2 BvE 6/99 - Antrag der PDS in Sachen NATO-Konzept zurückgewiesen - Urteil vom 22. November 2001Siehe auchPressemitteilung Nr. 105/2001 vom 22. November 2001

L e i t s ä t z e

zum Urteil des Zweiten Senats vom 22. November
2001

- 2 BvE 6/99 -

Die Einordnung Deutschlands in ein System
gegenseitiger kollektiver Sicherheit bedarf nach Art. 24
Abs. 2 i.V.m. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG der Zustimmung des
Gesetzgebers.

Die Fortentwicklung eines Systems
gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne des Art. 24
Abs. 2 GG, die keine Vertragsänderung ist, bedarf keiner
gesonderten Zustimmung des Bundestags.

Die Zustimmung der Bundesregierung zur
Fortentwicklung eines Systems gegenseitiger kollektiver
Sicherheit darf nicht die durch das Zustimmungsgesetz
bestehende Ermächtigung und deren verfassungsrechtlichen
Rahmen gem. Art. 24 Abs. 2 GG überschreiten.

Der Bundestag wird in seinem Recht auf
Teilhabe an der auswärtigen Gewalt verletzt, wenn die
Bundesregierung die Fortentwicklung des Systems jenseits
der ihr erteilten Ermächtigung betreibt.

Die Fortentwicklung darf nicht die durch
Art. 24 Abs. 2 GG festgelegte Zweckbestimmung des
Bündnisses zur Friedenswahrung verlassen.

Das neue Strategische Konzept der NATO von
1999 ist weder ein förmlich noch ein konkludent zu Stande
gekommener Vertrag.

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvE 6/99 -

Verkündet

am 22. November 2001

Herr

Regierungsangestellte

als Urkundsbeamtin

der Geschäftsstelle

IM NAMEN DES VOLKES





In dem Organstreitverfahren

über

den Antrag

festzustellen,

dass die Bundesregierung mit ihrer Zustimmung
zu den Beschlüssen über das neue Strategische Konzept der
NATO auf der Gipfelkonferenz der Staats- und Regierungschefs
in Washington am 23. und 24. April 1999, ohne das
verfassungsmäßig vorgeschriebene Zustimmungsverfahren beim
Deutschen Bundestag einzuleiten, gegen Artikel 59 Absatz 2
Satz 1 Grundgesetz verstoßen und damit Rechte des Deutschen
Bundestags verletzt hat,

 

Antragstellerin:
Fraktion der PDS im Deutschen
Bundestag, vertreten durch den Vorsitzenden

Roland Claus, Deutscher Bundestag, Platz der Republik,
11011 Berlin

 

- Bevollmächtigter:


Prof. Dr. Norman Paech,

Neubertstraße 24, 22087 Hamburg -

 

Antragsgegnerin:
Bundesregierung, vertreten
durch den Bundeskanzler,

Bundeskanzleramt, Schloßplatz 1, 10178 Berlin

 

- Bevollmächtigter:


Prof. Dr. Jochen A. Frowein,

Im Neuenheimer Feld 535, 69120 Heidelberg -

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

Präsidentin Limbach,

Sommer,

Jentsch,

Hassemer,

Broß,

Osterloh,

Di Fabio,

Mellinghoff

auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 19.
Juni 2001 durch

U r t e i l

für Recht erkannt:

 

Der Antrag wird zurückgewiesen.

A.

1

Das Organstreitverfahren betrifft die
Zustimmung der Bundesregierung zum neuen Strategischen
Konzept, das der auf der Ebene der Staats- und
Regierungschefs tagende Nordatlantikrat am 23./24. April 1999
beschlossen hat. Dieses Konzept befasst sich neben anderem
mit den Voraussetzungen, unter denen Militäreinsätze der NATO
möglich sind, auch wenn es sich nicht um einen Fall
kollektiver Verteidigung im Sinne des Art. 5 des
NATO-Vertrags handelt. Im Streit stehen Beteiligungsrechte
des Bundestags.

I.

2

1. Der Nordatlantikvertrag (NATO-Vertrag) vom
4. April 1949 ist zusammen mit dem Deutschland-Vertrag vom
26. Mai 1952 und dem Vertrag über die Westeuropäische Union
vom 17. März 1948 am 6. Mai 1955 für die Bundesrepublik
Deutschland in Kraft getreten (BGBl 1955 II S. 289; BGBl 1955
II S. 293; BGBl 1955 II S. 305 - sog. Pariser Verträge
-).

3

a) Die USA entwickelten bereits 1948 die
Initiative, als militärisches Gegenstück zum Marshall-Plan
die Demokratien Westeuropas und Nordamerikas vertraglich zur
gegenseitigen Verteidigung gegenüber der von der Sowjetunion
ausgehenden Bedrohung zu verpflichten. Kern der Konzeption
waren der gegenseitige Beistand im Falle eines bewaffneten
Angriffs, die hierauf bezogene Konsultation, ein mit weit
reichenden Implementierungsbefugnissen ausgestattetes Organ
sowie die wechselseitige Stärkung der inneren
Widerstandskraft der beteiligten Staaten (vgl. Memorandum
recommending the creation of a collective defense agreement
for the nations of the North Atlantic from the sixth meeting
of the United States - United Kingdom - Canada security
conversations, April 1, 1948). Insbesondere der
US-amerikanische Senat legte allerdings großen Wert darauf,
dass der Vertrag mit der gerade ratifizierten Charta der
Vereinten Nationen (UN-Charta) vereinbar sei, deren Vorrang
gegenüber dem Vertrag von jedem Zweifel frei zu stellen sei
(vgl. US Senatsausschuss für Auswärtige Angelegenheiten,
Department of State, American Foreign Policy 1950-55, vol. I,
S. 838). Auch sollte keine strikte Beistandspflicht
vereinbart werden, sondern die Entscheidung des Kongresses
vorbehalten bleiben.

4

b) Der NATO-Vertrag ist seit seiner
Unterzeichnung nur einmal förmlich geändert worden (vgl. Art.
6 i.d.F. des Protokolls zum NATO-Vertrag über den Beitritt
des Königreichs Griechenland und der Türkischen Republik vom
17. Oktober 1951, BGBl 1955 II S. 293).

5

aa) In der Präambel des NATO-Vertrags
bekräftigen die Vertragsstaaten ihren "Glauben an die Ziele
und Grundsätze der Satzung der Vereinten Nationen" und ihren
"Wunsch, mit allen Völkern und allen Regierungen in Frieden
zu leben". Die gemeinsamen Werte der Demokratie, der Freiheit
und der Herrschaft des Rechts sollen gewährleistet, die
innere Festigkeit und das Wohlergehen im nordatlantischen
Gebiet gefördert werden. Die Parteien sind "entschlossen,
ihre Bemühungen für die gemeinsame Verteidigung und für die
Erhaltung des Friedens und der Sicherheit zu vereinigen".

6

bb) In seinem operativen Teil regelt der
NATO-Vertrag Strukturelemente der beabsichtigten
Zusammenarbeit. Art. 1 verpflichtet die Mitgliedstaaten,
Streitfälle friedlich zu regeln und "sich in ihren
internationalen Beziehungen jeder Gewaltanwendung oder
Gewaltandrohung zu enthalten, die mit den Zielen der
Vereinten Nationen nicht vereinbar ist". Die Staaten arbeiten
zur Entwicklung friedlicher und freundschaftlicher
internationaler Beziehungen auf politischem und
wirtschaftlichem Gebiet zusammen (Art. 2). Sie unterstützen
einander gem. Art. 3 bei der Stärkung der eigenen und
gemeinsamen "Widerstandskraft gegen bewaffnete Angriffe".
Art. 4 bestimmt, dass

7

"[d]ie Parteien einander konsultieren [werden],
wenn nach Auffassung einer von ihnen die Unversehrtheit des
Gebiets, die politische Unabhängigkeit oder die Sicherheit
einer der Parteien bedroht sind".

8

Nach Art. 5 vereinbaren die Parteien,

9

"dass ein bewaffneter Angriff gegen eine oder
mehrere von ihnen in Europa oder in Nordamerika als ein
Angriff gegen sie alle angesehen werden wird; sie vereinbaren
daher, dass im Falle eines solchen bewaffneten Angriffs jede
von ihnen in Ausübung des in Art. 51 der Satzung der
Vereinten Nationen anerkannten Rechts der individuellen oder
kollektiven Selbstverteidigung der Partei oder den Parteien,
die angegriffen werden, Beistand leistet, indem jede von
ihnen unverzüglich für sich und im Zusammenwirken mit den
anderen Parteien die Maßnahmen, einschließlich der Anwendung
von Waffengewalt, trifft, die sie für erforderlich erachtet,
um die Sicherheit des nordatlantischen Gebiets
wiederherzustellen und zu erhalten.

10

Von jedem bewaffneten Angriff und allen
daraufhin getroffenen Gegenmaßnahmen ist unverzüglich dem
Sicherheitsrat Meldung zu machen. Die Maßnahmen sind
einzustellen, sobald der Sicherheitsrat diejenigen Schritte
unternommen hat, die notwendig sind, um den internationalen
Frieden und die internationale Sicherheit wiederherzustellen
und zu erhalten."

11

Art. 6 Buchstabe i) bestimmt das Gebiet der
Vertragsparteien, innerhalb dessen ein Angriff als
bewaffneter Angriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 gilt. Art. 6
Buchstabe ii) stellt dem den Angriff auf Streitkräfte,
Schiffe oder Flugzeuge der Vertragsstaaten, die sich im
Mittelmeer oder im nordatlantischen Gebiet nördlich des
Wendekreises des Krebses befinden, gleich. Nach Art. 7
berührt der Vertrag nicht die "Rechte und Pflichten" der
Parteien aus der Satzung der Vereinten Nationen und die "in
erster Linie bestehende Verantwortlichkeit des
Sicherheitsrats für die Erhaltung des internationalen
Friedens und der internationalen Sicherheit"; er kann auch
nicht "in solcher Weise ausgelegt" werden. Art. 10 sieht den
Beitritt weiterer europäischer Staaten vor; der Beitritt
vollzieht sich im Wege eines Beitrittsprotokolls. 1952 traten
auf dieser Grundlage Griechenland und die Türkei, 1955 die
Bundesrepublik Deutschland und Spanien, zum März 1999 Polen,
Ungarn und die Tschechische Republik bei. Art. 11 Satz 1
enthält eine Ratifikationsklausel und bestimmt, dass der
Vertrag von den Mitgliedstaaten "in Übereinstimmung mit ihren
verfassungsmäßigen Verfahren" durchzuführen ist. Nach Art. 12
werden die Parteien nach zehnjähriger Geltungsdauer "oder zu
jedem späteren Zeitpunkt" auf Verlangen einer Partei den
Vertrag überprüfen. Sie werden dies "unter Berücksichtigung
der Umstände [tun], die dann den Frieden und die Sicherheit
des nordatlantischen Gebiets berühren, zu denen auch die
Entwicklung allgemeiner und regionaler Vereinbarungen gehört,
die im Rahmen der Satzung der Vereinten Nationen zur
Aufrechterhaltung des internationalen Friedens und der
internationalen Sicherheit dienen". Nach zwanzigjähriger
Geltungsdauer kann gem. Art. 13 jede Partei den Vertrag
kündigen.

12

cc) Die Rechtsstellung der in einem anderen
Mitgliedstaat stationierten Truppen regelt das
NATO-Truppenstatut vom 19. Juni 1951 (BGBl 1961 II S. 1190;
für Deutschland ergänzt durch Zusatzabkommen vom 3. August
1959 über die Rechtsstellung der in der Bundesrepublik
Deutschland stationierten ausländischen Truppen, BGBl 1961 II
S. 1183; zuletzt geändert durch Abkommen vom 18. März 1993,
BGBl 1994 II S. 2594, 2598).

13

2. Die North Atlantic Treaty Organization
(NATO) ist eine internationale Organisation.

14

Oberstes Entscheidungsorgan ist der
Nordatlantikrat, der in Art. 9 des Vertrags vorgesehen ist.
Er kann sowohl auf der Ebene der Regierungschefs, der Außen-
und Verteidigungsminister als auch der Ständigen Vertreter
tagen und fasst seine Beschlüsse im Konsens. Exekutivorgan
der NATO ist das Generalsekretariat mit dem Generalsekretär
an der Spitze. Er ist gleichzeitig Vorsitzender des
Nordatlantikrats, des Verteidigungsplanungsausschusses und
der Nuklearen Planungsgruppe. Die rechtlich selbstständige
Nordatlantische Versammlung, deren ca. 200 Mitglieder von den
Parlamenten der Mitgliedstaaten entsendet werden, wurde 1955
gegründet. Sie verfolgt das Ziel, den Regierungen bei ihren
Entscheidungen im NATO-Rat die parlamentarische Sichtweise zu
verdeutlichen. An der Spitze der militärischen Organisation
der NATO steht der 1966 gebildete Militärausschuss, der die
Stabschefs der Bündnispartner umfasst. Die Militärstruktur
der NATO ist gekennzeichnet durch das Prinzip der
integrierten Organisation und Führung sowie durch
Kooperations- und Koordinierungsvereinbarungen unter den
Mitgliedstaaten. Die Übertragung von Kommandobefugnissen auf
einen NATO-Befehlshaber durch den Rat ist von der
widerruflichen Entscheidung der an einer NATO-Maßnahme
beteiligten Vertragsstaaten abhängig.

15

Die Öffnung der NATO nach Mittel- und
Osteuropa führte zu der Gründung zahlreicher Institutionen
der Zusammenarbeit, so dem inzwischen 46 Staaten umfassenden
Euro-Atlantischen Partnerschaftsrat sowie dem ständigen
NATO-Russland-Rat.

16

3. In der über fünfzigjährigen Entwicklung des
Nordatlantischen Bündnisses spielen die so genannten
Strategiekonzepte eine wichtige Rolle. Die NATO hat
Strategiekonzepte im Dezember 1949, Dezember 1952, Mai 1957
und Dezember 1967 sowie - als neues Strategisches Konzept -
im November 1991 und April 1999 beschlossen. Die jeweils
gültige Strategie bezeichnet die sicherheitspolitische Lage,
die Aufgaben der Allianz, das operationelle Konzept sowie die
Struktur der Streitkräfte und die Planung der Allianz. Sie
wird durch Beschlüsse des Rats umgesetzt. Die der
weltpolitischen Wende 1989/1990 folgenden Strategischen
Konzepte haben gegenüber ihren geheimen Vorgängerdokumenten
ein grundsätzlich anderes Gewicht.

17

a) Die Strategiekonzepte von 1949 und 1952
suchten Abschreckung durch die Bereitschaft zu massiver
Vergeltung etwaiger Angriffe zu erreichen (vgl. Overall
Strategic Concept for the Defence of the North Atlantic
Treaty Organization Area, NATO-Doc. MC 14/2 ,
approved by the North Atlantic Council, 9. Mai 1957, section
4: "The strategic concept"). Die für die
Verteidigungsfunktion maßgebliche neue Strategie der
flexiblen Reaktion nahm der Rat im Dezember 1967 an (vgl.
NATO-Dokumente MC 14/3 Overall Strategic Concept for the
Defence of the North Atlantic Treaty Organization Area und MC
48/3 Measures to Implement the Strategic Concept for the
Defence of the NATO Area). Der vom Rat auf derselben Tagung
angenommene Bericht "Die künftigen Aufgaben der Allianz",
auch als Harmel-Bericht bekannt (Anhang zum Schlusskommuniqué
der NATO-Ministertagung, Bulletin der Bundesregierung
Nr. 149 vom 16. Dezember 1967, S. 1257),
ergänzte die Verteidigungsfunktion um das Ziel der
Entspannung.

18

b) Nachdem bereits 1990 der in London tagende
NATO-Rat auf die sich seit dem Ende der
Ost-West-Konfrontation verändernden welt- und
sicherheitspolitischen Rahmenbedingungen und Perspektiven
hingewiesen hatte (Bulletin Nr. 90 vom 10. Juli 1990, S.
777), nahm im November 1991 die Tagung der Staats- und
Regierungschefs des Nordatlantikrats das "neue Strategische
Konzept" der NATO und die Erklärung von Rom "über einen
wichtigen Abschnitt in der Umgestaltung des Bündnisses" (Nr.
1) an (Bulletin Nr. 128 vom 13. November 1991, S.
1033 f.; vgl. Darstellung in BVerfGE 90, 286
). Das neue Strategische Konzept des
Bündnisses war in "Strategischer Kontext" (Teil I.), "Ziele
und sicherheitspolitische Aufgaben des Bündnisses" (Teil
II.), "Breit angelegter sicherheitspolitischer Ansatz" (Teil
III.), "Verteidigungsrichtlinien" (Teil IV.) und
"Zusammenfassung" (Teil V.) gegliedert. Das Konzept
bekräftigte die Kernfunktionen der NATO. Das veränderte
Umfeld biete dem Bündnis die Möglichkeit, seine Strategie
innerhalb eines breit angelegten sicherheitspolitischen
Ansatzes zu konzipieren, der die politischen,
wirtschaftlichen, sozialen und umweltpolitischen Aspekte
zusammen mit der unverzichtbaren Verteidigungsfunktion
umfasse. Der sicherheitspolitische Ansatz sah auch einen
Unterabschnitt "Krisenbewältigung und Konfliktverhütung" vor.
Für einen Erfolg der Bündnispolitik sei ein "von der
politischen Führung des Bündnisses festzulegender kohärenter
Ansatz erforderlich, wobei sie nach Bedarf die geeigneten
Krisenbewältigungsmaßnahmen aus einer Palette politischer und
sonstiger Optionen, darunter auch aus dem militärischen
Bereich, auswählt und koordiniert" (Teil III. Nr.
24 f.).

19

c) Auf ihrer Tagung vom 10. und 11. Januar
1994 in Brüssel bekräftigten die Staats- und Regierungschefs
des Nordatlantikpakts, "[a]ufbauend auf unseren
Entscheidungen von London und Rom sowie unserem neuen
Strategischen Konzept", ihr zuerst 1992 gemachtes Angebot,
"von Fall zu Fall in Übereinstimmung mit unseren eigenen
Verfahren friedenswahrende und andere Operationen unter der
Autorität des UN-Sicherheitsrats oder der Verantwortung der
KSZE zu unterstützen" (Nr. 1, 7; Bulletin Nr. 3 vom 17.
Januar 1994, S. 20). Dementsprechend unterstützten die NATO
und ihre Mitgliedstaaten mehrere friedenswahrende Operationen
auf der Grundlage von Resolutionen des Sicherheitsrats der
Vereinten Nationen nach Kapitel VII UN-Charta. So überwachten
sie die gegen die Bundesrepublik Jugoslawien (Serbien und
Montenegro) verhängten Waffen- und Handelsembargos in der
Adria und die Durchsetzung des Flugverbots über
Bosnien-Herzegowina. Außerdem unterstützten sie die Truppe
der Vereinten Nationen in Bosnien (UNPROFOR) durch vom
UN-Generalsekretär genehmigte Luftschläge gegen Stellungen
der bosnischen Serben. Nach Abschluss des Abkommens von
Dayton beteiligten sich die NATO und ihre Mitgliedstaaten an
der Errichtung einer multinationalen Friedensumsetzungstruppe
(IFOR und SFOR) in Bosnien.

20

Der Deutsche Bundestag hat der Beteiligung
deutscher Streitkräfte jeweils durch vorherigen Beschluss
zugestimmt (vgl. BTDrucks 13/322, 13/10977, 13/11469).

21

d) Angesichts der weit reichenden
Veränderungen in der europäischen Sicherheitsarchitektur wie
auch in der NATO selbst gaben die Staats- und Regierungschefs
der Mitgliedstaaten im Sommer 1997 den Auftrag für die
Überarbeitung des bisherigen und die Formulierung eines neuen
Strategischen Konzepts, welches von diesen nach intensiven
Verhandlungen auf dem Gipfeltreffen aus Anlass des
50-jährigen Bestehens am 23. und 24. April 1999 zusammen mit
einer "Erklärung von Washington" und der "Initiative zur
Verbesserung der Verteidigungsfähigkeiten" in der NATO
beschlossen wurde. Das Kommuniqué der Staats- und
Regierungschefs beschreibt "eine Allianz für das 21.
Jahrhundert". Eine "NATO-Gipfelerklärung zum Kosovo", die
Erklärung der NATO-Ukraine-Kommission sowie eine
"Zusammenfassung des Vorsitzes" über die Gespräche mit
mittel- und osteuropäischen Staaten liegen den Dokumenten an.
Auf dem Gipfel verabschiedeten die Staats- und
Regierungschefs ferner das "Political-Military Framework for
NATO-led Peace Supporting Operations", das sich an die
Staaten der Partnerschaft für den Frieden richtet.

22

e) Der auf der Ebene der Staats- und
Regierungschefs tagende Rat fand während der am 24. März 1999
begonnenen Luftangriffe der NATO gegen Ziele in der
Bundesrepublik Jugoslawien statt. Der Nordatlantikrat hatte
bereits am 9. Oktober 1998 die Rechtsgrundlagen für das
Handeln des Bündnisses erörtert. Eine vom
NATO-Generalsekretär erstellte Zusammenfassung lautete wie
folgt:

23

"Die Bundesrepublik Jugoslawien hat die
dringlichen Forderungen der internationalen Gemeinschaft
trotz der auf Kapitel VII der VN-Charta gestützten
Resolutionen des VN-Sicherheitsrates 1160 vom 31. März 1998
und 1199 vom 23. September 1998 noch nicht erfüllt; der
äußerst eindeutige Bericht des VN-Generalsekretärs zu den
beiden Resolutionen hat u.a. vor der Gefahr einer humanitären
Katastrophe im Kosovo gewarnt; die humanitäre Notlage hält
wegen der Weigerung der Bundesrepublik Jugoslawien, Maßnahmen
zu einer friedlichen Lösung zu ergreifen, unvermindert an; in
absehbarer Zeit ist keine weitere Resolution des
VN-Sicherheitsrates zu erwarten, die Zwangsmaßnahmen mit
Blick auf den Kosovo enthält; die Resolution 1199 des
VN-Sicherheitsrates stellt unmissverständlich fest, dass das
Ausmaß der Verschlechterung der Lage im Kosovo eine
ernsthafte Bedrohung für Frieden und Sicherheit in der Region
darstellt."

24

Dem Antrag der Bundesregierung über einen
Einsatz bewaffneter Streitkräfte als deutschem Beitrag zu den
von der NATO "zur Abwendung einer humanitären Katastrophe im
Kosovo-Konflikt geplanten, begrenzten und in Phasen
durchzuführenden Luftoperation für die von den NATO-Staaten
gebildete Eingreiftruppe unter Führung der NATO" mit
entsprechender Begründung stimmte der Bundestag am 16.
Oktober 1998 zu (vgl. BTDrucks 13/11469 vom 12. Oktober 1998,
S. 2). In seiner Regierungserklärung führte
Bundesaußenminister Dr. Kinkel aus, "die Entscheidung der
NATO [für die Luftangriffe] darf kein Präzedenzfall werden.
Was das Gewaltmonopol des Sicherheitsrats betrifft, so müssen
wir vermeiden, auf eine schiefe Bahn zu geraten"
(Plenarprotokoll 13/248 vom 16. Oktober 1998, S. 23129).

25

Nachdem die Regierung der Bundesrepublik
Jugoslawien dem Friedensplan der G-8-Staaten zugestimmt
hatte, beschloss der Sicherheitsrat der UN bei
Stimmenthaltung der Volksrepublik China am 10. Juni 1999 die
Resolution 1244, welche u.a. die zeitlich nicht begrenzte
Stationierung einer internationalen Sicherheitspräsenz im
Kosovo unter Führung der NATO (Kosovo Forces )
vorsieht.

II.

26

1. a) Die an der Tagung des Nordatlantikrats
am 23. und 24. April 1999 in Washington anlässlich des 50.
Jahrestags der NATO teilnehmenden Staats- und Regierungschefs
der NATO-Vertragsstaaten unterzeichneten und veröffentlichten
eine "Erklärung von Washington". Darin heisst es:

27

"1. Wir, die Staats- und Regierungschefs der
Mitgliedstaaten des Nordatlantischen Bündnisses, erklären für
ein neues Jahrhundert unsere gegenseitige Verpflichtung zur
Verteidigung unserer Völker, unserer Hoheitsgebiete und
unserer Freiheit auf der Grundlage von Demokratie,
Menschenrechten und Rechtsstaatlichkeit. ...

28

2. Bei diesem Jubiläumsgipfel bekräftigen wir
unsere Entschlossenheit, gestützt auf die Praxis der
vertrauensvollen Zusammenarbeit, die wir über fünfzig Jahre
entwickelt haben, diese Ziele auch weiterhin zu fördern. Die
kollektive Verteidigung bleibt die Kernaufgabe der NATO. Wir
bekräftigen unser Bekenntnis zur Förderung von Frieden,
Stabilität und Freiheit. ...

29

4. Wir bekräftigen unseren im
Nordatlantikvertrag zum Ausdruck gekommenen Glauben an die
Grundsätze und Ziele der Charta der Vereinten Nationen und
wiederholen unseren Wunsch, mit allen Völkern in Frieden zu
leben und jede internationale Streitigkeit mit friedlichen
Mitteln beizulegen.

30

5. ... Wir legen den Kurs der NATO für das 21.
Jahrhundert fest: für ein Bündnis, das der kollektiven
Verteidigung verpflichtet und fähig zur Bewältigung
gegenwärtiger und künftiger Risiken für unsere Sicherheit
ist, das... in sich gegenseitig verstärkender Weise mit
anderen Institutionen... zusammenarbeitet, um die
euro-atlantische Sicherheit und Stabilität zu stärken.
...

31

7. Wir sind unverändert entschlossen,
denjenigen entschieden entgegenzutreten, die Menschenrechte
verletzen, Krieg führen und Gebiet erobern. ... Wir
verpflichten uns, unsere Verteidigungsfähigkeiten zu
verbessern, um das ganze Spektrum der Bündnisaufgaben des 21.
Jahrhunderts erfüllen zu können. ... Wir verurteilen erneut
den Terrorismus und bekräftigen unsere Entschlossenheit, uns
vor dieser Geißel zu schützen.

32

8. Unser Bündnis bleibt offen für alle
europäischen Demokratien..., deren Aufnahme die Sicherheit
und Stabilität Europas insgesamt erhöhen würde. ...

33

9. Auch fünfzig Jahre nach Gründung der NATO
bleiben die Geschicke Nordamerikas und Europas voneinander
untrennbar. ..."

34

b) Die Staats- und Regierungschefs "billigten"
das neue Strategische Konzept des Bündnisses. Das neue
Strategische Konzept 1999 gliedert sich in fünf Teile,
nämlich "Zweck und Aufgaben des Bündnisses" (Teil I.),
"Strategische Perspektiven" (Teil II.), "Der
Sicherheitsansatz im 21. Jahrhundert" (Teil III.),
"Streitkräfterichtlinien" (Teil IV.) und "Zusammenfassung"
(Teil V.).

35

Einleitend (Nrn. 1-5) wird festgestellt, dass
die dramatischen Veränderungen in der euro-atlantischen
strategischen Landschaft nach dem Ende des Kalten Krieges
sich im Strategischen Konzept des Bündnisses von 1991
widerspiegelten, sich seither jedoch weitere tief greifende
politische und sicherheitspolitische Entwicklungen vollzogen
hätten. Die Gefahren des Kalten Krieges seien viel
versprechenderen, aber auch herausfordernderen Perspektiven,
neuen Chancen und Risiken gewichen. Es bilde sich "eine
transatlantische Sicherheitsstruktur heraus, in der die NATO
eine zentrale Rolle" spiele. Das Bündnis stehe im Mittelpunkt
der Bemühungen um die Etablierung neuer Muster der
Zusammenarbeit und der gegenseitigen Verständigung "überall
in der euro-atlantischen Region". Es bekenne sich zu neuen
Aktivitäten im Interesse breiter angelegter Stabilität, was
sich in seinen Bemühungen zeige, dem durch Konflikte auf dem
Balkan verursachten, unsäglichen menschlichen Leid ein Ende
zu setzen. Die Rolle des Bündnisses in diesen positiven
Entwicklungen werde untermauert durch die umfassende
Anpassung seines sicherheitspolitischen Ansatzes sowie seiner
Verfahren und Strukturen. Allerdings:

36

"In den letzten zehn Jahren sind jedoch auch
komplexe neue Risiken für euro-atlantischen Frieden und
Stabilität aufgetreten, einschließlich Unterdrückung,
ethnischer Konflikte, wirtschaftlicher Not, des
Zusammenbruchs politischer Ordnungen sowie der Verbreitung
von Massenvernichtungswaffen" (Nr. 3).

37

Die Agenda des Bündnisses sei daher
anspruchsvoll. "Es muss gemeinsame Sicherheitsinteressen in
einem von weiteren, oft nicht vorhersagbaren Veränderungen
geprägten Umfeld wahren. Es muss kollektive Verteidigung
aufrechterhalten. ... Vor allem aber muss es den politischen
Willen und die militärischen Mittel aufrechterhalten, die für
das Gesamtspektrum seiner Aufgaben erforderlich sind" (Nr.
4). "Dieses neue Strategische Konzept wird das Bündnis bei
der Verfolgung dieser Agenda leiten. Es bringt Zweck und
Wesen des Bündnisses, die unverändert bleiben, sowie dessen
grundlegende Sicherheitsaufgaben zum Ausdruck, zeigt die
zentralen Merkmale des neuen Sicherheitsumfeldes auf,
konkretisiert die Elemente des breit angelegten
sicherheitspolitischen Ansatzes des Bündnisses und gibt
Richtlinien für die weitere Anpassung seiner Streitkräfte
vor" (Nr. 5).

38

In seinem Teil I. (Nrn. 6-11) beschreibt das
Strategische Konzept Zweck und Aufgaben des Bündnisses näher.
Danach ist es der "wesentliche und fortdauernde Zweck der
NATO, der im Vertrag von Washington niedergelegt ist, die
Freiheit und Sicherheit aller ihrer Mitglieder mit
politischen und militärischen Mitteln zu gewährleisten. Auf
der Grundlage der gemeinsamen Werte Demokratie,
Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit strebt das Bündnis
seit seiner Gründung eine gerechte und dauerhafte
Friedensordnung in Europa an. ... Die Verwirklichung dieses
Ziels kann durch Krisen und Konflikte, die die Sicherheit des
euro-atlantischen Raums berühren, gefährdet werden. Das
Bündnis gewährleistet daher nicht nur die Verteidigung seiner
Mitglieder, sondern trägt auch zu Frieden und Stabilität in
dieser Region bei" (Nr. 6). Das Bündnis verfährt nach dem
"grundlegenden Leitprinzip" des gemeinsamen Eintretens und
der allseitigen Zusammenarbeit unter souveränen Staaten (Nr.
8). "Um sein wesentliches Ziel zu erreichen, nimmt das
Bündnis als eine Allianz von Nationen, die dem Washingtoner
Vertrag und der Charta der Vereinten Nationen verpflichtet
ist, die folgenden grundlegenden Sicherheitsaufgaben wahr"
(Nr. 10):

39

Sicherheit : Es bietet eines
der unverzichtbaren Fundamente für ein stabiles
euro-atlantisches Sicherheitsumfeld, gegründet auf dem
Wachsen demokratischer Einrichtungen und auf dem Bekenntnis
zur friedlichen Beilegung von Streitigkeiten, in dem kein
Staat in der Lage ist, einen anderen Staat durch die
Androhung oder Anwendung von Gewalt einzuschüchtern oder
einem Zwang auszusetzen.

40

Konsultation : Es dient gem.
Artikel 4 des Washingtoner Vertrages als ein wesentliches
transatlantisches Forum für Konsultationen unter den
Verbündeten über alle Fragen, die ihre vitalen Interessen
einschließlich möglicher Entwicklungen berühren, die Risiken
für die Sicherheit der Bündnismitglieder mit sich bringen,
und als Forum für sachgerechte Koordinierung ihrer Bemühungen
in Bereichen, die sie gemeinsam angehen.

41

Abschreckung und Verteidigung :
Es schreckt von jeder Aggressionsdrohung und wehrt jeden
Angriff gegen einen NATO-Mitgliedsstaat ab, wie es in den
Artikeln 5 und 6 des Washingtoner Vertrages vorgesehen
ist.

42

Und es stärkt Sicherheit und Stabilität des
euro-atlantischen Raums durch:

43

- Krisenbewältigung: Es steht bereit, von Fall
zu Fall und im Konsens, im Einklang mit Artikel 7 des
Washingtoner Vertrages zu wirksamer Konfliktverhütung
beizutragen und sich bei der Krisenbewältigung aktiv
einzusetzen, einschließlich durch
Krisenreaktionseinsätze.

44

- Partnerschaft: Es fördert eine breit
angelegte Partnerschaft, Zusammenarbeit und Dialog mit
anderen Staaten im euro-atlantischen Raum mit dem Ziel,
Transparenz, gegenseitiges Vertrauen und die Fähigkeit zu
gemeinsamem Handeln mit dem Bündnis zu erhöhen".

45

"Das Bündnis wird bei der Erfüllung seines
Ziels und seiner grundlegenden Sicherheitsaufgaben auch
weiterhin die legitimen Sicherheitsinteressen anderer Staaten
achten und die friedliche Beilegung von Streitigkeiten in
Übereinstimmung mit der Charta der Vereinten Nationen
anstreben" (Nr. 11).

46

Die Strategischen Perspektiven (Teil II., Nrn.
12-24) bauen auf dem "sich entwickelnde[n] strategische[n]
Umfeld" auf (Nrn. 12-19), zu dem die wachsende politische
Rolle des Bündnisses, Zusammenarbeit und Dialog mit anderen
Staaten, einschließlich Russlands, die Offenheit für den
Beitritt neuer Mitglieder, die Zusammenarbeit mit anderen
internationalen Organisationen sowie das auf dem Balkan
gezeigte Eintreten für "Konfliktverhütung und
Krisenbewältigung, einschließlich durch
friedensunterstützende Operationen" gehören. Dem entsprechen
die inneren Reformen, zu denen eine neue Kommandostruktur
einschließlich des Konzepts der Alliierten
Streitkräftekommandos (CJTF) und Vorkehrungen zählen, die die
rasche Dislozierung von Streitkräften für das gesamte
Spektrum von Bündnisaufgaben erlaubten.

47

"Die Vereinten Nationen (VN), die Organisation
für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE), die
Europäische Union (EU) und die Westeuropäische Union (WEU)
leisten ausgeprägte Beiträge zur euro-atlantischen Sicherheit
und Stabilität. ...

Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen trägt die primäre
Verantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der
internationalen Sicherheit und leistet in dieser Eigenschaft
einen entscheidenden Beitrag zur Sicherheit und Stabilität im
euro-atlantischen Raum" (Nrn. 14 f.).

48

Zu den "sicherheitspolitische[n]
Herausforderungen und Risiken" (Nrn. 20-24) gehören
"Ungewissheit und Instabilität im und um den
euro-atlantischen Raum sowie die mögliche Entstehung
regionaler Krisen an der Peripherie des Bündnisses. ...
Solche Konflikte könnten, indem sie auf benachbarte Staaten
einschließlich NATO-Staaten übergreifen oder in anderer
Weise, auch die Sicherheit des Bündnisses oder anderer
Staaten berühren" (Nr. 20).

49

"Im Fall eines bewaffneten Angriffs auf das
Gebiet der Bündnispartner, aus welcher Richtung auch immer,
finden Artikel 5 und 6 des Vertrags von Washington Anwendung.
Die Sicherheit des Bündnisses muss jedoch auch den globalen
Kontext berücksichtigen. Sicherheitsinteressen des Bündnisses
können von anderen Risiken umfassenderer Natur berührt
werden, einschließlich Akte des Terrorismus, der Sabotage und
des organisierten Verbrechens sowie der Unterbrechung der
Zufuhr lebenswichtiger Ressourcen. Die unkontrollierte
Bewegung einer großen Zahl von Menschen, insbesondere als
Folge bewaffneter Konflikte, kann

ebenfalls Probleme für die Sicherheit und Stabilität des
Bündnisses aufwerfen. Im Bündnis gibt es Mechanismen für
Konsultationen nach Artikel 4 des Washingtoner Vertrags sowie
gegebenenfalls zur Koordinierung der Maßnahmen der
Bündnispartner einschließlich ihrer Reaktionen auf derartige
Risiken" (Nr. 24).

50

Im Rahmen des "Sicherheitsansatzes" (Teil III.
Nrn. 25-40) ist das Bündnis einem breit angelegten
sicherheitspolitischen Ansatz verpflichtet; die NATO bleibt
hiernach das "wesentliche Forum für Konsultationen unter den
Verbündeten und für die Vereinbarung von politischen
Maßnahmen, die sich auf die Sicherheits- und
Verteidigungsverpflichtungen ihrer Mitgliedstaaten nach dem
Washingtoner Vertrag auswirken" (Nr. 25). "Transatlantische
Bindung" (Nr. 27), "Aufrechterhaltung der militärischen
Fähigkeiten" (Nrn. 28-29), "Die europäische Sicherheits- und
Verteidigungsidentität" (Nr. 30), "Konfliktverhütung und
Krisenbewältigung" (Nrn. 31 f.), "Partnerschaft,
Zusammenarbeit und Dialog" (Nrn. 33-38), "Erweiterung" (Nr.
39) sowie "Rüstungskontrolle, Abrüstung und Nichtverbreitung"
(Nr. 40) werden in Unterabschnitten behandelt.

51

Die militärischen Fähigkeiten der NATO sind
auf "kollektive Verteidigung" und auf "nicht unter Artikel 5
fallende Krisenreaktionseinsätze zur Konfliktverhütung und
Krisenbewältigung" bezogen (Nr. 28 f.). Da beide
Einsatzarten von den gleichen politischen und militärischen
Qualitäten wie Zusammenhalt, multinationale Ausbildung und
umfassende vorherige Planung abhingen, "werden sie, auch wenn
sie besondere Anforderungen stellen können, mit Hilfe eines
gemeinsamen Instrumentariums an Strukturen und Verfahren des
Bündnisses gehandhabt werden" (Nr. 29). Für Konfliktverhütung
und Krisenbewältigung gilt allgemein:

52

"Im Zuge ihrer Politik der Friedenserhaltung,
der Kriegsverhütung und der Stärkung von Sicherheit und
Stabilität und - wie in den grundlegenden Sicherheitsaufgaben
dargelegt - wird die NATO in Zusammenarbeit mit anderen
Organisationen darum bemüht sein, Konflikte zu verhüten oder,
sollte eine Krise auftreten, in Übereinstimmung mit dem
Völkerrecht zu deren wirksamer Bewältigung beitragen,
einschließlich durch die Möglichkeit der Durchführung von
nicht unter Artikel 5 fallenden Krisenreaktionseinsätzen. Die
Bereitschaft des Bündnisses, solche Einsätze durchzuführen,
unterstützt das übergeordnete Ziel der Stärkung und
Erweiterung von Stabilität und beinhaltet oft die Beteiligung
der Partner der NATO. Die NATO erinnert an ihr 1994 in
Brüssel gemachtes Angebot, von Fall zu Fall in
Übereinstimmung mit ihren eigenen Verfahren friedenswahrende
und andere Operationen unter der Autorität des
VN-Sicherheitsrats oder der Verantwortung der OSZE zu
unterstützen, unter anderem auch durch die Bereitstellung von
Ressourcen und Fachwissen der Allianz. In diesem Zusammenhang
erinnert das Bündnis an seine späteren Beschlüsse in bezug
auf Krisenreaktionseinsätze auf dem Balkan. Unter
Berücksichtigung der Notwendigkeit von Bündnissolidarität und
-zusammenhalt bleibt die Beteiligung an einer solchen
Operation oder einem solchen Einsatz den Beschlüssen der
Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren jeweiligen Verfassungen
vorbehalten" (Nr. 31).

53

"Die NATO wird von Partnerschaft,
Zusammenarbeit und Dialog sowie von ihren Beziehungen zu
anderen Organisationen vollen Gebrauch machen, um zur
Verhinderung von Krisen und, sollten diese dennoch entstehen,
zu ihrer Entschärfung in einem frühen Zeitpunkt beizutragen.
Ein kohärenter Ansatz zur Krisenbewältigung wird, wie bei
jeder Gewaltanwendung durch das Bündnis, die Auswahl und
Koordinierung geeigneter Reaktionen durch die politischen
Stellen des Bündnisses aus einem Spektrum sowohl politischer
als auch militärischer Maßnahmen und deren genaue politische
Kontrolle in jedem Stadium erforderlich machen" (Nr. 32).

54

Die Streitkräfterichtlinien (Teil IV. Nrn.
41-64) legen in ihren "Grundsätzen der Bündnisstrategie"
(Nrn. 41-46) dazu dar, dass das Bündnis die zur
Verwirklichung der ganzen Bandbreite von NATO-Aufgaben
erforderlichen militärischen Fähigkeiten aufrechterhalten
wird. "In bezug auf die kollektive Verteidigung nach Artikel
5 des Washingtoner Vertrags müssen die verbundenen
Streitkräfte der Allianz in der Lage sein, jede potentielle
Aggression abzuschrecken, den Vormarsch eines Angreifers
möglichst weit vorne aufzuhalten, sollte ein Angriff dennoch
vorgetragen werden, und die politische Unabhängigkeit und
territoriale Unversehrtheit ihrer Mitgliedstaaten
sicherzustellen. Sie müssen auch bereit sein, einen Beitrag
zur Konfliktverhütung zu leisten und nicht unter Artikel 5
fallende Krisenreaktionseinsätze durchzuführen" (Nr. 41). Die
für die kollektive Bündnisverteidigung erforderlichen
militärischen "Vorkehrungen ermöglichen es den
NATO-Streitkräften ferner, nicht unter Artikel 5 fallende
Krisenreaktionseinsätze durchzuführen". Die dadurch
ermöglichte kohärente Reaktion auf alle Eventualfälle stützt
sich auf "Konsultationsverfahren, eine integrierte
militärische Struktur sowie auf Kooperationsvereinbarungen"
(Nr. 43). Die Strategiegrundsätze verhalten sich auch zur
Nukleardoktrin. Da konventionelle Streitkräfte allein eine
glaubwürdige Abschreckung nicht gewährleisten und einzig
Nuklearwaffen die Risiken jeglicher Aggression unkalkulierbar
und unannehmbar machen, sind sie "nach wie vor von
entscheidender Bedeutung für die Wahrung des Friedens" (Nr.
46).

55

Das "Streitkräftedispositiv des Bündnisses"
(Nrn. 47-64) hat die primäre "Aufgabe" (Nrn. 47-50), den
Frieden, die politische Unabhängigkeit und die Sicherheit der
Mitgliedstaaten zu sichern. NATO-Truppen müssen die Fähigkeit
zur kollektiven Verteidigung haben und zu nicht unter Artikel
5 fallenden Krisenreaktionseinsätzen (Nr. 47). Das
Streitkräftedispositiv kann aufgerufen sein, zur Wahrung des
Weltfriedens und der internationalen Sicherheit beizutragen,
indem es Operationen durchführt, die politische Maßnahmen
innerhalb eines breiten sicherheitspolitischen Ansatzes
ergänzen und verstärken (Nr. 48). Einige
Krisenreaktionseinsätze, die nicht unter Artikel 5 fallen,
können "ebenso hohe Anforderungen stellen wie einige
kollektive Verteidigungsaufgaben" (Nr. 49). Zu den
"Richtlinien" (Nrn. 51-53) des Streitkräftedispositivs zählt
es, dass Umfang, Bereitschaftsgrad und Dislozierung der
Streitkräfte des Bündnisses sein Bekenntnis zur kollektiven
Verteidigung und zur Durchführung von
Krisenreaktionseinsätzen widerspiegeln werden. "Dies kann
manchmal kurzfristig, weit vom Heimatstandort und auch
jenseits des Bündnisgebiets erfolgen".

56

Das Konzept befasst sich sodann mit den sich
ergebenden Folgerungen für die geografische Verteilung der
Streitkräfte, ihre Kommandostruktur, ihre operativen
Fähigkeiten, kurzfristig einsatzbereite Land-, Luft- und
Seestreitkräfte und die sog. Aufwuchs- und
Mobilmachungsfähigkeit. Auch die "Merkmale konventioneller
Streitkräfte", die diese haben müssen, um das gesamte
Spektrum der Bündnisaufgaben zu erfüllen, werden bestimmt
(Nrn. 54-61). Insofern sind Streitkräftestrukturen und
Ausrüstungsumfänge, Bereitschaftsgrad, Verfügbarkeit und
Durchhaltefähigkeit, Ausbildung und Übungen, Dislozierungs-
und Einsatzoptionen sowie die Aufwuchs- und
Mobilmachungsfähigkeiten betroffen. "Ziel sollte es sein,
eine optimale Balance zu erreichen zwischen Streitkräften mit
hohem Bereitschaftsgrad, die in der Lage sind, schnell und
erforderlichenfalls auch sofort Maßnahmen der kollektiven
Sicherheit oder nicht unter Artikel 5 fallende
Krisenreaktionseinsätze zu beginnen und Streitkräften mit
unterschiedlichem Bereitschaftsgrad", die vor allem für die
Verteidigung und für die Rotation bei
Krisenreaktionseinsätzen zur Verfügung stehen und aufwuchs-
und verstärkungsfähig sind (Nr. 54). Die Streitkräfte des
Bündnisses werden so strukturiert sein, dass sie den
"multinationalen und gemeinsamen Charakter der
Bündnisaufgaben" widerspiegeln.

57

Die "Merkmale nuklearer Streitkräfte" des
Bündnisses sind durch ihren politischen Zweck bestimmt (Nrn.
62-64): "Wahrung des Friedens und Verhinderung von Zwang
jeder Art". Nukleare Streitkräfte ließen den Angreifer im
Ungewissen darüber, wie die Bündnispartner auf einen
militärischen Angriff reagieren würden. Das Bündnis werde
daher angemessene, auch substrategische nukleare Streitkräfte
in Europa beibehalten, die ein wesentliches Bindeglied zu den
strategischen Nuklearstreitkräften darstellten und die
transatlantische Bindung stärkten. "Die betroffenen
Bündnispartner sind der Auffassung, dass... Umstände, unter
denen der Einsatz von Nuklearstreitkräften von ihnen in
Betracht zu ziehen wären, in äußerste Ferne" rücken (Nr.
64).

58

In der "Zusammenfassung" (Nr. 65) bekräftigt
das Konzept den fortdauernden Zweck des Bündnisses und legt
seine grundlegenden Sicherheitsaufgaben dar. "Es versetzt
eine verwandelte NATO in die Lage, einen Beitrag zu dem sich
entwickelnden Sicherheitsumfeld zu leisten". Das Konzept soll
die "Sicherheits- und Verteidigungspolitik des Bündnisses,
seine Einsatzkonzepte, seine konventionellen und nuklearen
Streitkräftedispositive und seine kollektiven
Verteidigungsvorkehrungen leiten".

59

c) Die Staats- und Regierungschefs
verlautbarten auch ein Kommuniqué, das die Ergebnisse des
Gipfels zusammenfasst und die weitere Implementierung der
gefassten Beschlüsse durch den (ständigen) Nordatlantikrat
und die weiteren Organe der NATO vorsieht. Das Kommuniqué
stellt fest, dass die "NATO des 21. Jahrhunderts" auf dem
Gipfel ihren Anfang nehme. Es seien ein aktualisiertes
Strategisches Konzept gebilligt, das Bekenntnis zum
Erweiterungsprozess bekräftigt, die Arbeit an
Schlüsselelementen der Entscheidungen von Berlin zum Aufbau
der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungsidentität
innerhalb der Allianz zum Abschluss und die Initiative zur
Verteidigungsfähigkeit auf den Weg gebracht worden (Nr. 4).
Das aktualisierte Strategische Konzept gebe den
Militärbehörden der NATO Leitlinien vor (Nr. 5). Mit Blick
auf die Beitrittswünsche von neun Ländern sei ein Aktionsplan
zur Mitgliedschaft gebilligt worden (Nr. 7). Die
Zusammenarbeit bei der Konfliktverhütung und
Krisenbewältigung mit dem Sicherheitsrat der UN, dessen in
erster Linie bestehende Verantwortlichkeit die Staats- und
Regierungschefs anerkennen, solle verbessert werden (Nr.
38).

60

d) Die von den Staats- und Regierungschefs
beschlossene Verteidigungsinitiative - "Defence Capability
Initiative" - zielt darauf ab, die Effektivität
multilateraler Operationen für das gesamte Aufgabenspektrum
des Bündnisses zu gewährleisten und insbesondere die
Interoperabilität zwischen den Bündnisstreitkräften zu
verbessern. Die einzelnen Mitgliedstaaten übernehmen darin
bestimmte Rüstungsaufgaben.

61

e) Nach der Gipfelerklärung zum Kosovo fördert
die Militäraktion der NATO gegen die Bundesrepublik
Jugoslawien die politischen Ziele der internationalen
Gemeinschaft, die in Erklärungen des UN-Generalsekretärs und
der Europäischen Union bestätigt worden seien: ein
friedliches multiethnisches und demokratisches Kosovo, in dem
alle Menschen in Sicherheit leben und die weltweit geltenden
Menschenrechte und Freiheiten gleichermaßen genießen können
(Nr. 2). Die Allianz erklärt ihre Bereitschaft, ihre
Luftschläge einzustellen, sobald Belgrad die Bedingungen der
G-8-Staaten akzeptiert habe und seine Truppen nach Maßgabe
eines Beschlusses des UN-Sicherheitsrats zurückziehe (Nr. 6).
Die Staats- und Regierungschefs bekräftigen ihr Eintreten für
die territoriale Integrität und Souveränität aller Staaten
der Region (Nr. 14).

62

2. Der Deutsche Bundestag hatte am 22. April
1999 eine Aussprache über die Regierungserklärung zum
bevorstehenden Gipfel gehalten. Hierzu haben neben der
Antragstellerin (BTDrucks 14/454) die Fraktionen von CDU/CSU
(BTDrucks 14/316), SPD und Bündnis 90/Die Grünen (BTDrucks
14/599) sowie von FDP (BTDrucks 14/792) Anträge zur
Beschlussfassung formuliert. Das Plenum überwies diese
Anträge an den Auswärtigen Ausschuss (Plenarprotokoll 14/35,
S. 2762). Für die Bundesregierung erklärte Bundeskanzler
Gerhard Schröder:

63

"Natürlich werden wesentliche Elemente des
neuen strategischen Konzeptes in der Kontinuität der
NATO-Tradition seit 1949 stehen. Kernfunktion wird auch in
Zukunft die Verteidigung des Bündnisgebietes bleiben.
Gleichzeitig bildet die NATO weiterhin das Fundament für ein
stabiles Sicherheitsumfeld. Wie bisher ist die Allianz das
zentrale Konsultationsforum der Verbündeten. Im
überarbeiteten strategischen Konzept wird zusätzlich eine
neue Kernfunktion verankert werden. Sie wird Antwort auf die
neuen Herausforderungen für das Bündnis geben. Angesichts der
neuen Bedrohungen muß es unser vordringliches Ziel sein, die
Sicherheit und die Stabilität auf unserem Kontinent zu
stärken. Die durch die Allianz gewährte Mitwirkung der USA
und deren Präsenz in Europa bleiben wesentliche Voraussetzung
für die Sicherheit auf unserem Kontinent. ..., es ist in der
Allianz unumstritten, daß internationale Militäreinsätze über
das Bündnisgebiet hinaus eine eindeutige völkerrechtliche
Grundlage zur Voraussetzung haben. ..., hinsichtlich der
Achtung vor den Vereinten Nationen besteht im Bündnis
Konsens. Die NATO ist keine Allianz, in der ein Partner den
anderen seine Meinung diktiert. Sie ist und bleibt eine
Wertegemeinschaft." (a.a.O., S. 2764 ff.).

III.

64

Die Antragstellerin hat beantragt
festzustellen, dass die Bundesregierung mit ihrer Zustimmung
zu den Beschlüssen über das neue Strategische Konzept der
NATO auf der Gipfelkonferenz der Staats- und Regierungschefs
in Washington am 23. und 24. April 1999, ohne das
verfassungsmäßig vorgeschriebene Zustimmungsverfahren beim
Deutschen Bundestag einzuleiten, gegen Artikel 59 Absatz 2
Satz 1 Grundgesetz verstoßen und damit Rechte des Deutschen
Bundestags verletzt hat. Zur Begründung trägt sie im
Wesentlichen vor:

65

1. Der Antrag sei gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1
GG, § 13 Nr. 5 BVerfGG zulässig. Fraktionen des
Deutschen Bundestags seien befugt, im Organstreitverfahren
Rechte des Bundestags in Prozessstandschaft geltend zu
machen. Um ein solches Recht handele es sich bei der
Bestimmung des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG. Dieses Recht des
Bundestags sei dadurch verletzt, dass die Bundesregierung es
unterlassen habe, das Zustimmungsverfahren für die
inhaltliche Änderung des NATO-Vertrags durch die Beschlüsse
zum neuen Strategischen Konzept 1999 der NATO
einzuleiten.

66

Für den Antrag bestehe auch das erforderliche
Rechtsschutzbedürfnis. In der bisherigen Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts sei die Frage noch nicht
entschieden, ob die inhaltliche Änderung des NATO-Vertrags
der Zustimmung nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG bedürfe. Das
Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli 1994 (vgl.
BVerfGE 90, 286) habe einen anders gelagerten Sachverhalt
betroffen, da bei diesen Einsätzen entsprechende Mandate der
Vereinten Nationen vorgelegen hätten. Das
Rechtsschutzbedürfnis von Fraktionen des Deutschen Bundestags
im Organstreitverfahren könne auch nicht mit dem Argument
bestritten werden, ihnen stünden Möglichkeiten
parlamentarischer Einflussnahme zu Gebote.

67

2. Der Antrag sei auch begründet.

68

a) Das von der Bundesregierung am 23./24.
April 1999 mitbeschlossene neue Strategische Konzept der NATO
bedeute eine so erhebliche inhaltliche Änderung des
NATO-Vertrags, dass eine Zustimmung des Bundestags in Gestalt
eines Bundesgesetzes gem. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG hierfür
erforderlich gewesen wäre. Das Zustimmungsgesetz vom 24. März
1955 zum ursprünglichen NATO-Vertrag umfasse nicht die neuen
Aufgaben, die der NATO mit den Beschlüssen der
Gipfelkonferenz 1999 übertragen worden seien. Auch wenn diese
neuen Aufgaben ihren Niederschlag nicht in Gestalt einer
förmlichen Änderung des NATO-Vertrags gefunden hätten,
handele es sich in diesem Fall um eine gewichtige inhaltliche
Änderung der vertraglichen Ziele mit weit reichenden Folgen
für die Vertragspartner.

69

aa) Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG müsse auch auf
solche zwischenstaatlichen Vereinbarungen Anwendung finden,
die nicht in der äußeren Form eines völkerrechtlichen
Vertrags oder einer ausdrücklichen Vertragsänderung
beschlossen worden seien, aber gleichwohl für die
Vertragsparteien Auswirkungen von vergleichbarem Gewicht und
vergleichbarer Intensität zeitigten. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG
bezwecke die Deckungsgleichheit von völkerrechtlichen
Verpflichtungen und parlamentarischer Zustimmung.
Entscheidend sei, ob gemessen an dem Zustimmungsgesetz
Pflichten für die Bundesrepublik Deutschland entstünden, die
von der ursprünglichen Zustimmung noch nicht erfasst worden
seien. Die Vorschrift des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG sei im
Lichte des Demokratieprinzips gem. Art. 20 Abs. 2 GG
auszulegen. Danach komme dem Parlament die
Entscheidungsbefugnis jedenfalls über alle für die
Grundrechtsausübung wesentlichen Fragen zu. Die
diesbezügliche Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
sei auch auf das Erfordernis der Zustimmung des Gesetzgebers
zu zwischenstaatlichen Vereinbarungen zu erstrecken, da diese
unter den heutigen Bedingungen die grundrechtlich geschützte
Sphäre des Einzelnen kaum weniger berührten. Letztlich folge
die Notwendigkeit, den Einfluss der Volksvertretung in dieser
Weise im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten zu stärken,
aus dem Prinzip der Volkssouveränität. Aus der Entscheidung
des Bundesverfassungsgerichts zum Maastrichter Vertrag über
die Europäische Union vom 12. Oktober 1993 (vgl. BVerfGE 89,
155) ergebe sich zudem, dass spätere wesentliche Änderungen
in den vertraglichen Beziehungen, die vom parlamentarischen
Zustimmungsgesetz nicht mehr gedeckt seien, für die deutschen
Staatsorgane nicht verbindlich seien. Demnach bedürften
solche wesentlichen Änderungen als Voraussetzung für ihre
innerstaatliche Verbindlichkeit einer erneuten Zustimmung des
Parlaments gem. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG.

70

Hinsichtlich der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli 1994 zu den
Auslandseinsätzen der Bundeswehr verdiene die von den vier
die Entscheidung nicht tragenden Mitgliedern des Zweiten
Senats des Bundesverfassungsgerichts vertretene Position
Zustimmung. Danach sei der Gesetzgeber gem. Art. 59 Abs. 2
Satz 1 GG auch dann einzubeziehen, wenn sich eine inhaltliche
Fortschreibung des vertraglichen Pflichtenstatus durch
entsprechende zwischenstaatliche Vereinbarungen nicht
eindeutig als Vertrag qualifizieren lasse, sie jedoch die
Mitwirkungsrechte des Parlaments zu unterlaufen drohe und der
Vertrag damit gleichsam auf Räder gesetzt werde. Die
völkerrechtliche Beurteilung des neuen Strategischen Konzepts
1999 sei für das vorliegende Verfahren relevant, weil der
Bundestag zu einem rechtswidrigen Inhalt keine Zustimmung
erteilen könne, sondern auf Abänderung drängen müsse.

71

bb) Art. 5 NATO-Vertrag bezeichne den Schutz
der Mitgliedstaaten vor einem bewaffneten Angriff des
Hauptgegners im Kalten Krieg als die zentrale Aufgabe des
Bündnisses. Die Verpflichtung zur friedlichen Streitbeilegung
und der Verzicht auf jegliche Gewaltandrohung und
Gewaltanwendung gem. Art. 1 sowie das Bekenntnis zur
Förderung der "Voraussetzungen für die innere Festigkeit und
das Wohlergehen" der eigenen Gesellschaften und der
Beseitigung der "Gegensätze in ihrer internationalen
Wirtschaftspolitik" gem. Art. 2 seien Aufgaben, die sich
bereits aus der UN-Charta ergäben. Sie stellten gleichsam die
Bedingung und Garantie für den Zusammenhalt der
Bündnispartner dar. Diese Aufgabenstellung habe Außenwirkung
über die Bündnisgrenzen nur insoweit, als sie die
Binnenstruktur des Bündnisses garantiere, um die
Verteidigungskraft zu stärken. Soweit es um die Aufgaben im
Rahmen der internationalen Beziehungen gehe, sei allein der
militärische Verteidigungsauftrag gemeint, d.h. die
politische oder militärische Reaktion auf einen bewaffneten
Angriff auf das Bündnisgebiet, welches in Art. 6 genau
umrissen sei. Die mehrfache Bezugnahme in Art. 5 und 6 auf
den bewaffneten Angriff, die Erwähnung des Art. 51 UN-Charta
und die genaue Umschreibung des geschützten Gebiets ließen
keine Zweifel daran, dass die Aufgaben der NATO sich auf die
Territorialverteidigung beschränkten. Eine Erweiterung des
Verteidigungsbegriffs auf die neuen Gefährdungen und
Bedrohungen, wie sie im neuen Strategiekonzept von 1999
aufgeführt würden, sei mit Art. 5 NATO-Vertrag nicht zu
vereinbaren. Es möge zwar richtig sein, z.B. die Unterbindung
der Energieversorgung, wirtschaftlichen Boykott oder
Sabotageakte als unzulässige und rechtswidrige Gewalt gegen
einen Staat zu qualifizieren; einen "bewaffneten Angriff" im
Sinne des Art. 5 NATO-Vertrag stellten sie aber nicht dar.
Das ergebe sich a uch aus dem insoweit identischen
Verteidigungsbegriff des Art. 51 UN-Charta, der nur dann die
individuelle oder kollektive Selbstverteidigung mit
militärischen Mitteln erlaube, wenn ein bewaffneter Angriff
gegen das Territorium eines Staates vorliege. Nach heute
absolut herrschender Meinung dürfe die individuelle und
kollektive Selbstverteidigung nur auf einen bewaffneten
Angriff erfolgen. Dies habe auch der Internationale
Gerichtshof in seinem Nicaragua-Urteil vom 27. Juni 1986
ausdrücklich bekräftigt (vgl. Internationaler Gerichtshof
, Military and Paramilitary Activities in and
Against Nicaragua, International Court of Justice Reports
1986, S. 14 ). Gegenüber
zwischenstaatlichen militärischen Auseinandersetzungen oder
Bürgerkriegen innerhalb des Bündnisgebiets bestehe kein
kollektives Verteidigungsrecht, selbst wenn die ökonomischen
oder politischen Auswirkungen eines solchen Krieges den
NATO-Staat schwer träfen.

72

Die NATO sei auch keine regionale Abmachung im
Sinne des Art. 52 UN-Charta. Schon formal unterschieden sich
beide dadurch, dass die kollektiven Verteidigungsbündnisse
wie NATO, der ehemalige Warschauer Pakt oder WEU rechtlich
unter Art. 51 in Kapitel VII UN-Charta einzuordnen seien,
regionale Abmachungen wie die Organisation afrikanischer
Einheit (OAU), Organisation amerikanischer Staaten (OAS),
Arabische Liga (AL) aber unter Art. 52 im Kapitel VIII
UN-Charta. Das bedeute zwar nicht, dass nicht auch eine
regionale Abmachung zum Mittel der kollektiven
Selbstverteidigung nach Art. 51 bei einem Angriff von einem
Drittstaat greifen dürfe. Sie seien jedoch prinzipiell
binnenorientiert auf die kollektive Sicherheit ihrer
Mitgliedstaaten untereinander gerichtet, was ihnen z.B. die
Zuständigkeit zur kollektiven Abwehr interregionaler
Gewaltanwendung und Streitbeilegung gebe. Dazu gehörten auch
Bürgerkriege, Aufstände und Putsche. Diese Möglichkeit habe
die NATO als Verteidigungsbündnis nicht. Schon 1956 habe der
damalige US-Außenminister J.F. Dulles ohne Widerspruch
festgestellt, dass die NATO keine regionale Abmachung sei und
keine Möglichkeit zur Streitbeilegung unter den Mitgliedern
habe (Department of State Bulletin Nr. 884). Selbst wenn man
die NATO jedoch als regionale Organisation im Sinne des Art.
52 UN-Charta qualifiziere, würden sich ihre Funktionen und
Zuständigkeiten über die Regelung der internen regionalen
Beziehungen hinaus nicht auf die Krisenbewältigung in anderen
Regionen erstrecken. Denn Maßnahmen regionaler Art seien nur
solche, die von und gegen Mitgliedstaaten einer regionalen
Abmachung oder Einrichtung ergriffen würden.

73

Die NATO sei also nach ihrer historischen
Aufgabe, ihrer vertraglichen Grundlage und der
völkerrechtlichen Zuordnung im Rahmen der UN-Charta
ausschließlich ein Verteidigungsbündnis. Außer der
Verteidigung des vom NATO-Vertrag genau definierten Gebiets
gem. Art. 5 f. stünden ihr keine weiteren Funktionen zu.
Das neue Strategische Konzept vom April 1999 habe der NATO
jedoch die weitere Funktion der Konfliktverhütung und
Krisenbewältigung außerhalb des Bündnisgebiets zugewiesen.
Das Dokument selbst spreche an verschiedenen Stellen von
"nicht unter Artikel 5 fallenden Krisenreaktionseinsätzen".
Die normative Aufgabenbestimmung des NATO-Vertrags ergebe
sich demgegenüber aus Art. 5. Weder die Präambel des
NATO-Vertrags mit ihrem Bekenntnis zu den Menschenrechten und
zur Entschlossenheit, im Interesse des internationalen
Friedens und der internationalen Sicherheit einander Beistand
zu leisten, noch Art. 2 mit der Absicht der Parteien, "zur
weiteren Entwicklung friedlicher und freundschaftlicher
internationaler Beziehungen beizutragen", oder die
Konsultationspflicht des Art. 4 böten Anhaltspunkte für eine
dynamische Erweiterung des Vertragszwecks in Richtung auf
eine Aufgabe der Friedensschaffung mit militärischen Mitteln
außerhalb des Bündnisses.

74

Gleiches gelte für die authentische
Interpretation gem. Art. 31 Abs. 3 Buchstaben a und b der
Wiener Konvention über das Recht der Verträge (WVRK). Zwar
sei die Grenze zwischen authentischer Auslegung und
Vertragsänderung, zwischen interpretierender und ändernder
Praxis zweifelsohne fließend. Auch bestehe für die
authentische Auslegung dann Bedarf, wenn der Vertragsinhalt
unbestimmt und klärungsbedürftig sei, sodass in einer
derartigen Klärung bisweilen auch eine Änderung des
Vertragsinhalts gesehen werde. Dennoch flössen authentische
Interpretation und Vertragsänderung nicht ununterscheidbar
ineinander. Wo die Auslegung noch eindeutige
Anknüpfungspunkte an den Wortlaut, die historische
Vertragsabsicht oder die Teleologie des Vertrags haben müsse,
könne sich die Vertragsänderung davon ab- und einen neuen
Sinn und Zweck hinzusetzen. Sie sei freier in der
Neugestaltung des Vertrags, während die Auslegung stärker an
den alten Vertrag gebunden sei.

75

Diese Unterscheidung erweise sich gerade auch
im Falle des NATO-Vertrags als trennscharf. Denn der Vertrag
sei in der hier interessierenden Frage der Aufgabenstellung
des Art. 5 außerordentlich präzise, eindeutig und in keiner
Weise interpretationsbedürftig. Jede Erweiterung bestehender
und jede zusätzliche Aufgabenstellung setze sich derart von
Wortlaut, historischer Absicht und Vertragszweck ab, dass sie
nicht mehr als Auslegung, sondern nur als Vertragsänderung
angesehen werden könne. Auch die Anwendung der sog. Implied
Powers-Lehre führe zu keinem anderen Ergebnis. Nach dieser
Lehre könnten einer Organisation weitere, über die
vertraglich festgelegten Kompetenzen hinausgehende Funktionen
zustehen, soweit diese zur Erfüllung des Vertragszwecks
erforderlich seien. Denkbar sei, die Sicherheitsfunktion des
Bündnisses über seinen unmittelbaren territorialen Rahmen
hinaus auch auf Drittstaaten zu erstrecken. Dies könne evtl.
auf Art. 4 gestützt werden. Allerdings sehe Art. 4 lediglich
Konsultationen, nicht aber militärische Maßnahmen vor. Auch
aus der Praxis der Vertragsstaaten, die gem. Art. 31 Abs. 3
Buchstabe b WVRK bei der Auslegung des NATO-Vertrags zu
berücksichtigen sei, folge kein anderes Ergebnis. Der Vertrag
habe über vierzig Jahre ausschließlich Verteidigungszwecken
gedient.

76

cc) Für neue Verpflichtungen der
Krisenbewältigung und Konfliktverhütung zu der
Verteidigungspflicht bleibe daher nur der Weg einer
vertraglichen Änderung des NATO-Vertrags. Anhaltspunkte für
einen konkludenten Vertragsschluss ergäben sich aus dem
Strategischen Konzept 1999. Der Wille, eine verbindliche
Erweiterung der Aufgabenstellung der NATO festzulegen, habe
wegen befürchteter Schwierigkeiten beim parlamentarischen
Ratifikationsprozess in einigen Mitgliedstaaten allerdings
nicht in einer formalen Vertragsänderung Ausdruck gefunden.
Insoweit könne auch die Zustimmung des Bundestags zu einem
Einsatz der Bundeswehr im Einzelfall nicht ausreichen. Beide
Beschlüsse beträfen unterschiedliche Tatbestände, was in
ihnen deutlich zum Ausdruck kommen müsse.

77

dd) Die inhaltliche und geografische
Erweiterung der Aufgaben des Bündnisses sei nicht die einzige
Neuerung des Strategischen Konzepts. Hinzu komme die
Möglichkeit, bei einem geplanten militärischen Einsatz dann
auf ein Mandat des UN-Sicherheitsrats nach Art. 39 UN-Charta
zu verzichten, wenn dieses durch ein Veto eines ständigen
Mitglieds verhindert oder die Aussichten auf ein Mandat von
vornherein als negativ eingeschätzt würden. Diese neue
Formel: UN-Mandat, wenn möglich, ohne Mandat, wenn nötig, sei
zwar in dieser Deutlichkeit nicht im neuen Strategischen
Konzept enthalten. Sie ergebe sich jedoch aus dem
Zusammenhang und der historischen Situation, in der das
Konzept verfasst und verabschiedet worden sei. Im Konzept
werde zwar mehrfach zum Ausdruck gebracht, dass Einsätze der
Konfliktverhütung und Krisenbewältigung in Übereinstimmung
mit dem Völkerrecht zu erfolgen hätten. Diese
Selbstverständlichkeit werde aber mit dem Hinweis auf das von
"ihr auf dem Balkan gezeigte Eintreten für Konfliktverhütung
und Krisenbewältigung" relativiert. Denn auf dem Balkan sei
der markanteste Kriseneinsatz im Kosovo-Konflikt gerade ohne
UN-Mandat erfolgt. Das Bekenntnis zum Völkerrecht sei nicht
identisch mit dem Bekenntnis zu einem UN-Mandat im Falle
militärischer Einsätze. Dieser Verzicht auf ein UN-Mandat sei
eine ganz neue Entwicklung, die in den verschiedenen
Strategie-Erklärungen seit 1991 nicht erwähnt worden sei. Dem
Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli 1994 hätten
drei Einsätze der Bundeswehr mit einem ausdrücklichen
UN-Mandat zu Grunde gelegen. Es habe sich daher nicht mit der
Problematik eines fehlenden Mandats auseinander zu setzen
brauchen. Nach dem zwingenden Gewaltverbot des Art. 2 Ziff. 4
UN-Charta kämen völkerrechtlich nur zwei Grundlagen für das
militärische Eingreifen in einem anderen Staat in Betracht:
individuelle oder k ollektive Selbstverteidigung gem. Art. 51
UN-Charta oder Handeln im Rahmen einer Zwangsmaßnahme gem.
Art. 39, 42, 48 UN-Charta. Einsätze zur Krisenbewältigung
sollten nach dem neuen Strategischen Konzept 1999 gerade
neben oder außerhalb von Art. 5 NATO-Vertrag vorgenommen
werden, welcher eine Konkretisierung von Art. 51 UN-Charta
sei. In internen Situationen könne jedoch nur der
Sicherheitsrat tätig werden. Deshalb seien auch die Versuche,
das kollektive Verteidigungsrecht für ein "Nothilferecht für
die Kosovo-Albaner" zu aktivieren, nicht überzeugend.

78

Die einzige Rechtfertigung, die noch eine
Ausnahme vom Gewaltverbot begründen könnte und die über den
Kosovo-Einsatz hinaus auch für das neue Strategische Konzept
von Bedeutung wäre, sei die "humanitäre Intervention", also
der Einsatz bewaffneter Macht zur Verhinderung und
Beseitigung blutiger Unterdrückung und massiver
Menschenrechtsverletzungen in einem Drittstaat. Dieses
Prinzip würde jedoch faktisch jedem Staat die Möglichkeit
eröffnen, überall auf der Welt zu intervenieren, wo nach
seiner Ansicht Menschenrechte grob verletzt werden. Die
Charta der UN selbst habe den Menschenrechtsschutz als Ziel
anerkannt, und später in ihrem Rahmen angenommene
Konventionen sowie andere Rechtsinstrumente hätten dieses
Ziel konkretisiert. Dennoch sei die zentrale Aufgabe der UN
die Friedenssicherung. Aus Art. 103 UN-Charta sowie aus der
Erklärung der UN-Generalversammlung über die friedlichen
Beziehungen zwischen den Staaten von 1970 ergebe sich, dass
die Pflichten aus der Charta im Kollisionsfalle denen aus
vertraglichen Menschenrechtsinstrumenten vorgingen. Auch der
Internationale Gerichtshof habe in seinem Urteil
Nicaragua/USA aus dem Jahre 1986 ausgesprochen, dass der
Schutz der Menschenrechte keine Ausnahme vom Gewaltverbot
zulasse (vgl. ICJ Reports 1986 ).

79

ee) Schließlich stelle die Fortschreibung der
nuklearen Option, d.h. des Ersteinsatzes in einer
militärischen Auseinandersetzung, zwar kein neues Element in
der NATO-Strategie dar, unterliege aber auf Grund neuerer
Entwicklungen heute anderer rechtlicher Bewertung als noch
vor einigen Jahren. Seit dem Gutachten des Internationalen
Gerichtshofs vom 8. Juli 1996 (vgl. Legality of the Threat or
Use of Nuclear Weapons, ICJ Reports 1996, S. 24) stehe fest,
dass die Androhung oder der Einsatz von Atomwaffen
grundsätzlich gegen Prinzipien und Regeln des humanitären
Völkerrechts verstoßen würde. Eine Ausnahme komme nur in
einer Situation extremer Gefährdung eines Staates in
Betracht. Das neue Strategische Konzept 1999 begrenze die
Nuklearoption jedoch nicht auf eine derartige
Extremsituation.

80

ff) Jeder Einsatz deutscher Streitkräfte, der
nicht von Art. 5 NATO-Vertrag gedeckt sei, sei ein Verstoß
gegen Art. 2 des Vertrags über die abschließende Regelung in
Bezug auf Deutschland (BGBl 1990 II S. 1318). Dieser Vertrag
verschaffe den friedenssichernden Normen des Grundgesetzes
völkerrechtliche Verbindlichkeit.

81

b) Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG sei auch in
Verbindung mit Art. 24 Abs. 2, Art. 25, Art. 26 Abs. 1 GG
verletzt.

82

aa) Art. 25 GG binde Legislative und
Exekutive. Zu den allgemeinen Regeln im Sinne des Art. 25 GG
zähle jedenfalls das völkerrechtliche Aggressionsverbot. Die
Norm konstituiere zusammen mit der Präambel, Art. 26 und Art.
9 Abs. 2 GG die Friedensstaatlichkeit der Bundesrepublik
Deutschland. Art. 26 Abs. 1 GG enthalte eine
verfassungskräftige Pflichtenbindung für das Verhalten der
Bundesrepublik in internationalen Organisationen. Deutschland
müsse als NATO-Mitglied alles unterlassen, was den
Verteidigungscharakter des Bündnisses verändern würde.

83

bb) Wenn man mit dem Bundesverfassungsgericht
Art. 24 Abs. 2 GG als Ermächtigung für den Bundeswehreinsatz
auch im Ausland werte, sei daran festzuhalten, dass die
Einordnung der Bundesrepublik in ein System gegenseitiger
kollektiver Sicherheit strikt auf das vom Wortlaut
vorgegebene Ziel der Wahrung des Friedens beschränkt bleiben
müsse. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
könnten Bündnisse kollektiver Selbstverteidigung
Sicherheitssysteme im Sinne des Art. 24 Abs. 2 GG sein, wenn
und soweit sie strikt auf die Friedenswahrung verpflichtet
seien. Das Bundesverfassungsgericht gehe von einer doppelten
vertraglichen Bindung bei Militäreinsätzen im Rahmen von Art.
24 Abs. 2 GG aus, nämlich zum einen durch den NATO-Vertrag,
zum anderen durch die UN-Charta. Demnach bedürften
NATO-Einsätze, sofern sie nicht kollektive Selbstverteidigung
im Sinne von Art. 51 UN-Charta, Art. 5 NATO-Vertrag seien,
einer Autorisierung durch den UN-Sicherheitsrat. Die Bindung
von NATO-Aktionen an die Charta sei somit
verfassungsrechtliche conditio sine qua non für die
Zulässigkeit eines Bundeswehreinsatzes. Die Zweckbestimmung
der Friedenswahrung des Art. 24 Abs. 2 GG schließe es aus,
den Begriff "kollektive Sicherheit" in einem rein technischen
Sinne wechselseitiger Beistandspflichten in einer
Militärallianz zu verstehen, und verpflichte die
Bundesrepublik als Mitglied in einem Sicherheitssystem, über
die strikte Einhaltung des Friedenszwecks in der gemeinsamen
militärischen Planung, Strategie und Ausrüstung der
NATO-Streitkräfte zu wachen, andernfalls das Militärbündnis
zu verlassen. Indem das neue Strategische Konzept der NATO
unter Beteiligung der Bundesregierung eine Abkehr vom reinen,
in Einklang mit der Charta verwirklichten Verteidigungszweck
vollziehe, verletze die Bundesrepublik ihre Bindung an Art.
24 Abs. 2, Art. 25, Art. 26 Abs. 1 GG sowie Art. 87a Abs. 1,
2 GG, der Einsätze der Bundeswehr nur zur Verteidigung
erlaube. Die neue Rolle, die der Bundeswehr nach dem neuen
Strategischen Konzept der NATO zukommen solle, sei ohne
ausdrückliche Verfassungsänderung gem. Art. 79 GG mit dem
Grundgesetz nicht vereinbar.

IV.

84

Die Antragsgegnerin hält den Antrag für
überwiegend unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.

85

1. Der Antrag der Fraktion der PDS im
Deutschen Bundestag sei in erheblichem Umfang unzulässig.

86

a) Die materielle Rechtskraft des Urteils des
Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli 1994 (vgl. BVerfGE 90,
286) stehe dem nunmehrigen Antrag weitgehend als
Prozesshindernis entgegen. Nur insoweit das neue Strategische
Konzept von 1999 Elemente enthalte, die inhaltlich über die
der Entscheidung aus dem Jahr 1994 zu Grunde liegende
Situation hinausgingen, stehe die Rechtskraft dem jetzigen
Verfahren nicht entgegen. Im Sachverhalt der Entscheidung des
Gerichts vom 12. Juli 1994 seien umfangreiche Erklärungen der
Mitgliedstaaten der NATO über die Anpassung der Organisation
an die gewandelten sicherheitspolitischen Rahmenbedingungen
einschließlich verschiedener Beschlüsse und Kommuniqués des
NATO-Rats sowie des Strategischen Konzepts von 1991
wiedergegeben (vgl. BVerfGE 90, 286 ).
Die Mitwirkung der Bundesregierung an dem Beschluss des
NATO-Außenministerrats vom 10. Juli 1992 und an den
Beschlüssen des NATO-Rats vom 2. und 8. April 1993 sowie das
Strategische Konzept von 1991 würden nicht als konkludenter
Abschluss eines Änderungsvertrags zum NATO-Vertrag angesehen.
Die dort getroffenen Feststellungen nähmen in vollem Umfang
an der Rechtskraft der Entscheidung teil. Die
Rechtskraftwirkung sei auf den Streitgegenstand und auf eine
Wirkung inter partes beschränkt. Damals wie heute mache die
antragstellende Fraktion keine eigenen Rechte geltend,
sondern solche des Deutschen Bundestags in
Prozessstandschaft, sodass jedenfalls auch der Deutsche
Bundestag auf der einen Seite und die Bundesregierung auf der
anderen Seite Beteiligte des damaligen wie des vorliegenden
Rechtsstreits seien. In der genannten Entscheidung habe das
Bundesverfassungsgericht festgestellt, da ss das im Jahr 1994
angewandte Strategische Konzept die Rechte des Deutschen
Bundestags nicht verletze. Es entspreche der Bedeutung der
Feststellung durch das Bundesverfassungsgericht nicht, wenn
ohne sachliche Änderung lediglich wegen des Zeitablaufs ein
Organstreit erneut als zulässig angesehen werden könnte, der
exakt dieselben verfassungsrechtlichen Fragen aufwerfe wie
ein bereits rechtskräftig entschiedener Antrag.

87

Das nunmehr angegriffene Strategische Konzept
von 1999 sei bereits in der 1994 angewandten Konzeption
angelegt. So sei das dem neuen Strategischen Konzept 1999 zu
Grunde liegende weite Verständnis des Sicherheitsbegriffs
bereits im Strategischen Konzept 1991 enthalten. Das neue
Strategische Konzept 1999 nenne immer wieder den Begriff der
"Stabilität des euro-atlantischen Raums" als funktionale
Umgrenzung des Aktionsradius der NATO. Auch hierbei handele
es sich lediglich um eine neue Terminologie für einen bereits
1994 im Rahmen der strategischen Überlegungen der NATO
gängigen Inhalt, demzufolge der Aktionsradius des Bündnisses
nicht auf das Territorium der Mitgliedstaaten beschränkt,
sondern funktional auf deren Sicherheit in Europa bezogen
sei. Auch die Erweiterung des Aufgabenkreises der NATO um
Krisen- und Konfliktbewältigung stelle keine Neuerung
gegenüber der 1994 angewandten Strategie dar. Dies zeige sich
nicht nur an der ausdrücklichen Erwähnung dieser Möglichkeit
im Strategischen Konzept 1991 (Nr. 42), sondern auch an der
nachfolgenden Praxis der NATO in Form der Einsätze im
ehemaligen Jugoslawien. Das neue Strategische Konzept 1999
erwähne die Möglichkeit der Durchführung von
Krisenreaktionseinsätzen (Nr. 31). Soweit an das Angebot
erinnert werde, friedenswahrende und andere Operationen unter
der Autorität des UN-Sicherheitsrats oder der Verantwortung
der OSZE zu unterstützen, sei die Bereitschaft zu derartigen
Maßnahmen bereits erstmals in den Kommuniqués der
Außenministertreffen vom 4. Juni 1992 und vom 18. Dezember
1992 erklärt und von den Staats- und Regierungschefs der
NATO-Mitgliedstaaten auf ihrer Gipfelkonferenz am 11. Januar
1994 in Brüssel bekräftigt worden.

88

b) Die Antragsgegnerin macht weiter geltend,
dass der auf die Verletzung von Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG
gestützte Antrag unzulässig sei, soweit er die
Völkerrechtswidrigkeit des Verhaltens der Bundesregierung bei
der Zustimmung zum NATO-Strategiekonzept allgemein und
weiterhin eine Reihe von Einzelaktionen wegen
Völkerrechtswidrigkeit rüge. Im Organstreitverfahren könnten
auf Seiten der Antragsteller nur Rechte des Deutschen
Bundestags geltend gemacht werden. Das Grundgesetz habe
jedoch den Deutschen Bundestag nicht als ein umfassendes
Rechtsaufsichtsorgan über die Bundesregierung eingesetzt. Die
Antragstellerin könne nicht rügen, dass der ins Auge gefasste
Kriseneinsatz ohne UN-Mandat und die Option des nuklearen
Ersteinsatzes völkerrechtswidrig seien, dass für eine
humanitäre Intervention eine völkerrechtliche Rechtsgrundlage
nicht gegeben sei sowie dass das neue Strategische Konzept
1999 den Regelungsvertrag verletze. Zum Kosovo-Konflikt habe
das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung vom 25. März
1999 (vgl. BVerfGE 100, 266) festgestellt, dass die Rechte
des Deutschen Bundestags hinsichtlich der militärischen
Beteiligung deutscher Streitkräfte an dem Kosovo-Einsatz der
NATO gewahrt worden seien.

89

c) Ebenso unzulässig seien die Rügen, das
Verhalten der Bundesregierung verletze Art. 25, 26, 87a, Art.
24 Abs. 2 GG.

90

2. Der Antrag sei jedenfalls unbegründet. Eine
Verletzung der Rechte des Deutschen Bundestags aus Art. 59
Abs. 2 Satz 1 GG durch die Zustimmung der Bundesregierung zum
Strategischen Konzept 1999 liege nicht vor.

91

a) In Art. 59 Abs. 2 Satz 1 1. Alternative GG
behalte das Grundgesetz dem Gesetzgeber das Recht der
Zustimmung zu völkerrechtlichen Verträgen vor, welche die
politischen Beziehungen des Bundes regelten. Damit werde,
abweichend vom Grundsatz der Gewaltengliederung, nach dem die
Außenpolitik eine Funktion der Regierung sei, den
Gesetzgebungsorganen ein Mitwirkungsrecht im Bereich der
Exekutive eingeräumt. Wie das Bundesverfassungsgericht immer
wieder festgestellt habe, verleihe die Norm dem Parlament
eine eigene politische Mitwirkungsbefugnis im Bereich der
Exekutive, deren Ausübung sich - funktionell betrachtet - als
ein Regierungsakt in der Form eines Bundesgesetzes darstelle.
Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG solle sicherstellen, dass Bindungen
durch Verträge der in der Vorschrift genannten Art nicht ohne
Zustimmung des Bundestags eintreten. Das Mitwirkungsrecht des
Parlaments werde durch Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG zugleich auch
begrenzt und zwar sowohl in verfahrensmäßiger wie in
gegenständlicher Hinsicht. Die Bundesregierung führe in
eigener Kompetenz die Vertragsverhandlungen. Der Deutsche
Bundestag könne den Vertragsinhalt nur insgesamt billigen
oder ablehnen. Das Zustimmungsgesetz enthalte auch nur eine
Ermächtigung, belasse also der Bundesregierung die Kompetenz
zu entscheiden, ob der Vertrag abgeschlossen, beendet oder
aufrechterhalten werden solle. Akte der auswärtigen Gewalt,
die vom Tatbestand des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG nicht erfasst
seien, fielen grundsätzlich dem Kompetenzbereich der
Regierung zu. So seien alle nichtvertraglichen Akte der
Bundesregierung gegenüber fremden Völkerrechtssubjekten nicht
erfasst, auch soweit sie politische Beziehungen regelten.
Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG könne nicht entnommen werden, dass
immer dann, wenn ein Handeln der Bundesregierung im
völkerrechtlichen Verkehr die politischen Beziehungen der
Bundesrepublik Deutschland regele, die Form eines der
gesetzgeberischen Zustimm ung bedürftigen Vertrags gewählt
werden müsse. Eine analoge oder erweiternde Anwendung dieser
Vorschrift komme nicht in Betracht. Das Mitwirkungsrecht des
Gesetzgebers nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG könne nur dann
verletzt sein, wenn die Exekutive durch Vertrag neue oder
erweiternde rechtliche Bindungen entstehen lasse, die die
Voraussetzungen des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG erfüllten, es
aber versäume, hierfür die Zustimmung des Gesetzgebers
einzuholen.

92

b) Das neue Strategiekonzept der NATO ist nach
Auffassung der Antragsgegnerin kein Vertrag. Es fehle an
einem Vertragsbindungswillen. Mit der
Tatbestandsvoraussetzung des völkerrechtlichen Vertrags in
Art. 59 Abs. 2 GG knüpfe das Grundgesetz an den
völkerrechtlichen Begriff des Vertrags an. Wesentlich für die
Definition des Vertrags im Sinne der Wiener
Vertragsrechtskonvention sei die Einigung der Parteien
darauf, dass es sich bei der Übereinkunft um eine vom
Völkerrecht bestimmte rechtliche Bindung handele. Dieser
Vertragswille müsse aus dem Wortlaut und den Umständen klar
hervorgehen. Das neue Strategische Konzept 1999 des
Bündnisses unterscheide sich in Form und Formulierung
grundlegend von einem völkerrechtlichen Vertrag. Es sei eine
allgemeine Beschreibung der gegenwärtigen Sicherheitslage und
der Rolle der NATO in diesem Zusammenhang.

93

Beispiele für den nur beschreibenden Charakter
des Papiers fänden sich an zahlreichen Stellen. Schon die
Überschriften, mit denen das Papier untergliedert werde,
seien oft unverbindlich oder beschreibend formuliert. Auch in
Formulierungen des Textes werde der beschreibende Charakter
immer wieder betont. Dagegen seien keine Formulierungen
ersichtlich, die auf eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten
schließen ließen. Ganz im Gegenteil würden immer dort, wo wie
in Nr. 31 des Konzepts konkrete Maßnahmen zur Sprache kämen,
diese stets unter den Vorbehalt eines Konsensbeschlusses im
Einzelfall sowie auch zum Teil der nationalen Verfassungen
gestellt. Es handele sich um eine typische politische
Absichtserklärung. Zudem seien sich die Mitgliedstaaten einig
in der Ablehnung der Vertragsnatur. Ein solches Verständnis
des neuen Strategischen Konzepts seitens der Mitgliedstaaten
des Bündnisses müsse für die Feststellung, ob ein Vertrag
gem. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG vorliege, von erheblicher
Bedeutung sein. Besonders charakteristisch sei die Situation
in den Vereinigten Staaten. Der Kongress habe den Präsidenten
formell gefragt, ob es sich bei dem Strategischen Konzept des
Bündnisses um einen Vertrag handele. Der Präsident habe
ausdrücklich erwidert, dass das nicht der Fall sei und es
sich lediglich um eine politische Einigung mit politischen
Auswirkungen handele. In keinem der anderen Mitgliedstaaten,
deren Verfassungen eine Zustimmung des Parlaments bei
politischen Verträgen vorschrieben, sei ein derartiges
Zustimmungsverfahren eingeleitet worden (vgl. Art. 53
Französische Verfassung, Art. 91 Niederländische Verfassung,
Art. 164 Buchstabe j Portugiesische Verfassung, Art. 93, Art.
94 Abs. 1 Spanische Verfassung, Art. 49 Tschechische
Verfassung). Es habe auch kein Mitgliedstaat eine
Registrierung des Strategischen Konzepts 1999 beim
Sekretariat der Vereinten Nationen vorgenommen, wie es Art.
102 Abs. 1 der UN-Charta für Verträge und sonstige
internationale Übereinkünfte vorsehe.

94

Verträge im modernen Völkerrecht erführen
vielfach eine den wechselnden Lagen entsprechende dynamische
Auslegung. Auf eine derartige dynamische Auslegung sei der
NATO-Vertrag in besonderer Weise angelegt. Das zeigten seine
weitgefassten Formulierungen und die darauf beruhende Praxis
von Anfang an. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom
12. Juli 1994 gehe davon aus, dass eine Vertragsauslegung in
der gemeinsamen Praxis zu fließenden Übergängen zwischen
Auslegung und Änderung führen könne. Das Urteil weise darauf
hin, dass es außerordentlich schwierig wäre, die eindeutige
Kompetenzabgrenzung zwischen Bundesregierung und Gesetzgeber
vorzunehmen, wenn es nicht allein auf das Vorliegen eines
Vertragsänderungswillens der Bundesregierung ankäme.

95

Auch nach der die Entscheidung von 1994 nicht
tragenden Auffassung seien die Rechte des Bundestags nicht
verletzt. Die Bundesregierung habe nicht nur aus den
angeführten Sachgründen zu dem Ergebnis kommen müssen, dass
Art. 59 Abs. 2 GG nicht anwendbar sei; sie habe sich auch bei
der verfassungsmäßigen Behandlung des Strategischen Konzepts
der NATO 1999 an die Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli 1994 halten müssen, da
diese als wichtiger verfassungsrechtlicher Präzedenzfall
anzusehen sei. Auch wenn man aber die Position der die
Entscheidung nicht tragenden Richter im Urteil vom 12. Juli
1994 voraussetze, sei eine Verletzung der Rechte des
Deutschen Bundestags abzulehnen. Das neue NATO-Konzept
enthalte lediglich eine Fortentwicklung der bereits 1994
angewandten strategischen Konzeption und Praxis. Es sei nicht
erkennbar, zu welchem Zeitpunkt genau nach dem Verfahren von
1994 eine Zustimmung erforderlich gewesen sein sollte. Das
bedeute auch nicht etwa, dass der Exekutive eine grenzenlose
Freiheit bei der Fortentwicklung eines völkerrechtlichen
Vertrags zukäme, die mit dem Grundgedanken von Art. 59 Abs. 2
GG nicht vereinbar wäre. Jede ausdrückliche Festlegung neuer
völkerrechtlicher Verpflichtungen innerhalb der NATO, die
durch eine Mehrheitsentscheidung gegen die Stimme der
Bundesrepublik Deutschland ausgelöst werden könnte, wäre eine
Überschreitung der durch Art. 59 Abs. 2 GG gezogenen Grenzen.
Das sei freilich hier nicht der Fall. Es werde an mehreren
Stellen ausdrücklich darauf hingewiesen, dass in allen Fragen
nur im Konsens entschieden werde. Außerdem zeige sich durch
die Hinweise auf die Verfassungslage in den Mitgliedstaaten,
dass jeder Mitgliedstaat verfassungsrechtlich autonom über
seine Mitwirkung entscheide. In diesem Zusammenhang weist die
Antragsgegnerin darauf hin, dass der Deutsche Bundestag nicht
nur die Entwicklung der NATO durch seine zuständigen Ausschüs
se und durch Plenardebatten immer wieder begleitet habe,
sondern dass er bei der Erweiterung der NATO durch formelle
Gesetzesbeschlüsse gem. Art. 59 Abs. 2 GG den
Entwicklungsstand der NATO in vollem Umfang in seinen durch
Zustimmungsgesetz zum Ausdruck gebrachten Willen einbezogen
habe.

96

c) Nach Auffassung der Antragsgegnerin bewegt
sich das neue Strategische Konzept 1999 zudem innerhalb des
materiellen Rahmens des NATO-Vertrags. Die NATO sei nie nur
ein Verteidigungsbündnis gewesen. Das ergebe sich aus der
Präambel des Vertrags sowie aus den Artikeln 2, 3 und 4.
Soweit die Präambel die Ziele und Grundsätze der Satzung der
Vereinten Nationen bekräftige und feststelle, dass die
Parteien entschlossen seien, die Freiheit und die gemeinsamen
Werte zu gewährleisten und ihre Bemühungen für die gemeinsame
Verteidigung und Sicherheit zu vereinigen, gehe das über
bloße Territorialverteidigung weit hinaus;
Territorialverteidigung einerseits und die Erhaltung des
Friedens und der Sicherheit andererseits würden zudem als
zwei eigenständige Ziele verstanden. Wenn Art. 4 den
Sicherheitsbegriff zu der Unversehrtheit des Gebiets und der
politischen Unabhängigkeit hinzufüge, bedeute dies, dass
Sicherheit im Sinne des NATO-Vertrags weiter reiche als die
Nichtinfragestellung der Unversehrtheit des Gebiets. Damit
zeige sich, dass Gefahren für die Sicherheit, die nicht von
einem unmittelbaren Angriff ausgingen, von Anfang an
Bestandteil des NATO-Vertrags gewesen seien. Art. 9 enthalte
zudem die umfassende Mandatierung des NATO-Rats zur Prüfung
von Fragen, welche die Durchführung des Vertrags betreffen,
auch außerhalb der bewaffneten Verteidigung des
NATO-Territoriums. Weder Zielsetzung noch Inhalt des
Strategischen Konzepts der NATO gingen über den Vertrag
hinaus. Der NATO-Vertrag sei im Hinblick auf den
Sicherheitsbegriff offen formuliert, sodass die Aspekte, wie
sie im Strategischen Konzept 1999 genannt seien - z.B.
internationaler Terrorismus oder die Unterbrechung der Zufuhr
lebenswichtiger Ressourcen - sich unter den im Vertrag
gewählten Sicherheitsbegriff subsumieren ließen.
Krisenreaktionseinsätze fielen damit in den Aufgabenbereich
der NATO, wie er im NATO-Vertrag formuliert sei.<
/p>

97

Zudem liege ein weites Verständnis des
Sicherheitsbegriffs in der Tradition der NATO-Praxis. In den
während der Ost-West-Konfrontation verabschiedeten
Strategiepapieren seien zwar die strategischen Überlegungen
im Schwerpunkt auf die militärische Verteidigung des
Territoriums gegen den potentiellen Aggressor, der im
Warschauer Pakt gesehen wurde, bezogen, sie seien aber nicht
ausschließlich darauf beschränkt. Zu verweisen sei etwa auf
das Strategische Konzept 1957 sowie auf den Harmel-Bericht.
Gleiches gelte für die Formulierung der Aufgaben der NATO,
wie sie in dem Strategischen Konzept 1999 enthalten
seien.

98

d) Es bestehe auch kein Widerspruch zur
Integrationsrechtsprechung des Senats. Bei dem System der
europäischen Integration gehe es um die Ausgestaltung
supranationaler Organisationen, die mit unmittelbarer
Eingriffsbefugnis in den Bereich der deutschen Rechtsordnung
Kompetenzen ausübten. Von einem derartigen System der
Integration sei der NATO-Vertrag weit entfernt. Das
Bundesverfassungsgericht habe zwar in der
Pershing-Entscheidung vom 18. Dezember 1984 (vgl. BVerfGE 68,
1) die Auffassung vertreten, dass in der Zustimmung zur
Stationierung von Nuklearraketen auf dem Territorium der
Bundesrepublik Deutschland eine Übertragung von
Hoheitsrechten im Sinne des Art. 24 Abs. 1 GG zu sehen sei.
Das habe gegolten, weil die Beteiligung der Bundesrepublik
Deutschland an der Entscheidung über den Einsatz der in Rede
stehenden Waffensysteme förmlich auf das
Konsultationsverfahren beschränkt gewesen sei. Das
Bundesverfassungsgericht habe dennoch die Rechtsgrundlage für
diese Zustimmung im NATO-Vertrag gesehen, weil dem Deutschen
Bundestag durch zusätzliche Dokumente das Integrationsmodell
deutlich vor Augen gestanden habe. Im vorliegenden Fall sei
eine Situation zu beurteilen, bei der keinerlei Automatik für
die Bundesrepublik Deutschland wirken könne. Vielmehr sei sie
an allen Konsultationen und Beschlüssen in vollem Umfang mit
einem Vetorecht für sich selbst beteiligt.

V.

99

Der Bundestag hat sich wie folgt geäußert:

100

1. Auch nach Ansicht des Bundestags kann die
Antragstellerin geltend machen, dass die Bundesregierung ein
Recht des Bundestags dadurch verletzt habe oder unmittelbar
gefährde, dass sie es unterlasse, ein
Zustimmungsgesetzverfahren gem. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG in
Bezug auf das neue Strategische Konzept 1999 einzuleiten.
Soweit die Antragstellerin über die Verletzung des Art. 59
Abs. 2 Satz 1 GG hinaus auch die Verletzung von Art. 24 Abs.
2, Art. 25, 26 und Art. 79 Abs. 1 GG sowie des
Regelungsvertrags geltend mache, seien diese Rügen auch in
ihrer Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG im vorliegenden
Verfahren unzulässig.

101

2. Der Deutsche Bundestag hält den Antrag für
unbegründet. Die Zustimmung der Bundesregierung zu den
Beschlüssen über das neue Strategische Konzept der NATO auf
der Gipfelkonferenz in Washington sei weder eine
ausdrückliche Zustimmung noch ein anderweitig konkludenter
Akt zum Abschluss oder zur Änderung eines völkerrechtlichen
Vertrags im Sinne von Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG.

102

a) Gewiss herrsche im Völkerrecht der
Grundsatz der Vertragsfreiheit, der den Grundsatz der
Formfreiheit für den Abschluss der Verträge einschließe. Auch
sei es im Völkerrecht rechtlich möglich, einen Vertrag in
anderen Formen als dessen ursprünglich gewählter Form zu
ändern, etwa durch mündliche Vereinbarungen, gemeinsame
konsentierte Verlautbarungen, durch nachfolgende
übereinstimmende Vertragspraxis oder sonstige konkludente
Abschlussformen. Auch Organ- oder sonstige Kollektivakte
internationaler Vertragsgemeinschaften könnten zugleich
inhaltsgleiche Verträge ihrer Mitgliedstaaten darstellen,
sofern sie mit entsprechendem Rechtsbindungswillen ergehen
würden. Ausschlaggebend für das Zustandekommen oder die
Änderung eines Vertrags hierdurch sei jeweils der Wille der
Parteien, sich dadurch einer neuen oder geänderten
vertraglichen Rechtsbindung nach Maßgabe der
Völkerrechtsordnung zu unterstellen.

103

Hieran fehle es im vorliegenden Zusammenhang.
An keiner Stelle der in Washington am 23. und 24. April 1999
von den Staats- und Regierungschefs der Parteien des
NATO-Vertrags verlautbarten Erklärungen sei von einer
gegenwärtigen Änderung oder einer Verpflichtung zu künftigen
Änderungen des NATO-Vertrags die Rede, sehe man von der in
Aussicht genommenen künftigen Aufnahme weiterer Staaten in
die NATO ab. Der Wortlaut des neuen Strategischen Konzepts
1999 sei in Form der beschreibenden Darstellung gemeinsamer
politischer Überlegungen gefasst. Der Nordatlantik-Vertrag
sei von Anfang an nicht auf den Zweck der Verteidigung der
Mitglieder gegen bewaffnete Angriffe beschränkt gewesen, wenn
dies auch sicher einer seiner Hauptzwecke sei. Seine
Präambel, in deren Licht der gesamte Vertrag auszulegen sei,
betone u.a. die Entschlossenheit der Parteien, ihre
Bemühungen für die gemeinsame Verteidigung und für die
Einhaltung des Friedens und der Sicherheit zu vereinigen.
Art. 6 schränke nicht den Sicherheitszweck oder den Zweck der
Erhaltung des Friedens auf das für Angriffe im Sinne des Art.
5 umschriebene Gebiet ein. Art. 4 erstrecke die
Konsultationspflicht der Parteien neben der Bedrohung der
Unversehrtheit des Gebiets auch auf die politische
Unabhängigkeit oder die Sicherheit und weise damit beide als
zentrale Zwecksetzungen des Vertrags aus. Dass es zur
Verfolgung solcher weit gespannten Ziele politischer
Konzepte, ihrer Anpassungen an jeweilige internationale Lagen
und ihrer zweckentsprechenden Konkretisierung bedürfe,
verstehe sich. Die Parteien des Vertrags hätten
dementsprechend in den vergangenen 50 Jahren des Bestehens
des Bündnisses wiederholt die sicherheitspolitischen wie die
militärstrategischen Konzepte der NATO den jeweiligen Lagen
anzupassen gesucht. Keine der Änderungen der strategischen
Konzepte sei von den Parteien als Änderung des NATO-Vertrags
angesehen worden.

104

b) Das neue Strategische Konzept von 1999
fasse die nach dem weltpolitischen Umbruch von 1989/90
eingetretenen Veränderungen des sicherheitspolitischen
Umfeldes der Allianz und die hierauf bezogenen, mit der
Londoner Tagung ihrer Staats- und Regierungschefs von 1990
begonnenen schrittweisen konzeptionellen Neuorientierungen
zusammen. Es zeige die aus der Sicht der Bündnispartner
existierenden oder möglichen künftigen Gefährdungslagen sowie
strategische Überlegungen auf, wie z.B. verstärkte
Zusammenarbeit im euro-atlantischen Raum, mit Russland, der
Ukraine, den Staaten des Mittelmeerraums, Anstrengungen zu
weltweiten Rüstungsbeschränkungen und -kontrollen, um den
möglichen Gefährdungen rechtzeitig und wirkungsvoll zu
begegnen. Unter den Sicherheitsbegriff, wie er in der
Präambel und in Art. 4 des NATO-Vertrags niedergelegt sei,
fielen auch die in Nrn. 10, 30-32 des neuen Strategischen
Konzepts angesprochenen Konzepte der Krisenbewältigung
einschließlich von nicht unter Artikel 5 des Vertrags
fallenden Krisenreaktionseinsätzen. Das Sicherheitsumfeld des
Bündnisses allein unter dem Gesichtspunkt des Art. 5 des
NATO-Vertrags zu betrachten, wäre demgegenüber höchst
unzulänglich. Krisenbewältigung und Krisenreaktion dienten
der Sicherheit und Stabilität, stellten nicht eine Abkehr von
den oder rechtliche Änderungen der ursprünglichen Zwecke und
Ziele des Bündnisses, sondern
sicherheitspolitisch-konzeptionelle Reaktionen auf das
veränderte Sicherheitsumfeld dar, nicht zuletzt im Blick auf
neue Waffen- und Trägersysteme und ihre Verbreitung und
Stationierung auch außerhalb des euro-atlantischen Raums.
Konfliktverhütung und Krisenbewältigung würden vom neuen
Strategischen Konzept 1999 ausdrücklich im Kontext des Art. 7
NATO-Vertrag angesprochen, stellten also nicht fundamental
neuartige Konzeptionen des NATO-Vertrags dar.

105

c) Auch die bisherigen spezifisch
militärisch-strategischen Konzepte der Allianz, etwa die
Doktrin der massiven Vergeltung, der Vorneverteidigung und
der flexiblen Antwort, seien in den Jahren seit Bestehen der
Allianz mehrmals geändert worden, ohne dass dies je von den
Parteien als Vertragsänderung qualifiziert worden wäre.
Gleiches gelte für die seit der Londoner Gipfelkonferenz der
Staats- und Regierungschefs des Nordatlantikrats von 1990
erweiterte Perspektive des Sicherheitskonzepts der Allianz,
die erhebliche Reduzierung und Restrukturierung ihrer
Streitkräfte sowie die Schritte zur Zusammenarbeit und zum
Dialog mit Nichtmitgliedstaaten. Das neue Strategische
Konzept von 1999 revolutioniere nicht den
Verteidigungsbegriff des Art. 5 NATO-Vertrag, sondern stelle
eine aktualisierte, bereits seit 1991 in Schritten
konkretisierte Anpassung des Sicherheitskonzepts der Allianz
dar, eines Konzepts, das von Vertragsbeginn an von seinen
Mitgliedern als der Anpassung an sich wandelnde
Sicherheitsumfelder fähig, bedürftig und notwendig angesehen
worden sei. Sicherheit und ihre Gefährdungen seien in der
heutigen Welt nicht statisch fixierte Gegebenheiten, sondern
allein schon durch waffentechnologische und waffentechnische
Entwicklungen laufenden Veränderungen ausgesetzt. Dagegen
habe man sehr wohl Zusatzverträge geschlossen, soweit es um
die Vereinbarung zusätzlicher Rechte oder Pflichten der
Vertragsparteien gegangen sei, wie etwa im Falle des
NATO-Truppenstatuts. Auch der Deutsche Bundestag hält es im
Weiteren für erheblich, dass kein Vertragsstaat ein
Ratifikationsverfahren eingeleitet oder das Strategische
Konzept gem. Art. 102 UN-Charta registriert habe.

106

d) Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG erfordere, dass es
sich bei dem Gegenstand der Zustimmung oder Mitwirkung der
jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften
um Verträge im Sinne des Völkerrechts handele, zu deren
Abschluss das Zustimmungsgesetz ermächtigen solle.
Andernfalls würde die Bundesregierung verpflichtet, einseitig
ein Vertragsgesetzgebungsverfahren einzuleiten, dem der
Gegenstand fehle und für das deshalb ein Vertragstext
fingiert werden müsste. Eine Vorlage des neuen Strategischen
Konzepts der NATO an den Deutschen Bundestag zur Zustimmung
in Gesetzesform sei auch nicht auf Grund des
Demokratieprinzips oder eines allgemeinen
Parlamentsvorbehalts des Grundgesetzes geboten. Die
gewaltenteilende Demokratie wie auch der Grundsatz der
parlamentarischen Verantwortung der Regierung setze
notwendigerweise einen Kernbereich exekutivischer
Eigenverantwortung voraus. Das Grundgesetz kenne weder einen
Totalvorbehalt des Gesetzes noch eine Kompetenzzuordnung
dahin, dass alle objektiv wesentlichen Entscheidungen vom
Gesetzgeber zu treffen wären. Die Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG
und Art. 24 GG jedenfalls enthielten für die von ihnen
erfassten Sachbereiche eine insoweit abschließende Regelung,
neben der sich eine Gesetzespflichtigkeit nicht selbstständig
aus dem Gesichtspunkt der Wesentlichkeit ergebe. Dem
Bundestag verblieben gerade auch gegenüber politischen
Absprachen der Bundesregierung mit Regierungen anderer
Staaten seine vollen Kontrollrechte, vom Frage- und
Interpellationsrecht über sein Untersuchungsrecht, seine
Kompetenzen als Haushaltsgesetzgeber bis hin zum Sturz einer
Bundesregierung durch Neuwahl des Bundeskanzlers. Und dabei
könne ihm nicht etwa entgegengehalten werden, er habe einer
völkerrechtlichen Vertragsverpflichtung in Gesetzesform
zugestimmt. Der Handlungsraum der Bundesregierung im
auswärtigen Bereich sei andererseits bei einer politischen
Übereinkunft im Vergleich zu einer v ertragsrechtlichen
Bindung ungleich weiter und flexibler.

107

e) Art. 24 Abs. 1 GG sei nicht verletzt. Das
neue Strategische Konzept der NATO übertrage nicht
Hoheitsrechte auf eine zwischenstaatliche Einrichtung, wie
immer man den NATO-Vertrag rechtlich qualifiziere.
Desgleichen scheide eine Verletzung des Art. 24 Abs. 2 GG
aus. Das neue Strategische Konzept verändere nicht die
rechtliche Natur des Nordatlantikpakts. Es enthalte keine
neuen Einwilligungen in Beschränkungen der Hoheitsrechte der
Bundesrepublik Deutschland. Die in Nr. 31 des neuen
Strategischen Konzepts 1999 angesprochene Konfliktverhütung
und Krisenbewältigung halte sich im Rahmen der Ziele und
Zwecke des NATO-Vertrags. Der ausdrückliche Hinweis darauf,
bei der Konfliktverhütung wie bei der Krisenbewältigung "in
Übereinstimmung mit dem Völkerrecht" um deren Beilegung und
Bewältigung bemüht zu sein, stelle nicht auf die Begründung
einer neuartigen normativen Befugnis im NATO-Vertrag ab,
sondern werde als "im Zuge ihrer Politik der
Friedenserhaltung, der Kriegsverhütung und der Stärkung von
Sicherheit und Stabilität", mithin als im Rahmen ihrer
politischen Zielsetzungen liegend angesprochen. Die
rechtliche Befugnis, in "Übereinstimmung mit dem Völkerrecht"
sich um Konflikt- und Krisenbewältigung zu bemühen, habe der
NATO ohnehin schon zugestanden. Das neue Strategische Konzept
1999 aber drücke die grundsätzliche politische
Entschlossenheit des Bündnisses aus, von dieser Befugnis
gegebenenfalls Gebrauch zu machen.

108

f) Unberührt hiervon bleibe die
verfassungsrechtliche Verpflichtung der Bundesregierung, für
einen Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte
grundsätzlich die vorherige konstitutive Zustimmung des
Deutschen Bundestags einzuholen. In diesem Zusammenhang sei
darauf hinzuweisen, dass nach dem neuen Strategischen Konzept
der NATO ein Einsatz bewaffneter Streitkräfte zur
Krisenbewältigung einschließlich von Krisenreaktionseinsätzen
nur "von Fall zu Fall", "im Konsens" und in "Übereinstimmung
mit dem Völkerrecht" erfolgen solle. Ferner sei die
"Beteiligung an einer solchen Operation oder einem solchen
Einsatz den Beschlüssen der Mitgliedstaaten im Einklang mit
ihren jeweiligen Verfassungen" vorbehalten. Ob eine solche
Übereinstimmung mit dem Völkerrecht gegeben sei, ob allein im
Falle der individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung
gem. Art. 51 UN-Charta, einer entsprechenden Ermächtigung zur
Gewaltanwendung durch den Sicherheitsrat oder auch ohne diese
bei dessen - wie immer zu bestimmender Funktionsunfähigkeit -
oder einer - etwa multilateral getragenen - humanitären
Intervention, sei im vorliegenden Verfahren nicht zu
entscheiden. Darüber zu befinden, bleibe der Beurteilung des
militärisch gewaltsamen Einsatzes im konkreten Einzelfall
vorbehalten. Eine vertragliche Verpflichtung der
Bundesrepublik Deutschland zur Teilnahme deutscher
Streitkräfte an derartigen Operationen sei dem neuen
Strategischen Konzept 1999 nicht zu entnehmen.

VI.

109

In der mündlichen Verhandlung haben sich die
Streitparteien geäußert. Die Beteiligten haben ihr
schriftsätzliches Vorbringen vertieft und ergänzt.

110

Die an den Verhandlungen und Beratungen über
das neue Strategische Konzept beteiligten Bundesminister
Fischer und Scharping sind zu der Frage eines
Rechtsbindungswillens der Bundesregierung und der anderen
Regierungen bei Beschluss des neuen Strategischen Konzepts
1999 gehört worden.

B.

111

Der Antrag ist zulässig.

I.

112

1. Die Antragstellerin ist als Fraktion des
Deutschen Bundestags im Organstreitverfahren gem. §§ 13
Nr. 5, 63 ff. BVerfGG parteifähig. Sie kann im eigenen
Namen Rechte geltend machen, die dem Bundestag gegenüber der
Bundesregierung zustehen können (vgl. BVerfGE 1, 351
; 2, 143 ; stRspr).

113

2. Die Antragstellerin hat hinreichend
deutlich dargelegt, dass der Bundestag durch die angegriffene
Maßnahme in Rechten verletzt sein könnte, die ihm durch das
Grundgesetz übertragen worden sind (§ 64 Abs. 1
BVerfGG). Das gilt hinsichtlich der Rüge, die Bundesregierung
habe durch ihre Mitwirkung am neuen Strategischen Konzept
1999 die Rechte des Bundestags als Gesetzgeber gem. Art. 59
Abs. 2 Satz 1 GG i.V.m. Art. 24 Abs. 2 GG verletzt.

114

Der Organstreit zielt auf die Auslegung des
Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über die Rechte
und Pflichten von Verfassungsorganen (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1
GG). Das Verfahren dient insoweit maßgeblich der
gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von
Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem
Verfassungsrechtsverhältnis, nicht der davon losgelösten
Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines
bestimmten Organhandelns (vgl. BVerfGE 68, 1
). Das Organstreitverfahren eröffnet den
Verfassungsorganen die Möglichkeit, für einen bestimmten
Sachzusammenhang über die Zuordnung der in Betracht kommenden
Kompetenzen im System der Gewaltenteilung zu streiten. Im
Verhältnis zwischen Bundestag und Bundesregierung sind daher
vor allem die Gesetzgebungsbefugnisse und sonstigen
Mitwirkungsrechte des Bundestags rügefähig. Ein Eingriff in
eine Gesetzgebungskompetenz des Bundestags ist nicht nur bei
Anmaßung der Regelungskompetenz möglich, sondern auch bei
einem rechtserheblichen Handeln ohne gesetzliche
Ermächtigung, wenn diese von Verfassungs wegen erforderlich
ist. Das Parlament kann im Wege des Organstreits eine
Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit eines solchen
Handelns herbeiführen.

115

a) Die Einordnung Deutschlands in ein System
gegenseitiger kollektiver Sicherheit bedarf nach Art. 24 Abs.
2 i.V.m. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG der Zustimmung des
Gesetzgebers. Dieser Gesetzesvorbehalt überträgt dem
Bundestag als Gesetzgebungsorgan ein Mitentscheidungsrecht im
Bereich der auswärtigen Angelegenheiten und begründet
insoweit ein Recht des Bundestags im Sinne von § 64 Abs.
1 BVerfGG (BVerfGE 90, 286 ; vgl. auch BVerfGE 68,
1 ).

116

Dieses Gesetzgebungsrecht schützt die
Kompetenz des Bundestags, über die durch völkerrechtlichen
Vertrag begründeten Rechte und Pflichten der Bundesrepublik
Deutschland mitzuentscheiden, sofern die politischen
Beziehungen des Bundes oder Gegenstände der
Bundesgesetzgebung betroffen sind. Die Vorschrift
gewährleistet die Legislativfunktion der gesetzgebenden
Körperschaften im Bereich der auswärtigen Gewalt, deren
Zustimmung in der Form des Vertragsgesetzes die
innerstaatliche Anwendung solcher Verträge sichert und das
Handeln der Regierung bei dem völkerrechtlichen Vollzug des
Vertrags deckt (vgl. BVerfGE 90, 286 ; 58, 1
). Art. 24 Abs. 2 GG enthält keinen eigenen
besonderen Gesetzesvorbehalt wie Art. 24 Abs. 1 oder Art. 23
Abs. 1 GG, weil das Grundgesetz davon ausgeht, dass die
Einordnung in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit
nur durch völkerrechtlichen Vertrag im Sinne des Art. 59 Abs.
2 Satz 1 GG erfolgen kann (vgl. BVerfGE 90, 286 ).
Der Vertrag verleiht dem System kollektiver Sicherheit eine
dauerhafte rechtliche Grundlage (Randelzhofer, in:
Maunz/Dürig, Grundgesetz Kommentar, Art. 24 Abs. 2 Rn. 23;
Stern, Staatsrecht, Bd. I, 2. Auflage, 1984, S. 547;
Tomuschat, in: Bonner Kommentar, Art. 24 Rn. 147).
Ursprüngliches Leitbild eines Sicherheitssystems im Sinne des
Art. 24 Abs. 2 GG waren die Vereinten Nationen, die bereits
zum Entstehungszeitpunkt des Grundgesetzes auf
völkervertraglicher Grundlage bestanden, ebenso wie ihre
Vorgängerorganisation, der Genfer Völkerbund. Ein Vertrag, d
er die Einordnung des Bundes in ein kollektives
Sicherheitssystem und eine Beschränkung seiner Hoheitsrechte
zu Gunsten eines solchen Systems vorsieht, regelt die
politischen Beziehungen des Bundes im Sinne des Art. 59 Abs.
2 Satz 1 GG.

117

Die Zustimmung des Bundestags zu einem solchen
Vertrag kann die Regierung ermächtigen, in den Organen und
Institutionen des Vertrags an seiner Fortentwicklung auch
ohne eine förmliche Vertragsänderung mitzuwirken (vgl.
BVerfGE 90, 286 ; 68, 1 ; 58, 1
). Dies gilt insbesondere, wenn der Vertrag auf
Integration angelegt, also auf ein verstetigtes und die
Staaten einander näher rückendes praktisches Zusammenwirken
ausgerichtet ist, wie dies Art. 24 Abs. 1 und Art. 24 Abs. 2
GG allgemein sowie Art. 23 Abs. 1 GG für den inzwischen
besonders integrierten Bereich der Europäischen Union
vorsehen.

118

Vollzugsschritte innerhalb des Organ- und
Institutionensystems eines solchen Vertrags müssen allerdings
in dem dazu ergangenen Zustimmungsgesetz hinreichend
bestimmbar angelegt sein. Die Ermächtigung umfasst nicht eine
wesentliche Fortentwicklung, die die Zustimmung des
Parlaments gegenstandslos werden ließe; wesentliche
Überschreitungen oder Änderungen des im Vertrag angelegten
Integrationsprogramms sind daher von dem ursprünglichen
Zustimmungsgesetz nicht mehr gedeckt (vgl. BVerfGE 89, 155
; 77, 170 ; 68, 1 ; 58, 1
).

119

Strengt der Bundestag mit der Behauptung einer
wesentlichen Vertragsüberschreitung oder -änderung ein
Organstreitverfahren an, wird er mithin zur Durchsetzung
seines ihm übertragenen Rechts, über die völkervertraglichen
Rechte und Pflichten des Bundes mitzuentscheiden, tätig. Das
Bundesverfassungsgericht prüft dementsprechend, ob ein
bestimmtes völkerrechtliches Handeln der Regierung durch das
Vertragsgesetz und dessen verfassungsrechtlichen Rahmen
gedeckt ist (vgl. BVerfGE 90, 286 351 ff.>; 68, 1 ; 58, 1
).

120

b) Nach dem Vorbringen der Antragstellerin
kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass die
Bundesregierung für ihre Mitwirkung am neuen Strategischen
Konzept 1999 einer vorherigen parlamentarischen Zustimmung
nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Art. 24 Abs. 2 GG bedurft
hätte. Die Antragstellerin macht geltend, dass das neue
Strategische Konzept 1999 ein Vertrag sei, jedenfalls aber
wegen seines Inhalts einer Zustimmung des Bundestags bedurft
hätte.

II.

121

1. Rechtskraft oder Bindungswirkung des
Urteils des erkennenden Senats vom 12. Juli 1994 (vgl.
BVerfGE 90, 286) stehen dem vorliegenden Organstreit nicht
entgegen.

122

a) Das Grundgesetz gestaltet das
Bundesverfassungsgericht unbeschadet seiner Stellung als
Verfassungsorgan als Gericht aus, dem die Ausübung
rechtsprechender Gewalt übertragen ist (Art. 92 GG, § 1
BVerfGG). Den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts
kommt daher materielle Rechtskraftwirkung zu (vgl. BVerfGE
78, 320 ; 33, 199 ; 20, 56 ;
4, 31 ). Die materielle Rechtskraft bindet das
Bundesverfassungsgericht in einem späteren Verfahren nur
dann, wenn es sich um denselben Streitgegenstand zwischen
denselben Parteien handelt (vgl. BVerfGE 78, 320 ;
4, 31 ). Die nunmehr antragstellende
Fraktion der PDS im Deutschen Bundestag war jedoch nicht
Partei in den dem Urteil vom 12. Juli 1994 zu Grunde
liegenden Verfahren.

123

Die Rechtskraft dieses Urteils wirkt auch
nicht deshalb gegen sie, weil sie Rechte des Bundestags in
Prozessstandschaft geltend macht. Eine generelle subjektive
Rechtskrafterstreckung auf den Rechtsinhaber im Falle der
Prozessstandschaft ist jedenfalls für den Organstreit über
Rechte des Bundestags nicht anzuerkennen. Die gesetzliche
Prozessführungsbefugnis der Fraktionen zur Durchsetzung der
Rechte des Bundestags dient dem parlamentarischen
Minderheitenschutz; dieser Zweck umfasst es nicht, auch das
Hauptorgan rechtskräftig zu binden (vgl. Detterbeck,
Streitgegenstand und Entscheidungswirkung im Öffentlichen
Recht, 1995, S. 396; Benda/E. Klein, Verfassungsprozeßrecht,
2. Auflage, 2001, Rn. 1301; a.A. Vogel, Rechtskraft und
Gesetzeskraft der Entscheidungen des
Bundesverfassungsgerichts, in: Festgabe
Bundesverfassungsgericht, Bd. I, 1976, S. 593).

124

b) Gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG sind die
Verfassungsorgane des Bundes mit Ausnahme des
Bundesverfassungsgerichts selbst an die Entscheidungen dieses
Gerichts gebunden. Die Bindungswirkung erstreckt sich auch
auf Teile dieser Organe, die im Verfassungsprozess
parteifähig sind. Die Bindungswirkung gem. § 31 Abs. 1
BVerfGG umfasst zunächst die Entscheidungsformel. Gegenstand
der Bindungswirkung gem. § 31 Abs. 1 BVerfGG ist die
konkrete Entscheidung. Das ist das Urteil des
Bundesverfassungsgerichts über die streitgegenständliche
Frage, im Organstreit also die Vereinbarkeit der Maßnahme
oder Unterlassung eines Verfassungsorgans mit den Rechten
eines anderen, des antragstellenden Verfassungsorgans (vgl.
BVerfGE 99, 332 ; 90, 286 ; 2,
143 ).

125

Danach entfaltet das Senatsurteil vom 12. Juli
1994 keine Bindungswirkung für den vorliegenden Organstreit.
Das Urteil des Senats vom 12. Juli 1994 gewinnt unter
Auslegung der Art. 59 Abs. 2 Satz 1, Art. 24 Abs. 2 GG den
Entscheidungssatz, dass die Mitwirkung der Bundesregierung an
dem Strategischen Konzept 1991 die Verfassung nicht verletzt.
Die Mitwirkung der Bundesregierung am neuen Strategischen
Konzept 1999 ist im Hinblick auf die diese Entscheidung
tragenden Gründe kein bloßer Wiederholungs- oder Parallelfall
ihrer Mitwirkung am neuen Strategischen Konzept 1991. Das
Konzept als Ganzes bedarf einer neuen verfassungsrechtlichen
Beurteilung, die auch die mit dem Konzept aus dem Jahre 1991
wörtlich identischen Passagen umfasst.

126

2. Rechtskraft oder Bindungswirkung der
Entscheidung des Senats vom 25. März 1999 (vgl. BVerfGE 100,
266) stehen einer Sachentscheidung ebenfalls nicht entgegen.
Zwar besteht Parteiidentität mit dem hiesigen Verfahren. Die
Rechtskraft des Beschlusses vom 25. März 1999 ist aber darauf
beschränkt, dass die erteilte Zustimmung des Bundestags zu
den dort streitigen militärischen Maßnahmen die
Antragsbefugnis des Bundestags für die Feststellung ihrer
Unvereinbarkeit mit verschiedenen Verfassungsbestimmungen
entfallen lässt. Vorliegend ist nicht dieser Einsatz der
Bundeswehr, sondern es sind die Zustimmung der
Bundesregierung zu dem neuen Strategischen Konzept 1999 sowie
die diesbezüglichen Rechte des Bundestags Gegenstand des
Verfahrens.

III.

127

Die Antragstellerin hat ein
Rechtsschutzbedürfnis.

128

1. Das Bundesverfassungsgericht hat
entschieden, dass ein im Übrigen zulässiger Antrag im
Organstreitverfahren nicht deshalb unzulässig ist, weil der
Antragsteller politisch-parlamentarische
Handlungsmöglichkeiten nicht ergriffen hat (vgl. BVerGE 90,
286 ).

129

2. Die verfassungsgerichtliche Prüfung der
Mitwirkung der Bundesregierung am neuen Strategischen Konzept
1999 wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass NATO und
Bundesregierung bei ihrem Handeln das Konzept seit seiner
Annahme zu Grunde gelegt haben. Es ist denkbar, dass eine
Maßnahme der auswärtigen Gewalt die Verfassung verletzt,
während eine völkerrechtliche Bindung eintritt. In solchen
Fällen mag der Staat zwar völkerrechtlich gebunden sein; der
Bund kann aber die Pflicht haben, den verfassungswidrigen
Zustand zu beseitigen, soweit dies möglich ist. Das
Bundesverfassungsgericht hat dies für den völkerrechtlichen
Vertrag bereits anerkannt (vgl. BVerfGE 6, 290 ).
Nichts anderes kann für völkerrechtlich erhebliches Handeln
unterhalb der Schwelle des Vertragsschlusses gelten.

C.

130

Der Antrag ist unbegründet. Die
Bundesregierung hat mit ihrer Zustimmung zu den Beschlüssen
über das neue Strategische Konzept 1999 der NATO auf der
Gipfelkonferenz der Staats- und Regierungschefs in Washington
am 23. und 24. April 1999 nicht gegen Art. 59 Abs. 2 Satz 1,
Art. 24 Abs. 2 GG verstoßen. Sie war nicht verpflichtet, ein
Zustimmungsverfahren beim Deutschen Bundestag einzuleiten, um
damit Rechte des Deutschen Bundestags zu wahren. Durch den
Washingtoner Beschluss wurde der NATO-Vertrag nicht
inhaltlich abgeändert (I.). Die Fortentwicklung eines Systems
gegenseitiger kollektiver Sicherheit ohne Vertragsänderung
bedarf keiner gesonderten Zustimmung des Bundestags (II.).
Mit der Zustimmung zum neuen Strategischen Konzept 1999 hat
die Bundesregierung auch nicht die durch das
Zustimmungsgesetz bestehende Ermächtigung überschritten und
damit außerhalb des vom Zustimmungsgesetz zum NATO-Vertrag
festgelegten Integrationsprogramms gehandelt. Die
Bundesregierung hat durch ihre Zustimmung schließlich auch
nicht die durch Art. 24 Abs. 2 GG festgelegte Zweckbestimmung
des Bündnisses zur Wahrung des Friedens überschritten
(III.).

I.

131

Die Bundesregierung war nicht verpflichtet,
ein Zustimmungsverfahren zum neuen Strategischen Konzept 1999
nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1, Art. 24 Abs. 2 GG einzuleiten.
Der Beschluss über das neue Strategische Konzept 1999 der
NATO ist kein Vertrag, der die politischen Beziehungen des
Bundes regelt. Er findet vielmehr seine Rechtsgrundlage im
NATO-Vertrag, dem die für die Bundesgesetzgebung zuständigen
Körperschaften im Verfahren nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1, Art.
24 Abs. 2 GG zugestimmt haben.

132

Der Beschluss lässt keinen Willen der
Mitglieder erkennen, den bestehenden Vertrag förmlich
abzuändern (1.). Auch der Inhalt des Beschlusses ist nicht
als objektive Änderung des bestehenden Vertragswerks
anzusehen (2.).

133

1. Mit dem Beschluss über das neue
Strategische Konzept sollte nicht der bestehende NATO-Vertrag
geändert werden. Völkerrechtliche Verträge sind alle
Übereinkünfte zwischen zwei oder mehr Völkerrechtssubjekten,
durch welche die zwischen ihnen bestehende Rechtslage
verändert werden soll. Auch Übereinkünfte zur Änderung
bestehender Verträge gehören dazu. Es ist in der
internationalen wie nationalen Rechtsprechung anerkannt, dass
ein Organakt einer internationalen Organisation zugleich
einen Vertrag zwischen zwei oder mehr Mitgliedern der
Organisation darstellen kann (vgl. BVerfGE 90, 286
; 68, 1 ). Ob ein Dokument des
internationalen Verkehrs ein völkerrechtlicher Vertrag ist,
ist aus den Umständen zu schließen (vgl. BVerfGE 90, 286
). Bezeichnung und Form der Annahme sind
nicht maßgeblich (BVerfGE 90, 286 ). Auch ein
Vertragsänderungsvertrag kann konkludent abgeschlossen werden
(vgl. BVerfGE 90, 286 ; Verdross/Simma,
Universelles Völkerrecht, 3. Auflage, 1984, § 792).

134

a) Das Fehlen einer Ratifikationsklausel ist
ein Indiz gegen den Vertragscharakter. Der vertragliche
Bindungswille kann sich bereits aus dem Vertragstext ergeben,
wenn er eine Ratifikationsklausel hat oder die Hinterlegung
beim Generalsekretär der UN vorsieht. Das ist hier nicht der
Fall. Angesichts des hochpolitischen Gegenstands des neuen
Strategischen Konzepts 1999 wäre verfassungsrechtlich bei
einem Vertrag ein Ratifikationsvorbehalt auf Seiten der
Bundesrepublik und wohl auch aller anderen Mitgliedstaaten
erforderlich gewesen. Allerdings kann allein aus dem Fehlen
eines Ratifikationsvorbehalts nicht zwingend geschlossen
werden, dass es an einem völkerrechtlichen Vertragsschluss
fehlt (vgl. IGH, Case Concerning Maritime Delimitation and
Territorial Questions between Qatar and Bahrain, Jurisdiction
and Admissibility, Judgement, ICJ Reports 1994, S. 112
). Denn völkerrechtlich kann ein
Staat vertragliche Verpflichtungen auch durch den
Außenminister und andere typischerweise für die
Außenrepräsentanz eines Staates zuständige Mitglieder der
Exekutive eingehen, Art. 7 WVRK. Die Staaten sind darin frei,
wie sie die Zustimmung, durch einen Vertrag gebunden sein zu
wollen, zum Ausdruck bringen, Art. 11 WVRK (vgl. M.
Fitzmaurice, Expression of Consent to be Bound by a Treaty as
Developed in Certain Environmental Treaties, in: Essays
Vierdag, 1998, S. 59). Ratifikation durch das Parlament ist
nur eine der völkerrechtlich zur Wahl stehenden
Zustimmungsformen, Art. 14 WVRK.

135

b) Strengere, insbesondere an den Inhalt des
Vertrags anknüpfende Anforderungen können sich insoweit
allerdings aus nationalem Verfassungsrecht ergeben, wie dies
etwa für die Bundesrepublik Deutschland gem. Art. 59 Abs. 2
Satz 1 GG der Fall ist.

136

Auch die gesamten Umstände der Annahme des
neuen Strategischen Konzepts 1999 lassen nicht auf einen
rechtlichen Bindungswillen der Parteien schließen. Zwar
spricht für einen solchen Bindungswillen die allseits
hervorgehobene besondere Bedeutung des neuen Strategischen
Konzepts für die längerfristige Ausrichtung der NATO. Das
neue Strategische Konzept 1999 ist im Rahmen der
50-Jahr-Feier der NATO angenommen worden, also am Ende einer
Dekade erfolgreicher Anpassung der NATO an tief greifend
veränderte politische Verhältnisse. Vor und nach der Annahme
haben die beteiligten Staaten dem Konzept grundlegende
Bedeutung zugewiesen. Der Verabschiedung des Konzepts waren
zudem lange und gegen Ende intensive Verhandlungen auf der
Ebene der Staats- und Regierungschefs vorausgegangen. Die
Parteien bringen in dem Konzept ihren Willen zum Ausdruck,
die Zielsetzung der NATO ausdrücklich um die über Artikel 5
NATO-Vertrag hinausgehenden Krisenreaktionseinsätze zu
erweitern. Aus diesem Umstand wird geschlossen, dass es sich
bei dem neuen Strategischen Konzept 1999 um einen
Änderungsvertrag zum NATO-Vertrag handelt (vgl. E.
Klein/Schmahl, Die neue NATO-Strategie und ihre
völkerrechtlichen und verfassungsrechtlichen Implikationen,
Recht und Politik 35 (1999), S. 198, 205).

137

Allein aus dem insoweit hochpolitischen
Gegenstand des neuen Strategischen Konzepts kann nicht auf
einen Vertragsänderungswillen geschlossen werden. Das neue
Strategische Konzept vom 23./24. April 1999 ist ein
Konsenspapier, in dem die neuen Aufgaben und Instrumente der
NATO nur in allgemeiner Form beschrieben werden und die damit
durch ein hohes Maß an Flexibilität und Interpretierbarkeit
gekennzeichnet sind (Wittmann, Gewandeltes Selbstverständnis
und erweitertes Aufgabenspektrum. Der Weg zum Neuen
Strategischen Konzept der NATO, in: Europäische Sicherheit
8/1999, S. 12 ff.; Pradetto, Die NATO, humanitäre
Intervention und Völkerrecht, in: Lutz (Hrsg.), Der
Kosovo-Konflikt, 2000, S. 135 ff.; Rühle, Das Neue
Strategische Konzept der NATO und die politische Realität,
in: Jahrbuch für internationale Sicherheitspolitik, 2000, S.
637 ff.).

138

Gegen die Vertragsnatur spricht vor allem der
Wortlaut des neuen Strategischen Konzepts 1999. Zwar sind
insbesondere die zentralen Passagen über die nicht unter
Artikel 5 fallenden Missionen und deren Mandatierung durch
den Sicherheitsrat auch unter Verwendung rechtlicher Konzepte
und Begriffe gehalten. Der Text besteht aber weitgehend aus
Schilderungen und Analysen der aktuellen politischen Lage im
euro-atlantischen Raum und der neuen Gefahren, die sich
daraus ergeben, sowie aus Absichtserklärungen, die zu
allgemein gehalten sind, um aus dem Konzept als solchem
vertragliche Verpflichtungen herzuleiten.

139

2. Der Inhalt der Beschlüsse ist auch nicht
als konkludente Vertragsänderung anzusehen. Eine
Vertragsänderung kann auch ohne ausdrückliche
Willensbekundung erfolgen, wenn hinreichend deutliche
objektive Umstände für den übereinstimmenden Willen zur
Vertragsänderung sprechen (vgl. IGH, Maritime Delimitation
and Territorial Questions, a.a.O., 25 ff.>). Wenn sich Festlegungen des Strategischen
Konzepts 1999 in einen nicht überwindbaren und deutlich
erkennbaren Widerspruch zu dem im Vertrag definierten
Einsatzbereich setzen oder eine Erweiterung des Vertrags über
den bisherigen Rahmen enthalten, kann auf einen
Abänderungswillen der Parteien geschlossen werden. Ohne
Anhaltspunkte für einen entsprechenden subjektiven Bindungs-
und Änderungswillen muss der Widerspruch zum bestehenden
Vertrag aber hinreichend deutlich im Beschluss zu Tage
treten, um das Verfahren nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG
auszulösen. Dies ist vorliegend nicht der Fall. Es handelt
sich insbesondere bei der im Mittelpunkt des Organstreits
stehenden Frage der Erweiterung des sicherheitspolitischen
Ansatzes des Bündnisses auf Krisenreaktionseinsätze noch um
eine Fortentwicklung des NATO-Vertrags, die sich jedenfalls
nicht mit der für die Annahme eines konkludenten
Vertragsänderungswillens nötigen Gewissheit als Widerspruch
zum bestehenden Vertragsinhalt oder als dessen Erweiterung
deuten lässt.

140

Das neue Strategische Konzept 1999 lässt die
kollektive Verteidigungsfunktion des Bündnisses vielmehr
unberührt und schreibt den in der Präambel des Vertrags
niedergelegten Sicherheits- und Friedensauftrag des
Bündnisses im Hinblick auf eine grundlegend neue
Sicherheitslage fort. Ziel und Zweck der NATO ist weiterhin
die Abwehr bzw. die Abschreckung einer Aggression seitens
eines dritten Staates (Teil I. Nr. 10). Der Umbau der
militärischen Handlungsmöglichkeiten soll auch ausdrücklich
auf diese Funktion der NATO ausgerichtet bleiben (Teil III.
Nr. 28, Teil IV. Nrn. 41 ff.).

141

Eine bedeutsame, im Vertrag nicht implizierte
Erweiterung der Aufgabenstellung findet sich allerdings in
der Möglichkeit so genannter Krisenreaktionseinsätze. Die der
NATO nach dem neuen Strategischen Konzept 1999 zukommenden
Krisenreaktionsfähigkeiten stellen eine Funktion regionaler
Sicherheit im Sinne von Kapitel VIII UN-Charta dar, da sie
Einsätze außerhalb des Bündnisgebiets vorsehen (vgl. Bericht
zum Stand der Bemühungen um Abrüstung, Rüstungskontrolle und
Nichtverbreitung sowie über die Entwicklung der
Streitkräftepotenziale vom 12. April 2000,
, BTDrucks 14/3233, S. 6,
sowie die Stellungnahme des Stellvertretenden US
Außenministers Strobe Talbott, abgedruckt in Simma, Die NATO,
die UN und militärische Gewaltanwendung: Rechtliche Aspekte,
in: Merkel , Der Kosovo-Krieg und das
Völkerrecht, 2000, S. 9, 34). Zentraler Begriff ist insoweit
die Umschreibung eines "nicht unter Artikel 5 fallenden
Krisenreaktionseinsatzes", also eines Einsatzes, der keinen
Angriff auf das Territorium eines Vertragsstaats voraussetzt
(siehe Teil III. Nrn. 29, 31 f. sowie Teil IV. Nr. 41,
53 Buchstabe c; vgl. auch Teil I. Nr. 10, Teil II. Nr. 24 des
Beschlusses). Bei der Krisenreaktion in diesem Sinne handelt
es sich um militärische, nicht um diplomatische oder andere
nichtmilitärische Aktivitäten zur Krisenbewältigung. Dies
entspricht der Struktur der NATO als eines primär
militärischen Bündnisses. Es entspricht auch der
Verhandlungsgeschichte sowie der ausdrücklichen Erwähnung der
Krisenreaktionseinsätze auf dem Balkan im Konzept (Teil III.
Nrn. 31 f.; vgl. Klein/Schmahl, a.a.O., S. 199; Zivier,
Der Kosovo-Einsatz als Präzedenzfall?, Recht und Politik 35
(1999), S. 210, 212).

142

Das neue Strategische Konzept 1999 ist
gegenüber dem aus dem Jahre 1991 gerade in den hier
interessierenden Teilen wesentlich verdichtet (zu der
entsprechenden Auffassung der Bundesregierung vgl.
Jahresabrüstungsbericht, a.a.O., S. 6). Insbesondere die
maßgeblichen Aussagen zu den nicht unter Artikel 5 fallenden
Aufgaben werden nicht mehr nur als Teil der
sicherheitspolitischen Analyse, sondern auch als Teil des
Sicherheitsansatzes des Bündnisses behandelt (Teil III. des
Konzepts).

143

Dem entsprechen Aufbau und Wortwahl. Im
Strategischen Konzept 1991 dominierten noch
Absichtserklärungen. So wurde in Nr. 33 ausgeführt, ein
kohärenter Ansatz der Krisenbewältigung sei (noch)
festzulegen, geeignete Konsultations- und
Entscheidungsverfahren seien eine (noch nicht vorhandene)
wesentliche Voraussetzung. Das Strategische Konzept 1991
brachte lediglich den politischen, auf die Zukunft
gerichteten Willen der Mitgliedstaaten zum Ausdruck, in diese
Richtung voranzugehen. Demgegenüber ist dieser Ansatz im
Strategischen Konzept 1999 nunmehr niedergelegt. Durchgängig
ist von "nicht unter Artikel 5 fallenden
Krisenreaktionseinsätzen" die Rede, eine gegenüber dem
Konzept von 1991 neue Begrifflichkeit. Der Begriff des
Krisenreaktionseinsatzes ist tatbestandlich ausgeformt (Teil
III. Nrn. 31 f. des Washingtoner Beschlusses): Wenn sich
ein Konflikt krisenhaft so zugespitzt hat, dass präventives
Vorgehen nicht mehr erfolgversprechend erscheint, kann der
Rat ggf. in Kooperation mit den befassten internationalen
Organisationen tätig werden und hierfür auf eine Reihe von
Handlungsinstrumenten zurückgreifen. Diese schließen die
nicht unter Artikel 5 fallenden Krisenreaktionseinsätze
militärischer Natur ein. Der Einsatz hat in Übereinstimmung
mit dem jeweils anwendbaren Völkerrecht zu erfolgen.

144

Dieser Tatbestand verallgemeinert die seit
1994 entwickelten Verfahren. Dementsprechend erinnert das
Bündnis im Konzept von 1999 an seine auf das Angebot von 1994
folgenden Beschlüsse zu Krisenreaktionseinsätzen auf dem
Balkan. Die kohärente Reaktion auf alle Eventualfälle, also
kollektive Bündnisverteidigung wie Krisenreaktionseinsätze,
stützt sich auf Konsultationsverfahren, eine integrierte
militärische Struktur sowie auf Kooperationsvereinbarungen
(Teil IV. Nr. 43 des Washingtoner Beschlusses). Das
Strategische Konzept 1999 nimmt schließlich auch die für die
kohärente Reaktion erforderliche Streitkräftestruktur nunmehr
als gegeben an (Teil IV. Nrn. 51 ff.). Die ebenfalls auf
dem Washingtoner Gipfel angenommene Verteidigungsinitiative
dient dem weiteren Ausbau dieser Struktur. Der Bestimmung der
Kernfunktionen des Bündnisses schließt sich zudem nicht, wie
es noch im Konzept 1991 der Fall war, eine Klausel an, wonach
die Mitgliedstaaten mit der Formulierung dieser
Kernfunktionen bestätigen, "dass der Wirkungsbereich des
Bündnisses, wie auch ihre Rechte und Pflichten aus dem
NATO-Vertrag unverändert bleiben" (Nr. 23 des Beschlusses von
1991).

145

Aus alldem kann jedoch nicht geschlossen
werden, dass eine objektive Abänderung des NATO-Vertrags
vorliegt. Die getroffenen Inhaltsbestimmungen lassen sich
noch als Fortentwicklung und Konkretisierung der offen
formulierten Bestimmungen des NATO-Vertrags verstehen. Der
Nordatlantikrat erklärt ausdrücklich, dass "Zweck und Wesen"
des Bündnisses unverändert bleiben (Einleitung Nr. 5 des
Washingtoner Beschlusses). Die Dichte der vertraglichen
Verpflichtungen ist im Bereich der Krisenreaktion geringer
ausgeprägt. Die Mitgliedstaaten koordinieren ihre Maßnahmen
"von Fall zu Fall" auf Grund von Konsultationen nach Art. 4
NATO-Vertrag. Eine Pflicht zur kollektiven Reaktion ist im
Gegensatz zur kollektiven Verteidigung gem. Art. 5
NATO-Vertrag nicht vorgesehen. Der Primat der Politik sowie
der Mechanismus konsensualer Willensbildung im
Nordatlantikrat über die Feststellung der Voraussetzungen,
die Festsetzung und den Vollzug einer Maßnahme gelten auch
und gerade für diese neue Funktion der NATO (Teil I. Nr. 10).
Die Mitgliedstaaten handeln dabei auf der Grundlage des
jeweiligen mitgliedstaatlichen Verfassungsrechts (Teil III.
Nr. 31). Dem entspricht es, dass die Bundesregierung einer
Beteiligung Deutschlands an Krisenreaktionseinsätzen im Rat
unter dem Vorbehalt vorheriger konstitutiver Zustimmung des
Bundestags zustimmt.

146

Der Abstand der Funktionen kollektiver
Verteidigung und regionaler Sicherheit der NATO bleibt auch
insoweit erhalten, als das Konzept den Sicherheitsbegriff auf
Bedrohungen für die Stabilität des euro-atlantischen Raums
ausdehnt, die sich aus internen Krisen einzelner Staaten im
und um den euro-atlantischen Raum, der Verbreitung von
Massenvernichtungswaffen und der Technologie zu ihrer
Herstellung sowie der Abhängigkeit von Informationssystemen
ergeben (Teil II. Nr. 20), die Vertragsgrundlagen auf globale
Risiken aus Sabotage, Rohstoffverkürzung, organisiertem
Verbrechen, Terrorismus und Flüchtlingsbewegungen infolge
bewaffneter Konflikte bezieht (Nr. 24) sowie den
Handlungsansatz der Organisation (Teil III.) und ihre
militärische Integration (Teil IV.) hierauf ausrichtet.

147

Das Bündnis hat bereits mehrfach auf
gravierende Änderungen der politischen Situation reagiert,
ohne den Vertrag förmlich zu ändern. Der NATO-Vertrag ist
insoweit entwicklungsoffen. Eine solche Elastizität im
Hinblick auf die Fortentwicklung des dem System gegenseitiger
kollektiver Sicherheit zu Grunde liegenden Vertrags ist auch
erforderlich, um das Bündnis seinen Zielen entsprechend
leistungs- und anpassungsfähig zu halten. Die Auslegung des
Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG hat auf diese besonderen
Erfordernisse eines von Art. 24 Abs. 2 GG ausdrücklich
gewollten Sicherheitssystems Rücksicht zu nehmen und darf
deshalb nicht bereits bei einer, wenn auch erheblichen,
Fortentwicklung des Vertrags durch die Organe des
Sicherheitssystems einen hinreichend deutlich erkennbaren
Widerspruch zum Vertrag annehmen, der auf einen konkludent
zum Ausdruck gebrachten Vertragsänderungswillen schließen
ließe.

II.

148

Die nicht als Vertragsänderung erfolgende
Fortentwicklung eines Systems gegenseitiger kollektiver
Sicherheit im Sinne des Art. 24 Abs. 2 GG bedarf keiner
gesonderten Zustimmung des Bundestags. Art. 59 Abs. 2 Satz 1
GG ist keiner erweiternden Auslegung zugänglich. Es kann
dahinstehen, ob und welche völkerrechtlichen Bindungen für
die Bundesrepublik Deutschland durch die Zustimmung zum neuen
Strategischen Konzept 1999 unterhalb des Vertragsschlusses
entstanden sind. In Betracht kommen bei entsprechender
Interpretation des neuen Strategischen Konzepts 1999
verbindliche Konkretisierungen des Vertragsinhalts durch die
dazu berufenen Organe der NATO oder eine authentische
Interpretation des NATO-Vertrags durch die Vertragsparteien,
aber auch die außervertragliche gemeinsame Verstärkung einer
völkerrechtlichen Übung (Art. 31 Abs. 3 Buchstabe a und b
WVRK, vgl. IGH, Case concerning Kasikili/Sedudu Island
, Judgement, para. 49 ff.;
Heathrow Airport User Charges Arbitration, in: American
Journal of International Law 88 , S. 738, 742).
Ungeachtet der Frage, ob eine solche Vertragsfortbildung
durch Organakt oder sonstiges völkerrechtlich
rechtserhebliches Handeln vom Integrationsprogramm des
NATO-Vertrags und des Grundgesetzes gedeckt ist (unten III.),
besteht jedenfalls keine Pflicht der Bundesregierung aus Art.
59 Abs. 2 Satz 1 GG, in Bezug auf solche völkerrechtlichen
Handlungsformen ein Gesetzgebungsverfahren einzuleiten oder
die Zustimmung des Bundestags einzuholen.

149

Die Konkretisierung des Vertrags, die
Ausfüllung des mit ihm niedergelegten Integrationsprogramms
ist Aufgabe der Bundesregierung. Das Grundgesetz hat in
Anknüpfung an die traditionelle Staatsauffassung der
Regierung im Bereich auswärtiger Politik einen weit
bemessenen Spielraum zu eigenverantwortlicher
Aufgabenwahrnehmung überlassen. Sowohl die Rolle des
Parlaments als Gesetzgebungsorgan als auch diejenige der
rechtsprechenden Gewalt sind schon aus Gründen der
Funktionsgerechtigkeit in diesem Bereich beschränkt. Die der
Bundesregierung insoweit anvertraute auswärtige Gewalt steht
zwar nicht außerhalb parlamentarischer Kontrolle und
unterliegt wie jede Ausübung öffentlicher Gewalt den
Bindungen des Grundgesetzes. Jedoch würde eine erweiternde
Auslegung von Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG auf die Beteiligung
der Bundesregierung an nichtförmlichen Fortentwicklungen der
Vertragsgrundlage eines Systems gegenseitiger kollektiver
Sicherheit nicht nur Rechtsunsicherheit hervorrufen und die
Steuerungswirkung des Zustimmungsgesetzes in Frage stellen,
sondern die außen- und sicherheitspolitische
Handlungsfähigkeit der Bundesregierung ungerechtfertigt
beschneiden und auf eine nicht funktionsgerechte Teilung der
Staatsgewalt hinauslaufen (vgl. BVerfGE 90, 286 ;
68, 1 ).

150

Es besteht zwar die Gefahr, dass durch
rechtserhebliches Handeln unterhalb der förmlichen
Vertragsänderung eine allmähliche Inhaltsveränderung des
Vertrags eintritt (vgl. BVerfGE 90, 286
). Das gilt insbesondere, wenn sich die
Exekutivspitzen der Mitgliedstaaten in einer wichtigen Frage
zu einem bestimmten Vertragsverständnis bekennen. Hier
ergeben sich zudem weit reichende Folgen für die Führung und
die Struktur der Streitkräfte der Bündnispartner. Aber der
Bundestag ist gegenüber einer - reversiblen - Veränderung der
Vertragsgrundlage und damit des Zustimmungsgesetzes nicht
schutzlos. Das parlamentarische Regierungssystem des
Grundgesetzes stellt dem Bundestag ausreichende Instrumente
für die politische Kontrolle der Bundesregierung auch im
Hinblick auf die Fortentwicklung eines Systems der
gegenseitigen kollektiven Sicherheit zur Verfügung. Die
Bundesregierung hat bereits auf Grund allgemeiner
parlamentarischer Kontrollrechte Rede und Antwort zu stehen
für ihr Handeln in den Organen der NATO, Art. 43 Abs. 1 GG.
Geht sie Verpflichtungen für den deutschen Beitrag zur
Aufstellung des Streitkräftedispositivs des Bündnisses ein,
wird sie das Budgetrecht des Parlaments in Rechnung stellen
und sich insoweit um die politische Zustimmung des Bundestags
bemühen müssen. Die Aufnahme weiterer Staaten erfordert den
Abschluss eines Beitrittsprotokolls, dem der Bundestag
wiederum nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1, Art. 24 Abs. 2 GG
zustimmen muss. Darüber hinaus ist wegen des
wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalts jeder Einsatz
der Bundeswehr im Rahmen der NATO sowohl zur kollektiven
Verteidigung als auch zur Krisenreaktion von der Zustimmung
des Bundestags abhängig (vgl. BVerfGE 90, 286
), sodass auch im Hinblick darauf die
Bundesregierung bei der Fortentwicklung des Einsatzbereichs
der NATO und damit der völkervertraglichen Grundlage für
Auslandseinsätze der Bundeswehr vorsorglich um die politische
Unterstützung des Bundestags nachsuchen wird. Gelangte
vorliegend etwa der Bundestag im Rahmen seiner politischen
Willensbildung mehrheitlich zu dem Ergebnis, das neue
Strategische Konzept 1999 der NATO sei veränderungsbedürftig,
so könnte er durch schlichten Parlamentsbeschluss auf das
Verhalten der Bundesregierung im Organsystem der NATO
politischen Einfluss nehmen. Es ist daher die Staatspraxis
der Bundesrepublik, dass sich die Bundesregierung vor ihrem
Handeln auf der völkerrechtlichen Ebene im Bundestag erklärt
und sich der Aussprache stellt. So ist es auch im Falle des
neuen Strategischen Konzepts 1999 geschehen (vgl.
Plenarprotokoll 14/35). Die verfassungswidrige Überschreitung
des - freilich weit bemessenen - Gestaltungsspielraums der
Bundesregierung, insbesondere die Überschreitung des im
Zustimmungsgesetz zum NATO-Vertrag enthaltenen
Integrationsprogramms, kann schließlich auch von einer
Parlamentsminderheit im Organstreitverfahren vor dem
Bundesverfassungsgericht gerügt werden.

III.

151

Mit der Zustimmung zum neuen Strategischen
Konzept 1999 hat die Bundesregierung nicht die durch das
Zustimmungsgesetz zum NATO-Vertrag bestehende Ermächtigung
und deren verfassungsrechtlichen Rahmen gem. Art. 24 Abs. 2
GG überschritten.

152

1. Das nach Maßgabe von Art. 59 Abs. 1 Satz 2,
Art. 24 Abs. 2 GG ergangene Zustimmungsgesetz zum
NATO-Vertrag legt das Integrationsprogramm eines Systems
gegenseitiger kollektiver Sicherheit fest. Dieses
Integrationsprogramm und die damit einhergehende politische
Bindung der Bundesrepublik Deutschland wird von den
Gesetzgebungskörperschaften maßgeblich mitverantwortet. Mit
der Zustimmung zu einem Vertragsgesetz bestimmen Bundestag
und Bundesrat den Umfang der auf dem Vertrag beruhenden
Bindungen der Bundesrepublik und tragen dafür die politische
Verantwortung gegenüber dem Bürger, Art. 20 Abs. 2 GG. Die
rechtliche und politische Verantwortung des Parlaments
erschöpft sich nicht in einem einmaligen Zustimmungsakt, sie
erstreckt sich auch auf den weiteren Vertragsvollzug.
Innerstaatlich enthält die Zustimmung zu dem Vertrag die
Ermächtigung der Regierung, diesen Vertrag in den Formen des
Völkerrechts fortzuentwickeln. Das Vertragsgesetz enthält
zudem den innerstaatlichen Anwendungsbefehl für die auf der
Grundlage des Vertrags gefassten völkerrechtlichen
Beschlüsse. Der Bundestag wird deshalb in seinem Recht auf
Teilhabe an der auswärtigen Gewalt verletzt, wenn die
Bundesregierung die Fortentwicklung der NATO jenseits der ihr
erteilten Ermächtigung - ultra vires - betreibt.

153

Die Verfassung sieht vor, dass Regierung und
Legislative im Bereich der auswärtigen Gewalt zusammenwirken.
Es ist gerade im Falle von Sicherheitssystemen im Sinne der
Art. 24 Abs. 2 wie auch von Integrationssystemen nach Art. 23
und Art. 24 Abs. 1 GG Aufgabe der institutionell
legitimierten Regierung, die Rechte der Bundesrepublik, die
sich aus der Mitgliedschaft auf der völkerrechtlichen Ebene
ergeben, wahrzunehmen. Dazu gehört auch die konsensuale
Fortentwicklung der vertraglichen Grundlagen selbst nach
Maßgabe der jeweiligen vertraglichen Regelungen.

154

Die Bundesregierung handelt nicht schon dann
außerhalb des vom Zustimmungsgesetz zum NATO-Vertrag
gezogenen Ermächtigungsrahmens, wenn gegen einzelne
Bestimmungen des NATO-Vertrags verstoßen wird. Das
Bundesverfassungsgericht kann auf Antrag des Bundestags eine
Überschreitung des gesetzlichen Ermächtigungsrahmens nur dann
feststellen, wenn die konsensuale Fortentwicklung des
NATO-Vertrags gegen wesentliche Strukturentscheidungen des
Vertragswerkes verstößt.

155

2. Eine solche Überschreitung des im
Zustimmungsgesetz festgelegten Integrationsprogramms des
NATO-Vertrags durch das neue Strategische Konzept 1999 lässt
sich nicht feststellen. Sowohl im Hinblick auf die
entwicklungsoffen formulierten Bestimmungen des NATO-Vertrags
als auch im Hinblick auf die weite Gestaltungsfreiheit der
Bundesregierung bei der Ausfüllung des Integrationsrahmens
lässt sich eine Überschreitung der Ermächtigung nicht
erkennen.

156

Dies betrifft nicht nur den Einsatz von
Nuklearwaffen, der im NATO-Vertrag nicht geregelt ist und
deshalb einer Konkretisierung nach den sicherheitspolitischen
Anforderungen bedarf, sondern auch die Frage, ob der
militärische Einsatz der NATO auch außerhalb der durch Art. 5
NATO-Vertrag erfassten Fälle erlaubt ist. Der NATO-Vertrag
ist in Übereinstimmung mit den Zielen der Vereinten Nationen
von seinem Gesamtkonzept her ersichtlich auf umfassende
regionale Friedenssicherung im europäischen und
nordamerikanischen Raum gerichtet (Präambel, Art. 1, 2, 10,
12 sowie Art. 6 NATO-Vertrag). Wenn sich das Erscheinungsbild
möglicher Friedensbedrohungen ändert, lässt der Vertrag
Spielraum für anpassende Entwicklungen auch im Bezug auf den
konkreten Einsatzbereich und -zweck, soweit und solange der
grundlegende Auftrag zur Friedenssicherung in der Region
nicht verfehlt wird (vgl. BVerfGE 90, 286 ). Die
in Ziffern 24, 31 f. des neuen Strategischen Konzepts
1999 näher erläuterten Krisenreaktionseinsätze stellen
insoweit keine grundlegend neue Einsatzart dar.

157

Aus dem Inhalt des neuen Strategischen
Konzepts 1999 geht nicht hervor, dass das nordatlantische
Bündnis seine Bindung an die Ziele der Vereinten Nationen und
die Beachtung ihrer Satzung (Präambel, Art. 1, 5, 7 sowie 12
NATO-Vertrag) aufgeben will. Nach dem in Nr. 10 des Konzepts
bezogenen Art. 7 NATO-Vertrag kann auch das neue Strategische
Konzept 1999 nicht zu einer Auslegung des NATO-Vertrags
herangezogen werden, die die Rechte und Pflichten, die sich
für die Bundesrepublik aus der UN-Charta ergeben, berühren.
Im Gegenteil bekräftigt das neue Strategische Konzept 1999 im
Anschluss an die Washingtoner Erklärung (Nr. 4) diese Nähe
der NATO zu den Vereinten Nationen ausdrücklich. Die
nunmehrige Aufgabenstellung wird unter Bestätigung der
Bindung an NATO-Vertrag und UN-Charta eingeleitet (Teil I.
Nr. 10). Die primäre Verantwortung des UN-Sicherheitsrats für
die Wahrung des Weltfriedens bleibt danach die Grundlage der
NATO-Strategie (Teil II. Nr. 14). Es soll zu einem
Zusammenwirken der NATO, der OSZE, der EU und der UN in einer
europäischen Sicherheitsarchitektur kommen (Teil III. Nr. 25;
vgl. bereits BVerfGE 90, 286 ). Der auf die
sicherheitspolitischen Herausforderungen bezogene
Sicherheitsansatz sieht vor, dass die NATO in Übereinstimmung
mit ihren eigenen Verfahren friedenswahrende und andere
Operationen unter der Autorität des UN-Sicherheitsrats
unterstützen wird (Teil III. Nr. 31 des Strategischen
Konzepts; vgl. auch Nr. 38 des Kommuniqués). Dem entspricht
es, dass die Gipfelerklärung zum Kosovo eine Lösung dieser
Krise und eine Beendigung des NATO-Einsatzes auf der
Grundlage einer Resolution des UN-Sicherheitsrats anstrebt
(Nr. 6), nachdem der Rat sich bereits maßgeblich auf
Resolutionen des Sicherheitsrats bei der Begründung der
Luftschläge gestützt hatte. Auch die Erklärungen der
Bundesregierung zum Washingtoner Gipfel wie zuvor zu den
Luftschlägen heben die Zuständigkeit des Sicherheitsrats der
Vereinten Nationen hervor.

158

Das neue Strategische Konzept 1999 sieht zudem
Erweiterungen um neue Mitglieder (Teil III. Nr. 39) als Teil
des Sicherheitsansatzes des Bündnisses im 21. Jahrhundert
vor. Das Konzept ist insoweit im Lichte der Washingtoner
Erklärung zu lesen, die die Aufnahme neuer europäischer
Mitgliedstaaten vorsieht und damit Sicherheit im Einklang mit
den Wertungen des Kapitels VIII UN-Charta zu gewährleisten
sucht (Nr. 8 der Erklärung; vgl. auch Nrn. 4, 7 des
Kommuniqués). Die NATO baut insoweit auf den verschiedenen
Formen institutionalisierter Zusammenarbeit mit mittel- und
osteuropäischen Staaten auf, die sie vor allem seit 1994
entwickelt hat.

159

3. Schließlich verlässt die mit der Zustimmung
zum neuen Strategischen Konzept 1999 eingeleitete und
bekräftigte Fortentwicklung des NATO-Vertrags nicht die durch
Art. 24 Abs. 2 GG festgelegte Zweckbestimmung des Bündnisses
zur Friedenswahrung. Diese als Teil des
verfassungsrechtlichen Friedensgebots grundlegende
Zweckbindung eines Systems gegenseitiger kollektiver
Sicherheit gilt auch für die nichtvertragliche
Fortentwicklung eines solchen Systems. Einen Verstoß gegen
diese Zweckbindung kann der Bundestag als Überschreitung des
von ihm verantworteten Integrationsprogramms im
Organstreitverfahren rügen.

160

Das Grundgesetz enthält sich einer näheren
Definition dessen, was unter Friedenswahrung zu verstehen
ist, macht jedoch gerade mit Art. 24 Abs. 2 GG sichtbar, dass
die Herstellung kollektiver Sicherheit ein entscheidendes
Mittel zur Wahrung des Friedens ist, nämlich für die
Herbeiführung und Sicherung einer friedlichen und dauerhaften
Ordnung in Europa und der Welt (vgl. BVerfGE 90, 286
). Das entspricht auch der Intention des
historischen Verfassungsgebers (vgl. Entwurf eines
Grundgesetzes, Darstellender Teil, S. 23 f., in: JöR
N.F. 1 (1951), S. 222 f.). Die in Art. 24 Abs. 2 GG
vorgesehene Mitgliedschaft in einem kollektiven
Sicherheitssystem und die danach ermöglichte Teilnahme an
Einsätzen im Rahmen eines solchen Systems soll auch durch die
Vorschriften des Art. 87a GG über Aufstellung und
Einsatzzweck der Bundeswehr nicht eingeschränkt werden (vgl.
BVerfGE 90, 286 ). Im Rahmen kollektiver
Sicherheitssysteme erfüllt die Bundesrepublik das
völkergewohnheitsrechtliche Gewaltverbot (vgl. IGH, Military
and Paramilitary Activities in and Against Nicaragua, ICJ
Reports, ), dessen innerstaatliche
Geltung Art. 25 GG anordnet.

161

Schon die tatbestandliche Formulierung des
Art. 24 Abs. 2 GG schließt aber auch aus, dass die
Bundesrepublik Deutschland sich in ein gegenseitiges
kollektives System militärischer Sicherheit einordnet,
welches nicht der Wahrung des Friedens dient. Auch die
Umwandlung eines ursprünglich den Anforderungen des Art. 24
Abs. 2 GG entsprechenden Systems in eines, das nicht mehr der
Wahrung des Friedens dient oder sogar Angriffskriege
vorbereitet, ist verfassungsrechtlich untersagt und kann
deshalb nicht vom Inhalt des auf der Grundlage des nach Art.
59 Abs. 2 Satz 1, Art. 24 Abs. 2 GG ergangenen
Zustimmungsgesetzes zum NATO-Vertrag gedeckt sein.

162

Für eine solche Verwandlung der NATO bietet
das neue Strategische Konzept 1999 indes keine Anhaltspunkte.
Die im Konzept konkretisierten Einsatzvoraussetzungen der
NATO-Streitkräfte sollen ausweislich des Wortlauts nur in
Übereinstimmung mit dem Völkerrecht erfolgen (Teil III. Nr.
31). Nicht in Frage gestellt werden daher dessen zwingendes
Gewaltverbot (Art. 2 Ziff. 4 UN-Charta), die anerkannten
Voraussetzungen für den Einsatz militärischer Macht, die von
der Mandatierung von Staaten (Art. 42 i.V.m. Art. 48
UN-Charta) bzw. Regionalorganisationen (Art. 53 UN-Charta)
durch die Vereinten Nationen über die kollektive Verteidigung
auch dritter Staaten bis zum Eingreifen auf Einladung
reichen, sowie die Proportionalität solchen Handelns.

163

Die Konkretisierung sowohl der Artikel
5-Einsätze zur Verteidigung des Bündnisgebietes als auch der
nicht unter Artikel 5 fallenden Einsätze
(Krisenreaktionseinsätze) lässt keine machtpolitisch oder gar
aggressiv motivierte Friedensstörungsabsicht erkennen. Es
geht im Gegenteil um die Erhaltung des Friedens angesichts
der geänderten sicherheitspolitischen Lage nach Ende des
Ost-West-Konflikts, aber auch im Hinblick auf neue
Bedrohungslagen für den Frieden. Nach dem neuen Strategischen
Konzept 1999 strebt das Bündnis auf der Grundlage der
gemeinsamen Werte Demokratie, Menschenrechte und
Rechtsstaatlichkeit eine gerechte und dauerhafte
Friedensordnung in Europa an (Teil I. Nr. 6). Das Konzept
nennt als erste Aufgabe des Bündnisses seinen Beitrag zu
einem stabilen euro-atlantischen Sicherheitsumfeld, das auf
demokratischen Einrichtungen und dem Bekenntnis zur
friedlichen Streitbeilegung ruht (Teil I. Nr. 10). Das
Bündnis wird bei der Erfüllung seiner grundlegenden
Sicherheitsaufgaben die legitimen Sicherheitsinteressen
dritter Staaten achten; es betrachtet sich nicht als Gegner
eines Staates (Nr. 11). In seinem Sicherheitsansatz stehen
Konfliktverhütung, Zusammenarbeit und Erweiterung neben der
Krisenbewältigung (Teil III. Nrn. 26, 33 ff.). Bei der
Bewältigung einer konkreten Krise hat die politische Führung
des Bündnisses die geeignete Reaktion aus einem Spektrum
politischer und militärischer Maßnahmen auszuwählen und ihre
Durchführung genau zu kontrollieren (Teil III. Nr. 32).

164

In der Gewichtung der verschiedenen
Instrumente des Sicherheitsansatzes wie auch in seinem
Beitrag zum Prozess der Völkerrechtsentwicklung ist das
Konzept ein entwicklungsoffenes Dokument, das im Weiteren von
den Mitgliedstaaten zu konkretisieren ist.

 

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