaltliche
Legitimation erfährt. In personeller Hinsicht ist eine hoheitliche Entscheidung
demokratisch legitimiert, wenn sich die Bestellung desjenigen, der sie trifft, durch
eine ununterbrochene Legitimationskette auf das Staatsvolk zurückführen lässt. Die
sachlich-inhaltliche Legitimation wird durch Gesetzesbindung und Bindung an Aufträge und
Weisungen der Regierung vermittelt. Letztere entfaltet Legitimationswirkung aufgrund der
Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber der Volksvertretung (BVerfGE 93, 37
; 107, 59 ; 130, 76 ).
133
Geheimhaltung gegenüber dem Parlament beschränkt die parlamentarischen
Kontrollmöglichkeiten und kann deshalb den notwendigen demokratischen
Legitimationszusammenhang beeinträchtigen oder unterbrechen (vgl. BVerfGE 130, 76
).
134
2. Der Informationsanspruch des Bundestages und der einzelnen Abgeordneten
besteht gleichwohl nicht grenzenlos.
135
a) Er kann sich von vornherein nicht auf Angelegenheiten beziehen, die
nicht in die Zuständigkeit der Bundesregierung fallen, da es insoweit an einer
Verantwortlichkeit der Bundesregierung gegenüber dem Deutschen Bundestag fehlt (BVerfGE
124, 161 ).
136
b) Begrenzt wird der Informationsanspruch des Bundestages und der einzelnen
Abgeordneten auch durch das Gewaltenteilungsprinzip (siehe Rn. 131). In seiner
grundgesetzlichen Ausformung als Gebot der Unterscheidung zwischen gesetzgebender,
vollziehender und rechtsprechender Gewalt (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG) dient dieses
Prinzip zugleich einer funktionsgerechten Zuordnung hoheitlicher Befugnisse zu
unterschiedlichen, jeweils aufgabenspezifisch ausgeformten Trägern öffentlicher Gewalt
und sichert die rechtliche Bindung aller Staatsgewalt (BVerfGE 124, 78 ). Das
Grundgesetz fordert keine absolute Trennung, sondern gegenseitige Kontrolle, Hemmung und
Mäßigung der Gewalten (BVerfGE 95, 1 ). Die Zweige der Staatsgewalt sind
aufeinander bezogen und miteinander verschränkt, dürfen aber ihrer jeweiligen Eigenheit
und ihrer spezifischen Aufgaben und Zuständigkeiten nicht beraubt werden (BVerfGE 9, 268
; stRspr). Das Gewaltenteilungsprinzip ist damit zugleich Grund und
Grenze des Informationsanspruchs des Parlaments gegenüber der Regierung. Je weiter ein
parlamentarisches Informationsbegehren in den inneren Bereich der Willensbildung der
Regierung eindringt, desto gewichtiger muss es sein, um sich gegen ein von der Regierung
geltend gemachtes Interesse an Vertraulichkeit durchsetzen zu können (vgl. BVerfGE 110,
199 ; 124, 78 ).
137
aa) Die Verantwortung der Regierung gegenüber Parlament und Volk setzt
notwendigerweise einen Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung voraus, der einen
grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich
einschließt. Dazu gehört zum Beispiel die Willensbildung der Regierung selbst, sowohl
hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts-
und Ressortentscheidungen, die sich vornehmlich in ressortübergreifenden und -internen
Abstimmungsprozessen vollzieht (BVerfGE 67, 100 ; 110, 199 <214, 222>;
124, 78 ; 131, 152 ). Bei dem einer konkreten Positionierung
vorgelagerten Willensbildungsprozess der Bundesregierung handelt es sich um einen von
verschiedenen innen- und außenpolitischen sowie innerorganschaftlichen Belangen,
Erwägungen und Entwicklungen abhängigen Vorgang, der den Bereich der Bundesregierung
noch nicht verlässt und über den der Bundestag von Verfassungs wegen grundsätzlich
(noch) nicht zu informieren ist (vgl. BVerfGE 131, 152 ). Eine Pflicht der
Regierung, parlamentarischen Informationswünschen zu entsprechen, besteht danach in der
Regel nicht, wenn die Information zu einem Mitregieren Dritter bei Entscheidungen führen
kann, die in der alleinigen Kompetenz der Regierung liegen (BVerfGE 110, 199
; 124, 78 ). Diese Gefahr besteht bei Informationen aus
dem Bereich der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen regelmäßig, solange die
Entscheidung noch nicht getroffen ist (BVerfGE 110, 199 ; 124, 78
). So könnte ein so wesentlicher Teil einer politischen Entscheidung wie die
Bestimmung des Zeitpunkts, zu dem sie fallen soll, der Regierung weitgehend aus der Hand
genommen werden, wenn das Parlament schon vor diesem Zeitpunkt auf den Stand der
Entscheidungsvorbereitung innerhalb der Regierung zugreifen könnte (vgl. BVerfGE 110,
199 ).
138
Die Kontrollkompetenz des Bundestages erstreckt sich demnach grundsätzlich
nur auf bereits abgeschlossene Vorgänge; sie enthält nicht die Befugnis, in laufende
Verhandlungen und Entscheidungsvorbereitungen einzugreifen (BVerfGE 67, 100 ;
110, 199 ; 124, 78 ). Der aus dem Gewaltenteilungsprinzip folgende
Schutz vor informatorischen Eingriffen in den Bereich exekutiver
Entscheidungsvorbereitung erschöpft sich jedoch nicht in dieser Abschirmung gegen
unmittelbare Eingriffe in die autonome Kompetenzausübung der Regierung, sondern wirkt
über den Zeitpunkt einer Entscheidung hinaus (BVerfGE 110, 199 ).
139
bb) Die Rüstungsexportkontrolle ist nicht wegen der außenpolitischen
Bedeutung dieses Teilbereichs des Regierungshandelns von vornherein jeglicher
parlamentarischen Kontrolle entzogen. Im Bereich der auswärtigen Politik hat das
Grundgesetz in Anknüpfung an die traditionelle Staatsauffassung der Regierung aber einen
weit bemessenen Spielraum zu eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung überlassen. Die
Rolle des Parlaments als Gesetzgebungsorgan ist schon aus Gründen der
Funktionsgerechtigkeit in diesem Bereich beschränkt (BVerfGE 104, 151 ; vgl.
auch schon BVerfGE 49, 89 ; 68, 1 ). Eine erweiternde
Auslegung der Zustimmungs- oder Mitwirkungsbefugnisse des Bundestages würde die außen-
und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit der Bundesregierung ungerechtfertigt
beschneiden und auf eine nicht funktionsgerechte Teilung der Staatsgewalt hinauslaufen
(BVerfGE 104, 151 ).
140
Dies bedeutet aber nicht, dass wesentliche Entscheidungen am Bundestag
vorbei getroffen werden könnten. Auch die der Bundesregierung anvertraute auswärtige
Gewalt steht keineswegs außerhalb parlamentarischer Kontrolle. Dem Bundestag, der
Entscheidungen der Exekutive in auswärtigen Angelegenheiten missbilligt, verbleiben
jedoch auch in diesem Bereich seine parlamentarischen Kontrollbefugnisse (vgl. BVerfGE
49, 89 ; 68, 1 <89, 109>; 90, 286 ; 104, 151 ).
Er kann sein Frage-, Debatten- und Entschließungsrecht ausüben, seine Kontroll- und
Haushaltsbefugnisse wahrnehmen und dadurch auf die Entscheidungen der Regierung
einwirken oder durch Wahl eines neuen Bundeskanzlers die Regierung stürzen (BVerfGE 68,
1 ).
141
Entsprechendes gilt für den Bereich der Rüstungsexportkontrolle. Zwar weist
Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GG der Bundesregierung die Zuständigkeit für die Genehmigung
von Kriegswaffenexporten zu. Hierdurch wird die Erfüllung dieser Aufgabe der Kontrolle
durch das Parlament aber nicht von vornherein entzogen (so aber Glawe, DVBl 2012, S. 329
). Vielmehr ist zwischen parlamentarischer Mitwirkung einerseits und
parlamentarischer Kontrolle andererseits zu unterscheiden. Eine Mitwirkung des
Parlaments bei der Ausübung von Staatsfunktionen kommt nur dort in Betracht, wo sie
durch das Grundgesetz ausdrücklich vorgesehen ist. Die Gewaltenteilung darf nicht unter
Berufung auf das Demokratieprinzip durch Einräumung parlamentarischer
Mitentscheidungsbefugnisse unterlaufen, die grundgesetzliche Kompetenzordnung nicht
durch die Konstruktion eines allumfassenden Parlamentsvorbehalts überlagert werden (vgl.
BVerfGE 68, 1 ). Daraus ist aber keine Einschränkung der parlamentarischen
Verantwortlichkeit der Regierung zu folgern. In der Ausübung parlamentarischer Kontrolle
liegt kein verfassungswidriger Einbruch in den Gestaltungsbereich der Exekutive. Sie
kommt auch dort zum Tragen, wo das Grundgesetz eine ausschließliche Zuständigkeit der
Regierung begründet. Unter dem Gesichtspunkt der demokratischen Legitimation staatlichen
Handelns tritt die parlamentarische Kontrolle an die Stelle der in dem Bereich
ausschließlicher Zuständigkeit der Regierung fehlenden sachlich-inhaltlichen
Mitwirkungsrechte des Parlaments. Die Zuständigkeitszuweisung des Art. 26 Abs. 2
Satz 1 GG schafft somit für sich genommen keinen der parlamentarischen Verantwortung
grundsätzlich entzogenen Raum gubernativen Entscheidens.
142
cc) Die Beratung und Beschlussfassung im Bundessicherheitsrat unterfallen
dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung.
143
(1) Der Bundesregierung steht es auch ohne ausdrückliche
verfassungsrechtliche Ermächtigung im Rahmen ihrer Organisationsgewalt zu,
Kabinettsausschüsse einzurichten, die gegenüber dem Regierungskollegium eine
vorbereitende und beratende Funktion ohne eigenes Entscheidungsrecht ausüben (Busse,
DVBl 1993, S. 413 ; Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der
Regierung, 2. Aufl. 1998, S. 246; Detterbeck, in: Isensee/P. Kirchhof, HStR III, 3.
Aufl. 2005, § 66 Rn. 63; Schröder, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6.
Aufl. 2010, Art. 65 Rn. 37; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 12. Aufl. 2012,
Art. 65 Rn. 6). Soweit ein solcher Ausschuss Entscheidungen des Kabinetts
vorbereitet, unterfallen die Ausschussberatungen und -ergebnisse grundsätzlich in
demselben Umfang dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung wie eigene
Vorbereitungshandlungen des Regierungskollegiums.
144
Nach der derzeitigen Staatspraxis bereitet der Bundessicherheitsrat
Entscheidungen des Kabinetts allerdings nicht vor, sondern wird an seiner Stelle tätig.
Dem Vorbringen der Antragsgegnerin zufolge wird nach der Befassung des
Bundessicherheitsrates keine Kabinettsentscheidung mehr herbeigeführt (so auch Zähle,
Der Staat 44 (2005), S. 462 ). Folglich können sich die Beschlüsse des
Bundessicherheitsrates über Genehmigungen nach dem Kriegswaffenkontrollgesetz, dem
Außenwirtschaftsgesetz und der Außenwirtschaftsverordnung allein an den jeweils
zuständigen Fachminister richten, im Bereich der Kriegswaffen also an den Minister, dem
nach § 11 Abs. 2 und 3 KWKG in Verbindung mit § 1 der Ersten
Durchführungsverordnung zum KWKG die Befugnis zur Erteilung und zum Widerruf der
Genehmigung für seinen Geschäftsbereich übertragen ist. Dieser Fachminister erteilt die
Genehmigung gegenüber dem Antrag stellenden Unternehmen durch entsprechenden
Bescheid.
145
Allerdings dürfen nach Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GG zur Kriegführung
bestimmte Waffen nur mit Genehmigung "der Bundesregierung" hergestellt, befördert und in
Verkehr gebracht werden. Das Grundgesetz unterscheidet zwischen Befugnissen und
Zuständigkeiten der Bundesregierung und solchen einzelner Bundesminister (vgl. die
Auflistung in BVerfGE 132, 1 ). Die Bundesregierung ist ein Kollegialorgan,
das nach Art. 62 GG aus dem Bundeskanzler und aus den Bundesministern besteht. Bei
Regelungen des Grundgesetzes, die eine Entscheidungszuständigkeit der Bundesregierung
vorsehen, ist daher grundsätzlich davon auszugehen, dass es eines Beschlusses des
gesamten Kabinetts bedarf (BVerfGE 91, 148 ; 115, 118 ; 132, 1
). Ausnahmsweise können unter dem Begriff der Bundesregierung jedoch auch die
jeweils ressortzuständigen Minister verstanden werden, wenn Sinn und Zweck der
jeweiligen Regelung eine solche Auslegung gebieten (BVerfGE 26, 338 ). So
wird etwa zu der Regelung in Art. 86 GG betreffend die bundeseigene Verwaltung die
Ansicht vertreten, dass mangels Betroffenheit der Länder (auch) der jeweilige
Fachminister für seinen Bereich Verwaltungsvorschriften und Regelungen über die
Einrichtung der Behörden erlassen kann (BVerwGE 36, 327 ; Hermes, in: Dreier, GG, Bd. III, 2. Aufl. 2008, Art. 86 Rn. 52; Ibler, in: Maunz/Dürig, GG, Mai 2008, Art. 86 Rn. 135; Burgi,
in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art. 86 Rn. 67).
146
In der Literatur wird teilweise die Ansicht vertreten, dass Art. 26
Abs. 2 Satz 1 GG keine Entscheidung des Kabinetts verlange (Pottmeyer,
Kriegswaffenkontrollgesetz, 2. Aufl. 1994, § 11 Rn. 2; Frank, in: AK-GG, 3.
Aufl. 2001, Art. 26 Rn. 47; Hernekamp, in: v. Münch/Kunig,
Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, 6. Aufl. 2012, Art. 26 Rn. 29) oder dass Art. 26
Abs. 2 Satz 2 GG eine Delegationsbefugnis beinhalte (Bieneck, Handbuch des
Außenwirtschaftsrechts, 2. Aufl. 2005, § 41 Rn. 4).
147
Überwiegend wird jedoch davon ausgegangen, dass die Delegation der
Genehmigungserteilung auf einzelne Minister mit Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GG nicht
vereinbar und § 11 Abs. 2 KWKG aus diesem Grunde verfassungswidrig sei (Epping, Grundgesetz und Kriegswaffenkontrolle, 1993, S. 210?ff.; Hartwig, in: Umbach/ Clemens, Bd. 1, 2002, Art. 26 Rn. 40; Herdegen, in:
Maunz/Dürig, GG, März 2014, Art. 26 Rn. 56; Pernice, in: Dreier,
GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 26 Rn. 28; Fink, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG,
Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 26 Rn. 76; Hillgruber, in:
Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 12. Aufl. 2011, Art. 26 Rn. 12;
Schmahl, in: Sodan, GG, 2. Aufl. 2011, Art. 26 Rn. 13; Streinz, in: Sachs, GG, 6.
Aufl. 2011, Art. 26 Rn. 46; Hobe, in: Berliner Kommentar zum GG, Nov. 2012,
Art. 26 Rn. 18; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 12. Aufl. 2012, Art. 26 Rn.
10).
148
(2) Es bedarf vorliegend keiner Entscheidung, ob die Bundesregierung zur
Einrichtung des Bundessicherheitsrates und zur Übertragung der Entscheidungsbefugnis
über Kriegswaffenexportanträge auf diesen oder auf einzelne Bundesminister berechtigt
ist. Denn im Rechtsverhältnis zum Deutschen Bundestag und seinen Mitgliedern sind die
Genehmigungsentscheidungen nach Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GG der Bundesregierung
zuzuordnen und durch diese unmittelbar gegenüber dem Parlament und mittelbar gegenüber
dem Volk zu verantworten, gleich ob sie durch das Kabinett, durch einen von diesem
eingesetzten Ausschuss oder durch einen einzelnen Minister getroffen werden. Genauso
wenig, wie die Bundesregierung sich durch eine Delegation der ihr durch das Grundgesetz
zugewiesenen Entscheidungsbefugnisse ihrer Verantwortung für die getroffenen
Entscheidungen entledigen kann, führt eine solche Delegation - gleich ob zulässig oder
unzulässig - dazu, dass die Entscheidung des Ministers und die darauf bezogene
Willensbildung im Bundessicherheitsrat den Charakter des Regierungshandelns verlören und
dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung entzogen wären. Ein möglicher Verstoß
gegen ein aus der Verfassung abzuleitendes Delegationsverbot änderte nichts daran, dass
die Willensbildung im Bundessicherheitsrat im System der Gewaltenteilung der Regierung
zuzuordnen ist, zumal in diesem Unterausschuss des Regierungskollegiums allein
Regierungsmitglieder stimmberechtigt sind. Der aus dem Gewaltenteilungsprinzip folgende
Schutz vor informatorischen Eingriffen in den Bereich exekutiver
Entscheidungsvorbereitung würde durch einen solchen Verstoß nicht entbehrlich. Dabei ist
auch zu berücksichtigen, dass die Bundesregierung, die den Bundessicherheitsrat durch
einen Kabinettsbeschluss eingerichtet hat, dieses Gremium jederzeit durch entsprechenden
Beschluss auflösen oder einzelne Beratungen "an sich ziehen" könnte.
149
Der Teilnahme des Bundessicherheitsrates am Kernbereichsschutz steht nicht
entgegen, dass an dessen Sitzungen neben Regierungsmitgliedern auch der Chef des
Bundeskanzleramtes, der Generalinspekteur der Bundeswehr, die Chefs des
Bundespräsidialamtes und des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, die
Beauftragte der Bundesregierung für Fragen der Abrüstung und Rüstungskontrolle sowie bei
Bedarf weitere Dritte teilnehmen können. Hierdurch verliert das Gremium nicht den
direkten Bezug zu der Willensbildung innerhalb der Bundesregierung, der die
Genehmigungsentscheidungen nach Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GG vorbehalten sind.
Soweit der Senat für die sogenannte Präsidentenrunde entschieden hat, dass diese an dem
Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung nicht im gleichen Umfang teilnimmt
wie das Kabinett
(BVerfGE 124, 78 ), ist diese Entscheidung auf den
Bundessicherheitsrat nicht übertragbar. Die Funktion der Präsidentenrunde besteht
lediglich im Austausch von Informationen, der Beratung sowie in der Vorbereitung einer
Entscheidungsfindung in den zuständigen Ressorts in Fragen der äußeren und inneren
Sicherheit. Weder handelt es sich um ein Entscheidungsgremium, noch dienen die
Beratungen der Präsidentenrunde notwendiger- oder auch nur typischerweise der
unmittelbaren Vorbereitung von Kabinettsentscheidungen (BVerfG, a.a.O.). Erst recht
treten sie nicht faktisch an deren Stelle.
150
c) Eine weitere Grenze des Informationsanspruchs des Bundestages bildet das
Wohl des Bundes oder eines Landes (Staatswohl), das durch das Bekanntwerden
geheimhaltungsbedürftiger Informationen gefährdet werden kann (vgl. BVerfGE 67, 100
; 124, 78 jeweils für das Beweiserhebungsrecht
parlamentarischer Untersuchungsausschüsse). Die Frage, welche Grenzen die Verfassung dem
parlamentarischen Frage- und Untersuchungsrecht setzt, ist unter Berücksichtigung seiner
Bedeutung im Verfassungsgefüge zu beantworten. Dies gilt auch für die Auslegung und
Anwendung des Begriffs der Gefährdung des Staatswohls (vgl. BVerfGE 124, 78
). Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Bundestag in der
Geheimschutzordnung in detaillierter Weise die Voraussetzungen für die Wahrung von
Dienstgeheimnissen bei der Aufgabenerfüllung des Bundestages festgelegt hat (vgl.
BVerfGE 67, 100 ; 77, 1 ; vgl. auch BVerfGE 70, 324 ).
Die Verschwiegenheitspflicht aufgrund parlamentsrechtlicher Regelungen wird durch die
strafrechtliche Sanktion des § 353b Abs. 2 Nr. 1 StGB bekräftigt. Diese
Geheimschutzbestimmungen sind Ausdruck der Tatsache, dass das Parlament ohne eine
Beteiligung am geheimen Wissen der Regierung weder das Gesetzgebungsrecht noch das
Haushaltsrecht noch das parlamentarische Kontrollrecht gegenüber der Regierung auszuüben
vermöchte (BVerfGE 67, 100 ; 70, 324 ). Zudem ist zu
berücksichtigen, dass das Staatswohl im parlamentarischen Regierungssystem des
Grundgesetzes nicht allein der Bundesregierung, sondern dem Bundestag und der
Bundesregierung gemeinsam anvertraut ist (vgl. BVerfGE 67, 100 ; 124, 78
). Das Parlament und seine Organe können nicht als Außenstehende behandelt
werden, die zum Kreis derer gehören, vor denen Informationen zum Schutz des Staatswohls
geheim zu halten sind (BVerfGE 124, 78 ). Mithin kann die Berufung auf das
Wohl des Bundes gerade gegenüber dem Bundestag in aller Regel dann nicht in Betracht
kommen, wenn beiderseits wirksam Vorkehrungen gegen das Bekanntwerden von
Dienstgeheimnissen getroffen wurden. Dass auch die Beachtung von Vorschriften zur
Wahrung von Dienstgeheimnissen deren Bekanntwerden nicht ausschließt, steht dem nicht
entgegen, denn diese Tatsache betrifft alle drei Gewalten (BVerfGE 67, 100
).
151
Die Geheimschutzbestimmungen des Bundestages lassen allerdings die eigene,
aus der ihr anvertrauten Regierungsgewalt herrührende Verantwortung der Bundesregierung
für die Wahrung der Dienstgeheimnisse unberührt (BVerfGE 67, 100 ; 70, 324
). Die Bundesregierung ist daher nicht verpflichtet, Verschlusssachen, die
Dienstgeheimnisse enthalten, dem Bundestag vorzulegen, wenn dieser nicht den von der
Bundesregierung für notwendig gehaltenen Geheimschutz gewährleistet (vgl. BVerfGE 67,
100 ). Vorkehrungen zur Geheimhaltung und die Entscheidung, nur ein sehr
kleines parlamentarisches Gremium mit Beratungsgegenständen aus einem vertraulichen
Bereich zu befassen, können daher verfassungsrechtlich zulässig sein, obgleich damit
erhebliche Beschränkungen des Zugangs der meisten Abgeordneten zu diesen Informationen
verbunden sind (BVerfGE 70, 324 <360, 364>; 130, 318 ;
131, 230 ).
152
Andererseits ist zu beachten, dass der Deutsche Bundestag seine
Repräsentationsfunktion grundsätzlich in seiner Gesamtheit durch die Mitwirkung aller
seiner Mitglieder wahrnimmt (BVerfGE 130, 318 ; vgl. auch schon BVerfGE 44,
308 ; 56, 396 ; 80, 188 ; ferner BVerfGE 131, 230
). Daher ist jeder Abgeordnete berufen, an der Arbeit des Bundestages, seinen
Verhandlungen und Entscheidungen teilzunehmen (BVerfGE 130, 318 ). Soweit
Abgeordnete durch die Übertragung von Entscheidungsbefugnissen auf einen beschließenden
Ausschuss von der Mitwirkung an der parlamentarischen Entscheidungsfindung
ausgeschlossen werden, ist dies nur zum Schutz anderer Rechtsgüter mit Verfassungsrang
und unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zulässig (BVerfGE
131, 230 ). Es bedarf eines besonderen Grundes, der durch die Verfassung
legitimiert und von einem Gewicht ist, das der Gleichheit der Abgeordneten die Waage
halten kann (BVerfGE 131, 230 ).
153
Überträgt der Deutsche Bundestag zur Wahrung anderer Rechtsgüter von
Verfassungsrang einem von ihm aufgrund seiner Selbstorganisationsbefugnis eingerichteten
Ausschuss oder einem anderen Untergremium einzelne der von ihm zu erfüllenden Aufgaben
zur selbständigen und plenarersetzenden Wahrnehmung und bestehen dafür Gründe, die dem
Gebot der gleichberechtigten Mitwirkung aller Abgeordneten die Waage halten, darf die
Beschränkung der Statusrechte der gewählten Abgeordneten und die damit verbundene
Ungleichbehandlung nicht weiter reichen, als dies unbedingt erforderlich ist (BVerfGE
130, 318 ). Auch Belange des Geheimschutzes im Interesse verfassungsrechtlich
geschützter Güter sind als zwingende Gründe des Staatswohls grundsätzlich geeignet, die
Einschränkung von Statusrechten der Abgeordneten zu rechtfertigen (BVerfGE 70, 324
; 130, 318 ; vgl. auch BVerfGE 131, 230 ). Die
Staatspraxis kennt das aus elf Abgeordneten gebildete Parlamentarische Kontrollgremium,
das unter anderem die nachrichtendienstliche Tätigkeit überwacht (BVerfGE 130, 318
). Zudem hat es das Bundesverfassungsgericht gebilligt, dass über die
Wirtschaftspläne der Geheimdienste des Bundes nicht das Plenum, sondern ein wesentlich
kleineres, geheim verhandelndes und ausschließlich zu diesem Zwecke gebildetes Gremium
berät, weil aus der Vielzahl der Informationen, die bei der Beratung bekannt werden,
mosaikartig auch ein Bild von den konkreten Operationen der Geheimdienste gewonnen
werden und dies darüber hinaus zur Gefährdung von Personen führen kann (BVerfGE 70, 324
). Ebenso wie bei militärischen Geheimnissen oder sonstigen aus Gründen des
Staatsschutzes geheim zu haltenden Informationen kann die Geheimschutzordnung
möglicherweise auch dann keine ausreichende Vorsorge bieten, wenn über Maßnahmen
entschieden werden muss, bei denen nicht nur der Inhalt der Beratung, sondern auch die
Tatsache der Beratung und der Beschlussfassung an sich geheim gehalten werden müssen, um
den Erfolg einer Maßnahme nicht von vornherein unmöglich zu machen (BVerfGE 130, 318
).
154
d) Schließlich können das Fragerecht der Abgeordneten und die
Antwortpflicht der Bundesregierung dadurch begrenzt sein, dass diese gemäß Art. 1
Abs. 3 GG die Grundrechte zu beachten haben (BVerfGE 67, 100 ; 76, 363
; 77, 1 ; 124, 78 ). Werden Betriebs- und
Geschäftsgeheimnisse durch den Staat offen gelegt oder verlangt er deren Offenlegung, so
ist Art. 12 Abs. 1 GG in seinem Schutzbereich berührt (vgl. BVerfGE 115, 205
; 128, 1 ).
155
Das Grundrecht der Berufsfreiheit ist nach Art. 19 Abs. 3 GG auch auf
juristische Personen anwendbar, soweit sie eine Erwerbszwecken dienende Tätigkeit
ausüben, die ihrem Wesen und ihrer Art nach in gleicher Weise einer juristischen wie
einer natürlichen Person offen steht (BVerfGE 50, 290 ; 115, 205 ;
stRspr). Das Freiheitsrecht des Art. 12 Abs. 1 GG schützt das berufsbezogene
Verhalten einzelner Personen oder Unternehmen am Markt. Erfolgt die unternehmerische
Berufstätigkeit nach den Grundsätzen des Wettbewerbs, wird die Reichweite des
Freiheitsschutzes auch durch die rechtlichen Regeln mitbestimmt, die den Wettbewerb
ermöglichen und begrenzen (BVerfGE 105, 252 ; 115, 205 ).
Behindert eine den Wettbewerb beeinflussende staatliche Maßnahme eine juristische Person
in ihrer beruflichen Tätigkeit, so stellt dies eine Beschränkung ihres Freiheitsrechts
aus Art. 12 Abs. 1 GG dar (BVerfGE 86, 28 ; 115, 205 ).
156
Durch die Offenlegung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen kann die
Ausschließlichkeit der Nutzung des betroffenen Wissens für den eigenen Erwerb
beeinträchtigt werden. Wird exklusives wettbewerbserhebliches Wissen den Konkurrenten
zugänglich, mindert dies die Möglichkeit, die Berufsausübung unter Rückgriff auf dieses
Wissen erfolgreich zu gestalten. So können unternehmerische Strategien durchkreuzt
werden. Auch kann ein Anreiz zu innovativem unternehmerischen Handeln entfallen, weil
die Investitionskosten nicht eingebracht werden können, während gleichzeitig Dritte
unter Einsparung solcher Kosten das innovativ erzeugte Wissen zur Grundlage ihres
eigenen beruflichen Erfolgs in Konkurrenz mit dem Geheimnisträger nutzen (vgl. zum
Ganzen BVerfGE 115, 205 ).
157
3. Aus der grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Pflicht der
Bundesregierung, Informationsansprüche des Deutschen Bundestages zu erfüllen, folgt,
dass sie die Gründe darlegen muss, aus denen sie die erbetenen Auskünfte verweigert
(BVerfGE 124, 161 ). Denn der Bundestag kann seine Aufgabe der
parlamentarischen Kontrolle des Regierungshandelns nur dann effektiv wahrnehmen, wenn er
anhand einer der jeweiligen Problemlage angemessen ausführlichen Begründung beurteilen
und entscheiden kann, ob er die Verweigerung der Antwort akzeptiert oder welche weiteren
Schritte er unternimmt, sein Auskunftsverlangen ganz oder zumindest teilweise
durchzusetzen. Hierzu muss er Abwägungen betroffener Belange, die zur Versagung von
Auskünften geführt haben, auf ihre Plausibilität und Nachvollziehbarkeit überprüfen
können (vgl. BVerfGE 124, 161 ). Eine Begründung der Antwortverweigerung ist
daher nur dann entbehrlich, wenn die Geheimhaltungsbedürftigkeit evident ist (vgl.
BVerfGE 124, 161 ).
158
Nach diesen Maßstäben ist die Bundesregierung verpflichtet, Abgeordneten
des Deutschen Bundestages auf entsprechende Anfragen hin mitzuteilen, dass der
Bundessicherheitsrat ein bestimmtes, das heißt hinsichtlich des Rüstungsguts, des
Auftragsvolumens und des Empfängerlandes konkretisiertes Kriegswaffenexportgeschäft
genehmigt hat oder dass eine Genehmigung für ein wie in der Anfrage beschriebenes
Geschäft nicht erteilt worden ist. Darüber hinaus gehende Angaben sind
verfassungsrechtlich nicht geboten.
159
1. Die Willensbildung innerhalb der Bundesregierung ist nicht bereits mit
der positiven oder negativen Antwort auf eine Voranfrage (a), sondern erst mit dem vom
Bundessicherheitsrat gefassten Beschluss zu einem formellen Genehmigungsantrag
abgeschlossen; über eine positive Genehmigungsentscheidung hat die Bundesregierung den
Bundestag und seine Mitglieder daher auf Anfrage zu unterrichten (b). Keine
Antwortpflicht besteht hingegen bei Fragen zu den Gründen einer getroffenen Entscheidung
und zum Inhalt und Verlauf der Beratungen im Bundessicherheitsrat (c).
160
a) Die positive Beantwortung einer auf die Genehmigungsfähigkeit eines
Kriegswaffenexportgeschäfts abzielenden Voranfrage eines Unternehmens der
Rüstungsindustrie schließt die Willensbildung innerhalb der Bundesregierung in Bezug auf
das betreffende Exportvorhaben nicht ab. Etwas anderes könnte für die Ablehnung einer
Voranfrage gelten, die aber nach dem von den Antragstellern nicht angezweifelten
Vorbringen der Antragsgegnerin grundsätzlich nicht erfolgt und zudem aus anderen, unten
näher dargelegten Gründen (vgl. Rn. 174 ff.) nicht mitzuteilen ist.
161
Mit einer positiven Beantwortung einer Voranfrage lassen der
Bundessicherheitsrat und der für Voranfragen in Bezug auf Kriegswaffen zuständige
Minister erkennen, dass zum Zeitpunkt der Antwort keine Bedenken gegen das beabsichtigte
Exportgeschäft bestehen, so dass ein entsprechender formgerechter, konkretisierter und
mit ausreichenden Unterlagen unterlegter Antrag Aussicht auf Erfolg hätte. Es handelt
sich folglich bei der Beantwortung einer Voranfrage um eine Auskunft über die
Genehmigungsfähigkeit des beabsichtigten Exports zum Zeitpunkt der Bescheidung dieser
Anfrage, nicht aber um eine Zusicherung nach § 38 Abs. 1 Satz 1
Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) oder gar um eine abschließende Teilregelung oder
Teilgenehmigung (Pottmeyer, Kriegswaffenkontrollgesetz, 2. Aufl. 1994, § 9 Rn. 55;
a.A. Zähle, Der Staat 44 (2005) S. 462 und VG Frankfurt, Urteil vom 1.
November 2001 - 1 E 6167/00 (1) -, juris, Rn. 21). Eine Zusicherung im Sinne von
§ 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG liegt nur vor, wenn der Wille der Behörde, sich für die
Zukunft zu binden und einen entsprechenden Anspruch des Begünstigten auf die zugesagte
Maßnahme zu begründen, in der Erklärung eindeutig erkennbar ist. Wird eine Maßnahme
lediglich "in Aussicht gestellt", so liegt im Regelfall nur eine unverbindliche
Absichtserklärung vor, wie weiter zu verfahren ist (Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs,
VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 38 Rn. 21 ff. ). Die von der Antragsgegnerin
exemplarisch eingereichten Antworten des Auswärtigen Amtes auf Voranfragen betreffend
die Ausfuhr von Kriegswaffen sind so formuliert, dass dem anfragenden Unternehmen
mitgeteilt wird, dass die Bundesregierung eine Genehmigung der Ausfuhr in Aussicht
stellt, soweit sich die Umstände zum Zeitpunkt der Stellung des konkreten Antrages nicht
wesentlich geändert haben. Aus einer solchen Mitteilung geht der Wille der
Bundesregierung, sich zu binden und entgegen § 6 Abs. 1 KWKG einen Anspruch des
Unternehmens auf die Genehmigung zu begründen, nicht eindeutig hervor. Der
Bundessicherheitsrat und die beteiligten Ministerien sind folglich an die positive
Beantwortung einer Voranfrage nicht gebunden, ein anschließender Antrag auf Erteilung
der Genehmigung kann auch bei unveränderten Umständen abgelehnt werden. Ob in einem
solchen Fall ein Amtshaftungsanspruch gegen die Bundesrepublik bestehen kann (so
Pottmeyer, a.a.O., Rn. 56), bedarf hier keiner Klärung.
162
Dieser Rechtslage entspricht anscheinend die tatsächliche Praxis der
Antragsgegnerin. Nach deren Vorbringen fühlt sich der Bundessicherheitsrat an seine
Antworten auf Voranfragen rechtlich nicht gebunden. Vielmehr wird nach Eingang des
vollständigen Genehmigungsantrages nochmals in die Beratung eingetreten und kommt es
auch zu anschließenden Ablehnungsentscheidungen, die offenbar auch auf einer geänderten
Einschätzung der im Wesentlichen unveränderten Lage in dem Empfängerland beruhen
können.
163
Eine Verpflichtung der Bundesregierung, den Bundestag generell oder
einzelne Abgeordnete auf konkrete Fragen hin über Entscheidungen des
Bundessicherheitsrates zu Voranfragen in Bezug auf beabsichtigte Kriegswaffenexporte zu
informieren, würde vor diesem Hintergrund in einen noch nicht abgeschlossenen
ressortübergreifenden Willensbildungsprozess aus dem Verantwortungsbereich der
Bundesregierung eingreifen. Der durch die Beantwortung der Voranfrage rechtlich nicht
gebundene Bundessicherheitsrat würde der Einflussnahme des Parlaments auf seine von
verschiedenen außenpolitischen Belangen, Erwägungen und Entwicklungen abhängige Beratung
und Entscheidung über den nachfolgenden Genehmigungsantrag ausgesetzt. Damit würde dem
Parlament das faktische Mitregieren bei einer Entscheidung ermöglicht, die in der
alleinigen Kompetenz der Regierung liegt. Die Kontrollaufgabe des Parlaments würde in
eine Steuerungsbefugnis verkehrt, die ihm ausweislich von Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GG
in diesem Bereich nicht zukommt.
164
b) Die Willensbildung innerhalb der Bundesregierung ist nicht erst mit dem
Erlass des positiven oder negativen Genehmigungsbescheides durch das jeweils zuständige
Bundesministerium abgeschlossen. Entscheidender Willensbildungsakt ist vielmehr die
Beratung eines Genehmigungsantrages im Bundessicherheitsrat, die mit dessen
Beschlussfassung ihren Abschluss findet.
165
Die rechtliche Qualität der Beschlüsse des Bundessicherheitsrates im
Bereich der Kriegswaffenexporte ist in der Literatur umstritten. Teilweise wird die auch
von der Antragsgegnerin vorgebrachte Ansicht vertreten, es handele sich um rechtlich
unverbindliche Empfehlungen, die dem jeweils zuständigen Minister lediglich vermitteln,
ob dessen Entscheidung politisch mitgetragen werde (so Stern, Staatsrecht, Bd. II, 1980,
§ 42 IV. 4. c), S. 875; Zähle, Der Staat 44 (2005), S. 462 , im Wege
verfassungskonformer Auslegung; Busse/Hofmann, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, 5.
Aufl. 2010, S. 96 f.; Glawe, Organkompentenzen und Handlungsinstrumente auf dem
Gebiet der nationalen Sicherheit, 2011, S. 32, der allerdings von einer Empfehlung an
das Bundeskabinett ausgeht). Nach anderer Ansicht trifft der Bundessicherheitsrat selbst
die Genehmigungsentscheidung, an die der zuständige Minister gebunden ist und die sein
Ministerium als Genehmigungsbehörde durch entsprechenden Bescheid umsetzen muss (Kadner,
Die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers gegenüber der Sonderstellung einzelner
Bundesminister unter besonderer Berücksichtigung des Bundesministers für Verteidigung,
1970, S. 111; Epping, Grundgesetz und Kriegswaffenkontrolle, 1993, S. 227; Böckenförde,
Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, 2. Aufl. 1998, S. 247).
Dieser Auffassung zufolge ist der Bundessicherheitsrat aufgrund der ihm als
Entscheidungsgremium zukommenden Leitungsgewalt wegen Verstoßes gegen die
Ressortselbständigkeit der Minister und die Kanzlerprärogative verfassungswidrig
(Kadner, a.a.O.; Epping, a.a.O.; Böckenförde, a.a.O.; a.A. Steinberg, Abrüstungs- und
Rüstungskontrollverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland, 1982, S. 108, der zwar ein
Entscheidungsrecht des Bundessicherheitsrates annimmt, dies aber mit Art. 65 GG für
vereinbar hält).
166
Es bedarf vorliegend keiner Entscheidung, ob - wie es der Wortlaut von
Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GG nahe legt - die Bundesregierung beziehungsweise der
Bundessicherheitsrat selbst zur Entscheidung verpflichtet ist (zum Erlass von
Verwaltungsakten durch die Bundesregierung vgl. BVerwGE 117, 322 , Rn. 16)
oder das zuständige Ministerium als Genehmigungsbehörde rechtlich an den jeweiligen
Beschluss des Bundessicherheitsrates gebunden ist. Nach dem Vorbringen der
Antragsgegnerin erfolgt in der Staatspraxis die abschließende Entscheidung im
Bundessicherheitsrat. An dessen Beschlüsse halten sich die Minister faktisch und fühlen
sich durch diese gebunden. Der Antragsgegnerin zufolge ist ihr kein Fall bekannt, in dem
ein Minister von einer Genehmigungsentscheidung des Bundessicherheitsrates abgewichen
ist. Es besteht kein Grund, an dieser Darstellung zu zweifeln. Eine andere Handhabung
würde auf Dauer zu fortwährenden Konflikten zwischen der Gesamtheit der Mitglieder des
Bundessicherheitsrates und dem von dessen Beschlüssen abweichenden Minister und zu einer
ständigen Befassung des gesamten Kabinetts führen (Art. 65 Satz 3 GG).
167
Zugunsten der Antragsteller kann daher davon ausgegangen werden, dass die
Willensbildung der Bundesregierung in Bezug auf einen Kriegswaffenexportantrag mit dem
jeweiligen Beschluss des Bundessicherheitsrates abgeschlossen ist. Damit endet der
Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung für die getroffene Entscheidung in
diesem Zeitpunkt. Die Bundesregierung ist verpflichtet, den Abgeordneten des Bundestages
auf Anfragen hin mitzuteilen, dass der Bundessicherheitsrat einen Beschluss über die
Genehmigung eines Kriegswaffenexportgeschäfts gefasst hat.
168
c) Die Bundesregierung ist jedoch nicht verpflichtet, über die Mitteilung
einer erfolgten Genehmigung hinaus Angaben zu der dieser Entscheidung vorausgegangenen
Willensbildung innerhalb des Bundessicherheitsrates zu machen.
169
Parlamentarische Informationsrechte in Bezug auf abgeschlossene Vorgänge
scheiden zwar nicht grundsätzlich immer dann aus, wenn es sich um Informationen aus dem
Bereich der Willensbildung der Regierung, einschließlich der vorbereitenden
Willensbildung innerhalb der Ressorts und der Abstimmung zwischen ihnen handelt (BVerfGE
110, 199 ; 124, 78 ). Dem parlamentarischen Zugriff können
grundsätzlich auch Informationen aus dem Bereich der regierungsinternen Willensbildung
unterliegen (BVerfGE 124, 78 ).
170
Andererseits würde ein - sei es auch erst nach Abschluss des jeweiligen
Entscheidungsprozesses einsetzender - schrankenloser parlamentarischer Anspruch auf
Informationen aus diesem Bereich vor allem durch seine einengenden Vorwirkungen die
Regierung in der selbständigen Funktion beeinträchtigen, die das Gewaltenteilungsprinzip
ihr zuweist (BVerfGE 110, 199 ; 124, 78 ). Informationen aus dem
Vorfeld von Regierungsentscheidungen sind danach zwar nach Abschluss der jeweiligen
Entscheidung nicht mehr im selben Maße geschützt wie in der Phase, in der die
Kenntnisnahme Dritter diesen einen unmittelbaren Einfluss auf die Entscheidung
verschaffen würde (vgl. BVerfGE 110, 199 ). Jedoch sind auch bei
abgeschlossenen Vorgängen Fälle möglich, in denen die Regierung nicht verpflichtet ist,
geheim zu haltende Tatsachen aus dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung
mitzuteilen (vgl. BVerfGE 67, 100 ; 110, 199 ; 124, 78
). Die Grenzen des parlamentarischen Informationsanspruchs lassen sich in
Bezug auf abgeschlossene Vorgänge nur unter Berücksichtigung der jeweiligen Umstände
feststellen (vgl. BVerfGE 110, 199 ; 124, 78 ). Die Notwendigkeit,
hier zwischen gegenläufigen Belangen abzuwägen, entspricht der doppelten Funktion des
Gewaltenteilungsgrundsatzes als Grund und Grenze parlamentarischer Kontrollrechte
(BVerfGE 110, 199 ; 124, 78 ). In ihr kommt zum Ausdruck, dass die
parlamentarische Kontrolle der Regierung einerseits gerade dazu bestimmt ist, eine
demokratischen und rechtsstaatlichen Grundsätzen entsprechende Ausübung der
Regierungsfunktion sicherzustellen, andererseits aber diese Funktion auch stören kann
und daher der Begrenzung auf ein funktionsverträgliches Maß bedarf (BVerfGE 110, 199
; 124, 78 ).
171
Als funktioneller Belang fällt bei abgeschlossenen Vorgängen nicht mehr die
Entscheidungsautonomie der Regierung, sondern vor allem die Freiheit und Offenheit der
Willensbildung innerhalb der Regierung ins Gewicht. Unter diesem Aspekt sind
Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen, die
Aufschluss über den Prozess der Willensbildung geben, umso schutzwürdiger, je näher sie
der gubernativen Entscheidung stehen (vgl. BVerfGE 110, 199 ; 124, 78
).
172
Die Bundesregierung ist danach nicht verpflichtet, über den Inhalt und den
Verlauf der Beratungen im Bundessicherheitsrat und über das Abstimmungsverhalten seiner
Mitglieder Auskunft zu geben. Die Mitglieder des Gremiums sind auf die Vertraulichkeit
der Beratungen in besonderem Maße angewiesen, da die Entscheidung über eine
beabsichtigte Ausfuhr von Kriegswaffen eine eingehende Beurteilung des Empfängerlandes
erfordert, etwa im Hinblick auf dessen politische und militärische Stabilität. Müssten
die Mitglieder des Bundessicherheitsrates damit rechnen, dass die von ihnen in den
Beratungen abgegebenen Einschätzungen alsbald nach der getroffenen Entscheidung
veröffentlicht werden, so könnten sie nicht in auf Vertraulichkeit der Beratungen
fußender Offenheit Gründe vorbringen, die für oder gegen eine Genehmigung sprechen. Es
wäre sogar naheliegend, dass in einer solchen Situation die eigentlichen Beratungen
faktisch nicht mehr in dem Gremium selbst erfolgen, sondern in Vorbesprechungen oder in
kleinere, geheim tagende Kreise ausgelagert würden. Derartige einengende Vorwirkungen
würden den Bundessicherheitsrat in seiner Funktion nachhaltig beeinträchtigen. Die
Preisgabe der Beratungsabläufe im Bundessicherheitsrat wäre daher ein erheblicher
Eingriff in den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung.
173
Das parlamentarische Informationsinteresse fällt demgegenüber weniger stark
ins Gewicht. Parlamentarisch verantwortlich für die Genehmigungsentscheidungen nach
Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GG ist die Bundesregierung. Die Information, welcher Minister
im Rahmen der Beratungen welche Position vertreten hat, mag daher von allgemeinem
politischen Interesse sein, für die parlamentarische Kontrolle des Regierungshandelns
ist sie aber nicht relevant.
174
2. Die Antwort auf Fragen zu noch nicht beschiedenen Anträgen auf Erteilung
einer Genehmigung für die Ausfuhr von Kriegswaffen kann die Bundesregierung ebenso wie
die Auskunft über Voranfragen von Rüstungsunternehmen auch aus Gründen des Staatswohls
verweigern. Entsprechendes gilt für die Tatsache, dass ein Genehmigungsantrag abgelehnt
wurde. Auch bei durch den Bundessicherheitsrat bereits gebilligten Anträgen auf
Erteilung einer Genehmigung kann die Verweigerung der Antwort aus diesen Gründen
gerechtfertigt sein.
175
Die Weitergabe der Information, ob der Bundessicherheitsrat eine Voranfrage
beschieden hat, kann zu Verwerfungen im Verhältnis zu dem jeweiligen Erwerberland
führen. Zum einen können dadurch Rüstungserwerbsabsichten publik werden, die das
jeweilige Land jedenfalls in diesem frühen Stadium der Geschäftsanbahnung geheim halten
möchte, etwa weil durch eine Veröffentlichung die künftige Verteidigungsstrategie des
Landes erkennbar würde. Zum anderen kann das Bekanntwerden der Tatsache, dass eine
Genehmigung verweigert beziehungsweise eine Voranfrage abschlägig beschieden oder
zurückgestellt wurde, das an dem Erwerb interessierte Land öffentlich brüskieren und
damit die Beziehungen zur Bundesrepublik stören.
176
Eine erhebliche Beeinträchtigung außenpolitischer Interessen drohte, wenn
auch die Gründe für die Ablehnung einer Genehmigung oder Voranfrage mitgeteilt werden
müssten, etwa die Gefahr der Verwendung der zur Ausfuhr vorgesehenen Kriegswaffen bei
einer friedensstörenden Handlung oder bei Menschenrechtsverletzungen. Zudem könnten die
Gründe in Einzelfällen Rückschlüsse auf bestimmte Informationsquellen zulassen, an deren
Geheimhaltung die Bundesregierung gerade im Verhältnis zu dem betroffenen Land zum
Schutz seiner Informationskanäle ein berechtigtes Interesse hat.
177
Das Bekanntwerden sensibler Rüstungsexportgeschäfte kann auch über das
Verhältnis zum direkt betroffenen Erwerberland hinaus die außenpolitische
Handlungsfähigkeit der Bundesregierung beeinträchtigen. Rüstungsexportentscheidungen
haben in der Regel eine diplomatische Dimension. So wird der Export von Kriegswaffen in
Länder, die nicht Mitglied der NATO oder der Europäischen Union oder den
NATO-Mitgliedsländern gleichgestellt sind, nur genehmigt, wenn "im Einzelfall besondere
außen- oder sicherheitspolitische Interessen der Bundesrepublik Deutschland unter
Berücksichtigung der Bündnisinteressen für eine ausnahmsweise zu erteilende Genehmigung
sprechen" (Politische Grundsätze der Bundesregierung für den Export von Kriegswaffen und
sonstigen Rüstungsgütern, III. 2., abgedruckt im Rüstungsexportbericht 2013, Anlage 1,
S. 36). Der Handel mit Rüstungsgütern gilt als "wichtiges diplomatisches Instrument"
(Richter, Die Rüstungsindustrie im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 2007, S. 20).
Waffenexporte können den Zusammenhalt von Bündnissen und die militärische Schlagkraft
befreundeter Staaten stärken und als "Gegenleistung" eingesetzt werden, etwa für
Stationierungs- oder Überflugrechte (Roeser, Völkerrechtliche Aspekte des
internationalen Handels mit konventionellen Waffen, 1988, S. 41). Die Verweigerung von
Rüstungsexporten kann demgegenüber - wie etwa konzertierte Embargo-Aktionen zeigen - der
Erhaltung des eigenen waffentechnischen Vorsprungs gegenüber anderen Staaten und damit
der Sicherheit des Staates dienen (von Poser und Groß Naedlitz, Die
Genehmigungsentscheidung nach dem Kriegswaffenkontrollgesetz, 1999, S. 56). Die Haltung
der Bundesregierung zu einem beabsichtigten Rüstungsgeschäft kann damit auch Indikator
für die politische Beziehung zu einem Land oder Ausdruck einer bestimmten
Sicherheitsstrategie sein. Das vorzeitige Öffentlichwerden solcher
Rüstungsexportgeschäfte kann ebenso wie das Bekanntwerden einer ablehnenden Entscheidung
die Abschätzbarkeit der deutschen Außenpolitik für andere Länder erleichtern und damit
Verhandlungs- und Gestaltungsspielräume verengen. Gleiches gilt für das Bekanntwerden
der Gründe für die Bewilligung oder Ablehnung einer Genehmigung. Die Bundesregierung ist
daher nicht verpflichtet, die Gründe für eine vom Bundessicherheitsrat getroffene
Entscheidung mitzuteilen. Auch über die Ablehnung eines Kriegswaffenausfuhrantrages muss
keine Auskunft erteilt werden.
178
Ein frühzeitiges Bekanntwerden eines beabsichtigten Rüstungsexportgeschäfts
und der Haltung der Bundesregierung bereits im Stadium der Vertragsanbahnung birgt
darüber hinaus die Gefahr, dass ein drittes Land, welches mit dem Geschäft nicht
einverstanden ist, versucht, dieses Geschäft vor seiner tatsächlichen Durchführung durch
den Einsatz von Druckmitteln zu verhindern. Zudem kann ein frühzeitiges Bekanntwerden
dazu führen, dass ausländische Konkurrenzunternehmen an den Kaufinteressenten
herantreten und das Geschäft durch Abgabe eines günstigeren Angebots an sich ziehen.
Dies kann jedenfalls dort ein Geheimhaltungsinteresse der Bundesregierung aus Gründen
des Staatswohls rechtfertigen, wo die Durchführung des Exportgeschäfts im
außenpolitischen Interesse der Bundesrepublik liegt. Zudem stellt die Aufrechterhaltung
eines nationalen Rüstungswesens ein legitimes staatliches Ziel dar. Eine eigene
rüstungsindustrielle Basis führt aus verteidigungspolitischer Sicht dazu, dass die
nationalen Streitkräfte durch die inländische Industrie ausgerüstet werden können.
Gegenüber der Beschaffung der militärischen Ausrüstung auf dem Weltmarkt werden als
Vorteile unter anderem der staatliche Einfluss als Hauptauftraggeber (Richter, Die
Rüstungsindustrie im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 2007, S. 24; ähnlich Raidel, Eine
Lanze für die deutsche Verteidigungswirtschaft, Politik & Sicherheit, Heft 8, August
2009, S. 1 f.) und die daraus folgende passgenaue Ausrichtung nationaler
Rüstungsprodukte auf die taktischen und operativen Konzepte der Streitkräfte sowie die
Möglichkeit der konzeptionellen Weiterentwicklung der Streitkräfte genannt (Küchle, Die
deutsche Heeresindustrie in Europa, 2007, S. 9). Zudem erhöht eine eigene
Rüstungsindustrie die Versorgungssicherheit und dient der Vermeidung von Abhängigkeiten
von der Exportpolitik anderer Staaten.
179
Diese Gefahren für die Durchführung des Rüstungsexportgeschäfts nehmen mit
dem Fortgang des Verfahrens ab. Sie bestehen vor allem in der oft Monate oder gar Jahre
andauernden Phase der Vertragsanbahnung. Aus diesem Grunde ist die Bundesregierung nicht
verpflichtet, Abgeordneten des Bundestages auf Anfrage mitzuteilen, ob eine Voranfrage
zu einem beabsichtigten Ausfuhrgeschäft gestellt und wie diese beschieden wurde. Die
positive Genehmigungsentscheidung des Bundessicherheitsrates, die anschließend durch das
zuständige Ministerium in dem Genehmigungsbescheid umgesetzt wird, stellt auch hier eine
Zäsur dar. Nach den Angaben der sachkundigen Dritten ist zum Zeitpunkt des Antrages auf
Genehmigung einer Kriegswaffenausfuhr der Vertrag mit dem Empfängerland im Regelfall
jedenfalls endverhandelt, zumeist sogar bereits geschlossen. Damit verringert sich die
Gefahr einer Einflussnahme Dritter auf das zur Genehmigung anstehende Geschäft
erheblich. Mit der positiven Entscheidung des Bundessicherheitsrates über einen
Genehmigungsantrag entfällt auch die Möglichkeit der Bloßstellung eines
kaufinteressierten Staates, die mit der Ablehnung eines frühzeitig - etwa durch die
Auskunft über eine Voranfrage - bekannt gewordenen Geschäfts verbunden sein kann.
180
Die Zäsurwirkung der positiven Genehmigungsentscheidung des
Bundessicherheitsrates schließt nicht aus, dass die Bundesregierung aus den genannten
Gründen des Staatswohls in Einzelfällen ausnahmsweise auch die Antwort auf die Frage
verweigern darf, ob eine solche Entscheidung getroffen wurde. Wann eine solche
Antwortverweigerung gerechtfertigt sein kann, bedarf hier keiner Entscheidung. Denn
jedenfalls müsste die Bundesregierung die Verweigerung der Auskunft in ihrer Antwort
gesondert begründen, was vorliegend nicht geschehen ist.
181
3. Eine weitere Einschränkung der Antwortpflicht der Bundesregierung in
Bezug auf die Befassung des Bundessicherheitsrates mit Voranfragen und
Genehmigungsanträgen zu beabsichtigten Kriegswaffenausfuhrgeschäften ergibt sich aus dem
grundrechtlichen Schutz der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der jeweiligen
Rüstungsunternehmen.
182
a) Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse sind alle auf ein Unternehmen
bezogenen Tatsachen, Umstände und Vorgänge, die nicht offenkundig, sondern nur einem
begrenzten Personenkreis zugänglich sind und an deren Nichtverbreitung der Rechtsträger
ein berechtigtes Interesse hat. Betriebsgeheimnisse umfassen im Wesentlichen technisches
Wissen im weitesten Sinne; Geschäftsgeheimnisse betreffen vornehmlich kaufmännisches
Wissen. Zu derartigen Geheimnissen zählen etwa Umsätze, Ertragslagen, Geschäftsbücher,
Kundenlisten, Bezugsquellen, Konditionen, Marktstrategien, Unterlagen zur
Kreditwürdigkeit, Kalkulationsunterlagen, Patentanmeldungen und sonstige Entwicklungs-
und Forschungsprojekte, durch welche die wirtschaftlichen Verhältnisse eines Betriebs
maßgeblich bestimmt werden können (BVerfGE 115, 205 ; vgl. auch
BVerfGE 128, 1 ). Als Betriebsgeheimnisse kommen vorliegend unter anderem die
konkreten technischen Daten und Spezifikationen der einzelnen Kriegswaffen in Betracht,
als Geschäftsgeheimnisse insbesondere die Details der vertraglichen Vereinbarungen wie
etwa Lieferzeiten und -orte, Preise und Preisbestandteile, Zahlungsbedingungen und
Angaben zu den beteiligten Zulieferunternehmen. Der Umstand, dass ein Unternehmen
Verhandlungen mit einem Staat über den Erwerb von Kriegswaffen bestimmter Gattung führt,
stellt für sich genommen ebenfalls ein Geschäftsgeheimnis dar, weil die
Verhandlungspartner in aller Regel eine Vertraulichkeitsvereinbarung abschließen und
weil Konkurrenzunternehmen versuchen können, die Anbahnung des Geschäfts durch eigene
Angebote oder andere Maßnahmen zu unterminieren. Somit stellen das Kaufinteresse eines
Staates und die Aufnahme von Vertragsverhandlungen exklusives wettbewerbserhebliches
Wissen dar und mindert die Offenlegung dieser Tatsachen die Möglichkeit, die
Berufsausübung unter Rückgriff auf dieses Wissen erfolgreich zu gestalten.
183
b) Zwar begründet Art. 12 Abs. 1 GG kein ausschließliches Recht der
Unternehmen auf eigene Außendarstellung und auf eine uneingeschränkte unternehmerische
Selbstdarstellung am Markt. Marktbezogene Informationen des Staates beeinträchtigen den
grundrechtlichen Gewährleistungsbereich der Berufsfreiheit der betroffenen Unternehmen
daher nicht, sofern der Einfluss auf wettbewerbserhebliche Faktoren ohne Verzerrung der
Marktverhältnisse nach Maßgabe der rechtlichen Vorgaben für staatliches
Informationshandeln erfolgt (BVerfGE 105, 252 ). Unabhängig
davon wäre aber durch die Offenlegung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen der
Kriegswaffen produzierenden Unternehmen durch die Bundesregierung der Schutzbereich der
Berufsfreiheit berührt (vgl. BVerfGE 115, 205 ). Dieser Schutzbereich ist
jedenfalls insoweit nicht durch Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GG eingeschränkt. Dabei kann
dahinstehen, ob es sich bei dem Genehmigungserfordernis um ein präventives Verbot mit
Erlaubnisvorbehalt (so Pottmeyer, Kriegswaffenkontrollgesetz, 1991, S. 69 ff.;
Epping, Grundgesetz und Kriegswaffenkontrolle, 1993, S. 120) oder um ein repressives
Verbot mit Befreiungsvorbehalt handelt (so Pernice, in: Dreier, GG, 2. Aufl. 2006,
Art. 26 Rn. 20; Fink, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010,
Art. 26 Rn. 75; Streinz, in: Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Art. 26 Rn. 45;
Hernekamp, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2012, Art. 26 Rn. 29;
Hobe, in: Berliner Kommentar zum GG, Nov. 2012, Art. 26 Rn. 18). Selbst wenn man
der Regelung eine grundsätzliche Missbilligung der Herstellung, der Beförderung und des
Inverkehrbringens von Kriegswaffen entnehmen wollte, sind diese Verhaltensweisen bei
Vorliegen einer Genehmigung erlaubt und von der Berufsfreiheit geschützt. Dieser Schutz
erstreckt sich auf solche Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, die ein Unternehmen zur
Erlangung der Genehmigung gegenüber staatlichen Behörden offenlegen muss, und zwar
selbst für den Fall, dass die Genehmigung versagt werden sollte. Das Grundgesetz
missbilligt nicht die Vorbereitung und Anbahnung eines Kriegswaffenexportgeschäfts,
sondern allenfalls dessen nicht genehmigte Durchführung.
184
c) Durch die Offenlegung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen von
Unternehmen der Rüstungsindustrie im Rahmen der Beantwortung parlamentarischer Anfragen
griffe die Bundesregierung in den Schutzbereich der Berufsfreiheit ein. Sowohl
schriftliche Antworten der Bundesregierung als auch mündliche Antworten im Rahmen von
Fragestunden sind öffentlich. Schriftliche Antworten werden durch den Bundestag in
Drucksachen veröffentlicht (§ 105 Satz 1 und 2 i.V.m. Anlage 4, Ziff. 14 der
Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages i.d.F. der Bekanntmachung vom 2. Juli 1980,
BGBl I S.1237, zuletzt geändert durch Beschluss vom 3. April 2014, BGBl I S. 534 - GO-BT
-), mündliche Antworten in Fragestunden sind den jeweiligen Plenarprotokollen zu
entnehmen, nachgereichte schriftliche Antworten werden in einen Anhang zu dem
betreffenden Protokoll aufgenommen (GO-BT, Anlage 4, Ziff. 12). Damit würde Konkurrenten
die Kenntnisnahme von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen der betroffenen Unternehmen
ermöglicht (vgl. BVerfGE 115, 205 ).
185
d) Der mit einer Offenlegung von Informationen zu beabsichtigten
Rüstungsexportgeschäften verbundene Eingriff in die Berufsfreiheit der Unternehmen der
deutschen Rüstungsindustrie ist generell insoweit gerechtfertigt, wie die
Bundesregierung in ihrer Antwort Auskunft darüber gibt, dass der Bundessicherheitsrat
die Genehmigung für ein konkretes Kriegswaffenausfuhrgeschäft erteilt hat und in diesem
Rahmen Angaben über Art und Anzahl der Kriegswaffen, über das Empfängerland, über die
beteiligten deutschen Unternehmen und über das Gesamtvolumen des Geschäfts macht.
Darüber hinaus gehende Angaben würden grundsätzlich in unverhältnismäßiger Weise in die
Berufsfreiheit der Unternehmen eingreifen. Dies gilt insbesondere für Angaben, die so
konkret sind, dass aus ihnen auf vertrauliche Informationen, etwa auf den Einzelpreis
eines bestimmten Rüstungsguts, rückgeschlossen werden könnte.
186
aa) Die Offenlegung von Unternehmensinformationen durch die Bundesregierung
in Antworten auf Anfragen von Abgeordneten betrifft ein mehrpoliges Rechtsverhältnis, in
welchem die Bundesregierung das Frage- und Informationsrecht des Deutschen Bundestages
und seiner Abgeordneten einerseits und das den Schutz der Betriebs- und
Geschäftsgeheimnisse gewährleistende Grundrecht der betroffenen Unternehmen auf
Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG andererseits zum Ausgleich zu bringen hat. In
einer solchen Konstellation sind Eignung und Erforderlichkeit der Beeinträchtigungen mit
Blick auf beide widerstreitenden Rechtsgüter zu beurteilen. Dabei sind die Vor- und
Nachteile bei der Verwirklichung der verschiedenen betroffenen Rechtsgüter in ihrer
Gesamtheit abzuwägen. Hat der Gesetzgeber einen Weg zur Lösung des Konflikts durch eine
einfachgesetzliche Regelung vorgezeichnet, so ist sein Einschätzungs- und
Gestaltungsspielraum im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen. Überlässt er die
Entscheidung hingegen den Organen der Rechtsanwendung, so sind deren Eingriffshandlungen
verfassungsrechtlich darauf zu überprüfen, ob die zugrunde gelegten Annahmen und
Abwägungsregeln sowie ihre Abwägung im konkreten Fall den verfassungsrechtlichen
Anforderungen genügen, das heißt auch, ob sie innerhalb des den Entscheidungsträgern
gewährten Einschätzungsspielraums verbleiben und zur Herstellung praktischer Konkordanz
im konkreten Streitfall führen (zum Ganzen BVerfGE 115, 205 ).
187
bb) § 12a Abs. 2 Satz 1 KWKG ermächtigt die Bundesregierung, die auf
Grund einer Rechtsverordnung nach Absatz 1 erhobenen Daten zusammengefasst ohne Nennung
von Empfängern und Lieferanten zu den in Absatz 1 genannten Zwecken an internationale
Organisationen oder zur Unterrichtung des Deutschen Bundestages zu übermitteln oder zu
veröffentlichen. Die Vorschrift wurde mit dem Achten Gesetz zur Änderung des
Außenwirtschaftsgesetzes vom 9. August 1994 (BGBl I S. 2068) in das KWKG aufgenommen und
dient der Umsetzung einer Resolution der Vereinten Nationen, mit der beim
Generalsekretariat der Vereinten Nationen ein Waffenregister eingerichtet wurde und die
Mitgliedstaaten aufgerufen wurden, die Ein- und Ausfuhr bestimmter Kriegswaffen dorthin
zu melden (BTDrucks 12/6911, S. 11). Die Ermächtigung zur Übermittlung oder
Veröffentlichung zur Unterrichtung des Deutschen Bundestages beruhte auf der Erwägung,
dass Daten, die wie im Falle des Waffenregisters der Einsicht aller Mitgliedstaaten der
Vereinten Nationen offen stehen, grundsätzlich auch zur Unterrichtung des Deutschen
Bundestages oder der Öffentlichkeit zur Verfügung stehen sollten (BTDrucks 12/6911, S.
12). Diese Regelung kann den erforderlichen Ausgleich zwischen dem Fragerecht der
Abgeordneten und dem Schutz der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Unternehmen auch
unter Berücksichtigung des Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers
nicht in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise herstellen. Dies folgt schon daraus,
dass sie die Weitergabe der Informationen an den Deutschen Bundestag lediglich
ermöglicht, ohne die Bundesregierung hierzu zu verpflichten. Der Ausgleich der
konfligierenden Rechtsgüter bleibt so letztlich der Bundesregierung überlassen und es
kann auch zu einer völligen Versagung von Auskünften kommen. Der Gesetzgeber hat damit
keinen Lösungsweg bereitgestellt, der stets eine Verwirklichung der gegenläufigen
Interessen in diesem mehrpoligen Rechtsverhältnis sichert (vgl. BVerfGE 115, 205
). Eine erweiternde Auslegung ist angesichts des klaren Wortlautes nicht
möglich.
188
cc) Die somit erforderliche Abwägung unmittelbar zwischen dem Fragerecht
der Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG
einerseits und dem durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleisteten Schutz der Betriebs- und
Geschäftsgeheimnisse des jeweiligen die Ausfuhr beabsichtigenden Unternehmens
andererseits ergibt, dass die Genehmigungsentscheidung des Bundessicherheitsrates
unabhängig von dem jeweils konkret durch Abgeordnete des Bundestages angefragten
Kriegswaffenausfuhrgeschäft die entscheidende Zäsur darstellt.
189
Das Interesse des jeweiligen Rüstungsunternehmens an der Geheimhaltung des
beabsichtigten Rüstungsexportgeschäfts ist bis zur endgültigen Genehmigungsentscheidung
des Bundessicherheitsrates höher zu bewerten als das berechtigte Informationsinteresse
der Abgeordneten. In der Phase der Geschäftsanbahnung ist die Information, dass ein
bestimmtes Empfängerland ein bestimmtes Rüstungsgut erwerben möchte, besonders
wettbewerbsrelevant. Konkurrenzunternehmen, die von einem solchen Erwerbsinteresse
Kenntnis erlangten, könnten versuchen, durch gezielte Öffentlichkeitsarbeit auf den
Genehmigungsprozess Einfluss zu nehmen. Zudem könnten sie ein eigenes Angebot abgeben
und das Geschäft auf diese Weise an sich ziehen; dies gälte erst recht, wenn die
Bundesregierung über die bloße Tatsache des beabsichtigten Geschäfts hinaus auch Angaben
zu Preisen machte.
190
Es ist nicht zu verkennen, dass das Informationsinteresse des Parlaments
und der einzelnen Abgeordneten in diesem Stadium ebenfalls besonders hoch ist, da noch
auf den Genehmigungsprozess Einfluss genommen werden kann. Im Rahmen der Abwägung der
konfligierenden Interessen ist aber zu berücksichtigten, dass ein dahin gehendes
Informationsinteresse nicht schützenswert ist, da es auf ein dem Gewaltenteilungsprinzip
widersprechendes Mitregieren zielt (siehe oben Rn. 163).
191
Nach erfolgter Genehmigungsentscheidung des Bundessicherheitsrates ist die
Schutzbedürftigkeit des jeweils betroffenen Unternehmens geringer. In diesem Stadium
besteht für Konkurrenzunternehmen kaum noch die Möglichkeit, auf das genehmigte Geschäft
Einfluss zu nehmen. Der Kaufvertrag ist im Regelfall bereits geschlossen, und je nach
zeitlichem Abstand zwischen der Entscheidung des Bundessicherheitsrates und dem Erlass
des Genehmigungsbescheides durch die zuständige Behörde kann mit der Erfüllung der
vertraglichen Verpflichtungen alsbald begonnen werden.
192
In Bezug auf Angaben, die über die Genehmigungsentscheidung des
Bundessicherheitsrates und die Grunddaten des Kriegswaffenausfuhrgeschäfts, also die Art
und die Anzahl der Kriegswaffen, das Empfängerland und das Gesamtvolumen hinausgehen,
fällt die Abwägung zwischen den konfligierenden Rechtsgütern grundsätzlich zugunsten der
Unternehmen aus, deren Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse vor der Kenntnisnahme durch
Wettbewerber zu schützen sind. Unverhältnismäßig wäre insbesondere die Offenlegung von
Angaben, die Rückschlüsse auf die Preisgestaltung oder auf Spezifikationen des
Rüstungsguts sowie auf handelnde Personen der an dem Geschäft beteiligten Unternehmen
oder Staaten zuließen. An diesen Daten besteht auch kein berechtigtes
Informationsinteresse, weil sie für die parlamentarische Kontrolle der
Regierungstätigkeit nicht erforderlich sind.
193
c) Ob die Antwortpflicht der Bundesregierung auch durch das Grundrecht
betroffener Unternehmen aus Art. 14 Abs. 1 GG begrenzt sein kann, bedarf keiner
Entscheidung, weil der Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen durch Art. 14
Abs. 1 GG jedenfalls nicht weiter geht als der durch Art. 12 Abs. 1 GG (BVerfGE
115, 205 ).
194
4. Der Konflikt zwischen dem Fragerecht der Abgeordneten auf der einen und
dem Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung, dem Staatswohl und der
Berufsfreiheit der Kriegswaffen ausführenden Unternehmen auf der anderen Seite kann,
anders als die Antragsteller meinen, nicht durch Maßnahmen des Geheimnisschutzes auf
Seiten des Parlaments aufgelöst werden. Weder die Beschränkung des Adressatenkreises der
Antworten der Bundesregierung durch Einrichtung eines parlamentarischen Kontrollgremiums
(a) noch die Anwendung der Geheimschutzordnung des Deutschen Bundestages (b) sind
geeignet, einen angemessenen Ausgleich zwischen den konfligierenden Rechtsgütern zu
schaffen.
195
a) Der Deutsche Bundestag könnte zwar für die parlamentarische Kontrolle
der Tätigkeit des Bundessicherheitsrates ein Gremium nach Art des Parlamentarischen
Kontrollgremiums (siehe § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die parlamentarische Kontrolle
nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes (Kontrollgremiumgesetz) vom 29. Juli 2009,
BGBl I S. 2346), des Vertrauensgremiums nach § 10a Abs. 2 der
Bundeshaushaltsordnung vom 19. August 1969 (BGBl I S. 1284) oder des Sondergremiums nach
§ 3 Abs. 3 des Gesetzes zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines
europäischen Stabilisierungsmechanismus (Stabilisierungsmechanismusgesetz) vom 22. Mai
2010 (BGBl I S. 627) einrichten und dieses Gremium der Geheimschutzordnung unterwerfen.
Durch die Beschränkung des Fragerechts der Mitglieder des Bundestages auf die Mitglieder
eines solchen Gremiums würde ein Maß an Geheimhaltung praktisch ermöglicht, das zum
Ausgleich der konfligierenden Interessen führen könnte.
196
Die Beschränkung der Wahrnehmung der Beteiligungsrechte des Bundestages auf
parlamentarische Untergremien greift aber ihrerseits in die Rechte der in dem
Sondergremium nicht vertretenen Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ein, über
eine Angelegenheit des Deutschen Bundestages zu beraten, zu ihr zu reden, das Frage- und
Informationsrecht des Parlaments auszuüben und schließlich darüber abzustimmen (BVerfGE
130, 318 ). Bei einer solchen Beschränkung der Statusrechte der Abgeordneten
ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu wahren und ein angemessener Ausgleich
zwischen der Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages und den Statusrechten der
Abgeordneten sicherzustellen. Erfolgt die Delegation von Beteiligungsrechten im
Interesse besonderer Vertraulichkeit, muss sie deshalb auf wenige Ausnahmen mit
begrenztem Anwendungsbereich beschränkt bleiben und zwingend erforderlich sein (BVerfGE
130, 318 ).
197
Ob die Beratungen des Bundessicherheitsrates einen solchen Ausnahmefall
darstellen können, bedarf hier keiner Entscheidung. Denn die Delegation der
Beteiligungsrechte des Deutschen Bundestages auf ein Gremium zur Kontrolle der
Genehmigungsentscheidungen nach Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GG erscheint nicht zwingend
erforderlich. Eine solche Delegation würde es zwar ermöglichen, das Parlament mit
Informationen zu versehen, die über die bloße Mitteilung einer erfolgten
Genehmigungsentscheidung hinausgehen. So könnte ein der Geheimhaltung unterliegendes
Sondergremium auch über Ablehnungsentscheidungen und vor allem auch über die Gründe für
eine vom Bundessicherheitsrat getroffene Entscheidung unterrichtet werden. Diesem Erhalt
zusätzlicher Informationen stünde aber eine erhebliche Beschränkung der
parlamentarischen Kontrolle und der Statusrechte der nicht im Gremium vertretenen
Abgeordneten gegenüber. Zudem entfiele dadurch, dass die Kontrolle der
Parlamentsöffentlichkeit entzogen würde, auch die Kontrolle durch die Bürger, die der
effektiven Verantwortlichkeit des Parlaments gegenüber dem Wähler dient (vgl. BVerfGE
125, 104 ; 130, 318 ). Der Zugewinn an Informationen über
Angelegenheiten des Bundessicherheitsrates kann derartige Beschränkungen nicht
rechtfertigen. Die Verpflichtung der Bundesregierung, den Deutschen Bundestag öffentlich
über positive Genehmigungsentscheidungen des Bundessicherheitsrates zu informieren,
ermöglicht eine hinreichende parlamentarische Kontrolle. Die Steigerung der
Kontrolltiefe, die mit der Information eines Sondergremiums über
Ablehnungsentscheidungen und über die Gründe der Entscheidungen des
Bundessicherheitsrates erreicht würde, steht in keinem Verhältnis zu den Einbußen für
die Funktion der Kontrolle, die durch eine öffentliche Kontrolle vermittelte
Legitimation des staatlichen Handelns und die Statusrechte der nicht in dem Gremium
vertretenen Abgeordneten, die die weit überwiegende Mehrheit des Deutschen Bundestages
darstellten.
198
b) Auch durch eine Information des Deutschen Bundestages über Belange des
Bundessicherheitsrates nach Maßgabe der Geheimschutzordnung (GO-BT, Anlage 3) kann
der Interessenskonflikt nicht aufgelöst werden.
199
Verschlusssachen, die mit dem Geheimhaltungsgrad "Geheim" oder "Streng
geheim" versehen sind, dürfen von Abgeordneten des Deutschen Bundestages grundsätzlich
nur in den Räumen der Geheimregistratur eingesehen werden, § 3a Satz 1
Geheimschutzordnung. Die Möglichkeit zur Weitergabe der Information ist durch § 4
Geheimschutzordnung beschränkt; in jedem Fall scheidet eine Information der
Öffentlichkeit aus.
200
Die Geheimschutzordnung ist grundsätzlich ein taugliches Instrument des
Ausgleichs zwischen exekutivem Geheimhaltungsinteresse und parlamentarischem
Informationsinteresse (vgl. BVerfGE 67, 100 ; 70, 324 ; 124, 78
; siehe ferner BVerfGE 130, 318 ; 131, 152 ).
Auch eine systematische Gesamtschau einer Reihe von Grundgesetzbestimmungen - etwa
Art. 42 Abs. 1 Satz 2, Art. 44 Abs. 1 Satz 2, Art. 45a Abs. 3 und
Art. 53a GG - zeigt, dass der Ausschluss der Öffentlichkeit in der Verfassung als
eine Möglichkeit zur Wahrung von Geheimschutzinteressen unter gleichzeitiger
Einbeziehung des Parlaments angelegt ist. Die Anwendung der Geheimschutzordnung
konfligiert allerdings mit der Öffentlichkeitsfunktion des Parlaments. Die genannten
Ausnahmevorschriften ändern nichts daran, dass die Öffentlichkeit der Beratungen nach
Art. 42 Abs. 1 GG für die parlamentarische Entscheidungsfindung grundsätzlich
unverzichtbar ist. Die Informationsrechte des Parlaments dürfen nicht dazu führen, dass
sich über den parlamentarischen Geheimnisschutz die Arbeits- und Funktionsweise des
Parlaments in den wichtigen Bereichen grundlegend verschiebt und diese spezifische
Öffentlichkeitsfunktion ausgeblendet wird.
201
Eine unter Bedingungen der Geheimschutzordnung erlangte Information können
die Parlamentarier nicht in den öffentlichen Meinungsbildungsprozess überspielen. Wenn
das Parlament unter Anwendung der Geheimschutzordnung informiert wird, ist daher zwar
formal der Zurechnungszusammenhang zwischen Regierung und Parlament gewahrt. Der weitere
Verantwortungszusammenhang zum Volk ist jedoch insoweit unterbrochen. Der Wahlvorgang
sichert die Kontrolle des Volkes über die Benutzung der Macht durch die politische
Mehrheit (BVerfGE 5, 85 ). Ohne die entsprechende Information kann die
Wählerschaft weder das Handeln der Regierung noch die parlamentarische Reaktion auf die
erlangte Information zur Kenntnis nehmen und bewerten. Beides ist aber für die
demokratische Legitimation durch den Wahlakt essentiell.
202
Auch im Verhältnis zwischen Regierung und Parlament wird der
Kontrollzusammenhang durch die Anwendung der Geheimschutzordnung abgeschwächt.
Öffentlichkeit ist essentiell für die Ausübung der Kontrollfunktion des Parlaments.
Während die zur Vorbereitung von Gesetzgebung begehrten Informationen dem Parlament auch
dann den gewünschten Sachverstand verschaffen und damit ihren Zweck erfüllen, wenn sie
nicht öffentlich sind, verhält es sich mit Informationen zum Zweck der politischen oder
der Rechtskontrolle anders. In der politischen Realität ist das Fragerecht in seiner
Kontrolldimension ganz überwiegend ein Mittel der Opposition, welches zu seiner
Wirksamkeit grundsätzlich auf Öffentlichkeit angewiesen ist. Fällt das
Öffentlichkeitselement weg, so scheidet in der Praxis zumindest eine sanktionierende
Kontrolle aus.
203
5. Die Pflicht der Bundesregierung, parlamentarische Anfragen zu positiven
Genehmigungsentscheidungen des Bundessicherheitsrates zu beantworten, wird nicht schon
durch die jährlich veröffentlichten Rüstungsexportberichte erfüllt.
204
Die Berichtsform unterscheidet sich systematisch von der Frage- und
Antwortstruktur des Interpellationsrechts. Sowohl die Struktur und der Gehalt der
Information als auch ihr Zeitpunkt werden beim Rüstungsexportbericht nicht durch die
Abgeordneten, sondern durch die Bundesregierung bestimmt. Bereits deshalb ist ein
allgemeiner Bericht dem parlamentarischen Fragerecht grundsätzlich nicht
gleichwertig.
205
Die Rüstungsexportberichte der Bundesregierung sind zudem nicht hinreichend
präzise, um das berechtigte parlamentarische Informationsinteresse zu befriedigen. Die
Berichte differenzieren nicht nach einzelnen Genehmigungsakten, sondern führen die im
Berichtsjahr genehmigten Geschäfte summiert auf. Die Beschreibung der betroffenen Güter
erfolgt pauschal. In der maßgeblichen Anlage 8 des Rüstungsexportberichts für das
Jahr 2013 werden unter der Rubrik "Ausfuhrgenehmigungen nach Ländergruppen und Ländern"
lediglich Anzahl und Gesamtwert der Genehmigungen sowie von den Genehmigungen betroffene
Ausfuhrlisten-Positionen mitgeteilt. Die insgesamt 22 Ausfuhrlisten-Positionen sind in
der Ausfuhrliste (AWV Anlage AL) näher beschrieben. Sie sind durch einen überwiegend
sehr pauschalen Erfassungsstatus gekennzeichnet (Wahren, in: Hohmann/John (Hrsg.),
Ausfuhrrecht, 2002, Teil 4, Außenwirtschaftsverordnung, Erläuterungen AL Teil 1, Rn.
40). So fiele der in den streitgegenständlichen Anfragen angesprochene Leopard-Panzer
als für militärische Zwecke konstruiertes Landfahrzeug unter die Rubrik A0006 der
Ausfuhrliste. Nach der dortigen Anmerkung 1 erfasst diese Rubrik aber auch gepanzerte
Fahrzeuge, amphibische und tiefwatfähige Fahrzeuge, Bergungsfahrzeuge und Fahrzeuge zum
Befördern und Schleppen von Munition oder Waffensystemen und zugehörige Ladesysteme. Da
sich die Rüstungsexportberichte an diesen groben Einteilungen der Ausfuhrliste
orientieren, ist es auf der Grundlage dieser Berichte kaum möglich, die für eine
effektive parlamentarische Kontrolle relevanten politisch bedeutsamen
Exportgenehmigungen auszumachen.
206
Zwar enthält der Rüstungsexportbericht für die 20 wichtigsten
Bestimmungsländer des Jahres 2013 in Anlage 7 eine etwas detailliertere Aufstellung.
Hier werden neben dem Gesamtwert der erteilten Einzelgenehmigungen auch die wesentlichen
Güter und ihr prozentualer Anteil am Gesamtwert der Genehmigungen genannt. Verlässliche
Rückschlüsse auf bedeutsame einzelne Genehmigungen erlaubt jedoch auch diese Aufstellung
nicht. So lässt sich dieser Liste etwa entnehmen, dass für Ausfuhren nach Katar
Genehmigungen im Gesamtwert von 673.377.690 Euro erteilt wurden, von denen 44,4 %
auf Zugmaschinen, LKW, Kranwagen, Auflieger, Anhänger, Masten und Teile für Panzer,
Panzerhaubitzen, gepanzerte Fahrzeuge, LKW und Landfahrzeuge entfielen. Welcher Anteil
hiervon auf LKW und welcher auf Teile für Panzer oder Panzerhaubitzen entfiel, ist
hieraus nicht zu erkennen. Es muss den Abgeordneten daher im Rahmen einer effektiven
parlamentarischen Kontrolle des Regierungshandelns möglich sein, über diese
Rüstungsexportberichte hinaus durch konkrete Fragen Informationen darüber zu erhalten,
in welchem Umfang Genehmigungen für die Ausfuhr von Kriegswaffen besonderer Bedeutung,
wie etwa Kampfpanzer, in bestimmte Staaten erteilt wurden.
207
6. Die Bundesregierung kann die Antwort auf parlamentarische Anfragen zu
Angelegenheiten des Bundessicherheitsrates insoweit verweigern, wie die jeweilige
Anfrage auf Informationen abzielt, die über die Mitteilung einer erfolgten positiven
Genehmigungsentscheidung und die Eckdaten des betreffenden Ausfuhrgeschäfts hinausgehen.
Eine gesonderte Begründung der Antwortverweigerung ist insoweit nicht erforderlich, die
generelle Berufung auf die Geheimhaltung der Beratungen des Bundessicherheitsrates
reicht aus.
208
Es besteht eine Jahrzehnte währende und allgemein bekannte Praxis der
Bundesregierung, die Beantwortung derartiger Anfragen unter Berufung auf die
Vertraulichkeit der Beratungen des Bundessicherheitsrates zu verweigern, selbst wenn in
Einzelfällen aufgrund besonderer Umstände einzelne Angaben gemacht worden sein sollten.
Angesichts dieser langjährigen Praxis ist nicht zu verlangen, dass die Bundesregierung
in jeder Antwort auf eine entsprechende Anfrage ihre allgemeine Auffassung zu dem
Verhältnis zwischen parlamentarischem Informationsrecht einerseits und Schutz der
exekutiven Eigenverantwortung, Belangen des Staatswohls und Schutz der Grundrechte
Dritter andererseits darlegt. Eine solche fortwährend wiederholte Darlegung wäre nur
formalistisch und nicht geeignet, den Frage stellenden Abgeordneten einen zusätzlichen
Erkenntnisgewinn zu verschaffen. Ein Abgeordneter, der die Gründe für die grundsätzliche
Antwortverweigerung hinterfragen möchte, ist daher gehalten, diese selbst zum Gegenstand
einer Anfrage zu machen.
209
Eine Begründungspflicht besteht allerdings insoweit, wie die
Bundesregierung die Auskunft über eine erteilte Genehmigung oder über die in diesem
Rahmen mitzuteilenden Generalia des Exportgeschäfts verweigern will.
210
Die Antragsgegnerin hat die Grenzen ihrer Antwortpflicht bei der
Beantwortung der streitgegenständlichen Fragen teilweise verkannt und hierdurch Rechte
der Antragsteller aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG
verletzt.
211
1. Die Antragsgegnerin hat ihrer Antwortpflicht in Bezug auf die
Zusatzfrage des Antragstellers zu 1. aus der Fragestunde des Deutschen Bundestages am
6. Juli 2011, PlenProt 17/119, S. 13802 D, soweit sie sich auf die
Menschenrechtslage in Saudi-Arabien bezieht, nicht und hinsichtlich der schriftlichen
Frage 7/193 vom 14. Juli 2011 (BTDrucks 17/6658, S. 28) teilweise nicht genügt, im
Übrigen sind die Anträge des Antragstellers - soweit zulässig - unbegründet.
212
a) Die Zusatzfrage des Antragstellers zu 1. aus der Fragestunde des
Deutschen Bundestages am 6. Juli 2011 (PlenProt 17/119, S. 13802 D) richtete sich
unter anderem darauf, ob der Bundesregierung Erkenntnisse über die Verletzung von
Menschen- und Bürgerrechten in Saudi-Arabien vorliegen.
213
Indem der Parlamentarische Staatssekretär beim Bundesminister für
Wirtschaft und Technologie die Antwort auf diese Frage unter Hinweis auf die fehlende
Zuständigkeit des Bundeswirtschaftsministers endgültig verweigerte, hat die
Antragsgegnerin das Fragerecht des Antragstellers zu 1. in verfassungsrechtlich
unzulässiger Weise verkürzt. Das Fragerecht der Abgeordneten besteht gegenüber der
Bundesregierung, diese ist zur Beantwortung der Fragen verpflichtet. Die Antwort kann
daher nicht durch Verweis auf das Ressortprinzip verweigert werden. Auf sonstige
Geheimhaltungsgründe hat sich die Antragsgegnerin nicht berufen; sie drängen sich auch
nicht auf.
214
b) Die Antwort auf die zur schriftlichen Beantwortung gestellte Frage des
Antragstellers zu 1. vom 14. Juli 2011 (Frage 7/193, BTDrucks 17/6658, S. 28) hat die
Antragsgegnerin teilweise zu Unrecht verweigert. Es hätte ihr oblegen, dem Antragsteller
zu 1. mitzuteilen, ob der Bundessicherheitsrat die Lieferung von 200 Panzern des Typs
Leopard nach Saudi-Arabien genehmigt hat.
215
Zu darüber hinausgehenden Angaben war die Antragsgegnerin allerdings nicht
verpflichtet. Falls zum Zeitpunkt der Beantwortung der Frage eine positive Entscheidung
des Bundessicherheitsrates nicht vorgelegen haben sollte, wäre sie daher nicht
verpflichtet gewesen, dem Antragsteller zu 1. mitzuteilen, ob überhaupt ein
entsprechender Genehmigungsantrag oder eine entsprechende Voranfrage vorlag. Dass die
Presse über die vermeintlich erteilte Genehmigung einer solchen Lieferung berichtet
hatte, ändert hieran nichts. Unterfällt ein Willensbildungsvorgang innerhalb der
Regierung dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung, so wird er nicht dadurch
weniger geheimhaltungsbedürftig, dass Dritte über ihn öffentlich berichten. Anderenfalls
könnte die Regierung durch gezielte Spekulationen zu Auskünften über
geheimhaltungsbedürftige Willensbildungsvorgänge gezwungen werden. Auch eine ablehnende
Entscheidung hätte die Antragsgegnerin nicht als solche mitteilen, sondern nur angeben
müssen, dass keine positive Genehmigungsentscheidung vorliegt. Sollte eine positive
Entscheidung des Bundessicherheitsrates vorgelegen haben, so wäre die Antragsgegnerin
nicht verpflichtet gewesen, die Frage insoweit zu beantworten, wie sie sich auf
Verkaufspreise, Lieferbedingungen oder eventuelle Auflagen zum Einsatz in Saudi-Arabien
oder in anderen Ländern bezog. Auch Angaben zu den Gründen der Entscheidung wären nicht
erforderlich gewesen.
216
c) Berechtigterweise hat die Antragsgegnerin die Antwort auf die dringliche
Frage 2 des Antragstellers zu 1. (BTDrucks 17/6438, S. 1) verweigert (PlenProt 17/119,
S. 13807 A), soweit diese sich auf "Vermittler, Unterstützer in der Bundesregierung und
Nutznießer dieses Waffengeschäfts" bezog.
217
Die Frage, welche Mitglieder der Bundesregierung ein bestimmtes
Rüstungsexportgeschäft unterstützen oder unterstützt haben, betrifft den Kernbereich
exekutiver Eigenverantwortung der Regierung. An der Offenlegung interner
Abstimmungsvorgänge der Regierung besteht auch kein berechtigtes Informationsinteresse,
da diese als Ganze dem Parlament gegenüber verantwortlich ist und bei
Mehrheitsentscheidungen nur für die getroffene Entscheidung, nicht aber für etwaige
Gegenstimmen einzustehen hat.
218
Soweit sich die Frage auf "Vermittler und Nutznießer" bezieht, zielt sie
ersichtlich auf die von dem Antragsteller zu 1. angenommene Leistung "nützlicher
Aufwendungen" beim Zustandekommen des Panzergeschäfts und ist mit der Angabe der
Antragsgegnerin, ihr lägen keinerlei Erkenntnisse über geleistete gesetzeswidrige
Zahlungen vor, hinreichend beantwortet worden (siehe Rn. 123).
219
Auch die Antwort auf die Zusatzfrage des Antragstellers zu 1. zu dem
konkreten Kaufpreis für 200 Leopard-Kampfpanzer (PlenProt 17/119, S. 13807 B, C) durfte
die Antragsgegnerin verweigern. Hierbei handelt es sich um ein Geschäftsgeheimnis des
diese Panzer vertreibenden Unternehmens. Die Offenlegung der Kaufpreise aus konkreten
einzelnen Ausfuhrgeschäften würde anderen Unternehmen einen Wettbewerbsvorteil
verschaffen, da diese ihre eigene Preispolitik entsprechend anpassen könnten. Zudem
würde dem betreffenden inländischen Unternehmen ein Nachteil daraus erwachsen, dass die
verschiedenen Abnehmer dieser Panzer einen Überblick über die Preisspanne erhielten und
diese Information in künftigen Vertragsverhandlungen zu Lasten der Anbieter ausnutzen
könnten.
220
Es besteht auch kein überwiegendes berechtigtes Interesse an dieser
Information. Konkrete Kaufpreise sind für die parlamentarische Kontrolle des
Regierungshandelns in aller Regel irrelevant. Dafür, dass der Differenzbetrag zwischen
einem etwaigen Kaufpreis für derartige Panzer in Deutschland und dem von Saudi-Arabien
gezahlten Preis als Bestechungsgeld anzusehen sein müsste, ist nichts ersichtlich. Schon
die Annahme, dass es überhaupt einen feststehenden Kaufpreis im Inland gibt, ist wenig
naheliegend. Die jeweiligen Preise dürften nach allgemeinen marktwirtschaftlichen Regeln
schwanken.
221
Die Antragsgegnerin hat ihrer Antwortpflicht in Bezug auf die schriftliche
Frage 7/132 der Antragstellerin zu 2. von Juli 2011 (BTDrucks 17/6658, S. 24) nicht
genügt, soweit sich die Frage darauf bezieht, ob eine positive Genehmigungsentscheidung
des Bundessicherheitsrates vorliegt. Im Übrigen sind die Anträge der Antragstellerin zu
2. unbegründet.
222
d) Die schriftliche Frage 7/132 der Antragstellerin zu 2. richtete sich zum
einen darauf, wann die Bundesregierung den Verkauf von Transportpanzern Fuchs, Last- und
Geländewagen, Fregatten oder Verteidigungs- und Sicherheitselektronik für den
Grenzschutz beziehungsweise dazu bestimmte Fertigungsanlagen an Algerien genehmigt hat,
und zum anderen darauf, welche besonderen außen- und sicherheitspolitischen Gründe
diesen Genehmigungen zu Grunde lagen.
223
Die Antragsgegnerin war verpflichtet, den ersten Teil der Frage zu
beantworten und der Antragstellerin zu 2. mitzuteilen, ob und - bejahendenfalls - wann
der Bundessicherheitsrat eine entsprechende positive Genehmigungsentscheidung getroffen
hat. Zur Darlegung der Gründe für die etwaige Entscheidung des Bundessicherheitsrates
war sie hingegen nicht verpflichtet (siehe Rn. 177).
224
e) Hinsichtlich der Zusatzfrage der Antragstellerin zu 2. (PlenProt 17/119,
S. 13803 D) und ihrer dringlichen Frage (BTDrucks 17/6438, S. 1; PlenProt 17/119,
S. 13810 D) war die Antragsgegnerin zur Antwortverweigerung berechtigt, da diese Fragen
ebenfalls auf die Gründe für eine vermeintlich getroffene Entscheidung des
Bundessicherheitsrates abzielten.
225
f) Auch die Antwort auf die Zusatzfrage der Antragstellerin zu 2. (PlenProt
17/119, S. 13811 A) hat die Antragsgegnerin in verfassungsrechtlich nicht zu
beanstandender Weise verweigert. Die Frage, auf welche Weise die Bundesregierung
ausschließt, dass die für Saudi-Arabien genehmigten Rüstungsexportgüter zu innerer
Repression genutzt werden, könnte durch die Antragsgegnerin nur beantwortet werden,
indem sie Absprachen offenlegt, die sie mit dem Empfängerstaat getroffen hat. Hierzu ist
sie aus Gründen des Staatswohls nicht verpflichtet.
226
Die Antragsgegnerin müsste zur Beantwortung der Frage zunächst offenlegen,
ob sie davon ausgegangen ist, dass die Nutzung der zur Ausfuhr vorgesehenen
Rüstungsgüter zu innerer Repression durch den Empfängerstaat konkret drohte. Derartige
Ausführungen könnten zu einer erheblichen Beeinträchtigung außenpolitischer Interessen
der Bundesrepublik Deutschland führen und unter Umständen Rückschlüsse auf bestimmte
Informationsquellen zulassen, an deren Geheimhaltung die Bundesregierung gerade im
Verhältnis zu dem betroffenen Land zum Schutz seiner Informationskanäle ein berechtigtes
Interesse hat (siehe Rn. 176). Sollte hingegen auf konkrete Absprachen oder Auflagen
verzichtet worden sein, könnte dies für bestimmte außenpolitische Interessen der
Bundesrepublik an dem konkreten Exportgeschäft sprechen, deren Öffentlichwerden die
Abschätzbarkeit der deutschen Außenpolitik für andere Länder erleichtern und damit
Verhandlungs- und Gestaltungsspielräume verengen kann (siehe Rn. 177). Auch wenn nicht
zu verkennen ist, dass die maßgebenden Gründe für eine solche Genehmigungsentscheidung
für die parlamentarische Kontrolle von Bedeutung sind, darf die Antragsgegnerin die
Offenlegung der Gründe daher verweigern.
227
2. Soweit die Anträge der Antragstellerin zu 3. zulässig sind, haben sie
keinen Erfolg, da die Antragsgegnerin die Antwort auf die betreffenden Fragen verweigern
durfte.
228
a) Die Zusatzfrage (PlenProt 17/119, S. 13804 A, B) danach, ob im
Vorfeld der vermeintlichen Entscheidung des Bundessicherheitsrates die Zustimmung
Israels und der USA zu dem Rüstungsexportgeschäft eingeholt worden sei, betrifft den
Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung der Regierung. Die Bundesregierung ist nicht
verpflichtet, über den Inhalt und den Verlauf der Beratungen im Bundessicherheitsrat
Auskunft zu geben (Rn. 172). Dies gilt auch für Gespräche, die zur Vorbereitung einer
Entscheidung des Gremiums mit anderen Staaten geführt wurden. Müssten Drittstaaten damit
rechnen, dass ihre der Bundesregierung gegenüber vertraulich abgegebenen Einschätzungen
alsbald nach der getroffenen Entscheidung veröffentlicht werden, so wäre zu befürchten,
dass die Bundesrepublik künftig nicht mehr mit derartigen Informationen versorgt würde.
Die Antwort kann insoweit folglich auch aus Gründen des Staatswohls verweigert
werden.
229
b) Die Zusatzfrage (PlenProt 17/119, S. 13814 B, im Antrag bezeichnet mit
"S. 13841 B") der Antragstellerin zu 3., ob die Verfolgung Homosexueller durch ein
Land der Genehmigungsfähigkeit einer Ausfuhr von Panzern an diesen Staat entgegenstünde,
betrifft wiederum einen Abwägungsvorgang innerhalb des Bundessicherheitsrates, der als
Teil des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung geschützt ist.
230
c) Entsprechendes gilt für die schriftliche Frage vom 14. Juli 2011 (Frage
7/174; BTDrucks 17/6658, S. 26), mit der die Antragstellerin zu 3. direkt nach den
Gründen für die vermeintliche Genehmigung der Lieferung von 200 Leopard-Kampfpanzern an
Saudi-Arabien fragt.
231
d) Hinsichtlich der weiteren schriftlichen Frage vom 14. Juli 2011 (Frage
7/175; BTDrucks 17/6658, S. 27) kann auf die Ausführungen zu der entsprechenden Frage
des Antragstellers zu 1. verwiesen werden (siehe Rn. 216 ff.). Auch insoweit durfte
die Antragsgegnerin die Antwort verweigern.
232
Besondere Billigkeitsgründe, die die Anordnung einer Auslagenerstattung
nach § 34a Abs. 3 BVerfGG ausnahmsweise angezeigt erscheinen lassen (vgl. BVerfGE
96, 66 ), liegen nicht vor.