Verkündet
am 24. Januar 2023
Fischböck
Amtsinspektorin
als Urkundsbeamtin
der Geschäftsstelle
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvE 5/18 -
PartGuaÄndG 2018 - Organstreit
1.
dass der Antragsgegner durch die überraschend angesetzte Durchführung eines unüblich verkürzten parlamentarischen Verfahrens zur Verabschiedung des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 10. Juli 2018 (BGBl I Seite 1116) an nur neun Werktagen zwischen Dienstag, dem 5. Juni 2018, und Freitag, dem 15. Juni 2018 sowie insbesondere durch die Durchführung einer öffentlichen Expertenanhörung im Rahmen dieses Gesetzgebungsverfahrens im Bundestagsausschuss für Inneres und Heimat am 11. Juni 2018, bei der zwischen Ansetzung der öffentlichen Anhörung am 6. Juni 2018 und ihrer Durchführung lediglich drei Werktage verstrichen, die verfassungsmäßigen Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte der Antragstellerin in ihrer Eigenschaft als größte Oppositionsfraktion im Deutschen Bundestag verletzt hat,
2.
dass das Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 10. Juli 2018 (BGBl I Seite 1116) mithin grundgesetzwidrig ist, da es in grundgesetzwidriger Weise zustande gekommen ist,
3.
a) hilfsweise:
dass der Erlass des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 10. Juli 2018 (BGBl I Seite 1116) die Antragstellerin mithin in ihren grundgesetzlichen Mitwirkungs- und Beteiligungsrechten verletzt hat,
b)
höchst hilfsweise:
dass die Produktion des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 10. Juli 2018 (BGBl I Seite 1116) die Antragstellerin mithin in ihren grundgesetzlichen Mitwirkungs- und Beteiligungsrechten verletzt hat,
4.
dass die Bundesrepublik Deutschland der Antragstellerin die notwendigen Auslagen zu erstatten hat
Antragstellerin:
Alternative für Deutschland-Fraktion
im Deutschen Bundestag,
vertreten durch die Fraktionsvorsitzenden
Dr. Alice Weidel und Tino Chrupalla,
Platz der Republik 1, 11011 Berlin,
- Bevollmächtigter:
Antragsgegner:
Deutscher Bundestag,
vertreten durch die Bundestagspräsidentin
Bärbel Bas,
Platz der Republik 1, 11011 Berlin,
- Bevollmächtigter:
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat -
unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsidentin König,
Huber,
Hermanns,
Müller,
Kessal-Wulf,
Langenfeld,
Wallrabenstein
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 12. und 13. Oktober 2021 durch
für Recht erkannt:
1
Die Antragstellerin begehrt im Wege des Organstreitverfahrens die Feststellung der Verletzung ihrer verfassungsmäßigen Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte durch das Verfahren zur Verabschiedung des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze (PartGuaÄndG 2018) vom 10. Juli 2018 (BGBl I S. 1116), die Feststellung der Verfassungswidrigkeit dieses Gesetzes, hilfsweise die Feststellung der Verletzung ihrer verfassungsmäßigen Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte durch den Erlass, sowie weiter hilfsweise durch die „Produktion“ dieses Gesetzes.
2
Am 5. Juni 2018 kündigten die parlamentarischen Geschäftsführer der Fraktionen von CDU/CSU und SPD die Einbringung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze in den Deutschen Bundestag und dessen Aufsetzung auf die Tagesordnung des Plenums für Freitag, den 8. Juni 2018, an. Der Gesetzentwurf (BTDrucks 19/2509) wurde am Abend desselben Tages an die Mitglieder des Deutschen Bundestages verteilt. Regelungsgegenstand des Gesetzes war insbesondere die Erhöhung des Gesamtvolumens der staatlichen Parteienfinanzierung (absolute Obergrenze) von 165 Millionen Euro (Stand 2018) auf 190 Millionen Euro ab dem Jahr 2019. Die Begründung des Entwurfs führte insbesondere aus, dass in der Vergangenheit die gemäß § 18 Abs. 2 des Parteiengesetzes (PartG) auszuzahlenden Mittel nur gemäß der Geldwertentwicklung angepasst worden seien, nicht jedoch im Hinblick auf das Entstehen neuer Aufgaben oder sonstiger einschneidender Veränderungen der Verhältnisse. Dies werde den aktuellen Erfordernissen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen bei der Erfüllung der von der Verfassung in Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG den Parteien übertragenen Aufgaben nicht mehr gerecht.
3
Ebenfalls am 5. Juni 2018 teilte die Vorsitzende des Ausschusses für Inneres und Heimat mit, dass die Tagesordnung der Sitzung am Folgetag im Hinblick auf einen noch unbezifferten Gesetzentwurf der Fraktionen von CDU/CSU und SPD zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze erweitert werde. Am 6. Juni 2018 fasste der Ausschuss unter dem letzten Tagesordnungspunkt mit den Stimmen der Fraktionen von CDU/CSU, SPD und FDP gegen die Stimmen der Antragstellerin und der Fraktionen von DIE LINKE und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN den Beschluss, am 11. Juni 2018 von 10:00 Uhr bis 12:00 Uhr eine öffentliche Anhörung zu dem Gesetzentwurf durchzuführen.
4
Am 8. Juni 2018 wurde der Gesetzentwurf nach einer Änderung der Tagesordnung, die mit den Stimmen der Fraktionen von CDU/CSU und SPD beschlossen worden war, in erster Lesung im Plenum des Deutschen Bundestages beraten und federführend an den Ausschuss für Inneres und Heimat überwiesen. In der vorangegangenen Geschäftsordnungsdebatte trat der Bundestagsabgeordnete Seitz für die Antragstellerin der Aufsetzung des Gesetzentwurfs auf die Tagesordnung entgegen. In der Sachdebatte lehnte er den Gesetzentwurf inhaltlich ab, kündigte aber zugleich an, dass die Antragstellerin der Überweisung an den Ausschuss für Inneres und Heimat zustimmen werde.
5
Der Ausschuss führte am Montag, dem 11. Juni 2018, zwischen 10:05 Uhr und 12:10 Uhr eine Anhörung von sieben Sachverständigen durch. Dabei legten drei Sachverständige schriftliche Stellungnahmen vor. Teilweise äußerten sie Kritik an Inhalt oder Verfahren des Gesetzentwurfs und seiner Begründung und vertraten die Auffassung, dass ihm durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken entgegenstünden. Der Abgeordnete Seitz erklärte für die Antragstellerin, der Zeitablauf habe es unmöglich gemacht, sich seriös auf die Anhörung vorzubereiten. Am 13. Juni 2018 verabschiedete der Ausschuss für Inneres und Heimat einen Bericht mit der Empfehlung, den Gesetzentwurf inhaltlich unverändert zu beschließen (vgl. BTDrucks 19/2734). In der Sitzung hatte der Bundestagsabgeordnete Curio, der der Antragstellerin angehört, beantragt, angesichts der Kürze der Beratungszeit und des Nichtvorliegens des Protokolls der Anhörung die Beratung zu verschieben. Dieser Antrag wurde mehrheitlich abgelehnt.
6
Am 15. Juni 2018 erfolgten nach einer mit den Stimmen der Fraktionen von CDU/CSU und SPD gebilligten Änderung der Tagesordnung die zweite und dritte Lesung des Gesetzentwurfs im Deutschen Bundestag. In der Geschäftsordnungsdebatte trat der Abgeordnete Seitz für die Antragstellerin der Aufsetzung des Gesetzentwurfs auf die Tagesordnung entgegen. In der Sachdebatte verwies er darauf, dass nur von drei der sieben Sachverständigen schriftliche Ausarbeitungen und kein Protokoll der Anhörung im Ausschuss vorlägen und daher eine Entscheidung über den Gesetzentwurf zum jetzigen Zeitpunkt die Rechte der meisten Abgeordneten verletze. In der sich daran anschließenden Schlussabstimmung wurde der Entwurf angenommen. Das Gesetz wurde am 10. Juli 2018 ausgefertigt und am 13. Juli 2018 im Bundesgesetzblatt verkündet (BGBl I S. 1116).
7
Die Antragstellerin hat mit Schriftsatz vom 27. September 2018 einen isolierten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung - 2 BvQ 91/18 - gestellt, mit dem sie begehrte, die Anwendung des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze 2018 bis zu einer Entscheidung über ihre Anträge im Organstreitverfahren auszusetzen, hilfsweise, die nach diesem Gesetz zusätzlich an die Parteien zu gewährenden staatlichen Mittel unter dem Vorbehalt der Rückerstattung auszuzahlen. Den Antrag hat der Senat mit Beschluss vom 12. März 2019 (BVerfGE 151, 58 – Änderung Parteienfinanzierung - Eilantrag) als unstatthaft verworfen, da weder Haupt- noch Hilfsantrag der vorläufigen Sicherung der Beteiligungsrechte der Antragstellerin im Gesetzgebungsverfahren dienten und auf Rechtsfolgen gerichtet gewesen seien, die im Organstreitverfahren nicht bewirkt werden können.
8
1. Mit Schriftsatz vom 13. Dezember 2018 hat die Antragstellerin die im Rubrum aufgeführten Anträge zu 1. bis 3.a) und mit Schriftsatz vom 19. Juli 2019 den Hilfsantrag zu 3.b) gestellt. Sie hält das Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze 2018 für formell und materiell verfassungswidrig und sieht dadurch ihre Beteiligungsrechte und organschaftlichen Kompetenzen verletzt. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor:
9
a) Die Anträge seien zulässig.
10
aa) Richtiger Antragsgegenstand sei das Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze 2018 selbst und nicht lediglich das Gesetzgebungsverfahren. Das Gesetz sei schon beschlossen gewesen, bevor die Mitglieder der Antragstellerin sich in die komplizierte Materie der Parteienfinanzierung hätten einarbeiten können. Wegen dieses Vorgehens der Bundestagsmehrheit habe keine Möglichkeit bestanden, sich gegen das verfassungswidrige Verfahren als solches zu wenden. Dieses könne nur in Gestalt seines Ergebnisses, des verfassungswidrigen Gesetzes, angegriffen werden, zumal es sich bei einem nicht mit einem Gesetzesbeschluss endenden Gesetzgebungsverfahren um eine vorbereitende, nicht rechtserhebliche Maßnahme handele. Mit der Organklage könne die Feststellung der Verfassungswidrigkeit des Gesetzes verlangt werden, da ohnehin eine Normenkontrolle erfolge und es sinnlos sei, zwischen impliziter und expliziter Normenkontrolle zu unterscheiden. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG gehe von einem Normeninterpretationsverfahren „aus Anlaß“ von Streitigkeiten zwischen obersten Bundesorganen oder anderer Beteiligter aus. § 67 Satz 1 BVerfGG verenge diese verfassungsmäßige Vorgabe zu einem reinen Streitentscheidungsverfahren.
11
bb) Die Antragstellerin sei antragsbefugt, da sie mit Blick auf ihren Hauptantrag zu 1. plausibel die mögliche Verletzung in eigenen, organschaftlichen Mitwirkungs- und Beteiligungsrechten geltend mache. Organschaftliche Rechte und Zuständigkeiten, die ihr als stärkster Oppositionsfraktion aus dem Demokratieprinzip gemäß Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG zustünden, seien hier verletzt. Daraus folge insbesondere ein Recht, das Gesetzgebungsverfahren wohlvorbereitet und aufgrund eigener, sorgfältiger Überlegungen und mithin in Gemäßheit der Vorgaben von Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG zu begleiten. Ferner habe die Antragstellerin das Recht, sich im Vorfeld aller Entscheidungen im Plenum und in den Ausschüssen umfassend unterrichten zu lassen. Eingeschlossen sei auch die Befugnis, sich über die mögliche Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes vollumfänglich kundig zu machen. Bei einer öffentlichen Expertenanhörung müsse das Recht gewährleistet sein, Experten sorgfältig auswählen und die Anhörung unter Berücksichtigung verfassungsrechtlicher Bedenken vorbereiten zu können. Die Regierungsmehrheit dürfe ihr Gesetzgebungsvorhaben nicht heimlich vorbereiten und sie begünstigende Gutachten erstellen lassen. Schließlich seien die Rechte einer Fraktion zu beachten, das eigene Vorgehen intern sorgfältig auszudiskutieren und die Öffentlichkeit außerhalb des Deutschen Bundestages nachhaltig und effektiv anzusprechen. Der Antragstellerin stehe das Recht zu, eine öffentliche Kampagne ins Werk zu setzen. All diese Rechte seien im streitgegenständlichen Gesetzgebungsverfahren missachtet worden.
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b) Die Anträge seien auch begründet. Das Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze 2018 sei nicht nur materiell, sondern auch formell verfassungswidrig. Die Antragstellerin sei in eigenen Rechten und organschaftlichen Kompetenzen betroffen. Sie habe durch die Verfahrensgestaltung an der rechtzeitigen öffentlichen Geltendmachung der materiellen Verfassungswidrigkeit des Gesetzes gehindert werden sollen. Hierin liege der funktionale Nexus zwischen der materiellen Verfassungswidrigkeit des Gesetzes und der Verletzung ihrer Rechte.
13
aa) Die Antragstellerin werde in ihrem Recht auf deliberative Demokratie verletzt. Aufgabe des Deutschen Bundestages sei es, Gesetzentwürfe argumentativ und ergebnisoffen zu behandeln. Dies erfordere aber, dass es der Minderheit ermöglicht werde, ihren Standpunkt in wohlvorbereiteter Weise in den Willensbildungsprozess des Parlaments einzubringen. Eine Oppositionsfraktion könne sich nur qualifiziert und in Gemäßheit der Vorgaben aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG in ein Gesetzgebungsverfahren einbringen, wenn sie hinreichend informiert sei und sich entsprechend vorbereiten könne. Angesichts der Bedeutsamkeit der Gesetzesmaterie für die Öffentlichkeit sei die vorliegende Befassungsdauer keinesfalls hinreichend gewesen. Zu dem Zeitpunkt, zu dem der Gesetzentwurf in den Deutschen Bundestag eingebracht worden sei, sei mit dem Versuch, abermals die staatliche Parteienfinanzierung auszuweiten, nicht zu rechnen gewesen. Das Gesetzgebungsverfahren sei durch seine große Eile völlig aus dem Rahmen gefallen. Der Deutsche Bundestag habe sich im Plenum und im Ausschuss während eines Zeitraums von neun Werktagen insgesamt nur vier Stunden mit dem Gesetzentwurf befasst. Zwischen Festsetzung und Durchführung der Expertenanhörung hätten nur knapp drei Werktage gelegen. Die Regierungsfraktionen hätten in der öffentlichen Anhörung Experten aufbieten können, die wohlvorbereitet erschienen seien und zum Teil sorgfältig ausformulierte schriftliche Gutachten eingereicht hätten. Im Einzelnen verletzt seien die Rechte auf hinreichende fraktionsinterne Sachdiskussion und strategische Planung sowie auf umfängliche fachwissenschaftliche Vorbereitung entscheidender Ausschusssitzungen und Plenardebatten. Des Weiteren seien das Recht einer Oppositionsfraktion auf Einholung wissenschaftlicher Gutachten vor Entscheidungsreife, das Recht auf vorgelagerte Klärung der Verfassungsmäßigkeit des gegenständlichen Gesetzes, das Recht auf sorgfältige Auswahl von Sachverständigen und das Recht auf Waffengleichheit in Form des Verbots heimlicher Vorverfahren verletzt. Mit diesen Rechten sei es unvereinbar, wenn die Regierungsmehrheit ein verfassungsrechtlich mehr als zweifelhaftes Gesetz im Geheimen vorbereiten lasse und anschließend in wenigen Tagen „durchpauke“.
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bb) Ein Gesetzgebungsverfahren sei zudem mehr als ein bundestagsinterner Ablauf. Es handele sich um einen gesellschaftlichen Kampf unter Beteiligung der Presse, des Rundfunks, der sozialen Medien und des einfachen Bürgers. Daher sei jede Bundestagsfraktion befugt, Gesetzgebungsverfahren in einer umfänglichen, zur nachhaltigen Mobilisierung oppositioneller Strömungen in der Bevölkerung geeigneten Weise öffentlich zu begleiten. Eine solche „öffentliche Kampagne“ trage dazu bei, bei nachfolgenden Wahlen das Kräfteverhältnis zwischen Regierungsparteien und Opposition zu verschieben. Dies werde unmöglich gemacht, wenn Gesetze in wenigen Tagen aufgrund vorheriger Geheimabsprachen beschlossen würden.
15
2. Der Antragsgegner beantragt, die Anträge zu verwerfen, hilfsweise, sie zurückzuweisen. Er trägt zur Begründung im Wesentlichen vor:
16
a) Die Anträge seien unzulässig.
17
aa) Es fehle bereits an einem tauglichen Antragsgegenstand. Die Antragstellerin bezeichne ausdrücklich das Gesetz als Antragsgegenstand. Dem widerspreche der gegen das Gesetzgebungsverfahren gerichtete Hauptantrag zu 1. Selbst wenn man entgegen der ausdrücklichen Erklärung der Antragstellerin das Gesetzgebungsverfahren als Antragsgegenstand heranziehe, ergebe sich kein ausreichend substantiierter Antragsgegenstand, da unklar bleibe, gegen welche Verfahrensschritte sie sich wende und welche Rechte davon jeweils betroffen sein sollten.
18
bb) Ebenso wenig sei die Antragsbefugnis gegeben. Entgegen § 64 Abs. 2 BVerfGG bezeichne keiner der gestellten Anträge eine Bestimmung des Grundgesetzes, gegen die der Antragsgegner verstoßen haben solle. Im Ergebnis berühme sich die Antragstellerin dilatorischer Rechte. Der Deutsche Bundestag solle verpflichtet werden, einzelne Verfahrensschritte im Gesetzgebungsverfahren jedenfalls so lange aufzuschieben, bis die Antragstellerin diejenigen Vorbereitungen abgeschlossen habe, die sie selbst für erforderlich halte. Außer dem Verweis auf Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG fehle jegliche verfassungsrechtliche Herleitung der geltend gemachten Rechte; deren Voraussetzungen und Rechtsfolgen würden nicht einmal grob skizziert. Hinzu komme, dass die behaupteten, allesamt unbestimmten Mitwirkungsrechte den Kernbereich der Selbstorganisation des Deutschen Bundestages beträfen.
19
cc) Außerdem fehle es am Vorliegen des Rechtsschutzbedürfnisses. Im streitgegenständlichen Gesetzgebungsverfahren habe die Antragstellerin keinen Versuch unternommen, ihre nun als verletzt gerügten Beteiligungsrechte geltend zu machen.
20
b) Jedenfalls seien die Anträge offensichtlich unbegründet.
21
Die Ausgestaltung der inneren Ordnung wie auch das Gesetzgebungsverfahren, soweit es nicht ausdrücklich in der Verfassung geregelt sei, seien durch eine weitgehende Gestaltungsfreiheit des Parlaments gekennzeichnet. Gewichtige, an seiner Funktionsfähigkeit orientierte Gründe könnten der Gewährung von Mitwirkungsrechten entgegenstehen.
22
Im Rahmen seiner Befugnis zur Selbstorganisation habe der Deutsche Bundestag von der Schaffung dilatorischer Mitwirkungsrechte, die Gefahren für die Funktionsfähigkeit bürgen, stets abgesehen. Demgemäß schreibe die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages keine Fristen für den Beratungsverlauf in den Ausschüssen vor. Sämtliche von der Antragstellerin behaupteten Mitwirkungsrechte seien mit der Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages unvereinbar. Sie seien hinsichtlich ihrer Voraussetzungen sowie ihrer Rechtsfolgen konturenlos und führten zu einer pauschalen Vetoposition jeder Fraktion. Keines der von der Antragstellerin als verletzt gerügten Rechte sei in der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages enthalten.
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3. In ihrer Replik hat die Antragstellerin wie folgt erwidert:
24
a) Entgegen dem Vorbringen des Antragsgegners sei die verletzte Bestimmung des Grundgesetzes in der Antragsschrift mit Fettdruck hervorgehoben worden. Im Übrigen sei es offensichtlich, dass das Recht einer Oppositionsfraktion auf unverkürzte Teilhabe am deliberativen Gesetzgebungsprozess aus dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes folge.
25
b) Der Hauptantrag zu 2. gebe dem Bundesverfassungsgericht Gelegenheit zur Berichtigung seiner Rechtsprechung. Der Antrag auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit des Gesetzes stehe nicht im Gegensatz zum Hauptantrag zu 1., sondern sei denknotwendige Folge bei dessen Erfolg.
26
c) Der Forderung des Antragsgegners, sie habe alle ihre verfassungsrechtlichen Einwände während des fraglichen Gesetzgebungsverfahrens vortragen oder gar „beantragen“ müssen, stehe entgegen, dass sie wegen ihrer Überrumpelung nicht in der Lage gewesen sei, sich näher mit den genannten Fragen zu befassen. Ferner habe sie bereits der Durchführung der ersten Lesung widersprochen und anlässlich der Durchführung der zweiten und dritten Lesung die Kurzfristigkeit der Expertenanhörung als Geschäftsordnungsverstoß gerügt.
27
d) Das Fehlen expliziter Regelungen in der Geschäftsordnung könne eine Verletzung des Grundgesetzes nicht heilen. Das Recht auf ordnungsgemäße und unverkürzte Teilhabe an einem deliberativen Gesetzgebungsverfahren ziele auf die hinreichende Erörterung des fraglichen Gesetzgebungsverfahrens im Deutschen Bundestag wie auch in der Öffentlichkeit. Zudem dienten die besonderen Teilhaberechte der Opposition gerade dazu, verfassungswidrige Gesetze zu verhindern oder ihren problematischen Charakter wenigstens bekannt zu machen. Dies sei hier durch das Vorgehen der Bundestagsmehrheit trotz des Vorliegens einer „Gesetzgebung in eigener Sache“ verhindert worden.
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4. Dem Bundespräsidenten, dem Bundesrat, der Bundesregierung, dem Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz sowie dem Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat ist Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden.
29
Das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat hat im Namen der Bundesregierung Stellung genommen. Der Hauptantrag zu 2. sei unzulässig. Er ziele in der Sache auf die Feststellung der Verfassungswidrigkeit des Gesetzes. Eine abstrakte Normenkontrolle erfolge im Organstreitverfahren aber nicht. Die Anträge seien im Übrigen mangels Verletzung der Antragstellerin in ihren verfassungsmäßigen Rechten unbegründet. Insbesondere seien durch das Gesetzgebungsverfahren keine verfassungsrechtlich gewährleisteten Minderheitenrechte verletzt worden. Die Antragstellerin habe Gelegenheit gehabt, als parlamentarische Minderheit ihre Position in den Ausschüssen und im Plenum einzubringen. Allein der knappe Zeitplan für das Gesetzgebungsverfahren verletze keine verfassungsrechtlich geschützten Positionen der Antragstellerin.
30
Der Senat hat am 12. und 13. Oktober 2021 für das vorliegende Verfahren und das Verfahren 2 BvF 2/18 eine gemeinsame mündliche Verhandlung durchgeführt. Darin haben die Verfahrensbeteiligten ihr Vorbringen vertieft und ergänzt.
31
Der Verfahrensbevollmächtigte der Antragstellerin hat in seiner einführenden Stellungnahme hervorgehoben, dass in einer deliberativen parlamentarischen Demokratie die Opposition berechtigt sei, im Parlament und in der Öffentlichkeit ihre (verfassungsrechtlichen) Einwände gegen ein Gesetz geltend zu machen und die Öffentlichkeit gegen die Pläne der Regierung zu mobilisieren, um so künftige Wahlen mit veränderten Mehrheiten vorzubereiten. Ein „überfallartiges“ Gesetzgebungsverfahren genüge nicht den Anforderungen, die das Grundgesetz an die gleichberechtigte Teilhabe der Opposition an der parlamentarischen Willensbildung stelle.
32
Später hat der Verfahrensbevollmächtigte der Antragstellerin ausgeführt, dass in der Antragsschrift eine Reihe von Beteiligungs- und Teilhaberechten genannt worden sei, um das Prinzip der deliberativen Gesetzgebungstätigkeit des Bundestages zu konkretisieren. Auf Nachfrage des Senats, ob das in der Antragsschrift und der Replik angeführte Demokratieprinzip „gemäß Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG“ das als verletzt gerügte Recht sei, hat der Verfahrensbevollmächtigte dies bestätigt und ausdrücklich erklärt, dass die Teilhaberechte der Antragstellerin aus dem Demokratieprinzip gemäß Art. 20 GG abgeleitet würden. Auf den Hinweis des Senats, dass mit Blick auf das von der Antragstellerin geltend gemachte Recht auf Außenwirkung einer Bundestagsfraktion die Tätigkeitsbereiche von politischen Parteien und Bundestagsfraktionen zu unterscheiden seien und die Abgeordnetenrechte ihre Grundlage nach der bisherigen Senatsrechtsprechung ausschließlich in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG fänden, hat er erwidert, dass die Verletzung des Rechts auf Außenwirkung einer Bundestagsfraktion für die Statthaftigkeit des Antrags dahinstehen könne, da jedenfalls innerparlamentarische Rechte verletzt worden seien. Es bedürfe aber des Rechts auf Außenwirkung der Fraktion, weil angesichts der fehlenden Einbeziehung der Antragstellerin in den parlamentarischen Betrieb die „ideale Welt des Grundgesetzes“ nicht funktioniere.
33
Schließlich hat der Verfahrensbevollmächtigte der Antragstellerin ausgeführt, dass der Antrag begründet sei, weil es ein etabliertes Recht auf gleichberechtigte Teilnahme der Opposition an der parlamentarischen Willensbildung gebe, das aus Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG folge oder jedenfalls bruchlos daraus abzuleiten sei. Das Demokratieprinzip verlange, die Fristen im Gesetzgebungsverfahren so zu bemessen, dass die Opposition sich adäquat vorbereiten und effektiv einbringen könne. Zur Ableitung der geltend gemachten Rechte aus Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG hat der Verfahrensbevollmächtigte der Antragstellerin dargelegt, dass das Grundgesetz eine parlamentarische Demokratie konstituiere und in Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG die Vorstellung einer deliberativen Demokratie zum Ausdruck komme. Dies bedeute, dass die Gesetze im Parlament unter vollumfänglicher Beteiligung der Opposition beraten werden müssten. Daraus folgten Teilhaberechte der Opposition, auch wenn im Wortlaut des Art. 20 GG nicht die Formulierung zu finden sei, die Opposition könne bestimmte Rechte vor dem Bundesverfassungsgericht einklagen.
34
Die Anträge sind unzulässig.
35
Die Verfahrensbeteiligten sind parteifähig (I.). Auch bezieht sich der Hauptantrag zu 1. – anders als der Hauptantrag zu 2. – auf einen statthaften Antragsgegenstand (II.). Insoweit fehlt es aber an der Antragsbefugnis der Antragstellerin (III.). Dies gilt auch für die Hilfsanträge (IV.).
36
Die Antragstellerin und der Antragsgegner sind parteifähig. Die Antragstellerin ist als Fraktion des Deutschen Bundestages ein im Organstreit gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG sowohl von der Geschäftsordnung als auch von der Verfassung anerkannter Teil des Verfassungsorgans Deutscher Bundestag (vgl. BVerfGE 143, 101 ; stRspr). Sie kann im Organstreitverfahren eigene Rechte und Rechte des Deutschen Bundestages im Wege der Prozessstandschaft geltend machen (vgl. BVerfGE 152, 8 – Anti-IS-Einsatz; stRspr). Der Antragsgegner ist als oberstes Bundesorgan (Art. 38 ff. GG) gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG parteifähig.
37
Die Beteiligten haben ihre Parteifähigkeit im Organstreitverfahren nicht mit dem Zusammentritt des 20. Deutschen Bundestages am 26. Oktober 2021 verloren. Maßgeblich für die Beurteilung der Parteifähigkeit eines Beteiligten im Organstreit ist sein Status zu dem Zeitpunkt, zu dem der Verfassungsstreit anhängig gemacht worden ist (vgl. BVerfGE 148, 11 m.w.N.).
38
Von den Hauptanträgen bezieht sich nur der Antrag zu 1. auf einen statthaften Antragsgegenstand.
39
1. a) Die verfassungsgerichtliche Prüfung ist im Organstreitverfahren auf den durch den Antrag umschriebenen Verfahrensgegenstand beschränkt. Bei der Auslegung der Anträge ist das Bundesverfassungsgericht nicht an deren Wortlaut gebunden. Entscheidend ist vielmehr der eigentliche Sinn des mit einem Antrag verfolgten prozessualen Begehrens. Dieser kann sich auch aus der Antragsbegründung ergeben (vgl. BVerfGE 68, 1 <64, 68>; 136, 277 ; 150, 194 ; 151, 191 – Bundesverfassungsrichterwahl II).
40
b) Bei dem Organstreit handelt es sich um eine kontradiktorische Parteistreitigkeit; er dient maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis, nicht hingegen der Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten Organhandelns (vgl. BVerfGE 126, 55 ; 138, 256 ; 140, 1 ; 143, 1 ; 147, 50 ; 150, 194 ; 151, 58 ; 151, 191 ; stRspr). Kern des Organstreitverfahrens ist auf Seiten des Antragstellers die Durchsetzung von Rechten (vgl. BVerfGE 150, 194 ; 151, 191 ). Der Organstreit eröffnet daher nicht die Möglichkeit einer objektiven Beanstandungsklage (vgl. BVerfGE 118, 277 ; 126, 55 ; 138, 256 ; 140, 1 ; 150, 194 ; 151, 191 ). Für eine allgemeine oder umfassende, von eigenen Rechten des Antragstellers losgelöste abstrakte Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit einer angegriffenen Maßnahme ist im Organstreitverfahren kein Raum (vgl. BVerfGE 118, 277 ; 150, 194 ; 151, 191 ; stRspr).
41
c) Gemäß § 64 Abs. 1 BVerfGG ist der Antrag nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Der Begriff der Maßnahme ist weit auszulegen (vgl. BVerfGE 140, 115 ). Als Maßnahme kommt jedes rechtserhebliche Verhalten des Antragsgegners in Betracht, das geeignet ist, die Rechtsstellung des Antragstellers zu beeinträchtigen (vgl. BVerfGE 118, 277 ; 138, 45 ; 140, 115 ). Handlungen, die nur vorbereitenden oder bloß vollziehenden Charakter haben, scheiden als Angriffsgegenstand im Organstreit aus (vgl. BVerfGE 97, 408 ; 120, 82 ; 138, 45 ; 150, 194 ).
42
d) Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG kann auch der Erlass eines Gesetzes sein (vgl. BVerfGE 2, 143 ; 20, 119 ; 20, 134 ; 24, 300 ; 73, 40 ; 80, 188 ; 92, 80 ; 118, 277 ), wenn er im Widerspruch zu Verfassungsnormen steht und dadurch Rechte eines Verfahrensbeteiligten verletzt werden (vgl. BVerfGE 1, 208 ; 4, 144 ; 82, 322 ; 99, 332 ). Ebenso kommt als Maßnahme in diesem Sinne die Mitwirkung an einem Normsetzungsakt in Betracht (vgl. BVerfGE 118, 277 ). Maßnahme im Sinne eines zulässigen Angriffsgegenstands im Organstreit ist jedoch nicht das Gesetz als solches, sondern allein dessen Erlass durch die gesetzgebende Körperschaft (vgl. BVerfGE 99, 332 ; 102, 224 ). Auch die einzelnen Akte des Gesetzgebungsverfahrens sind statthafter Antragsgegenstand, wenn ein Beteiligter schlüssig darlegen kann, dadurch sei in seine Rechte eingegriffen worden (vgl. BVerfGE 2, 143 ).
43
e) Gemäß § 67 Satz 1 BVerfGG stellt das Bundesverfassungsgericht im Organstreit lediglich fest, ob die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung gegen eine Bestimmung des Grundgesetzes verstößt. Einer Entscheidung im Organstreitverfahren kommt daher keine kassatorische oder rechtsgestaltende Wirkung zu (vgl. BVerfGE 136, 277 ; 138, 125 ; 151, 58 ; 151, 191 ). Insbesondere kann das Bundesverfassungsgericht im Organstreit keine Entscheidung über die Gültigkeit einer Norm treffen (vgl. BVerfGE 20, 119 ; 24, 300 ; 85, 264 ; 141, 182 ; 151, 58 ). Vielmehr obliegt es dem jeweiligen Verfassungsorgan selbst, einen festgestellten verfassungswidrigen Zustand zu beenden (vgl. BVerfGE 85, 264 ; 151, 58 ). Auch ein Antrag, der zwar formell als Feststellungsantrag formuliert, der Sache nach aber auf die Nichtigerklärung einer Norm gerichtet ist, ist im Organstreitverfahren nicht statthaft (vgl. BVerfGE 141, 182 ; 151, 58 ).
44
2. Gemessen hieran hat der Hauptantrag zu 1. einen im Organstreitverfahren statthaften Antragsgegenstand (a). Der Hauptantrag zu 2. verkennt demgegenüber das kontradiktorische Wesen des Organstreits (b).
45
a) Mit dem Hauptantrag zu 1. wendet sich die Antragstellerin in Abgrenzung zum Hauptantrag zu 2. gegen die „überraschend angesetzte Durchführung eines unüblich verkürzten parlamentarischen Verfahrens zur Verabschiedung des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze“. Der Antrag benennt zwar anschließend als konkret gerügten Verfahrensschritt die Durchführung einer öffentlichen Expertenanhörung am 11. Juni 2018. Aber dieser soll, wie sich aus der Formulierung „insbesondere“ ergibt, nur die gerügte Überraschung und Verkürzung illustrieren, nicht hingegen den Antragsgegenstand auf diesen Verfahrensschritt beschränken. Daher richtet sich der Antrag gegen die Durchführung des Gesetzgebungsverfahrens in seiner Gesamtheit und hat somit eine rechtserhebliche Maßnahme im Sinne von § 64 Abs. 1 BVerfGG zum Gegenstand.
46
Deshalb greift der Einwand des Antragsgegners, es fehle an einem substantiiert dargelegten Antragsgegenstand, weil die Antragstellerin nicht klar bezeichnet habe, gegen welche konkreten Verfahrensschritte sie sich im Einzelnen wende, nicht durch. Es kann daher auch dahinstehen, ob einzelnen Verfahrensschritten beim Erlass des Gesetzes nur vorbereitende Bedeutung zukommt, sodass diese für sich betrachtet nicht als „rechtserhebliche Maßnahmen“ im Sinne von § 64 Abs. 1 BVerfGG qualifiziert werden können (vgl. dazu BVerfGE 112, 363 ; 145, 348 ). Das steht dem Vorliegen eines tauglichen Antragsgegenstands nicht entgegen, da sich die Antragstellerin mit dem Hauptantrag zu 1. gegen das Gesetzgebungsverfahren in seiner Gesamtheit richtet. Dieses stellt eine ihre Mitwirkungsbefugnisse betreffende rechtserhebliche Maßnahme dar.
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b) Der Hauptantrag zu 2. ist dagegen nicht statthaft. Ziel des Antrags ist nach seinem Wortlaut die Feststellung der Grundgesetzwidrigkeit des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze 2018. In der Sache zielt der Antrag damit auf die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit und die Nichtigerklärung dieses Gesetzes. Aus der Antragsbegründung ergibt sich nichts anderes. Vielmehr hat die Antragstellerin ausdrücklich erklärt, dass ihr prozessuales Begehren im Rahmen des Hauptantrags zu 2. auf eine Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit des Zustandekommens des betreffenden Gesetzes gerichtet sei.
48
Das Organstreitverfahren umfasst jedoch keine derartige objektive Normenkontrolle. Die Antragstellerin verkennt insoweit, dass der Organstreit allein dem Schutz der Rechte der Staatsorgane im Verhältnis zueinander, nicht aber der allgemeinen Verfassungsaufsicht dient (vgl. BVerfGE 100, 266 ; 118, 277 ; 127, 55 ; 151, 191 ). Sie lässt den kontradiktorischen Charakter des Organstreits außer Betracht und setzt sich mit der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (s.o. Rn. 40) unzureichend auseinander. Gründe, von dieser Rechtsprechung abzuweichen, sind weder von der Antragstellerin vorgetragen noch ansonsten ersichtlich.
49
Soweit die Antragstellerin sich darauf stützt, dass der Antrag im Organstreit gegen das Gesetz selbst zu richten sei, da die Geltendmachung organschaftlicher Rechte erst nach dem erfolgreichen Abschluss eines Gesetzgebungsverfahrens in Betracht komme, verkennt sie, dass eine im Organstreit rügefähige Verletzung der Mitwirkungsrechte der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten ohne Weiteres auch denkbar ist, wenn dieses Verfahren nicht mit einem Gesetzesbeschluss endet. Auch kann eine Verletzung von Beteiligungsrechten im Organstreit bereits während eines laufenden Gesetzgebungsverfahrens geltend gemacht oder auf die Beanstandung einzelner – in diesem Fall rechtserheblicher – Verfahrensschritte beschränkt werden (vgl. BVerfGE 2, 143 ).
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Nicht nachvollziehbar sind vor diesem Hintergrund zudem die Ausführungen der Antragstellerin, es ergebe keinen Sinn, zwischen impliziter und expliziter Normenkontrolle zu unterscheiden, da im Organstreit ohnehin eine Normenkontrolle stattfinde. Der Gegenstand des Organstreits unterscheidet sich wesentlich von der Normenkontrolle. So ist für die Prüfung der materiellen Verfassungsmäßigkeit einer Norm im Organstreit von vornherein kein Raum. Auch hinsichtlich der Überprüfung der formellen Verfassungsmäßigkeit einer Norm fehlt es an dem von der Antragstellerin unterstellten Gleichlauf von Organstreit und abstrakter Normenkontrolle. Im Unterschied zur abstrakten Normenkontrolle bedarf es im Organstreit keiner vollständigen Überprüfung der formellen Verfassungsmäßigkeit einer Norm. Die rechtliche Kontrolle ist vielmehr auf die Feststellung einer Verletzung vom Antragsteller geltend gemachter Rechte beschränkt.
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Folgte man der Auffassung der Antragstellerin, bestünde die Möglichkeit, das in Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6, §§ 76 ff. BVerfGG für die abstrakte Normenkontrolle vorgesehene Antragsquorum in Höhe eines Viertels der Mitglieder des Deutschen Bundestages zu umgehen. Verfassungsrechtlich ist aber gegen dieses Quorum nichts zu erinnern (vgl. BVerfGE 142, 25 ). Eine Einbeziehung der Normenkontrolle in das Organstreitverfahren kommt auch von daher nicht in Betracht.
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Der Antragstellerin fehlt es hinsichtlich des Hauptantrags zu 1. an der Antragsbefugnis.
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1. Die Antragsbefugnis setzt voraus, dass nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann, dass der Antragsgegner Rechte des Antragstellers, die aus einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten erwachsen, durch die beanstandete rechtserhebliche Maßnahme oder Unterlassung verletzt oder unmittelbar gefährdet hat (vgl. BVerfGE 94, 351 ; 99, 19 ; 104, 14 ; 104, 310 ; 108, 251 ; 118, 277 ; 134, 141 ; 140, 115 ). Für die Zulässigkeit eines Organstreitverfahrens erforderlich, aber auch ausreichend ist es, dass die von dem Antragsteller behauptete Verletzung oder unmittelbare Gefährdung seiner verfassungsmäßigen Rechte unter Beachtung der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Maßstäbe nach dem vorgetragenen Sachverhalt möglich erscheint (vgl. BVerfGE 138, 256 ; 140, 1 ; 150, 194 ; 151, 191 ; stRspr).
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Gemäß § 64 Abs. 2 BVerfGG ist im Antrag zudem die Bestimmung des Grundgesetzes zu bezeichnen, gegen die durch die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners verstoßen wird. Der Streitgegenstand im Organstreitverfahren wird nicht allein durch das angegriffene Verhalten des Antragsgegners, sondern auch durch die Bestimmungen des Grundgesetzes begrenzt, gegen die diese Maßnahme oder Unterlassung verstoßen haben soll (vgl. BVerfGE 68, 1 ; 134, 141 ; 138, 102 ). Das Bundesverfassungsgericht ist an diese Begrenzung des Streitstoffs gebunden (vgl. BVerfGE 2, 347 ; 68, 1 ). Erst mit der nach § 64 Abs. 2 BVerfGG geforderten Bezeichnung der verletzten Grundrechtsnorm bestimmt der Antragsteller den Streitgegenstand im Organstreit abschließend (vgl. Lenz/Hansel, BVerfGG, 3. Aufl. 2020, § 64 Rn. 36).
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§ 64 Abs. 2 BVerfGG ist eine zwingende Verfahrensvorschrift (vgl. BVerfGE 2, 143 ; 68, 1 ; 134, 141 ). Die Benennung der verletzten Verfassungsbestimmung determiniert den Streitgegenstand und damit den Umfang der verfassungsgerichtlichen Kontrolle (vgl. Bethge, in: Schmidt-Bleibtreu/ Klein/ders., BVerfGG, § 64 Rn. 122, 125
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2. Hieran gemessen ist die Antragstellerin nicht antragsbefugt. Sie hat nicht den zuvor dargestellten Anforderungen entsprechend dargetan, durch den Ablauf des parlamentarischen Verfahrens zur Verabschiedung des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze 2018 möglicherweise in von ihr bezeichneten organschaftlichen Rechten verletzt worden zu sein. Hinsichtlich der geltend gemachten parlamentarischen Beteiligungsrechte ergibt sich die Antragsbefugnis nicht aus der von der Antragstellerin angeführten Bestimmung des Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG (a). Ob die Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens möglicherweise gegen Rechte der Antragstellerin aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen hat, muss offenbleiben (b). Die Möglichkeit der Verletzung eines Rechts auf Waffengleichheit mit der Regierung beziehungsweise der Regierungsmehrheit ist nicht substantiiert dargetan (c). Dies gilt auch mit Blick auf das behauptete Recht auf Initiierung einer öffentlichen Diskussion (d).
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a) aa) Die Antragstellerin hat in der Antragsschrift als Bestimmung des Grundgesetzes, gegen die vorliegend verstoßen worden sei, das „Demokratieprinzip gemäß Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG“ benannt, mit Fettdruck hervorgehoben und in ihrer Replik darauf Bezug genommen. Schließlich hat der Verfahrensbevollmächtigte der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass das „Demokratieprinzip gemäß Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG“ das als verletzt gerügte Recht sei. Dabei hat er zur Ableitbarkeit der geltend gemachten Rechte aus dem Demokratieprinzip ausgeführt, in Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG komme die Vorstellung einer „deliberativen Demokratie“ zum Ausdruck, in der die Gesetze unter vollumfänglicher Beteiligung der Opposition beraten würden. Daraus leiteten sich die behaupteten Teilhaberechte der Opposition ab, auch wenn im Wortlaut des Art. 20 GG nicht zu finden sei, dass die Opposition bestimmte Rechte vor dem Bundesverfassungsgericht einklagen könne.
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bb) Der Verweis der Antragstellerin auf das in Art. 20 Abs. 1 und 2 GG verankerte Demokratieprinzip genügt den Anforderungen an die substantiierte Darlegung der Möglichkeit einer Verletzung von Organrechten der Antragstellerin im parlamentarischen Verfahren nicht. Ihrem Vortrag kann nicht entnommen werden, dass sich aus dem Demokratieprinzip die von ihr behaupteten subjektiven Beteiligungsrechte im Gesetzgebungsverfahren ergeben. Mit der entgegenstehenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur verfassungsrechtlichen Verankerung organschaftlicher Rechte einer Fraktion im Gesetzgebungsverfahren setzt sie sich nicht auseinander.
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(1) Zwar hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass der verfassungsrechtliche Schutz der Opposition im Demokratieprinzip gemäß Art. 20 Abs. 1 und 2 sowie Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG wurzelt (vgl. BVerfGE 2, 1 ; 44, 308 ; 70, 324 ; 142, 25 ). Die Bildung und Ausübung einer organisierten politischen Opposition ist konstitutiv für die freiheitliche demokratische Grundordnung (vgl. BVerfGE 2, 1 ; 5, 85 ; 123, 267 ) und auch durch das Rechtsstaatsprinzip abgesichert (vgl. BVerfGE 142, 25 ).
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(2) Das Bundesverfassungsgericht hat aber auch ausgeführt, dass sich die Ausgestaltung der Rechte der parlamentarischen Opposition nach der Ordnung des Grundgesetzes bestimmt. Hinsichtlich der Rechte parlamentarischer Minderheiten kommt dabei Art. 23 Abs. 1a Satz 2, Art. 39 Abs. 3 Satz 3, Art. 44 Abs. 1 Satz 1, Art. 45a Abs. 2 Satz 2 oder Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG zentrale Bedeutung zu (vgl. BVerfGE 142, 25 ). Das individuelle Recht zum – sowohl strukturellen als auch situativen – parlamentarischen Opponieren gründet jedoch in der in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG garantierten Freiheit und Gleichheit der Abgeordneten, die als Vertreter des ganzen Volkes an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen sind (vgl. BVerfGE 142, 25 ). Dies gilt auch für Fraktionen, deren Rechtsstellung sich aus der Rechtsstellung der Abgeordneten ableitet und daher ebenfalls in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ihre verfassungsrechtliche Grundlage findet (vgl. BVerfGE 142, 25 ). Darüber hinausgehende Rechte der Bundestagsabgeordneten und der Fraktionen lassen sich dem Demokratieprinzip und dem darin enthaltenen Gebot des Schutzes parlamentarischer Minderheiten nicht entnehmen (vgl. BVerfGE 80, 188 ; 84, 304 ).
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Demgemäß beinhaltet das Demokratieprinzip aus Art. 20 Abs. 1 und 2 GG zwar das Gebot des Schutzes parlamentarischer Minderheiten und den Grundsatz effektiver Opposition (vgl. BVerfGE 142, 25 ). Dies allein genügt aber zur Bestimmung der spezifischen organschaftlichen Rechte und Mitwirkungsbefugnisse im Gesetzgebungsverfahren nicht. Vielmehr bedarf es insoweit des Rückgriffs auf die Ausgestaltung dieser Rechte in der Ordnung des Grundgesetzes, der bei Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG anzusetzen hat. Zwar ist der hierdurch garantierte Status der Freiheit und Gleichheit der Fraktionen unter Berücksichtigung des im Demokratieprinzip gründenden Grundsatzes effektiver Opposition auszulegen (vgl. BVerfGE 142, 25 ). Dies ändert jedoch nichts daran, dass die bloße Bezugnahme auf das Demokratieprinzip für sich genommen nicht ausreicht, um konkrete Beteiligungsrechte der Fraktionen im Gesetzgebungsverfahren zu bestimmen und auf dieser Grundlage die Möglichkeit einer Verletzung organschaftlicher Rechte der Antragstellerin im streitgegenständlichen Gesetzgebungsverfahren substantiiert aufzuzeigen.
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(3) Die Antragstellerin hat in ihrem schriftsätzlichen Vorbringen die vorstehend dargestellte Rechtsprechung des Senats vollständig außer Acht gelassen. In der mündlichen Verhandlung hat ihr Verfahrensbevollmächtigter auf eine entsprechende Aufforderung des Senats die behauptete „bruchlose Ableitbarkeit“ der geltend gemachten Beteiligungsrechte aus Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG nicht überzeugend darzulegen vermocht. Insbesondere wird nicht deutlich, inwieweit aus dem allgemeinen Grundsatz effektiver Opposition einzelne, konkret benennbare Mitwirkungsrechte im Gesetzgebungsverfahren gefolgert werden können. Es ist auch nicht ersichtlich, dass den Geboten effektiver Opposition und des Schutzes parlamentarischer Minderheiten nur durch die Beachtung der von ihr konkret benannten organschaftlichen Rechte im Gesetzgebungsverfahren Rechnung getragen werden kann. Vor allem aber verhält sich die Antragstellerin nicht dazu, dass nach der bisherigen Rechtsprechung des Senats die Beteiligungsrechte der Abgeordneten und Fraktionen im Gesetzgebungsverfahren ihre verfassungsrechtliche Grundlage in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG finden. Die bloße Bezugnahme auf das Demokratieprinzip zur Begründung einzelner Beteiligungsrechte im parlamentarischen Verfahren genügt insoweit nicht.
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b) Ob der Antragsgegner durch die Ausgestaltung des Verfahrens zum Erlass des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze 2018 Rechte der Antragstellerin aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt hat, muss offenbleiben. Sie hat die Norm nicht in einer Weise als durch den Gesetzeserlass verletzte Bestimmung bezeichnet, die § 64 Abs. 2 BVerfGG genügt (aa). Auch der Sache nach kann dem Vortrag die substantiierte Darlegung einer Verletzung des Status der Freiheit und Gleichheit der Fraktionen nicht entnommen werden (bb).
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aa) Der Prüfung einer möglichen Verletzung der Beteiligungsrechte der Antragstellerin aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG steht entgegen, dass sie diese Vorschrift nicht in einer § 64 Abs. 2 BVerfGG genügenden Weise als verletzte Bestimmung des Grundgesetzes bezeichnet und damit den Streitgegenstand nicht ausreichend konkretisiert hat. Sie hat im Rahmen der Antragsbegründung erklärt, ihr stehe abgeleitet „aus dem Demokratieprinzip gemäß Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG (…) das Recht zu, das Gesetzgebungsverfahren (…) sachkundig, wohlvorbereitet und aufgrund eigener, sorgfältiger Überlegungen und mithin in Gemäßheit der Vorgaben aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG zu begleiten“. Eine Bezeichnung von Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG als diejenige Norm, gegen die die beanstandete Maßnahme des Antragsgegners verstoßen habe, kann dem nicht entnommen werden. Mit dieser Formulierung wird als Grundlage der geltend gemachten Rechte vielmehr ausschließlich das Demokratieprinzip benannt. Dem entsprechend hat die Antragstellerin, nachdem der Antragsgegner in der Antragserwiderung infrage gestellt hatte, ob die Vorgaben des § 64 Abs. 2 BVerfGG erfüllt seien, in ihrer Replik klargestellt, dass sie sich auf das Demokratieprinzip aus Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG berufe. Auch hat sich der Verfahrensbevollmächtigte der Antragstellerin auf wiederholte Nachfragen des Senats in der mündlichen Verhandlung, welche Rechte der Antragstellerin begründende Bestimmung des Grundgesetzes als verletzt gerügt werde, lediglich auf Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG und nicht auf Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG bezogen. Den Hinweis des Senats in der mündlichen Verhandlung auf seine bisherige Rechtsprechung, wonach die hier relevanten Abgeordneten- und Fraktionsrechte ihre Grundlage in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG finden, hat die Antragstellerin ebenfalls nicht zum Anlass genommen, sich – gegebenenfalls ergänzend – auf diese Bestimmung als verletzte Verfassungsnorm im Sinne von § 64 Abs. 2 BVerfGG zu berufen.
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Vor diesem Hintergrund kommt eine Auslegung des Vorbringens der Antragstellerin, die über die von ihr wiederholt geäußerte Eingrenzung des Streitgegenstands auf die Prüfung eines Verstoßes gegen das Demokratieprinzip aus Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG hinausgeht, nicht in Betracht. Bei § 64 Abs. 2 BVerfGG handelt es sich um zwingendes Verfahrensrecht mit der Folge, dass der Prüfungsumfang des Bundesverfassungsgerichts im Organstreitverfahren nicht über die als verletzt bezeichnete Bestimmung des Grundgesetzes hinausreicht (vgl. oben Rn. 54 f.).
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bb) Infolge der Beschränkung ihres Vortrags auf Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG hat die Antragstellerin auch der Sache nach eine Verletzung ihrer Rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG nicht hinreichend substantiiert gerügt. Sie hat sich nicht zu Inhalt und Reichweite der in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungsrechtlich garantierten Abgeordneten- und – davon abgeleitet (vgl. BVerfGE 70, 324 ; 135, 317 ; 154, 1 – Abwahl des Vorsitzenden des Rechtsausschusses - eA) – Fraktionsrechte geäußert. Sie beschreibt weder den Status der Freiheit und Gleichheit der Abgeordneten (vgl. dazu BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 22. März 2022 - 2 BvE 2/20 -, Rn. 44 ff. m.w.N. – Wahl eines Vizepräsidenten des Deutschen Bundestages - Vorschlagsrecht I) noch führt sie aus, welche Mitwirkungsbefugnisse der Abgeordneten und Fraktionen an der politischen Willensbildung des Deutschen Bundestages sich im Allgemeinen und an Gesetzgebungsverfahren im Besonderen daraus ergeben (vgl. zu den Abgeordnetenrechten BVerfGE 80, 188 ; 130, 318 ; 140, 115 m.w.N. sowie zu den Fraktionsrechten BVerfGE 135, 317 ; 154, 1 ). Die Möglichkeit einer Verletzung der organschaftlichen Rechte der Antragstellerin aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ist daher nicht in einer den Begründungsanforderungen von § 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG genügenden Weise dargelegt.
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c) Soweit sich die Antragstellerin auf ein „Recht auf politische Waffengleichheit im Gesetzgebungsverfahren gegenüber der Regierung beziehungsweise der Regierungsmehrheit“ beruft, fehlt es nicht nur an der substantiierten Darlegung, dass ein solches Recht von Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG umfasst sein könnte, sondern auch dazu, dass es durch den Antragsgegner verletzt worden ist. Die Antragstellerin rügt insoweit, dass die Regierungsmehrheit ein Gesetzesvorhaben nicht heimlich vorbereiten und darauf bezogene, sie begünstigende Gutachten erstellen lassen dürfe. Dabei verhält sie sich schon nicht dazu, inwieweit ein entsprechendes Verhalten der Bundesregierung oder der sie tragenden Fraktionen überhaupt dem Antragsgegner zugeordnet werden kann.
68
Sollte die Antragstellerin den Zeitraum vor der Einbringung einer Gesetzesinitiative in den Deutschen Bundestag im Blick haben, erschließt sich nicht, inwieweit dadurch Beteiligungsrechte der Antragstellerin betroffen sein können. Bei der Erarbeitung eines Gesetzentwurfs handelt es sich um einen regierungs- oder fraktionsinternen Prozess, in dem Beteiligungsrechte der Abgeordneten beziehungsweise der anderen Fraktionen grundsätzlich nicht bestehen.
69
Sollte sie sich durch die Abläufe nach der Einbringung des Entwurfs des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze in ihrem Recht auf Waffengleichheit verletzt sehen, reicht ihr Vortrag nicht über die Rüge einer Verletzung der sich nach ihrer Auffassung unmittelbar aus dem Demokratieprinzip ergebenden Beteiligungsrechte hinaus. Insoweit gilt das vorstehend Ausgeführte (vgl. oben Rn. 58 ff.).
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d) Auch soweit die Antragstellerin schließlich ein Recht auf Initiierung „einer öffentlichen Kampagne“ gegen den Gesetzentwurf geltend macht, hat sie nicht dargelegt, inwieweit ein dahingehendes Recht der Fraktionen im Deutschen Bundestag besteht. Sie setzt sich schon nicht damit auseinander, dass gemäß Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG die politischen Parteien zur Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes berufen sind, während den Fraktionen gemäß § 55 Abs. 1 des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Deutschen Bundestages (Abgeordnetengesetz – AbgG) die Mitwirkung an der Erfüllung der parlamentarischen Aufgaben obliegt. Diese nehmen als notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens im parlamentarischen Raum Koordinierungsaufgaben wahr, bündeln die Vielfalt der Meinungen, wählen Themen aus und führen diese einer Entscheidung im Deutschen Bundestag zu (vgl. BVerfGE 112, 118 ). Dementsprechend ist ihre Befugnis zur Öffentlichkeitsarbeit gemäß § 55 Abs. 3 AbgG einfach-rechtlich auf die Unterrichtung der Öffentlichkeit über ihre Tätigkeit beschränkt.
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Davon ausgehend fehlt es an der Darlegung, inwieweit der Antragstellerin als Fraktion im Deutschen Bundestag das Recht zusteht, „eine öffentliche Kampagne“ parallel zum Gesetzgebungsverfahren in Gang zu setzen, um die „außerhalb des Bundestages befindliche allgemeine und eigentliche Öffentlichkeit anzusprechen“. Ebenso wenig ist dargelegt, inwieweit durch den Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens und den Gesetzesbeschluss die Möglichkeit, die Öffentlichkeit mit der Thematik der Erhöhung der staatlichen Parteienfinanzierung – gegebenenfalls auch noch nach Beendigung des Gesetzgebungsverfahrens – zu befassen, in Wegfall geraten sein sollte.
72
Die Hilfsanträge zu 3.a) und 3.b) sind ebenfalls unzulässig. Es kann dahinstehen, ob der „Erlass“ beziehungsweise die „Produktion“ des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze 2018 in der vorliegenden Konstellation ein statthafter Antragsgegenstand sein kann. Die Antragstellerin ist insoweit jedenfalls nicht antragsbefugt, da sie eine Verletzung der von ihr geltend gemachten organschaftlichen Rechte – wie hinsichtlich des Hauptantrags zu 1. aufgezeigt – nicht hinreichend substantiiert dargelegt hat. Vor diesem Hintergrund bedarf es keiner Erörterung, ob die gesetzliche Ausschlussfrist gemäß § 64 Abs. 3 BVerfGG mit Blick auf den Hilfsantrag zu 3.b) gewahrt worden ist.
73
Die Auslagenentscheidung beruht auf § 34a Abs. 3 BVerfGG. Im Organstreitverfahren findet eine Erstattung von Auslagen nur ausnahmsweise statt, wenn besondere Billigkeitsgründe dies geboten erscheinen lassen (vgl. BVerfGE 96, 66 ; 148, 11 ; 154, 320 – Seehofer-Interview auf der Homepage des BMI). Solche Gründe sind hier nicht ersichtlich.