L e i t s ä t z e
zum Urteil des Zweiten Senats vom 24. Oktober
2002
- 2 BvF 1/01 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvF 1/01 –
der Bayerischen Staatsregierung, vertreten
durch den Ministerpräsidenten,
Franz-Josef-Strauß-Ring 1, 80539 München,
festzustellen, dass Artikel 1 des Gesetzes
über die Berufe in der Altenpflege (Altenpflegegesetz -
AltPflG -) sowie zur Änderung des Krankenpflegegesetzes
(Gesetz über die Berufe in der Altenpflege) vom 17. November
2000 (BGBl I S. 1513) wegen fehlender Gesetzgebungskompetenz
des Bundes mit Artikel 70 des Grundgesetzes (hilfsweise mit
Artikel 72 Absatz 2 des Grundgesetzes) unvereinbar und daher
nichtig ist,
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Hassemer,
Sommer,
Jentsch,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 25.
Juni 2002 durch
für Recht erkannt:
1
Der Normenkontrollantrag der Bayerischen
Staatsregierung richtet sich gegen das Gesetz über die Berufe
in der Altenpflege (Altenpflegegesetz - AltPflG) sowie zur
Änderung des Krankenpflegegesetzes vom 17. November 2000
(BGBl I S. 1513 ff.). Die Antragstellerin hält Artikel 1
dieses Gesetzes, das Gesetz über die Berufe in der
Altenpflege, wegen fehlender Gesetzgebungskompetenz des
Bundes für mit Art. 70 GG, hilfsweise mit Art. 72 Abs. 2 GG,
unvereinbar.
2
Aufgrund des Antrags der Bayerischen
Staatsregierung vom 18. Dezember 2000 hat der Senat das für
den 1. August 2001 vorgesehene In-Kraft-Treten des
Altenpflegegesetzes durch einstweilige Anordnung vom 22. Mai
2001 (2 BvQ 48/00; wiederholt durch Beschlüsse vom 7.
November 2001 und vom 29. April 2002) bis zur Entscheidung in
der Hauptsache ausgesetzt.
3
1. Das Gesetz über die Berufe in der
Altenpflege sowie zur Änderung des Krankenpflegegesetzes vom
17. November 2000 besteht aus vier Artikeln. Artikel 1
enthält das Altenpflegegesetz, Artikel 2 die Änderung des
Krankenpflegegesetzes vom 4. Juni 1985 (BGBl I S. 893,
zuletzt geändert durch Art. 7 der Verordnung vom 21.
September 1997, BGBl I S. 2390), Artikel 3 die Änderung des
Altenpflegegesetzes (§ 27 Abs. 2) mit Wirkung zum 1.
Januar 2002 (Umstellung von DM auf Euro); Artikel 4 regelt
das In-Kraft-Treten des Gesetzes.
4
Das Altenpflegegesetz ist in neun Abschnitte
gegliedert. In Abschnitt 1 (§§ 1, 2) wird die Erlaubnis
geregelt, die Berufsbezeichnungen
"Altenpflegerin/Altenpfleger" oder
"Altenpflegehelferin/Altenpflegehelfer" zu führen; zugleich
werden diese Berufsbezeichnungen unter den Schutz des
Gesetzes gestellt. Das unerlaubte Führen der
Berufsbezeichnungen ist nach § 27 als Ordnungswidrigkeit
mit Geldbuße bedroht.
5
Abschnitt 2 bestimmt die Ziele, die Dauer, die
Art und die Träger der Ausbildung in der Altenpflege
(§§ 3 bis 9). Der dritte Abschnitt regelt die
"Ausbildung in der Altenpflegehilfe" (§§ 10 bis 12). Im
vierten Abschnitt (§§ 13 bis 23) werden der
Ausbildungsvertrag, die Durchführung der Ausbildung, die
Ausbildungsvergütung und weitere Einzelheiten des
Ausbildungsverhältnisses behandelt. Abschnitt 5 (§§ 24,
25) regelt die Kosten, Abschnitt 6 die Zuständigkeiten
(§ 26), Abschnitt 7 die Bußgeldvorschriften (§ 27),
Abschnitt 8 (§ 28) die Anwendbarkeit des
Berufsbildungsgesetzes, und Abschnitt 9 enthält die
Übergangsvorschriften einerseits für Personen, die bislang in
der Altenpflege tätig waren oder eine Ausbildung in diesem
Bereich begonnen haben (§ 29), und andererseits für die
bisherigen Altenpflegeschulen (§ 30); für den Sonderweg
Hamburgs in der Altenpflege ist eine befristete Fortgeltung
bestimmt worden (§ 31).
6
2. Vordringlicher Zweck des
Altenpflegegesetzes ist es, die Ausbildung zu den Berufen in
der Altenpflege erstmals bundeseinheitlich zu regeln. Die
Aufgaben der Altenpflegerinnen und Altenpfleger werden darin
gesehen, älteren Menschen dabei zu helfen, ihre körperliche,
geistige und seelische Gesundheit zu fördern, zu erhalten und
wieder zu erlangen. In diesem Rahmen soll die Altenpflege ein
breites Spektrum an Angeboten persönlicher Beratung,
Betreuung und Pflege eröffnen. Das Altenpflegegesetz soll
bundesweit ein einheitliches Ausbildungsniveau sicherstellen
und das Berufsbild attraktiver gestalten (vgl.
Beschlussempfehlung und Bericht des federführenden
Ausschusses für Familie, Senioren, Frauen und Jugend des
Deutschen Bundestags vom 3. Juli 2000, BTDrucks 14/3736, S.
1), um so die bisherigen, aus der Vielzahl der
unterschiedlichen Landesregelungen folgenden Defizite
auszugleichen und den bestehenden Fachkräftemangel zu
beseitigen (Erklärung der Parlamentarischen Staatssekretärin
bei der Bundesministerin für Familie, Senioren, Frauen und
Jugend, Dr. Edith Niehuis, BT-Plenarprotokoll 14/59 vom 1.
Oktober 1999, S. 5275 ff.).
7
Das Gesetz lehnt sich in seiner Struktur an
das Gesetz über die Berufe in der Krankenpflege von 1985
(BGBl I S. 893) an, dem es in den Bestimmungen über die Dauer
der Regelausbildung von drei Jahren, die
Zugangsvoraussetzungen, den Schutz der Berufsbezeichnung, die
Gestaltung des Ausbildungsverhältnisses und den Anspruch auf
Ausbildungsvergütung folgt. Dies soll dem langfristigen Ziel
einer einheitlichen Ausbildung in der Alten-, Kranken- und
Kinderpflege (Berufsfeld Pflege) dienen. Zur Bekräftigung
dieses Ziels ist auf Antrag des Bundesrats (BTDrucks 14/1578,
S. 21 zu 11) § 4 Abs. 6 AltPflG eingefügt worden, der
Modellversuche in den Ländern ermöglicht.
8
Die bundesweite Einführung einer
Erstausbildung zu den Berufen in der Altenpflege und die
dreijährige Dauer der Ausbildung sollen - neben Veränderungen
und Erweiterungen der Ausbildungsinhalte - ebenso wie die
finanzielle Absicherung der Auszubildenden die Attraktivität
des Berufs erhöhen und ihn anderen Berufen im Bereich
Gesundheit angleichen. Die Einzelheiten werden in der nach
§ 9 AltPflG erlassenen Verordnung geregelt (Ausbildungs-
und Prüfungsverordnung für den Beruf der Altenpflegerin und
des Altenpflegers - Altenpflege-Ausbildungs- und
Prüfungsverordnung - [AltPflAPrV] in BRDrucks 275/01, der der
Bundesrat mit den sich aus der Empfehlung der Ausschüsse
ergebenden Änderungen am 11. Mai
2001 zugestimmt hat
9
Für die Ausbildung zu dem Beruf der
Altenpflegehelferin und des Altenpflegehelfers enthält das
Gesetz eine Rahmenvorgabe für die Länder, die eine solche
Ausbildung für erforderlich halten.
10
1. Die Berufe in der Altenpflege sind in
Deutschland im Vergleich zur Krankenpflege jung. Bis zur
Mitte des letzten Jahrhunderts wurden alte Menschen
vorwiegend in ihren Familien oder von ehrenamtlich tätigen
Frauen gepflegt. Erst Ende der 50er-Jahre wurden in der
Bundesrepublik Deutschland die Weichen für einen
eigenständigen Beruf gestellt (vgl. Studie der
Robert-Bosch-Stiftung: Pflege neu denken - Zur Zukunft der
Pflegeausbildung ,
2000, S. 213 f.). Angesichts des zunehmenden
Betreuungsbedarfs sollten vor allem Frauen nach der
Familienphase oder "Zweitberuflerinnen" für die Versorgung
alter Menschen in Heimen gewonnen werden (vgl. den Ersten
Altenbericht, BTDrucks 12/5897, S. 219).
11
Es entstanden Einrichtungen zur Pflege und
Betreuung alter Menschen, die meist in der Trägerschaft
karitativer und konfessioneller Institutionen lagen. Die
Leitung oblag in der Regel Krankenschwestern, denen
Pflegekräfte ohne eine entsprechende Ausbildung zur Seite
standen. Zunehmend erkannte man die Notwendigkeit fachlicher
Kenntnisse für diese Arbeit. So entwickelten sich an
verschiedenen Orten Ausbildungen von unterschiedlicher Dauer
mit unterschiedlichen Inhalten und Zielsetzungen, wobei
zumeist auf die Krankenpflegeausbildung zurückgegriffen wurde
(vgl. Robert-Bosch-Studie, S. 214).
12
Nach und nach wuchsen jedoch der Anteil davon
unabhängiger Ausbildungsinhalte und die Anzahl der
Altenpflegeschulen. Der Deutsche Verein für öffentliche und
private Fürsorge bemühte sich daher im Jahr 1965 mit einer
Berufsbildbeschreibung und einem "Ausbildungsplan"
(veröffentlicht in: NDV 1965, S. 200 ff.) um die
Vereinheitlichung der Ausbildung auf einem Mindestniveau.
Danach galt der Beruf der Altenpflegerin als ein "moderner
sozial-pflegerischer Beruf", wobei die Tätigkeitsbereiche
aufgeteilt wurden in Grund-, Behandlungs- und Sozialpflege
(NDV 1965, S. 200 ). Ein zweiter
Versuch einer bundesweiten Vereinheitlichung der
Ausbildungsstandards durch den Deutschen Verein folgte 1980
(vgl. die Empfehlung in NDV 1980, S. 73 ff.), bei dem
wiederum das sozial-pflegerische Profil der Berufe in der
Altenpflege in den Vordergrund gestellt wurde.
13
Als erstes Land legte Nordrhein-Westfalen 1969
eine Ausbildungsordnung für die Altenpflege vor. Bis Ende der
70er-Jahre wurden in der Folgezeit in allen Ländern, mit
Ausnahme Bremens und des Saarlands, Ausbildungsvorschriften
für die Altenpflegeausbildung geschaffen.
14
2. Anders als die Ausbildung zu den
Krankenpflegeberufen, die bereits seit 1957 bundeseinheitlich
im Krankenpflegegesetz geregelt ist (vgl. Hense, BayVBl 2001,
S. 353 ), blieb die Altenpflege als
"sozial-pflegerischer Beruf" landesrechtlich normiert. Das
Spektrum von Ausbildungsvorschriften und gesetzlichen
Grundlagen für die Altenpflegeausbildung ist folglich weit
ausdifferenziert. Es gibt zwar in jedem Land Regelungen zur
Ausbildung und staatlichen Anerkennung der Altenpflegerinnen
und Altenpfleger; aufgrund der Regionalität der einzelnen
Vorschriften ist ihre Reichweite aber begrenzt.
15
Die derzeit bestehenden 17
Ausbildungsregelungen für die Altenpflege weisen deutliche
Unterschiede bei den zuständigen Ressorts, der
Ausbildungsdauer, den Zulassungsvoraussetzungen, dem
Schulsystem, der Ausbildungsstruktur, den Ausbildungsinhalten
und der Ausbildungsfinanzierung auf (vgl. die Ausführungen in
dem vom Senat in Auftrag gegebenen pflegewissenschaftlichen
Gutachten der Professoren Frau Dr. Landenberger und Herrn Dr.
Görres ,
S. 75 ff.):
16
- Zuständiges Ressort der jeweiligen
Landesregierung für die Altenpflegeausbildung ist je nach
Land und Ausbildungsmodell das Gesundheits-, Sozial-,
Arbeits- oder Kultusministerium; in einzelnen Ländern ist
zudem eine doppelte Zuständigkeit möglich, da maßgeblich ist,
ob es sich um eine private oder um eine öffentliche Schule
handelt.
17
- Auch wenn die dreijährige Ausbildung
bundesweit inzwischen dominiert, gibt es einige Länder mit
nur zweijähriger Ausbildung (z.B. Bayern und Sachsen). In
einigen Ländern wird ein Mindestalter vorausgesetzt (zwischen
16 und 18 Jahren).
18
- Die Mindestanforderungen für die formalen
Bildungsabschlüsse differieren von "nur Hauptschulabschluss"
bis zu "Hauptschulabschluss und zweijährige
Berufsausbildung", wobei letztere in einigen Ländern
fachbezogen sein muss, in anderen hingegen nicht; in den
meisten Ländern wird auch zugelassen, wer nicht über eine
zweijährige Berufsausbildung verfügt, stattdessen aber eine
"Ersatztätigkeit" nachweisen kann, deren Spektrum von einer
"dreijährigen Berufstätigkeit" über "eine mindes- tens
siebenjährige pflegende Tätigkeit" bis hin zu "der Ableistung
des Grundwehrdienstes mit Sanitätsprüfung" reicht.
19
- In einigen Ländern ist es möglich, die
Altenpflegeausbildung als Erstausbildung zu absolvieren (d.h.
nur auf der Grundlage eines allgemein bildenden
Schulabschlusses), während sie in anderen Ländern ihrem
Charakter nach eine berufliche Weiterbildung ist (z.B. in
Bayern). Der Schulstatus differiert entsprechend den
Zulassungsbedingungen zwischen Fachschulen und
Berufsfachschulen.
20
- Jede Schulform bringt eigene
Gesetzmäßigkeiten mit sich, sodass sich die Ausbildung schon
aus diesem Grund unterscheidet: Berufsfachschulen mit hohem
Anteil an theoretischem Unterricht und geringem praktischen
Anteil; Fachschulen, die eine abgeschlossene Berufsausbildung
voraussetzen; zwei- oder dreijährige Ausbildungsgänge mit den
unterschiedlichsten Fächern und Profilen; Schulen mit
überwiegend hauptberuflichen, wissenschaftlich ausgebildeten
Lehrkräften ebenso wie Klein- und Kleinstschulen mit schmaler
räumlicher und personeller Ausstattung, deren Unterricht zu
einem großen Teil von frei- und nebenberuflich tätigen
Lehrkräften unterschiedlicher Qualifikation ausgeübt
wird.
21
- Erhebliche Unterschiede zeigen sich im Umfang
der theoretischen und praktischen Ausbildungsanteile. Der
Stundenumfang im theoretischen Bereich variiert
länderspezifisch zwischen 1.600 und 2.250 Stunden, im
praktischen Bereich zwischen 1.400 und 3.000 Stunden.
22
- In gleicher Weise uneinheitlich ist das Bild
in Bezug auf die Ausbildungsinhalte: Unterscheidet man nach
allgemein bildenden und berufsbezogenen Ausbildungsinhalten,
so liegt der Anteil allgemein bildender Inhalte in einigen
Ländern bei 40 v.H. des gesamten Theorieunterrichts, in
anderen bei nur 13 v.H. Medizinisch-pflegerische Inhalte
variieren zwischen 12 v.H. und 63 v.H., sozial-pflegerische
zwischen 4 v.H. und 35 v.H., gerontologische zwischen 5 v.H.
und 33 v.H. sowie hauswirtschaftliche zwischen 2 v.H. und 20
v.H. des gesamten Theorieunterrichts.
23
- Nur in neun Ländern werden
Ausbildungsvergütungen gezahlt, die über die allgemeinen
Pflegeleistungen als Personalkosten refinanzierbar sind oder
durch ein landesrechtliches Umlageverfahren erbracht werden.
Demgegenüber muss in anderen Ländern zum Teil noch Schulgeld
gezahlt werden (z.B. in Bayern).
24
- Die Verbreitung von Qualifizierungsangeboten
unterhalb der Fachausbildung ist relativ niedrig: In
insgesamt acht Ländern gibt es zusätzlich zur Regelung der
Fachausbildung zur Altenpflege auch Regelungen für eine
Altenpflegehilfeausbildung.
25
Von einer Einheitlichkeit oder auch nur
Vergleichbarkeit der Altenpflegeausbildung auf Länderebene
kann daher nicht gesprochen werden. Daran ändert auch die von
den alten Ländern 1984/85 geschlossene Rahmenvereinbarung
über die Ausbildung und Prüfung von Altenpflegern und
Altenpflegerinnen nichts (Beschluss der Arbeits- und
Sozialministerkonferenz vom 18. Juli 1985, Beschluss der
Kultusministerkonferenz vom 9. November 1984).
26
Die aktuelle und künftige Situation in der
Altenpflege wird bestimmt durch die demografische Entwicklung
und die damit einhergehende Erhöhung des Pflegebedarfs sowie
durch gesundheits- und sozialpolitische Maßnahmen der
Kostendämpfung und der Leistungseinschränkung, die ihrerseits
flankiert sind von zahlreichen Gesetzesänderungen.
27
1. Während in den 60er und 70er-Jahren die
soziale Betreuung älterer Menschen in Altenheimen und
Altenwohnheimen (zur Differenzierung der verschiedenen
Heimtypen vgl. Kunz/Ruf/Wiedemann, Heimgesetz, 6. Auflage
1992, § 1 Rn. 4-6) noch im Vordergrund stand, folgte
Ende der 80er-Jahre und vor allem mit Einführung der
Pflegeversicherung Mitte der 90er-Jahre eine Ausrichtung des
Aufgabenbereichs der Altenpflege auf die ganzheitliche Pflege
alter Menschen in Pflegeheimen (§ 71 Abs. 2 SGB XI) und
durch ambulante Dienste (§ 71 Abs. 1 SGB XI). Die Zahl
der Altenheimplätze sank von 191.436 im Jahr 1994 auf 63.636
im Jahr 1999. Im selben Zeitraum stieg die Zahl der
Altenpflegeheimplätze von 308.554 um 226.065 auf 534.619
(vgl. Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 1995,
S. 472; Statistisches Jahrbuch 2000, S. 461).
28
Die Grundsätze "Rehabilitation vor Pflege" und
"Ambulante vor stationärer Pflege" werden als wesentliche
Ursache der Expansion von Pflegeangeboten vor allem im
ambulanten, aber auch im stationären Bereich gesehen. Die
Anzahl der zugelassenen ambulanten Pflegeeinrichtungen nach
dem Elften Buch Sozialgesetzbuch hat sich von 11.737 am 1.
Januar 1998 auf 12.956 zum 1. Oktober 2000 erhöht, ist also
um gut 1.200 Anbieter gestiegen (Vierter Bericht zur Lage der
älteren Generation in der Bundesrepublik Deutschland:
Risiken, Lebensqualität und Versorgung Hochaltriger - unter
besonderer Berücksichtigung demenzieller Erkrankungen
, BTDrucks 14/8822, S. 248
Tabelle 4-22; Zweiter Bericht über die Entwicklung in der
Pflegeversicherung, BTDrucks 14/5590, S. 50 und Anlage 7, S.
127). Die Anzahl der zugelassenen vollstationären
Pflegeeinrichtungen nach dem Elften Buch Sozialgesetzbuch hat
sich im Vergleichszeitraum von 7.976 um 681 auf 8.657 erhöht
(Vierter Altenbericht, S. 253 Tabelle 4-25). Das entspricht
einer Zunahme von rund 9 v.H. Damit nähert sich die
quantitative Zunahme im angegebenen Zeitraum der relativen
Zunahme der ambulanten Pflegedienste (10 v.H.) an.
29
2. Seit Einführung der Pflegeversicherung gilt
bundesweit eine sozialrechtliche Definition von
"Pflegebedürftigkeit". Als pflegebedürftig und
leistungsberechtigt gelten nach den Bestimmungen des Elften
Buches Sozialgesetzbuch Personen, die eine bestimmte
Vorversicherungszeit erfüllen und aufgrund von Krankheit oder
Behinderung bei bestimmten gewöhnlichen und regelmäßig
wiederkehrenden Verrichtungen des täglichen Lebens
(Körperpflege, Ernährung, Mobilität, hauswirtschaftliche
Versorgung) voraussichtlich für mindestens sechs Monate in
erheblichem oder höherem Maße Hilfe benötigen (§ 14 SGB
XI). Für die Leistungsgewährung werden die pflegebedürftigen
Personen, je nach Häufigkeit, täglicher Dauer und Art der
benötigten Hilfe, einer von drei Pflegestufen zugeordnet
(§ 15 SGB XI). Ob und welche Stufe der
Pflegebedürftigkeit vorliegt, wird nur auf Antrag und nach
persönlicher Begutachtung - in erster Linie durch den
medizinischen Dienst der Krankenkassen - festgestellt
(§ 18 SGB XI). Je nach Pflegestufe und Unterbringung
haben die Pflegebedürftigen Anspruch auf verschiedene Sach-
und Geldleistungen.
30
Im Dezember 1999 waren 2,02 Millionen Menschen
in Deutschland pflegebedürftig im Sinne des
Pflegeversicherungsgesetzes. Davon wurden rund 70 v.H. in
Privathaushalten gepflegt, rund 28 v.H. lebten im Heim; 80
v.H. der Pflegebedürftigen waren älter als 65 Jahre und 37
v.H. älter als 85 Jahre (Landenberger/Görres, Gutachten, S. 9
Abb. 1; Dritter Bericht zur Lage der älteren Generation in
der Bundesrepublik Deutschland: Alter und Gesellschaft
, BTDrucks 14/5130, S. 82 Tabelle
3-1 zum Stand 31. Dezember 1998).
31
Die Anzahl der Leistungsempfänger stieg in den
Jahren von 1996 bis 2000 stetig an, stärker in der
Pflegestufe I, ein Umstand, der auf die Zunahme der
Demenzkranken hinweist, die Erfahrungsberichten zufolge nach
der derzeitigen Begutachtungspraxis überwiegend in diese
Pflegestufe eingeordnet werden (vgl. die Ausführungen im
Zweiten Bericht über die Entwicklung der Pflegeversicherung,
BTDrucks 14/5590, S. 34 ff.). Der Anteil der von
ambulanten Pflegediensten oder in Kurzzeitpflege versorgten
Personen ging im Vergleichszeitraum relativ zurück, während
der Anteil der vollstationär in Heimen gepflegten Personen
stieg (Landenberger/Görres, Gutachten, S. 10 Abb. 2). Die in
den Pflegeheimen betreuten Personen gehören überwiegend zur
Gruppe der Hochaltrigen: rund 65 v.H. waren Ende 1999 80
Jahre alt und älter (Landenberger/Görres, Gutachten, S. 9
Abb. 1).
32
Die Wahrscheinlichkeit eines Pflegebedarfs
steigt exponentiell mit dem Alter. Während von der Jugend bis
zum Ende des 60. Lebensjahres jeweils nur 0,5 bis 1 v.H. der
Menschen pflegebedürftig sind, steigen Anteil und Schweregrad
im höheren Alter zunächst moderat und später ab dem 80.
Lebensjahr sehr deutlich an. Bei den über 90-Jährigen besteht
die höchste Pflegewahrscheinlichkeit; der Anteil der
Pflegebedürftigen in dieser Altersgruppe beträgt 60 v.H.
(Landenberger/Görres, Gutachten, S. 11; BTDrucks 14/5130, S.
84 Abb. 3-3).
33
3. Bestimmender Faktor des künftigen
Pflegebedarfs ist neben der altersspezifischen Prävalenz auch
die Entwicklung der Lebenserwartung. Bei angenommener
Konstanz der Pflegefallwahrscheinlichkeit schlägt sich ein
Zugewinn an Lebensjahren im höheren Alter unmittelbar in
einer proportional steigenden Anzahl Pflegebedürftiger
nieder.
34
a) Die statistischen Auswertungen
(Landenberger/Görres, Gutachten, S. 57 Abb. 19) belegen für
die Vergangenheit einen demografischen Wandel in der Weise,
dass die Altersgruppen der 60-Jährigen und Älteren sowie der
65-Jährigen und Älteren im Zeitverlauf stetig wachsen,
während die jungen Altersjahrgänge (unter 18 Jahren) in der
Zeit von 1990 bis 1999 - in zuvor nie aufgetretenem Maße - um
19,14 v.H. abgenommen haben.
35
Unter Berücksichtigung der Schwierigkeiten
einer jeden Bevölkerungsvorausrechnung, nämlich der
Festlegung der ihr zu Grunde liegenden Annahmen (zukünftige
Entwicklung der Komponenten Fertilität, insbesondere
Fertilität der Kindeskinder, Mortalität und Migration), die
keine sicheren, sondern nur mehr oder weniger plausible
Prognosen erlauben (vgl. Zweiter Bericht der
Enquête-Kommission Demografischer Wandel, BTDrucks 13/11460,
S. 69 ff.), kommt die Enquête-Kommission Demografischer
Wandel zu dem Ergebnis, dass die Alterung der deutschen
Bevölkerung in den nächsten Jahrzehnten mit an Sicherheit
grenzender Wahrscheinlichkeit fortschreiten wird (BTDrucks
13/11460, S. 74). Die Entwicklung des Anteils Hochaltriger
(über 80 Jahre; zum Begriff vgl. die Ausführungen im Vierten
Altenbericht, BTDrucks 14/8822, S. 47 f.) wird sich nach
dieser Prognose - zeitlich versetzt zum Anstieg der über
60-Jährigen - auf über 12 v.H. vermutlich mehr als
verdreifachen (BTDrucks 13/11460, S. 74).
36
Auch nach den Berechnungen des Statistischen
Bundesamts (dargestellt im Vierten Altenbericht, S. 49
Tabelle 1-1) wird sich die demografische Alterung in den
nächsten Jahrzehnten, begleitet von einer Abnahme der
Bevölkerung insgesamt, fortsetzen. Nach den Hochrechnungen
des Bundesamts wird die Anzahl älterer Menschen ab 60 Jahren
in den nächsten fünf Jahrzehnten von gegenwärtig rund 19
Millionen auf rund 25 Millionen zunehmen. Der Anteil älterer
Menschen wird danach in 50 Jahren rund 36 v.H. der
Bevölkerung ausmachen; gut 11 v.H., knapp acht Millionen
Menschen, werden hochaltrig sein.
37
b) Da die Pflegebedarfswahrscheinlichkeit
exponentiell mit dem Lebensalter steigt, führt die
demografische Entwicklung nahezu zwangsläufig zu einem
Ansteigen der Anzahl der Pflegebedürftigen. Diese Verknüpfung
der beiden Entwicklungen hängt freilich von einem
Unsicherheitsfaktor ab: der altersspezifischen
Pflegefallhäufigkeit. Neuere nationale und internationale
Forschungsergebnisse liefern klare Hinweise auf eine
Verbesserung des Gesundheitszustands alter Menschen, und es
bestehen berechtigte Aussichten auf ein Zurückdrängen,
Verzögern und Abschwächen bestimmter Altersgebrechen durch
einen weiteren medizinischen Fortschritt (BTDrucks 14/5130,
S. 87).
38
Die bislang vorliegenden Modellrechnungen zur
Entwicklung der Anzahl pflegebedürftiger Menschen (vgl. die
in BTDrucks 14/5130, S. 87 f. und bei
Landenberger/Görres, Gutachten, S. 59, aufgeführten
Untersuchungen) unterstellen die altersspezifische
Pflegefallhäufigkeit demgegenüber als konstant - ein Umstand,
der ihre Prognosesicherheit, neben den für die
Vorausberechnung der Bevölkerungsentwicklung genannten
Unsicherheitsfaktoren, zusätzlich negativ beeinflusst.
Unabhängig davon nehmen diese Modellrechnungen, unter
Zugrundelegung verschiedener Szenarien zur Lebenserwartung
und zum Migrationsverhalten, eine Zahl von Pflegebedürftigen
zwischen 1,85 und 2,14 Millionen für das Jahr 2010 sowie
zwischen 2,26 und 2,79 Millionen für das Jahr 2040 an.
39
Die tatsächliche Entwicklung hat die aus den
Jahren 1997 bis 2000 stammenden Prognosen schon jetzt zum
Teil überholt, da die Pflegestatistik für das Jahr 1999
bereits 2,02 Millionen Pflegebedürftige ausweist. Es muss
also damit gerechnet werden, dass die für das Jahr 2040
vorausgesagten Zahlen zu niedrig angesetzt sind.
40
4. Gleichsinnig mit dem demografischen Wandel
der Bevölkerung hat sich auch die Qualität des Pflegebedarfs
tief greifend verändert.
41
Umfang und Art der Pflegebedürftigkeit sind in
den verschiedenen Altersgruppen wesentlich von der
Morbiditätsstruktur geprägt (zur Epidemiologie der
Erkrankungen und Funktionseinschränkungen im Alter vgl. den
Vierten Altenbericht, BTDrucks 14/8822, S. 130 ff.). In
einer Mitte der 90er-Jahre durchgeführten Studie, die mit
einer breit angelegten Repräsentativerhebung über 60.000
Personen erfasste, kommen die Sachverständigen hinsichtlich
des Verhältnisses zwischen Pflegebedürftigkeit und
Krankheitsgeschehen zu folgenden Schlussfolgerungen (BTDrucks
14/5130, S. 86): Pflegebedürftigkeit korreliert in hohem Maße
mit Erkrankungen, die zum Verlust von Mobilität und
motorischen Fähigkeiten führen. Der Umfang des
Unterstützungsbedarfs steht in engem Zusammenhang mit
Einschränkungen der Kontinenz. Ein erheblicher Teil der in
Privathaushalten lebenden Pflegebedürftigen zeigt psychische
Auffälligkeiten, die einen umfassenden Unterstützungsbedarf
in der gesamten Lebensführung zur Folge haben. Dieses
Ergebnis steht im Einklang mit anderen Daten, die vor allem
in den höheren Altersgruppen einen engen Zusammenhang
zwischen Pflegebedürftigkeit und gerontopsychiatrischen
Erkrankungen erkennen lassen.
42
Eine differenziertere Betrachtung der
erhobenen Daten zeigt nach Auffassung der Sachverständigen
außerdem, dass das Krankheitsgeschehen im Alter wesentlich
durch Multimorbidität gekennzeichnet ist (bei 52 v.H. der
Pflegebedürftigen wurden vier oder mehr Krankheiten benannt;
zu vergleichbaren Ergebnissen kommt auch die von
Landenberger/Görres
genommene Berliner Studie).
43
Hilfsbedürftigkeit im Alter geht im Ergebnis,
je nach Ausprägung, mit recht unterschiedlich akzentuiertem
Unterstützungsbedarf einher. Quantitativ steht der Bedarf an
Leistungen im Vordergrund, die den Verlust oder die
Beeinträchtigung alltagspraktischer Fähigkeiten zu
kompensieren vermögen sowie durch präventiv und rehabilitativ
orientierte Hilfen die verfügbaren
Selbstversorgungspotentiale erhalten und fördern. Von
erheblicher Bedeutung ist aber auch die wachsende Gruppe
derjenigen alten Menschen, die infolge komplexer
gesundheitlicher Probleme, nicht zuletzt psychischer
Erkrankungen oder Beeinträchtigungen, eine pflegerische
Versorgung benötigen, die darüber hinaus spezifische
Unterstützung bei der Bewältigung chronischer Krankheiten
leistet (BTDrucks 14/5130, S. 86).
44
Chronische Erkrankungen, Multimorbidität und
Altersverwirrtheit sind die Hauptursachen für die
Notwendigkeit professioneller Pflege. Mehr als die Hälfte
aller Bewohner von Pflegeeinrichtungen leidet - schon bei der
Aufnahme in die Einrichtung - an Demenz oder einer anderen
psychischen Erkrankung. In einem Altenheim wird heute "das
gefordert, was früher in postoperativen Phasen, nach
Schlaganfällen, bei der langfristigen Einstellung von
Diabetikern, bei der medikamentösen Versorgung von
Langzeitkranken in Krankenhäusern geleistet wurde"
(Robert-Bosch-Studie, S. 3 f., 216 ff.; auch
Dritter Altenbericht, BTDrucks 14/5130, S. 86). Die
Entscheidung für den Umzug in ein Pflegeheim fällt in der
Regel wegen der erheblichen Verschlechterung der
gesundheitlichen Situation des alten Menschen (vgl. Dritter
Altenbericht, S. 125).
45
Diese Dimension der altenpflegerischen
Aufgaben verdeutlichen weitere Zahlen zur Pflegeversicherung:
Von den 2,02 Millionen Pflegebedürftigen im Dezember 1999
erhielten rund 550.000 Pflegebedürftige vollstationäre
Leistungen durch die soziale Pflegeversicherung. Davon waren
mehr als 60 v.H. über 80 Jahre alt und in die Pflegestufen II
und III eingeordnet. Ambulante Pflegeleistungen der
Pflegekassen erhielten Ende 1999 insgesamt 1,28 Millionen
Pflegebedürftige. Fast die Hälfte dieser Leistungsempfänger
war den Pflegestufen II oder III zugeordnet. Mehr als 45 v.H.
waren älter als 80 Jahre (vgl. Zweiter Bericht der
Bundesregierung über die Entwicklung der Pflegeversicherung,
BTDrucks 14/5590, S. 27 ff., 34, 82).
46
Mehr als die Hälfte der Leistungsempfänger (54
v.H.) ist demnach schwer- oder schwerstpflegebedürftig
(Stufen II und III, BTDrucks 14/5130, S. 83 Abb. 3-2).
Schwerstpflegebedürftige werden naturgemäß eher in
Pflegeheimen versorgt, der Anteil der Pflegebedürftigen der
Stufe III betrug in Heimen 22 v.H., im Bereich der ambulanten
Dienste hingegen 14 v.H.
47
5. Dem veränderten Anforderungsprofil werden
die Altenpflegeeinrichtungen vielfach nicht gerecht. Sowohl
die Grund- als auch die Behandlungspflege werden in der
Praxis als defizitär beschrieben (vgl. Landenberger/Görres,
Gutachten, S. 61 ff.; in dieselbe Richtung gehen die
Ausführungen im Zweiten Bericht über die Entwicklung der
Pflegeversicherung, BTDrucks 14/5590, S. 62).
48
Bei den Interventionsbereichen Ernährung und
Dekubitus- (Druckgeschwür)prophylaxe und –behandlung wird von
gravierenden Pflegedefiziten berichtet (Landenberger/Görres,
Gutachten, S. 61 f.; Zweiter Bericht über die
Entwicklung der Pflegeversicherung, BTDrucks 14/5590, S. 62;
Raabe, ProAlter I/2002, S. 8 f.; Jonas, ProAlter I/2002,
S. 10 ff.). Im Rahmen der Beantwortung einer Kleinen
Anfrage führte die Bundesregierung aus (BTDrucks 14/7567),
nach Informationen des Deutschen Instituts für
Ernährungsmedizin und Diätetik in Aachen seien rund 40 bis 85
v.H. der Senioren in Pflegeeinrichtungen wegen Unterernährung
und Untergewicht stark gefährdet. Nach Expertenangaben gelten
Dekubiti allgemein als Pflegefehler (Vierter Altenbericht, S.
250 zu 4.6.5.4 [a]) und wird der Pflegebedarf für die
Ernährungssicherung vielfach unterschätzt; hier könnte – so
die Experten - durch einen vermehrten Fachkräfteeinsatz
Abhilfe geschaffen werden (Vierter Altenbericht, S. 251 zu
4.6.5.4 [c]).
49
Die Bundesregierung sieht Mängel in der
pflegerischen Versorgung, denen durch gesetzgeberische
Aktivitäten (das Pflegequalitätssicherungsgesetz und die
Novellierung des Heimgesetzes) entgegen getreten werden
solle. Als Ursache wurden Managementfehler und –schwächen im
Leitungsbereich der Einrichtungen ebenso genannt wie das
Qualifikationsniveau der Pflege- und Betreuungskräfte. Ferner
könnten die Personalausstattung und – im stationären Bereich
– die Entwicklung der Heimbewohnerstruktur erheblichen
Einfluss auf die Qualität der pflegerischen Versorgung haben
(BTDrucks 14/7567, S. 3).
50
Defizite in der Grund- und Behandlungspflege,
von Experten als "gefährliche Pflege" (Ausführungen des
Vertreters des Medizinischen Dienstes der Spitzenverbände der
Krankenkassen in der mündlichen Verhandlung des Zweiten
Senats vom 25. Juni 2002 und in der öffentlichen Anhörung vom
4. April 2001 Bundestags-Ausschusses für Familie, Senioren, Frauen und
Jugend und der 89. Sitzung des Bundestags-Ausschusses für
Gesundheit>, Ausschuss-Protokolle Nrn. 14/62 und 14/89, S.
17 f.) oder als "Katastrophe" bezeichnet (Ausführungen
des Sachverständigen Goetz, Ausschuss-Protokolle a.a.O., S.
27), haben zuvor auch andere im Gesetzgebungsverfahren für
das Pflegequalitätssicherungsgesetz und die Novelle des
Heimgesetzes angehörte Sachverständige aufgezeigt (Protokoll
der 62. Sitzung des Bundestags-Ausschusses für Familie,
Senioren, Frauen und Jugend und der 89. Sitzung des
Bundestags-Ausschusses für Gesundheit, gemeinsame öffentliche
Anhörung vom 4. April 2001, Ausschuss-Protokolle Nrn. 14/62
und 14/89).
51
6. Der zu erwartende Anstieg der Zahl der
Pflegebedürftigen und die veränderte Qualität des
Pflegebedarfs erhöhen zugleich den Bedarf an Pflegepersonal
und vor allem an Pflegefachkräften. Dem stehen ein
Fachkräftemangel und der Rückgang der Schülerzahlen in den
Altenpflegeschulen gegenüber.
52
a) In den altenpflegerischen Berufen gibt es
eine "Scherenentwicklung" (Landenberger/Görres, Gutachten, S.
35). Einerseits bestehen Professionalisierungstendenzen auf
der Leitungs- und Lehrebene, die als eine Optimierung der
personellen Ressourcen gewertet werden. Zudem hat der
Akademisierungsprozess der Pflege in den letzten zehn Jahren
durch die Einrichtung von 50 relevanten Studiengängen einen
Schub erhalten. Andererseits gibt es in den
Altenpflegeberufen eine Entwicklung der
Deprofessionalisierung, die zu einer Schwächung der
(qualitativen) personellen Ressourcen in der Pflege führt. Im
zeitlichen Vergleich von 1996 und 1999 ging die Zahl der
qualifizierten Mitarbeiter in der Altenpflege zurück;
gleichzeitig stieg die Zahl der Mitarbeiter ohne
Qualifikation in der ambulanten und stationären Altenpflege
um das Sechsfache (Gutachten 2000/2001 des
Sachverständigenrates für die Konzertierte Aktion im
Gesundheitswesen, Band II, BRDrucks 267/01, S. 50;
Landenberger/Görres, Gutachten, S. 88).
53
Der Anteil der Fachkräfte an den insgesamt
über 440.000 in Voll- oder Teilzeit in stationären
Pflegeeinrichtungen arbeitenden Menschen beträgt nur 30 v.H.
(Kurzbericht der Pflegestatistik 1999, dargestellt im Vierten
Altenbericht, BTDrucks 14/8822, S. 254). Etwa ein Viertel
aller Beschäftigten hat einen Berufsabschluss, der nicht zu
den Gesundheits- oder Sozialberufen zu rechnen ist, ebenfalls
ein Viertel aller Beschäftigten arbeitet ohne Berufsabschluss
oder während der Ausbildung in einem Altenpflegeheim.
54
Diese Qualifikationsstruktur bedarf im
Hinblick auf die in der Heimpersonalverordnung (§ 5)
festgelegte Mindestquote von 50 v.H. Pflegefachkräften
besonderen Augenmerks. Untersuchungen zufolge erreichen nur
62 v.H. der Einrichtungen diese Fachkraftquote, 11 v.H.
beschäftigen weniger als 40 v.H. Fachkräfte (Vierter
Altenbericht, S. 255). Von den mehr als 180.000 in ambulanten
Pflegeeinrichtungen beschäftigten Personen haben nur etwa die
Hälfte (47,9 v.H.) einen Abschluss als Pflegefachkraft
(Vierter Altenbericht, S. 249).
55
Über diverse Bildungsmaßnahmen entstehen seit
Einführung des Pflegeversicherungsgesetzes neue
Teilqualifikationen, die partiell zur Verdrängung von
Pflegefachkräften führen. Solche Entwicklungen widersprechen
nach Ansicht von Experten den Anforderungen an die Pflege,
wie sie sich aus dem demografischen Wandel, dem Wandel des
Krankheitsspektrums, den veränderten gesetzlichen Grundlagen
sowie aus technischer und wissenschaftlicher Innovation
ergeben (Gutachten 2000/2001 des Sachverständigenrates für
die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen, Band II,
BRDrucks 267/01, S. 51; Landenberger/Görres, Gutachten, S.
70), und haben eine Verschlechterung der Pflegequalität zur
Folge (Vierter Altenbericht, S. 255 unter Bezug auf die
Ausführungen S. 269 ff. und 276 ff. zu den
Anforderungen an die Pflege).
56
b) Der Pflegebereich wird als eine Zukunfts-
und Wachstumsbranche beschrieben (Gutachten 2000/2001 des
Sachverständigenrates für die Konzertierte Aktion im
Gesundheitswesen, Band II, BRDrucks 267/01, S. 50). Die
begründete Zunahme des Bedarfs an Pflege hat aber bislang
nicht zu der prognostizierten größeren Nachfrage am
Arbeitsmarkt geführt.
57
Im Gegenteil herrscht nach den Stellungnahmen
der Berufsverbände im Normenkontrollverfahren (Stellungnahmen
des Deutschen Berufsverbands für Pflegeberufe e.V. [DBfK];
des Deutschen Caritasverbandes e.V.; des Deutschen
Berufsverbands für Altenpflege e.V. [DBVA]; der
Arbeitsgemeinschaft der Spitzenverbände der freien
Wohlfahrtspflege in Bayern; der Arbeitsgemeinschaft staatlich
anerkannter evangelischer Ausbildungsstätten für Altenpflege
im DEVAP; der Vereinten Dienstleistungsgewerkschaft [ver.di];
der Arbeitsgemeinschaft der Fachseminare für Altenpflege in
kommunaler Trägerschaft in Nordrhein-Westfalen [LAG der
kommunalen Fachseminare NRW]) sowie den Angaben der
Sachverständigen (Landenberger/Görres, Gutachten, S.
93 f.) bereits jetzt ein deutlicher
Fachkräftemangel.
58
Über die Gründe dieser Situation gibt es
differenzierte Vorstellungen:
59
Als eine zentrale Ursache für den Mangel an
Fachkräften wird die nur sehr kurze Verweildauer der
Altenpflegerinnen und Altenpfleger in ihrem Beruf genannt.
Die Stellungnahmen in der Fachdebatte stützen sich in erster
Linie auf die im Auftrag des Bundesinstituts für
Berufsbildung erstellte Studie von Becker/Meifort
(Altenpflege - eine Arbeit wie jede andere? Ein Beruf fürs
Leben?, 1997). In einer Längsschnittuntersuchung begleiteten
die Autoren zwischen 1992 und 1997 mehr als 6.700
Auszubildende von mehr als 300 Altenpflegeschulen in den
alten Ländern. Den Ergebnissen zufolge sind nach fünf Jahren
Berufstätigkeit in der Altenpflege nur noch 20 v.H. der
Altenpfleger und Altenpflegerinnen in diesem Beruf tätig.
60
Die Untersuchung zeigt auch, dass die
Unzufriedenheit mit dem Beruf nach einem Jahr Berufstätigkeit
besonders hoch ist und dann mit zunehmenden Berufsjahren
abnimmt. Etwa jede vierte Altenpflegekraft äußert bereits am
Ende des ersten Berufsjahrs gravierende Schwierigkeiten mit
dem erlernten Beruf und der Arbeit (Becker/Meifort, a.a.O.,
S. 271 f. Tabellen 3-6), und nur 49 v.H. der Befragten
gaben nach diesem Zeitraum an, den Beruf noch einmal erlernen
zu wollen (Becker/Meifort, a.a.O., S. 266 Tabelle 1).
61
Die Verweildauer in den Berufen der
Altenpflege ist ungewöhnlich kurz. Das zeigt ein Blick auf
andere Berufe, in denen ebenfalls überwiegend Frauen
beschäftigt sind. So arbeiten in kaufmännischen Berufen rund
70 v.H. der Beschäftigten nach fünfjähriger Tätigkeit noch im
erlernten Beruf. Die Berufsverweildauer von
Krankenpflegekräften ist fast doppelt so hoch wie die von
Altenpflegekräften. Auch die Berufsverweildauer der
Facharbeitsberufe des dualen Systems ist deutlich höher: Rund
55 v.H. der Lehrlinge sind nach fünf Jahren noch im erlernten
Beruf tätig. Einen Wechsel in andere Berufe vollziehen sowohl
Facharbeiter als auch Altenpflegefachkräfte zu jeweils etwa
20 v.H. Die Bedeutung von Weiterbildung und Studium ist für
Absolventen des dualen Systems mit 18 v.H. deutlich höher als
in der Altenpflege mit 10 v.H. (Landenberger/Görres,
Gutachten, S. 52 f.).
62
Die starke Berufsabwanderungstendenz in der
Altenpflege wird als die Folge eines reformbedürftigen
Zusammenspiels von beruflicher Qualifikation,
Arbeitsbedingungen und beruflichen Entwicklungsmöglichkeiten
angesehen. Aus der von Becker/Meifort vorgenommenen Befragung
der Altenpflegeschüler geht hervor, dass weder das
Fächerangebot noch die Gewichtung der Ausbildungsinhalte mit
den Anforderungen der Berufstätigkeiten übereinstimmen;
kritisiert werden vor allem eine mangelhafte Abstimmung von
Theorie und Praxis sowie eine unzulängliche praktische
Anleitung (Becker/Meifort, a.a.O., S. 273 ff.).
63
Die Befragungsergebnisse zeigen, dass
Altenpfleger und Altenpflegerinnen inhaltlich und methodisch
nicht ausreichend auf ihren Beruf vorbereitet werden und so
der besonderen Belastung in Form einer Konfrontation mit
physischem und psychischem Abbau, mit Krankheit, Behinderung,
sozialer Isolation der zu Pflegenden, mit Sterben und Tod
nicht standhalten können.
64
Als weitere Gründe für das Ausscheiden aus dem
Beruf wer- den schlechte Arbeitsbedingungen (Schichtarbeit,
unangemessene Zeitarbeitsmodelle, Zeitmangel), körperliche
Anstrengung, mangelnde Aufstiegsperspektiven, mangelhafte
Personalausstattung und Personalqualifikation,
untertarifliche Bezahlung, fehlende Anerkennung des Berufs
sowie schlechte Vereinbarkeit von Familie und Beruf genannt
(Becker/Meifort, a.a.O., S. 230 ff., 273 ff.).
65
Von Seiten der Pflegeeinrichtungen wird vor
allem ein Mangel auf der Lehr- und Leitungsebene beklagt.
Eine Konsequenz sei, dass "Headhunter" ins Ausland geschickt
werden, um den Bedarf an qualifiziertem Personal zu decken
(Landenberger/Görres, Gutachten, S. 88 unter Bezugnahme auf
eine Pressemitteilung des KDA). Einzelne stationäre
Einrichtungen geben an, trotz bundesweiter Suche nach
Personal, die nach der Heimpersonalmindestverordnung
vorgeschriebene Fachkraftquote von 50 v.H. nicht erreichen zu
können.
66
c) Der Mangel an Fachkräften korreliert mit
rückläufigen Schülerzahlen (Dritter Altenbericht, BTDrucks
14/5130, S. 143 Tabelle 3-27). Die Zahl der Auszubildenden
ist zwischen 1980 und dem Ende der 90er-Jahre zwar von rund
5.000 auf rund 39.000 angestiegen, verringert sich seit Mitte
der 90er-Jahre jedoch infolge eingeschränkter Finanzierung
nach dem Dritten Buch Sozialgesetzbuch (Umschulungen); dieser
Trend wird sich fortsetzen (wegen der Finanzknappheit der
Bundesanstalt für Arbeit ging der Förderungsanteil um rund
ein Drittel zurück, vgl. Landenberger/Görres, Gutachten, S.
40). Seit dieser Zeit findet parallel ein Abbau von
Ausbildungsplätzen in allen Pflegeberufen statt, da auch die
finanziellen Grundlagen der Schulträger knapper werden
(Landenberger/Görres, Gutachten, S. 36).
67
Innerhalb der drei Gruppen, aus denen sich die
Auszubildenden zusammensetzen (Schulabgänger, Berufsabgänger
und sog. Zweitberufler), stand und steht die Gruppe der
Altenpflegeschüler und -schülerinnen, die den Beruf als
Zweitberuf wählen, an erster Stelle (vgl. Becker/Meifort,
a.a.O., S. 85). Diese Gruppe war in der Vergangenheit
weitgehend deckungsgleich mit den sog. Umschülern, deren
Qualifizierung mit Mitteln des Arbeitsförderungsgesetzes
(jetzt SGB III) finanziert wurde und wird, die mithin wegen
bestehender oder drohender Arbeitslosigkeit in die
Altenpflegeausbildung gelangt sind. Im Jahr 1992 wurde die
Hälfte (52 v.H.) aller Altenpflegeschüler im Rahmen der
Umschulung gefördert (Becker/Meifort, a.a.O., S. 68; die
Umschulungsanteile in den einzelnen Ländern ergeben sich aus
Tabelle 8 [B], S. 81; danach hatte Bremen die höchste Quote
mit 97 v.H.); in Berlin waren es 1996 noch 90 v.H. und in den
neuen Ländern im Durchschnitt rund 95 v.H.
(Landenberger/Görres, Gutachten, S. 39).
68
Die starke Orientierung der Altenpflegeberufe
an arbeitsmarktpolitischen Gegebenheiten ist also bis zum
gegenwärtigen Zeitpunkt erhalten geblieben. Die Gestaltung
der Ausbildung wird erheblich von ihren
Finanzierungsmöglichkeiten beeinflusst.
69
d) Als wesentlicher Grund für den
Personalmangel im Altenpflegeberuf gilt das Fehlen
hinreichend attraktiver Statusmerkmale, wie z.B.
Ausbildungsvergütung, Bezahlung, gesellschaftliches Ansehen,
Position in der Berufshierarchie, Arbeitsbedingungen.
Verglichen mit den übrigen Fachberufen des Berufsfelds sind
alle Merkmale dieses Berufs als höchstens gleichrangig, im
Regelfall aber als geringerwertig einzustufen
(Becker/Meifort, a.a.O., S. 89; Stellungnahme des DBVA).
70
Die Attraktivität eines jeden Berufs wird
wesentlich bestimmt von der Durchlässigkeit zu höher
qualifizierenden Berufs- und Studiengängen sowie von
Aufstiegschancen und Weiterbildungsmöglichkeiten im eigenen
Berufsfeld. Ein weiterer Aspekt ist die Durchlässigkeit im
Sinne der Anerkennung der jeweiligen Ausbildung in Europa. In
allen Bereichen bestehen bislang Defizite bei den Berufen in
der Altenpflege (vgl. die Ausführungen im Gutachten 2000/2001
des Sachverständigenrates für die Konzertierte Aktion im
Gesundheitswesen, Band II, BRDrucks 267/01, S. 51):
71
- Der in der Fachdebatte verwendete Begriff des
"Sackgassencharakters" der Altenpflegeausbildung
(Stellungnahme des DBVA) richtet sich auf eine berufs- und
bildungspolitische, aber insbesondere auch frauenpolitische
Diskriminierung (Landenberger/Görres, Gutachten, S. 29); der
Anteil der Frauen in der Altenpflege beträgt 80
v.H.(Landenberger/Görres, Gutachten, S. 17). Die
Durchlässigkeit für Altenpfleger und Altenpflegerinnen zu
höher qualifizierenden Studiengängen ist derzeit nicht
gewährleistet (Landenberger/Görres, Gutachten, S. 29). Ein
Grund liegt in den Zugangsvoraussetzungen zur Ausbildung in
der Altenpflege: In den meisten Ländern wird der
Hauptschulabschluss verlangt, und nur in zwei Ländern
(Berlin, Hamburg) besteht die Möglichkeit, mit dem
Ausbildungsabschluss auch die fachgebundene Hochschulreife zu
erwerben. Eine Folge ist, dass das schulische Bildungsniveau
der Altenpflegekräfte nur knapp über dem der
Krankenpflegehelfer und deutlich unter dem der
Krankenpflegekräfte liegt (vgl. Landenberger/Görres,
Gutachten, S. 36 f.).
72
- Hinsichtlich der Aufstiegschancen
(Möglichkeiten, sich im eigenen Berufs- und Tätigkeitsfeld im
Sinne einer Spezialisierung zu qualifizieren) und der
Weiterbildung (zur Erreichung eines zusätzlichen
qualifizierenden Abschlusses) sind Altenpflegekräfte
gegenüber Krankenpflegern deutlich benachteiligt, da – anders
als in der Krankenpflege (Anästhesie-, Intensivpflege,
Operationsdienst, psychiatrische Pflege u.a.) – kaum
fachspezifische spezialisierende Weiterbildungsmöglichkeiten
bestehen. Dies gilt nicht in gleicher Weise für den Zugang zu
funktionsbezogenen Weiterbildungslehrgängen für Aufgaben wie
Stationsleitung, Pflegedienstleitung und "verantwortliche
Pflegekraft"; diese Möglichkeiten stehen auch
Altenpflegerinnen grundsätzlich offen oder werden
berufsspezifisch angeboten (so die Stellungnahme des DBVA).
Faktisch ist die Einsetzbarkeit in Leitungspositionen bei
Krankenpflegern hingegen günstiger als bei Altenpflegern
(vgl. Landenberger/Görres, Gutachten, S. 26 f. Abb. 11).
Ursache dafür sind die starken krankenpflegerischen Anteile
im Aufgabenbereich ambulanter Pflegedienste, die aber auch in
den stationären Einrichtungen gefordert werden und die in
vielen länderrechtlich geregelten Ausbildungsformen nicht
ausreichend vermittelt werden (so auch die Stellungnahme des
DBVA). Zu einer Verschärfung dieser Situation könnte die
durch das Pflegeleistungsergänzungsgesetz eingeführte
Regelung des § 43b SGB XI beitragen, nach der die
medizinische Behandlungspflege ab dem Jahr 2005 der
Krankenversicherung zugeordnet wird. Denn als Konsequenz
dieser Umstellung wird vermutet, dass die von
Altenpflegerinnen geleiteten Pflegeheime Zulassungs- und
Vertragsprobleme in der gesetzlichen Krankenversicherung
bekommen werden (so die Stellungnahme des AOK-Bundesverbands;
vgl. auch die Stellungnahme der Vertreterin des DBVA in der
Öffentlichen Anhörung vom 4. April 2001 Sitzung des Bundestags-Ausschusses für Familie, Senioren,
Frauen und Jugend und der 89. Sitzung des
Bundestags-Ausschusses für Gesundheit, gemeinsame öffentliche
Anhörung vom 4. April 2001, Ausschuss-Protokolle Nrn. 14/62
und 14/89, S. 25>).
73
- Bezüglich der europaweiten Anerkennung ist
die Altenpflegeausbildung ebenfalls benachteiligt: Die
gegenseitige Anerkennung der Abschlüsse in der Krankenpflege
ist für die Mitgliedstaaten in der EU seit 1977 geregelt
(vgl. hierzu und zum Folgenden Robert-Bosch-Studie, S.
218 ff.); vorausgesetzt sind eine mindestens zehnjährige
allgemeine Schulbildung und eine darauf aufbauende
dreijährige Ausbildung mit mindestens 4.600 Stunden
theoretischem und praktischem Unterricht. Berufstitel werden
nach den harmonisierten Richtlinien für Pflegeberufe durchweg
bei nachgewiesener Ausübung des Ausbildungsberufs anerkannt.
Eine EU-weite Anerkennung ist notwendig, um Pflegeleistungen
mit nationalen Sozialversicherungsträgern abrechnen zu können
und bestimmte Einkommenspositionen oder die Aufnahme in eine
berufsständische Organisation zu erreichen
(Landenberger/Görres, Gutachten, S. 109).
74
Die eigenständige Grundausbildung zur
Altenpflegerin ist im EU-Vergleich eine deutsche
Besonderheit. In zwölf von 15 Ländern der EU (Ausnahmen sind
Deutschland, Österreich und Luxemburg, vgl.
Landenberger/Görres, Gutachten, S. 30) gibt es sie nicht. Die
Pflegekräfte werden stattdessen generalistisch ausgebildet;
Altenpflege, Gerontologie und Geriatrie sind dort ebenso wie
die Intensivpflege Spezialisierungsgebiete. Deutsche
Altenpflegerinnen und Altenpfleger werden im EU-Ausland nicht
anerkannt und müssen in der Regel als Hilfskräfte arbeiten
(Stellungnahme des DBfK).
75
Die Tendenz zu einer geringen Nachfrage nach
Ausbildungsplätzen (Stellungnahme des DBVA) wird endlich auch
auf die schwierigen Arbeitsbedingungen und die durch die
fehlende Tarifanbindung häufig schlechte Bezahlung
zurückgeführt (Stellungnahme von ver.di).
76
1. Eine bundesrechtliche Neuordnung der
Altenpflegeausbildung wird seit Mitte der 80er-Jahre
gefordert. Die Sorge um den Rückgang der Bewerberzahlen zu
den Altenpflegeberufen und das stetige Anwachsen des älteren
Bevölkerungsteils veranlasste die Bundesregierung erstmals in
der 11. Wahlperiode, einen Gesetzentwurf einzubringen (vom
10. August 1990, BTDrucks 11/8012). In der Begründung wurden
als kompetentielle Grundlagen Art. 74 Abs. 1 Nrn. 19, 11 und
12 GG herangezogen und die Berufe der Altenpflegerin und des
Altenpflegers den Heilberufen zugeordnet (BTDrucks 11/8012,
S. 12). Der Bundesrat lehnte den Entwurf ab, weil die Länder
eine Kompetenz des Bundes zur Regelung der Materie nicht für
gegeben erachteten (vgl. BTDrucks 11/8012, S.
21 f.).
77
In der 12. und 13. Wahlperiode ging die
Gesetzesinitiative für ein Bundes-Altenpflegegesetz zwei Mal
vom Bundesrat aus (Gesetzesanträge Hessens vom 25. Februar
1993, BRDrucks 142/93, BTDrucks 12/8315 und BTDrucks
13/1208). Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes wurde wie
zuvor auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG und für das
Ausbildungsverhältnis auf Nr. 12 gestützt. Im Besonderen
wurde darauf verwiesen, die stark gestiegene Lebenserwartung
habe den Grad der Hilfs- und Pflegebedürftigkeit der alten
Menschen so anwachsen lassen, dass medizinisch-pflegerische
und therapeutische Elemente in der Altenpflege stark in den
Vordergrund getreten seien; dies gelte bei ständigem
Anwachsen des Anteils geistig verwirrter alter Menschen
besonders für spezifisch gerontopsychiatrische sowie für
geriatrisch-rehabilitative Elemente der Pflege.
78
Eine bundesrechtliche Regelung der Ausbildung
für die Berufe in der Altenpflege trage dazu bei, eine
ausreichende Zahl von Fachkräften für die Altenpflege zu
gewinnen (vgl. die Ausführungen in BTDrucks 12/8315, S.
2 f. und die Begründung in BTDrucks 13/1208, S.
2 f., Allgemeiner Teil, S. 14). Ein Gesetzesbeschluss
kam jedoch nicht zu Stande.
79
2. Am 19. März 1999 brachte die
Bundesregierung erneut einen Entwurf in den Bundesrat ein
(BRDrucks 162/99, BTDrucks 14/1578). Die Konzeption des
Entwurfs entsprach im Kern der des Jahres 1990. Allerdings
wurden die Ausbildungsinhalte konkretisiert und u.a. um den
medizinisch-pflegerischen Bereich erweitert. Der in die
Begründung des Entwurfs eingefügte Passus zur
Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 74 GG entsprach
wortgetreu den Ausführungen im Regierungsentwurf von 1990.
Weiterhin wurde dargelegt (BTDrucks 14/1578, S. 12):
80
"Eine bundeseinheitliche Regelung der
Ausbildung für die Berufe in der Altenpflege einschließlich
der Gewährung eines Rechtsanspruchs auf Ausbildungsvergütung
trägt dazu bei, eine ausreichende Zahl von Fachkräften für
die Altenpflege zu gewinnen. Um den Verbleib im Beruf zu
ermöglichen und die Fluktuation des Fachpersonals zu mindern,
müssen Verbesserungen im Berufsalltag hinzukommen sowie
Perspektiven für den Aufstieg im Beruf angeboten werden.
Aufstiegschancen können durch Angebote an Fort- und
Weiterbildung sowie für den Erwerb der Fachhochschulreife,
z.B. an Berufsaufbauschulen, eröffnet werden."
81
Die Frage der Gesetzgebungskompetenz des
Bundes zum Erlass eines bundeseinheitlichen
Altenpflegegesetzes wurde im gesamten Gesetzgebungsverfahren,
initiiert durch die Bayerische Staatsregierung, thematisiert
(erster Durchgang: vgl. etwa Unterausschuss Recht,
Niederschrift, UA R, 7. April 1999, Nr. R 19/99, S. 63
<69-71>; Rechtsausschuss, Niederschrift, 14. April
1999, S. 49 <50-52>; Ausschuss für Kulturfragen,
Niederschrift 415.K, 3. Mai 1999, S. 16-18; Ausschuss für
Frauen und Jugend, Niederschrift, 101.FJ, 5. Mai 1999, S. 3
<4-6>; Gesundheitsausschuss, Niederschrift, 415.G, 5.
Mai 1999, S. 3 <5-7>; Ausschuss für Familie und
Senioren, Niederschrift, 85.FS, 6. Mai 1999, S. 3
<30-32>; Antrag des Freistaats Bayern, BRDrucks
162/4/99 vom 20. Mai 1999; BR-Plenarprotokoll 738 vom 21. Mai
1999, S. 223-224 Bocklet>; aus dem zweiten Durchgang: Antrag des Landes
Baden-Württemberg und des Freistaats Bayern vom 28. September
2000, BRDrucks 514/2/00; BR-Plenarprotokoll 754 vom 29.
September 2000, S. 340B-341A
82
Im Auftrag des Rechtsausschusses des
Bundestags wurde eine gutachterliche Stellungnahme des
federführenden Bundesministeriums für Familie, Senioren,
Frauen und Jugend eingeholt. In dieser Stellungnahme vom 23.
Juni 2000 führte das Bundesministerium zu Art. 74 Abs. 1 Nr.
19 GG u.a. aus (Anlage zum Protokoll der 56. Sitzung des
Rechtsausschusses vom 28. Juni 2000, Nr. 56, S. 39-43):
83
"Nach den Erkenntnissen der Pflegepraxis und
den daraus abgeleiteten Ausbildungszielen im AltPflG-E
überwiegen im Rahmen der ganzheitlich ausgerichteten
Altenpflege die medizinisch-pflegerischen Aufgabenbereiche.
Dies ergibt sich aus der Definition der Pflegebedürftigkeit
nach dem Pflege-Versicherungsgesetz. Gemäß § 28 Abs. 3
SGB XI haben die Pflegekassen und Leistungserbringer
sicherzustellen, dass die Leistungen nach allgemein
anerkanntem Stand medizinisch-pflegerischer Erkenntnisse
erbracht werden. Diese Regelungen beruhen auf dem Grundsatz,
dass Pflegebedürftigkeit nicht vom Alter an sich, sondern
überwiegend von Krankheit oder gesundheitlichen
Einschränkungen verursacht wird. Bei alten Menschen sind sie
oft auf chronische Leiden bzw. Multimorbidität
zurückzuführen. Die steigende Häufigkeit
gerontopsychiatrischer Erkrankungen (Demenz) verstärkt den
medizinischen Schwerpunkt der Pflegeproblematik im
stationären wie im ambulanten Bereich."
84
Das Gesetz sei - so die Stellungnahme des
Bundesministeriums weiter - zur Herstellung gleichwertiger
Lebensverhältnisse im Bundesgebiet im Sinne des Art. 72 Abs.
2 GG erforderlich. Für diese sei ein bundeseinheitliches
Qualitätsniveau in der Altenpflegeausbildung Voraussetzung,
weil gerade Fragen der sozialen Vor- und Fürsorge hier
besonderes Gewicht hätten. Zudem trage der Bund eine
besondere Verantwortung für die Absicherung einer guten
Pflegequalität, was sich an den Regelungen des Fünften und
Elften Buchs Sozialgesetzbuch sowie des Heimgesetzes zeige.
Bundeseinheitliche Mindestqualifikationen seien bislang nicht
gewährleistet, sie seien jedoch unerlässlich. Zur Sicherung
gleichwertiger Lebensverhältnisse müsse in Zukunft eine
ausreichende Zahl qualifizierter Fachkräfte in der
Altenpflege zur Verfügung stehen; dazu müsse der Beruf
aufgewertet werden. Nur so sei auch das Ziel einer EU-weiten
Anerkennung des Altenpflegeberufs zu verwirklichen.
85
Von den Ländern sei eine Selbstkoordination
zur Realisierung der genannten Zwecke nicht zu erwarten. Die
Rahmenvereinbarung von 1985 habe nicht zu einheitlichen
Ausbildungsstrukturen geführt, und bislang habe es keine
Bestrebungen der Länder hinsichtlich einer Veränderung
gegeben. Letztlich begrenze der Gesetzentwurf den
Regelungsbereich auf das erforderliche Maß: Den Ländern
bleibe vorbehalten, die schulrechtlichen Strukturen selbst zu
regeln, und es seien nur die Mindestvoraussetzungen für die
Schulen, die nicht Schulen im Sinne des Schulrechts der
Länder seien, festgelegt worden. Für die Ausgestaltung der
Ausbildung in der Altenpflegehilfe würden nur
Rahmenbedingungen vorgegeben; die Entscheidung über die
Einführung dieses Berufs obliege den Ländern.
86
In den Plenardebatten von Bundestag und
Bundesrat wurden die unterschiedlichen Positionen zur Frage
der Gesetzgebungskompetenz des Bundes aufrechterhalten.
Ebenso kontrovers wurde die Frage diskutiert, ob in der
Altenpflege der medizinisch-pflegerische oder der
sozial-pflegerische Aspekt im Vordergrund stehe. Der
Bundesrat stimmte schließlich - bei 37 Stimmen für die
entsprechende Empfehlung des federführenden Ausschusses und
gegen die Stimmen u.a. des Freistaats Bayern (vgl. Bundesrat,
Ausschuss für Familie und Senioren, Diskussionsprotokoll der
98. Ausschusssitzung am 14. September 2000, Teil II, FS 0150
[98] Nr. 34/00) - dem Gesetz zu (BR-Plenarprotokoll 754, S.
342D/343A).
87
Mit Schriftsatz vom 2. März 2001 hat die
Bayerische Staatsregierung im Verfahren der abstrakten
Normenkontrolle die Verfassungswidrigkeit des
Altenpflegegesetzes wegen mangelnder Gesetzgebungskompetenz
des Bundes (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2, hilfsweise Nr. 2 a GG)
geltend gemacht.
88
Die Antragstellerin beantragt festzustellen,
dass Art. 1 des Gesetzes über die Berufe in der Altenpflege
(Altenpflegegesetz - AltPflG) sowie zur Änderung des
Krankenpflegegesetzes vom 17. November 2000 (BGBl I S. 1513)
wegen fehlender Gesetzgebungskompetenz des Bundes mit Art. 70
des Grundgesetzes unvereinbar ist, und ihn daher für nichtig
zu erklären.
89
Hilfsweise beantragt die Antragstellerin
festzustellen, dass Art. 1 des Gesetzes mit Art. 72 Abs. 2
des Grundgesetzes unvereinbar ist, und ihn daher für nichtig
zu erklären.
90
Zur Begründung trägt die Antragstellerin im
Wesentlichen vor:
91
1. Der Bundesgesetzgeber könne sich nicht auf
Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG berufen. Das Altenpflegegesetz
betreffe weder einen "anderen Heilberuf" oder "ein
Heilgewerbe" noch "die Zulassung" zu ihnen. Der Begriff des
"anderen Heilberufs" erhalte dadurch Konturen, dass er mit
dem Arztberuf das Heilberufliche und die
Zulassungsbedürftigkeit gemeinsam habe. Die
Entstehungsgeschichte weise ebenso wie der Wortlaut der
Vorschrift auf diese Verknüpfung hin. So sei deutlich, dass
ein Heilberuf nur vorliege, wenn das Heilen oder der Versuch
zu heilen das Berufsbild prägten und es maßgeblich von
anderen Tätigkeiten unterschieden.
92
a) aa) Im Zentrum der in Art. 74 Abs. 1 Nr. 19
GG genannten Tätigkeiten stehe das Heilen. Dieser Begriff
ziele sowohl umgangs- als auch fachsprachlich auf die
Gesundung des Kranken. Die Rechtsordnung knüpfe an diesen
Sprachgebrauch an und erweitere ihn entsprechend ihren
Regelungszielen in bestimmte Richtungen. Die so genannten
Heilhilfsberufe könnten ebenfalls nur bei heilspezifischen
Schwerpunkten Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG zugeordnet werden. Der
Umstand, dass sie einem Heilberuf zuarbeiteten, reiche
kompetentiell nur insoweit, als sie damit mittelbar zum
Heilen beitrügen. Nähmen sie hingegen überwiegend nicht der
Heilung dienende Funktionen wahr, rechneten sie nicht zu Nr.
19.
93
Das Altenpflegegesetz habe Heiltätigkeiten in
diesem Sinne nicht zum Gegenstand. Der Umstand, dass alte
Menschen heilkundlicher Behandlung im Sinne von Art. 74 Abs.
1 Nr. 19 GG bedürften, mache den Altenpflegeberuf nicht zum
Heilberuf. Eine Ausweitung des Begriffs sei einerseits nur in
Richtung auf Berufe zulässig, die nicht auf die Ausübung der
Heilkunde beschränkt seien, sondern - jedenfalls am Rande -
auch Weiteres zum Gegenstand haben könnten. Andererseits
könne man zu den Heilberufen auch solche Berufe zählen, die
im Wesentlichen den eigentlichen Heilkundigen assistierten
oder sie bei ihrer Tätigkeit ergänzten. Dies gelte für die
Hebamme, die bei der Geburtshilfe als zentrale Aufgabe eine
sonst dem Arzt vorbehaltene Tätigkeit vornehme (vgl. § 4
Abs. 1 Satz 1 HebG), den Arzt mithin vertrete, ebenso wie bei
der Krankenschwester, die die Tätigkeit des Arztes ergänze
(vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 KrPflG), nicht aber für die
Altenpflegekräfte.
94
bb) Auch systematische und teleologische
Überlegungen könnten die Altenpflegeberufe nicht unter die
"anderen Heilberufe" im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG
fassen. Selbst wenn Sinn und Zweck der Regelung die
Gefahrenabwehr sei, so könne dies die Erstreckung des
Heilberufsbegriffs auf Nicht-Heilberufe nicht rechtfertigen,
auch wenn mit ihrer Ausübung Gefahren verbunden seien. Der
Rang der bedrohten Rechtsgüter verlange weder allgemein nach
einer Bundeskompetenz noch speziell nach einer Zuordnung
entsprechender Regelungen gerade zu Nr. 19.
95
Bei den Berufen der Altenpflege und
Altenpflegehilfe komme dem medizinisch-pflegerischen Anteil
kein Übergewicht zu, zumal nicht jedes bloße Überwiegen
erlaube, schon von einem Schwerpunkt zu sprechen, der die
übrigen Aufgaben kompetentiell unerheblich mache.
96
Der Zweck des Altenpflegegesetzes könne nicht
aus einer vorgeblichen Realität des Berufs der Altenpflege
ausgelegt werden. Die Sorge um alte und kranke alte Menschen
sei nicht dem Altenpfleger allein übertragen; dieser werde
nur arbeitsteilig tätig, sodass hieraus ebenfalls keine
Schlüsse auf das Heilberufliche in seiner Tätigkeit gezogen
werden könnten.
97
cc) Für den Bereich der Altenpflegehilfe ziehe
das Gesetz solche Schlüsse nicht, wenn es die Ausbildung
umschreibe mit der Vermittlung von "Kenntnissen, Fähigkeiten
und Fertigkeiten, die für eine qualifizierte Betreuung und
Pflege alter Menschen unter Anleitung einer Pflegefachkraft
erforderlich" seien (§ 10 AltPflG). "Betreuung" und
"Pflege" hätten mit Heilung nichts zu tun; Art. 74 Abs. 1 Nr.
19 sei daher nicht einschlägig.
98
Ein kompetenzbegründender Sachzusammenhang mit
einer anderen, zweifelsfrei der Nr. 19 zuzuordnenden,
Regelung bestehe ebenfalls nicht. Die Zulassung zu den
Altenpflegeberufen lasse sich völlig unabhängig von der
Zulassung zu den Altenpflegehilfeberufen regeln; jene sei auf
diese nicht angewiesen. § 1 Nr. 2, § 2 Abs. 3 Sätze
6 bis 9, §§ 10 bis 12 AltPflG seien daher ebenso wie
alle anderen Vorschriften des Gesetzes, die sich auf die
Altenpflegehilfe bezögen, kompetenzwidrig und nichtig.
99
dd) Ebenso wenig mache die Ausgestaltung des
Berufs der Altenpflegerin und des Altenpflegers diesen zu
einem Heilberuf im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG. Den in
§ 3 AltPflG aufgeführten Ausbildungszielen sei ein
Berufsbild zu entnehmen, in dem den pflegerischen, nicht der
Heilung dienenden, Elementen ein deutliches Übergewicht
zukomme. Nur bei vier der dort aufgeführten zehn Punkte (Nrn.
1 bis 3 und 5) klinge an, dass auch Heilung zu den Aufgaben
der Altenpfleger gehören könnte.
100
§ 3 Nr. 1 AltPflG verdeutliche nur, dass
die Pflege den medizinisch-pflegerischen Erkenntnissen
entsprechen solle, dass sie also mit den Grundsätzen des
Heilens in Einklang stehe. Die Ausbildung solle die künftigen
Altenpflegerinnen und Altenpfleger mit den zu erwartenden
Krankheiten vertraut machen, weil sie in die Lage versetzt
werden sollten, auch kranke alte Menschen zu pflegen. Dieser
Umstand mache den Altenpflegeberuf aber nicht zum Heilberuf.
Die Erwähnung des Begriffs "medizinisch-pflegerisch" habe
damit zu tun, dass die landesrechtlich geprägten Berufsbilder
ihn eher im Hintergrund gelassen hätten und nunmehr eine
bloße Akzentverschiebung angestrebt werde. Selbst in der
Ursprungsfassung des Regierungsentwurfs sei der
medizinisch-pflegerische Gesichtspunkt nur als ein Maßstab
der Sach- und Fachkunde der allgemeineren und umfassenderen
Pflege hervorgehoben worden. In der Gesetz gewordenen Fassung
sei dieser Punkt sogar noch abgeschwächt worden.
101
§ 3 Nr. 2 AltPflG nehme das Wort
"Heilung" nicht auf; "Behandlung" in diesem Sinne könne auch
rein pflegerischer Natur sein; im Übrigen bleibe es ohnehin
nur bei der "Mitwirkung". Den Altenpflegern komme eine
dienende, zuarbeitende Funktion zu, die für die Annahme eines
Heilberufs nicht ausreiche.
102
Nr. 3 der Regelung gebe die
Rehabilitationskonzepte von Angehörigen der Heilberufe vor;
die Tätigkeit der Altenpfleger erschöpfe sich gleichfalls in
einer zuarbeitenden, dienenden Funktion.
103
Nr. 5 könne zwar unter dem Gesichtspunkt der
Prophylaxe Teil der Heilkunde sein, stelle aber nur einen
Aspekt unter vielen anderen dar, der nicht ausreiche, um den
Beruf insgesamt zu einem Heilberuf zu machen.
104
§ 3 Nr. 6 AltPflG denke bei der
Begleitung Sterbender in erster Linie an die Würde und die
Einsamkeit des Sterbenden, am Wenigsten an Fragen von
Gesundheit und Krankheit. Die Entwicklung der Formulierung
dieser Norm vom Regierungsentwurf zum Gesetz hin mache zudem
deutlich, dass das Heilberufliche ganz im Hintergrund stehe.
Zunächst sei noch die Rede von der "umfassenden Begleitung
Schwerkranker und Sterbender" gewesen. Der Begriff der
"Schwerkranken" sei auf Anregung des Bundesrats jedoch
gestrichen worden, weil die Begleitung Schwerkranker durch
die Teilziele der Nummern 1 und 2 abgedeckt sei.
105
Den übrigen Ziffern des Satzes 2 sowie Satz 3
des § 3 AltPflG könne eine heilberufliche Ausrichtung
offensichtlich nicht entnommen werden. Nicht gerechtfertigt
sei es, diesen Ausbildungszielen ihre besondere Bedeutung
abzusprechen, damit an ihnen nicht die These von der
Altenpflege als Heilberuf scheitere. Sowohl aus dem Wortlaut
als auch aus der Entstehungsgeschichte ergebe sich das
Gegenteil: Es handele sich in gleicher Weise um Schwerpunkte
der Ausbildung.
106
b) aa) Das Gesetz lasse sich darüber hinaus
nicht Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG zuordnen, weil es nicht die
Zulassung zu den Berufen in der Altenpflege regele, sondern
die Erlaubnis (und deren Voraussetzungen), eine bestimmte
Berufsbezeichnung zu führen (§§ 1, 2 AltPflG). Die Frage
hingegen, unter welchen Umständen jemand diese Berufe
ergreifen dürfe, ohne sich als Altenpflegerin oder als
Altenpflegehelferin zu bezeichnen, werde nicht behandelt.
107
Die Regelungstechnik des Bundesgesetzgebers,
möge sie in anderen Gesetzen auch in gleicher Weise verwendet
werden, habe keinen Einfluss auf die Beurteilung
verfassungsrechtlicher Fragen. Der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts lasse sich zudem keine Zuordnung
des Berufsbezeichnungsschutzes zur "Zulassung" im Sinne von
Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG entnehmen.
108
bb) Unter der Annahme, der Schutz der
Berufsbezeichnung sei gleichwohl als Zulassungsregelung zu
verstehen, gehe das Gesetz jedoch über ein solches
Verständnis hinaus und sei auch deshalb kompetenzwidrig. Dem
Zulassungsgesetzgeber sei es verwehrt, die Ausbildung selbst
und ihre Voraussetzungen (z.B. Schulbildung) zu regeln. Es
handele sich um zulassungsfremde Themen, die eigener
Kompetenztitel bedürften.
109
Wer aus der zutreffenden Feststellung, es gebe
nur zwei berufsrechtliche Phasen (Berufswahl und
Berufsausübung), den Schluss ziehe, alles, was nicht die
Berufsausübung betreffe, stelle eine Berufszulassungsregel
dar, vermenge grundrechtliche und kompetentielle Aspekte. Die
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts habe sich
bislang weniger mit einer abschließenden positiven Definition
der Zulassung im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG als mit
der negativen Feststellung befasst, ein konkretes Thema könne
nicht zur Zulassung gerechnet werden. Diese Rechtsprechung
könne daher die Auffassung der Bundesregierung nicht
stützen.
110
Die Vorschriften der §§ 4 bis 12, 13 Abs.
1 Sätze 2 und 3 AltPflG ließen sich daher nicht auf Art. 74
Abs. 1 Nr. 19 GG stützen. Damit fielen auch die
anschließenden Vorschriften des Gesetzes ins Leere, da es
sich um primär schulrechtliche Materien handele, für die den
Ländern die ausschließliche Regelungskompetenz zukomme (Art.
70 Abs. 1 GG). Die verbleibenden §§ 1 bis 3 AltPflG
seien als "Zulassungsfragment" kaum sinnvoll, da sie auf die
Ergänzung durch die - kompetentiell nicht haltbaren - anderen
Bestimmungen des Gesetzes angelegt seien.
111
cc) Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG begründe sowohl
durch die Benennung der Heilberufe als auch durch die
Begrenzung auf Zulassungsregelungen eine Spezialität, die den
Zugang zu anderen Kompetenztiteln ausschließe oder jedenfalls
erschwere.
112
2. Unabhängig davon scheide Art. 74 Abs. 1 Nr.
7 GG als Kompetenztitel aus, da die Zulassung zu einem
privaten Beruf keine öffentliche Fürsorge sei. Das
Bundesverfassungsgericht habe in einer Entscheidung zu Art.
74 Abs. 1 Nr. 7 GG (BVerfGE 88, 203 ) auf die
Grenzen dieses Kompetenztitels gerade in Abgrenzung zum
Gesundheitswesen hingewiesen. Wenn mithin die Altenpflege zum
Gesundheitswesen gehören solle, dürfe Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG
konsequenterweise nicht zusätzlich herangezogen werden.
113
3. Es könne dahinstehen, ob und inwieweit sich
der vierte Abschnitt des Altenpflegegesetzes (Regelung des
Ausbildungsverhältnisses) dem Arbeitsrecht im Sinne von Art.
74 Abs. 1 Nr. 12 GG zuordnen lasse. Die übrigen Regelungen
blieben ohnedies kompetenzwidrig und "infizierten", weil sie
den Schwerpunkt des Gesetzes ausmachten, das verbleibende
arbeitsrechtliche Fragment, das für sich genommen keinen Sinn
mache und auf die Geltung des Übrigen angewiesen sei. Eine
Heilung könne allenfalls ein Sachzusammenhang im
kompetentiellen Sinne bewirken; dessen Voraussetzungen lägen
aber nicht vor.
114
Die Kostenregelungen der §§ 24, 25
AltPflG gehörten, auch soweit Pflegeeinrichtungen nach dem
Elften Buch Sozialgesetzbuch Träger der praktischen
Ausbildung seien, nicht zum Kompetenztitel
"Sozialversicherung".
115
4. Unabhängig von der Frage einer Kompetenz
aus Art. 74 GG lägen die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2
GG nicht vor, weil eine bundesgesetzliche Regelung nicht
"erforderlich" sei. Die Uneinheitlichkeit der bestehenden
Landesregelungen reiche als Grund nicht aus. Rechtsvielfalt
sei nach dem Grundgesetz legitim. Also müsse Weiteres
hinzukommen, um den Zugriff des Bundes zu gestatten. Daraus
folge auch, dass den Bund die Darlegungslast für die
Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG treffe. Dieser Last,
die aus der Verantwortung des Gesetzgebers als
Erstinterpreten des Grundgesetzes folge, sei im Verfahren für
das Altenpflegegesetz nicht genügt worden.
116
Das Gesetz diene nicht der Herstellung
gleichwertiger Lebensverhältnisse im Sinne des Art. 72 Abs. 2
GG. Es lasse eine Vielzahl von Ausnahmeregelungen zu Gunsten
der Länder zu, die im Ergebnis eine der jetzigen Situation
vergleichbare Vielfalt ermöglichten. Mithin fehle es an einem
Mindestmaß an Vereinheitlichung, wie "Gleichwertigkeit" es
voraussetze. Dem Ziel einer Vereinheitlichung genüge im
Übrigen bereits die von den Ländern 1984/85 getroffene
Rahmenvereinbarung. Gleiches gel- te für das Merkmal
"Rechtseinheit". Um die Wahrung der Wirtschaftseinheit gehe
es ebenfalls nicht; denn heilberufliche Regelungen beträfen,
wenn sie auch wirtschaftliche Auswirkungen hätten, primär und
unmittelbar Nicht-Wirtschaftliches. Überdies gehe es, wie bei
der Rechtseinheit, nicht um die Wahrung von Vorhandenem,
sondern um die Schaffung von Neuem.
117
Selbst wenn man unterstelle, es gehe um die
Wahrung der Rechtseinheit, habe man noch kein
"gesamtstaatliches Interesse"; dies werde durch das knappe
Abstimmungsergebnis im zweiten Durchgang des Bundesrats
dokumentiert. Zudem fehle es an der "Erforderlichkeit" einer
bundesgesetzlichen Regelung. Die bis zum In-Kraft-Treten des
Altenpflegegesetzes bestehende landesrechtliche Lage sei
weder nach ihrem Inhalt noch wegen ihrer Vielfalt
verfassungswidrig. Ihre Ablösung sei schon deswegen nicht
erforderlich. Die vom Bund behaupteten Schwächen des
Landesrechts seien nicht substantiiert vorgetragen
worden.
118
Auch die durch das Recht der Europäischen
Union gemäß Art. 43 und Art. 44 EG-Vertrag sowie die auf
ihrer Grundlage erlassenen Richtlinien gebotene Öffnung
dieses Dienstleistungsmarkts mache eine Änderung der
bisherigen Rechtslage nicht erforderlich. Die Länder könnten
selbst dafür Sorge tragen, dass dem primären und sekundären
Gemeinschaftsrecht insoweit Genüge getan werde. Es beruhe
allein auf der seit mehreren Legislaturperioden vom Bund
genährten Erwartung einer bundesrechtlichen Regelung, dass
sich die Länder in der Vergangenheit mit - erforderlichen -
Reformen zurückgehalten hätten.
119
Letztlich seien Länderregelungen auf dem
Gebiet der Altenpflege effektiver als Bundesregelungen, weil
sie Reibungsflächen und Konfliktrisiken vermieden, die sich
notwendig daraus ergäben, dass sich Bundesregelungen in
diesem Sektor auf die Ergänzung durch Landesrecht angewiesen
sähen; das belege das Altenpflegegesetz anschaulich. Die sich
daraus ergebende Gemengelage von Bundes- und Landesrecht sei
einem koordinierten Nebeneinander von Landesregelungen stets
unterlegen.
120
Die Bundesregierung ist dem
Normenkontrollantrag der Bayerischen Staatsregierung entgegen
getreten. Sie hält das Altenpflegegesetz für
verfassungsgemäß.
121
1. a) Die Berufe der Altenpflege und
Altenpflegehilfe hätten ihren charakteristischen Schwerpunkt
in der auf die gesundheitlichen Probleme des Alters
ausgerichteten Betreuung alter Menschen; Berufsaufgaben, die
darüber - im Sinne einer ganzheitlichen Pflege -
hinausgingen, stünden hiermit in sachlichem Zusammenhang. Der
Begriff "Heilberufe" im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG
sei nicht nur restriktiv auf die Gesundung des Kranken zu
beziehen, sondern weiter gehend auf Tätigkeiten, die sich des
Menschen annehmen, um ihm - bezogen auf seinen besonderen,
gestörten oder auch nur gefährdeten, gesundheitlichen Zustand
- zu helfen. Dies folge beispielsweise aus einem Vergleich
mit dem Beruf der Hebamme, der unbestritten zu den "anderen
Heilberufen" gezählt werde, obwohl Schwangerschaft und Geburt
keine Krankheiten seien und der gesetzliche Aufgabenkatalog
an keiner Stelle von einer "Heilung" spreche. An einem
Heilberuf fehle es auch nicht deshalb, weil es bei der
Altenpflege um Pflege gehe. Dies folge bereits aus der
selbstverständlichen Anwendung der Kompetenznorm auf die
Krankenpflegeberufe.
122
Wortlaut und Systematik des Gesetzes sprächen
nicht gegen eine erweiternde Auslegung. Auch die Teleologie
der Norm weise in diese Richtung. Der Gedanke der Abwehr von
Gefahren, die durch ungeeignetes Personal den im
Gesundheitswesen betreuten Menschen drohten, müsse die
Gefahren beim Einsatz von Pflegekräften unter ärztlicher
Verantwortung einschließen. Dies liege im Hinblick auf den
Rang der bedrohten grundrechtlich geschützten Rechtsgüter des
Lebens und der körperlichen Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2
Satz 1 GG auf der Hand. Die Gefahren, die für betreute
Personen im Bereich der Altenpflege bei Einsatz nicht
hinreichend qualifizierter Kräfte bestünden, müssten dabei
als ebenso gravierend eingeschätzt werden wie bei anderen
Heilhilfsberufen, zumal viele Aufgabenbereiche in der
Altenpflege und der Krankenpflege identisch seien.
123
Der Beruf des Altenpflegers sei ein
"Heilberuf" im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG. Zwar
enthalte das Berufsbild nach dem Ausbildungsspektrum
zusätzliche, über die gesundheitsbezogene Pflege
hinausgehende Elemente. Der charakteristische Schwerpunkt des
Berufs liege jedoch im medizinisch-pflegerischen Bereich.
Dies folge aus der gesetzlichen Regelung der Ausbildungsziele
ebenso wie aus der praktischen Berufstätigkeit. Dass das
Altenpflegegesetz den medizinisch-pflegerischen Aspekt in den
Vordergrund stelle, sei nicht nur von den Sachverständigen in
der vom federführenden Bundestagsausschuss durchgeführten
Anhörung einhellig so bewertet worden, sondern ergebe sich
auch eindeutig aus dem Gesetz selbst.
124
Der Aufbau des Aufgabenkatalogs in § 3
Satz 2 AltPflG lasse eine abnehmende Bedeutung der
aufgeführten Bereiche, eine Abstufung von für den Beruf
zentral bedeutsamen zu eher peripheren Tätigkeiten, erkennen:
Nr. 1 sei nicht zufällig an den Anfang gesetzt und stelle
klar, dass die Pflege, auf die die Ausbildung nach dem
Altenpflegegesetz ausgerichtet sei, insbesondere
medizinisch-pflegerischen Charakter habe; dem entspreche die
reale Situation, dass pflegebedürftige alte Menschen durchweg
auch krank seien.
125
Nr. 2 sei gleichfalls eindeutig; im Rahmen der
medizinischen Behandlungspflege übernähmen die
Altenpflegerinnen Aufgaben wie Infusionen legen,
Dekubitusbehandlung, Anlegen von Wundverbänden, Überwachung
von Beatmungsgeräten, Medikamentenvergabe, Blutzuckermessung,
Legen von Kathetern und intramuskuläre Injektionen. Hier
könne, ebenso wie bei Nr. 3, nicht darauf abgestellt werden,
dass die Altenpflegerinnen eine bloß dienende, zuarbeitende
Funktion übernähmen; dies sei nämlich ein typisches Merkmal
der Heilhilfsberufe.
126
Die in Nr. 5 erwähnte Gesundheitsvorsorge
stelle sich ebenso wie die Ernährungsberatung als durchaus
einschlägiger Bestandteil eines Heilberufs dar. Die
Gesundheitsvorsorge leiste durch die Förderung
gesundheitsbewussten Verhaltens sowie durch den Ausschluss
von Risikofaktoren einen wesentlichen Beitrag zur Vermeidung
von Krankheiten. Auch Nr. 6 ("umfassende Begleitung
Sterbender") könne nicht aus dem Spektrum des "richtig
verstandenen" Heilberufs ausgegrenzt werden.
127
Die Aufgabenbereiche deckten insgesamt ein
breites Feld medizinisch-pflegerischer und damit originär
heilberuflicher Tätigkeiten ab, für die ausgebildet werden
solle.
128
Bei den in Nrn. 4, 7 und 10, 2. Alternative,
aufgeführten Bereichen handele es sich um gegenüber der
eigentlichen Pflegetätigkeit akzessorische Begleitaufgaben,
die im Hinblick auf den Gesamtcharakter des Berufs ohne
prägende Kraft seien. Eine eigenständige abweichende
Ausrichtung komme nur den in Nrn. 8 bis 10, 1. Alternative,
genannten Tätigkeiten zu, die als sozial-pflegerische
angesehen werden könnten und die medizinisch-pflegerische
Ausrichtung des Altenpflegeberufs in Richtung auf die vom
Gesetzgeber angestrebte, verstärkt ganzheitliche Pflege
ergänzten.
129
Auch der Beruf der Altenpflegehilfe habe wegen
des medizinisch-pflegerischen Schwerpunkts der Aufgaben
heilberuflichen Charakter und fülle das Kriterium des Art. 74
Abs. 1 Nr. 19 GG aus. Die Altenpflegehilfe sei im Gesetz als
angeleitete Parallele zur selbstständigen und
eigenverantwortlichen Altenpflege konzipiert und damit als
unterstützende Hilfsleistung in deren sachlichen Rahmen
eingestellt.
130
b) Die §§ 1 und 2 AltPflG über die
Erlaubnispflichtigkeit des Führens der nunmehr geschützten
Berufsbezeichnungen verwendeten eine seit jeher vom
Bundesverfassungsgericht als Form der
Berufszulassungsregelung gebilligte Regelungstechnik, die in
der gesamten Gesetzgebungspraxis der Heilhilfsberufe seit
Jahrzehnten unbeanstandet geblieben sei. Dogmatisch sei sie
als Regelung der Zulassung zu einem Beruf zu verstehen, weil
durch die Erlaubnis zum Führen der Berufsbezeichnungen die
rechtliche Möglichkeit geschaffen werde, die durch die
gesetzlich vorgegebenen Qualifikationsvoraussetzungen von
ansonsten vergleichbaren beruflich ausgeübten Betätigungen
abgehobenen Berufe "Altenpflegerin/Altenpfleger" und
"Altenpflegehelferin/Altenpflegehelfer" zu ergreifen.
131
Die Erlaubnisregelung stelle keine isolierte
Berufsbezeichnungsregelung dar; mit der Erlaubnispflicht
seien vielmehr ausführliche Bestimmungen über die
Voraussetzungen für die Berufsausübung verbunden, die
ausweislich der Ausbildungsziele den für das jeweilige
Berufsbild maßgeblichen Inhalt der beruflichen Tätigkeit
festlegten.
132
Das Altenpflegegesetz enthalte keine über den
Bereich der Berufszulassung hinausgehenden Regelungen.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin sähen
Bundesgesetzgeber, Rechtsprechung und überwiegende Literatur
das Prüfungswesen jedenfalls als zur "Zulassung" gehörig an.
Eine Zäsur sei lediglich zwischen den Voraussetzungen der
Berufszulassung und den Regelungen der Berufsausübung zu
ziehen. Für weiter gehende Restriktionen der
Gesetzgebungskompetenz des Bundes sei kein Raum. Ein anderer
Weg sicherzustellen, dass die für die Zu- lassung verlangten
Voraussetzungen bei den Bewerbern auch vorliegen, läge darin,
von ihnen eine bestimmte Ausbildung zu verlangen.
133
Die in § 3 AltPflG festgelegten
Ausbildungsziele enthiel- ten hinreichend bestimmte
Leitlinien für die nähere Ausgestaltung durch die
Ausbildungs- und Prüfungsverordnung nach § 9 AltPflG.
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 AltPflG lege die formalisierten
qualifikationsbezogenen Zulassungsvoraussetzungen unmittelbar
fest. §§ 4, 5, 7 bis 12, 13 Abs. 1 Sätze 2 und 3 AltPflG
füllten die Bedeutung der substantiell noch offen gelassenen
Zulassungsvoraussetzungen "Ausbildung und Prüfung" aus und
ließen sich damit auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG stützen.
Gleiches gelte für § 6 AltPflG, der die
Eingangsvoraussetzungen für eine Ausbildung zu den
Altenpflegeberufen regele, die wiederum integraler
Bestandteil ihrer Ausgestaltung seien.
134
2. Für die von Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG nicht
erfassten weiteren Bestimmungen des Abschnitts 4 des
Altenpflegegesetzes greife Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG ein.
135
3. Die Vorschriften über die Kostenregelung
(§§ 24, 25 AltPflG) ließen sich jedenfalls aus der
Kompetenz zur Bundesgesetzgebung über die Sozialversicherung
(Nr. 12) rechtfertigen, soweit die Träger der praktischen
Ausbildung Pflegeeinrichtungen nach dem Elften Buch
Sozialgesetzbuch (SGB XI) seien. Im Übrigen greife Nr. 7 ein,
da "öffentliche Fürsorge" eine Kompetenzmaterie von großer
Vielfalt sei, die nicht auf die für Teilbereiche typische
Wahrnehmung fürsorglicher Aufgaben durch öffentliche
Rechtsträger verengt werden dürfe, sondern auch den Bereich
fürsorglichen Handelns Privater einschließe, wenn dies dem
öffentlichen Interesse dienlich sei.
136
4. Eine Sperrwirkung der begrenzten
Kompetenzeröffnung für den Bund nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG
stehe der Zuordnung zu anderen Kompetenztiteln nicht
entgegen, zumal es sich nicht um den Bereich der
Berufsausübungsregelungen handele, der den Ländern überlassen
sei.
137
5. a) Die Neufassung des Art. 72 Abs. 2 GG sei
für eine rechtlich bindende Abgrenzung der konkurrierenden
Bundeskompetenzen nicht hinreichend bestimmt; sie biete
mangels hinreichender Maßstäbe keine Grundlage für eine
umfassende verfassungsgerichtliche Nachprüfung. Wolle man den
Zielen der Verfassungsänderung gleichwohl gerecht werden, sei
jedenfalls auf die Grundsätze der verfassungsgerichtlichen
Kontrolle bei gesetzgeberischer Gestaltungsfreiheit
zurückzugreifen. Diese Kontrolle sei nicht unbeschränkt; das
Bundesverfassungsgericht könne nur eingreifen, wenn der
Gesetzgeber die Bedeutung der grundgesetzlichen Vorgaben
grundlegend verkannt und den ihm offen gelassenen Rahmen
eindeutig verfehlt oder schlechthin nicht mehr abgedeckte,
vielleicht auch bloß unvertretbare Regelungen getroffen habe.
Bei der Prüfung der Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs.
2 GG komme mithin allein eine Evidenzkontrolle in
Betracht.
138
Eine Übertragung des im Bereich
verwaltungsrechtlicher Entscheidungsspielräume beheimateten
Konzepts der Darlegungslasten auf Gestaltungsspielräume des
Gesetzgebers sei unzulässig, weil grundgesetzlich jedenfalls
im Sinne einer verfassungsrechtlichen Gültigkeitsbedingung
nicht verankert. Ebenso wenig gebe es ein Postulat der
Öffentlichkeit und der Ausdrücklichkeit der Darlegung. Die
Ausschussarbeit und vor allem die Tätigkeit des
Vermittlungsausschusses seien nicht öffentlich. Für die
Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes sei es "nicht
ausschlaggebend, ob die maßgeblichen Gründe für eine
Gesetzesnovellierung im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich
erörtert worden sind". Unabhängig davon sei freilich einer
allfälligen Darlegungslast im Gesetzgebungsverfahren in
ausreichendem Maße Rechnung getragen worden.
139
b) Das Altenpflegegesetz diene der
"Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im
Bundesgebiet". Ohne Zweifel sei es eine wichtige Frage für
die Lebensverhältnisse alter, aber auch vorausschauender
jüngerer Menschen, wie die Pflege aussehe, wenn sie im Alter
pflegebedürftig würden. Für die Bewertung dieses
Lebensverhältnisses spielten die Verfügbarkeit hinreichenden
Pflegepersonals und dessen fachliche Qualifikation eine
zentrale Rolle, die ihrerseits von der für die
Berufszulassung erforderlichen Ausbildung abhingen. Eine
einheitliche Ausbildung in den Berufen der Altenpflege führe
für das künftige Pflegepersonal und das so erreichte
einheitliche Qualitätsniveau ebenso wie für die
pflegebedürftigen alten Menschen dazu, dass sich ihre
Lebensverhältnisse in den maßgeblichen Punkten anglichen.
140
Das angegriffene Gesetz entspreche zusätzlich
dem Ziel der "Wahrung der Rechtseinheit". Dem stehe nicht
entgegen, dass das Altenpflegegesetz Ausnahmen in bestimmten
Bereichen (und in § 31 speziell für Hamburg) zulasse, da
die Ausnahmeregelungen zeitlich begrenzt seien oder - wie die
Hamburger Regelung - den Ausbildungsstrukturen der
Neuregelung ohnehin nahe kämen.
141
Beziehe man "Rechtseinheit" auf den
Gesamtzustand der Rechtsordnung, so lasse sich die
Herstellung von Rechtseinheit in einem Einzelbereich der
Rechtsordnung, wie bei den Altenpflegeberufen, ohne Weiteres
als Wahrung der Rechtseinheit im Ganzen auffassen.
142
Das "gesamtstaatliche Interesse" könne nicht
durch die Länder, sondern nur aus der Sicht des Bundes als
des Gesamtstaats bestimmt werden. Für das Altenpflegegesetz
folge dies daraus, dass die Sicherung qualifizierten
Fachpersonals für die Altenpflege eine staatliche Aufgabe
darstelle, die im gesamten Bundesgebiet gleichermaßen von
Bedeutung sei, und daraus, dass die Freizügigkeit dieses
Personals über die Landesgrenzen hinweg verbessert werde.
143
Das Altenpflegegesetz sei schließlich in Gänze
"erforderlich" im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG. Auch wenn man
dieses Kriterium in dem beim Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit für Grundrechtsbeschränkungen bekannten
Sinn verstehe, bleibe dem Gesetzgeber ein vom
Bundesverfassungsgericht nur auf eindeutige, allenfalls zudem
auf unvertretbare Fehlgriffe zu kontrollierender
Gestaltungsspielraum, der beim Altenpflegegesetz ersichtlich
nicht überschritten worden sei. Dies gelte selbst dann, wenn
in geeigneter aktueller oder sogar nur virtueller paralleler
Landesgesetzgebung als "milderem Mittel" ein Hindernis für
den Zugriff des Bundesgesetzgebers gesehen werden sollte;
denn weder seien bei der differenzierten Rechtslage in den
Ländern die Ziele des Art. 72 Abs. 2 GG auf diesem Gebiet
bereits erreicht worden noch sei die Möglichkeit
koordinierter Landesgesetzgebung in dieser Frage
realistisch.
144
1. Zu der Anfrage des Gerichts nach der im
Falle der Zurückweisung des Normenkontrollantrags
festzusetzenden Übergangsfrist bis zum In-Kraft-Treten des
Gesetzes hat die Antragstellerin ausgeführt, es sei ein
Übergangszeitraum von einem Jahr erforderlich; d.h. zwischen
dem In-Kraft-Treten der Verordnung nach § 9 AltPflG und
dem In-Kraft-Treten des Gesetzes solle ein Jahr liegen. Das
Gesetz solle nach Möglichkeit zu Beginn des Schuljahres in
Kraft treten, mithin zum 1. August des jeweiligen Jahres.
145
Die Bundesregierung vertritt die Auffassung,
das Gesetz solle so schnell wie möglich in Kraft treten.
Angesichts der Umstände, dass das Gesetz seit langem bekannt
sei und die Länder bereits vor Erlass der einstweiligen
Anordnung des Bundesverfassungsgerichts einige Anstrengungen
zur Umsetzung unternommen hätten, sei eine Übergangsfrist von
sechs Monaten bis zum In-Kraft-Treten ausreichend. Dies gelte
nicht für die Verordnungsermächtigung nach § 9 AltPflG
und die Experimentierklausel nach § 4 Abs. 6 AltPflG.
Für beide Vorschriften solle das In-Kraft-Treten unmittelbar
nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
angeordnet werden.
146
2. Die am Normenkontrollverfahren nicht
beteiligten Länder haben von der ihnen gewährten Möglichkeit
zur Stellungnahme in der Hauptsache keinen Gebrauch
gemacht.
147
Zu der Anfrage nach der im Falle der
Zurückweisung des Normenkontrollantrags festzusetzenden
Übergangsfrist bis zum In-Kraft-Treten des Gesetzes haben
sich die Länder wie folgt geäußert:
148
Die Länder Baden-Württemberg,
Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen,
Sachsen und Thüringen befürworten ein In-Kraft-Treten des
Altenpflegegesetzes zum 1. August 2003. Bremen und
Brandenburg halten eine Übergangsfrist von sechs Monaten für
ausreichend. Das Saarland hält eine Übergangsfrist für nicht
erforderlich, da das Bundesaltenpflegegesetz dort als
Landesgesetz im Herbst 2002 in Kraft gesetzt werden solle.
Demgegenüber tritt das Land Berlin für eine Übergangsfrist
bis zum 31. Juli 2004 ein, das Land Sachsen-Anhalt für eine
Frist von einem Jahr.
149
3. Zur Vorbereitung seiner Entscheidung hat
der Senat die Professoren Frau Dr. Landenberger und Herrn Dr.
Görres mit der Erstattung eines pflegewissenschaftlichen
Gutachtens (zitiert als: Landenberger/Görres, Gutachten)
beauftragt.
150
Die im Gesetzgebungsverfahren zum
Altenpflegegesetz gehörten Berufsverbände haben Gelegenheit
erhalten, zum Normenkontrollantrag Stellung zu nehmen.
Hiervon haben folgende Verbände Gebrauch gemacht:
AOK-Bundesverband, zugleich für den BKK- und
IKK-Bundesverband; Arbeitsgemeinschaft der Fachseminare für
Altenpflege in kommunaler Trägerschaft in Nordrhein-Westfalen
(LAG der kommunalen Fachseminare NRW); Arbeitsgemeinschaft
der Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege in Bayern,
Fachausschuss Altenpflegeschulen; Arbeitsgemeinschaft
staatlich anerkannter evangelischer Ausbildungsstätten für
Altenpflege im DEVAP; Arbeitskreis Ausbildungsstätten für
Altenpflege in der Bundesrepublik Deutschland (AAA);
Bundesausschuss der Lehrerinnen und Lehrer für Pflegeberufe
e.V.; Deutscher Berufsverband für Altenpflege e.V. (DBVA);
Deutscher Berufsverband für Pflegeberufe e.V. (DBfK);
Deutscher Caritasverband e.V.; Kuratorium Deutsche
Altershilfe (KDA); Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft
(ver.di).
151
In der mündlichen Verhandlung vom 25. Juni
2002, an der auch Vertreter verschiedener Länder und
Berufsverbände teilgenommen haben, haben die Antragstellerin
und die Bundesregierung ihr schriftsätzliches Vorbringen
bekräftigt. Die Sachverständigen Prof. Dr. Landenberger und
Prof. Dr. Görres haben ihr schriftliches Gutachten erläutert
und ergänzt. Das Gericht hat zudem zwei sachkundige
Auskunftspersonen zu den praktischen Auswirkungen der
unterschiedlichen länderrechtlichen Regelungen für die
Situation der Altenpflege in den einzelnen Ländern
gehört.
152
Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Er ist
hinsichtlich der Regelungen des Altenpflegegesetzes für die
Ausbildung zu den Berufen der Altenpflegehilfe begründet; im
Übrigen ist er unbegründet.
153
Die Kompetenz des Bundes für den Erlass des
Altenpflegegesetzes ergibt sich für den Beruf der
Altenpflegerin und des Altenpflegers aus Art. 74 Abs. 1 Nr.
19, Nr. 12 und Nr. 7 GG. Der Bund hat hingegen keine
Gesetzgebungskompetenz für die im Altenpflegegesetz
enthaltenen Regelungen zur Berufsausbildung der
Altenpflegehelferin und des Altenpflegehelfers. Die
Vorschriften der § 1 Nr. 2, § 2 Abs. 3 Sätze 6 bis
9, §§ 10 bis 12, § 29 Abs. 3 AltPflG sind daher mit
Art. 70, Art. 74 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig.
154
1. Die wesentlichen Teile des
Altenpflegegesetzes (Abschnitt 1, § 1 Nr. 1, § 2
Absätze 1 und 2 sowie Absatz 3 Sätze 1 bis 5; Abschnitt 2,
§§ 3 bis 9; Abschnitte 6 bis 9) können sich auf den
Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG stützen. Der
Beruf der Altenpflegerin und des Altenpflegers ist, anders
als der Beruf des Altenpflegehelfers und der
Altenpflegehelferin, ein "anderer Heilberuf" (a), und das
Altenpflegegesetz regelt die Zulassung zu ihm (b).
155
a) Das Grundgesetz bestimmt den Begriff des
"anderen Heilberufs" nicht näher. Auch das
Bundesverfassungsgericht hat in seiner bisherigen
Rechtsprechung nicht definiert, was unter einem Heilberuf im
Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG zu verstehen sei (vgl.
BVerfGE 4, 74 ; 7, 59 ; 33, 125
). Es hat nur beiläufig typische
Heil(hilfs)berufe beispielhaft aufgezählt (vgl. BVerfGE 17,
287 ).
156
Bei der Bestimmung der einzelnen Materien, die
Art. 74 GG aufzählt, verdienen der Grundsatz des Art. 30 GG
und der historische Zusammenhang in der deutschen
Gesetzgebung besondere Aufmerksamkeit; dem Merkmal des
"Traditionellen" oder "Herkömmlichen" kommt dabei wesentliche
Bedeutung zu (BVerfGE 7, 29 ; 28, 21 ;
33, 125 ). Aus diesem Grunde gewinnen
Entstehungsgeschichte des Art. 74 GG und Staatspraxis für die
Auslegung besonderes Gewicht (vgl. BVerfGE 33, 125
; 61, 149 ; 68, 319 ).
157
Diese Regeln zur Auslegung des Art. 74 GG
führen allerdings nicht dazu, den Begriff des Heilberufs als
im Berufsbild unabänderlich festgelegt anzusehen. Er
umschließt nicht nur die Berufe, die bereits bei Erlass des
Grundgesetzes als Heilberufe galten oder die seither zu
Heilberufen geworden sind (vgl. Gallwas, DÖV 1993, S. 17
). Vielmehr kann der Bundesgesetzgeber auch neue
Heilberufe schaffen oder die Entwicklung bestehender Berufe
zu Heilberufen aufnehmen, solange er sich innerhalb der
Vorgaben des Kompetenztitels des Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG
hält.
158
aa) Die Entstehungsgeschichte des Art. 74 Abs.
1 Nr. 19 GG hilft bei der Auslegung der in der Kompetenznorm
verwendeten Begriffe nicht unmittelbar weiter. Der Umstand,
dass die Berufe in der Altenpflege bei den
Grundgesetzberatungen keine Erwähnung gefunden haben, besagt
nichts; damals gab es sie noch nicht, die Entwicklung eines
eigenständigen Berufsbilds hat erst Ende der 50er-Jahre
eingesetzt (vgl. oben A. II.).
159
Der Begriff des Heilberufs wurde während des
Gesetzgebungsverfahrens nicht definiert. Die Vertreter in den
verschiedenen Ausschüssen folgten dem gängigen
Sprachgebrauch, ohne diesen durch die Gesetzesfassung ändern
zu wollen. Da damals allein das Heilpraktikergesetz eine
Definition von "Heilkunde" enthielt, darf dieses Gesetz für
die Auslegung der Begrifflichkeiten in Art. 74 Abs. 1 Nr. 19
GG herangezogen werden.
160
Das auch heute in wesentlichen Teilen noch
geltende Heilpraktikergesetz (vom 17. Februar 1939, RGBl I S.
251, geändert durch Gesetz vom 2. März 1974, BGBl I S. 469
; zur Verfassungsmäßigkeit vgl. BVerfGE 78, 179
) weist in § 1 Abs. 2 eine erste
Legaldefinition für den Begriff der Heil- kunde auf:
161
"Ausübung der Heilkunde im Sinne dieses
Gesetzes ist jede berufs- oder gewerbsmäßig vorgenommene
Tätigkeit zur Feststellung, Heilung oder Linderung von
Krankheiten, Leiden oder Körperschäden bei Menschen, auch
wenn sie im Dienste von anderen ausgeübt wird."
162
Die Ausübung von "Heilkunde" dient danach
nicht nur der Heilung im engeren Sinn, sondern auch der
Linderung körperlicher Defekte, mithin schon einer
Situationsverbesserung (vgl. Dünisch-Bachmann, Kommentar zum
Heilpraktikergesetz , § 1 Rn.
6.2, S. 24). Die Tätigkeiten in der "Heilkunde" erstrecken
sich auch auf Leiden und Körperschäden, also auf Störungen
der normalen Beschaffenheit oder Tätigkeit des Körpers, die
nicht geheilt werden können (vgl. Narr, in:
Narr/Hess/Schirmer, Ärztliches Berufsrecht, Band I
"langanhaltende, häufig kaum oder gar nicht mehr
therapeutisch beeinflussbare Funktionsstörungen"
(Dünisch-Bachmann, a.a.O., S. 25) verstanden, unter
"Körperschäden" die "grundsätzlich irreparablen, nicht
krankhaften Veränderungen des Zustandes oder der Funktion des
Körpers, einzelner Organe oder Organteile, wie z.B.
Sterilität, Taubheit oder Blindheit" (Dünisch-Bachmann,
a.a.O., S. 25).
163
Das Heilpraktikergesetz diente damals wie
heute der Abwehr von Gefahren, die vor allem von fachlich
ungeeigneten Personen für die Gesundheit der Patienten
ausgehen (vgl. BVerfGE 78, 155 ; 78, 179
).
164
In der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts sind, dieser Zweckrichtung folgend,
ungeschriebene Tatbestandsmerkmale entwickelt worden, die die
gesetzliche Definition der Heilkunde ergänzen. Zum einen ist
der Bereich ausgenommen, in dem die Behandlung keine
Fachkenntnisse voraussetzt (vgl. etwa BVerwG, DÄ 1966, S.
446 ff.; BVerwGE 35, 308 ; 66, 367
; 94, 269 ) oder keinen Schaden
anrichten kann (vgl. etwa BVerwGE 35, 308
; 66, 367 ; 94, 269
), mithin keine Gefahr für den Patienten
bedeutet.
165
Zum anderen ist der Bereich eingeschlossen, in
dem es um die gefährliche Behandlung an sich gesunder
Menschen geht (prophylaktische oder kosmetische Eingriffe,
vgl. BVerwG, NJW 1959, S. 833; Dünisch-Bachmann, a.a.O., Rn.
6.3.6 m.w. Hinweisen auf hierzu zählende therapeutische
Maßnahmen; vgl. BVerwGE 66, 367 ).
166
Für die Auslegung des Heilkundebegriffs spielt
es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu
Recht keine Rolle, dass es zu der Zeit, als das
Heilpraktikergesetz in Kraft getreten ist, bestimmte, konkret
zu beurteilende Behandlungsmethoden oder -richtungen noch
nicht gegeben hat (vgl. BVerwGE 66, 367 ). Der
Begriff der Heilkunde in § 1 Abs. 2 HeilprG ist
entsprechend dem Gesetzeszweck, möglichen Gesundheitsgefahren
vorzubeugen, dynamisch und nicht statisch auszulegen (vgl.
BVerwGE 66, 367 ).
167
Die wesentlichen Elemente des so skizzierten
Begriffs der Heilkunde im Heilpraktikergesetz sind,
unabhängig von der jeweiligen Berufstätigkeit,
verallgemeinerungsfähig; sie werden im Besonderen auf den
Geltungsbereich der Bundesärzteordnung (vom 2. Oktober 1961,
BGBl I S. 1857, i.d.F. vom 16. April 1987, BGBl I S. 1218)
übertragen (vgl. Narr, in: Narr/Hess/ Schirmer, Ärztliches
Berufsrecht, Band I , Rn. 8 und 10;
Laufs/Uhlenbruck u.a., Handbuch des Arztrechts, 2. Auflage
1999, § 10 Rn. 7), die zwar von "Heilkunde" spricht
(§ 2 Abs. 5), den Begriff aber nicht definiert.
168
Der Heilberufsbegriff ist danach, den
fortentwickelten Definitionen des Bundesverwaltungsgerichts
folgend, weit auszulegen. Sinn und Zweck des
Heilpraktikergesetzes war und ist es, möglichst jede
nicht-ärztliche Tätigkeit auf dem Gebiet der Heilkunde zu
erfassen (vgl. BVerfGE 78, 179 ). Diesen Zweck
verfolgten auch die Vertreter in den Ausschüssen bei der
Grundgesetzfassung zu Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG (vgl.
Protokoll der 7. Sitzung des Hauptausschusses vom 23.
November 1948, Parlamentarischer Rat, Verhandlungen des
Hauptausschusses, Bonn 1948/1949, S. 83
).
169
bb) Der Wortlaut des Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG
bestätigt das aus der historischen Betrachtung gewonnene
Ergebnis. "Heilberufe" werden sowohl umgangssprachlich (vgl.
hierzu die Definitionen in: Etymologisches Wörterbuch des
Deutschen, 2. Auflage 1993, S. 523; Grimm, Deutsches
Wörterbuch, 1877 , Band 10, S. 824; Trübners
Deutsches Wörterbuch, 3. Band 1939, S. 381 ff.;
Brockhaus Enzyklopädie, 19. Auflage 1991, 14. Band, S.
381 f.; Meyers Enzyklopädisches Lexikon, 1975, Band 15,
S. 820, und 1974, Band 11, S. 611) als auch fachsprachlich
(Lexikon Medizin 1997, S. 747 zum Begriff "Heilung") nicht
reduziert auf die "Heilung" von "Krankheiten", sondern
erfassen zudem die helfende Betreuung von Menschen mit
gesundheitlichen Problemen, seien diese restitutionsfähig
oder nicht, sei also die Behandlung oder Betreuung nur
pflegender, lindernder Natur.
170
cc) Der systematische Zusammenhang des Art. 74
Abs. 1 Nr. 19 GG steht dieser Auslegung des Begriffs der
"anderen Heilberufe" nicht entgegen. Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG
ist zwar keine Globalermächtigung des Bundes für den Bereich
des Gesundheitswesens, sondern führt enumerativ und
spezifisch Felder auf, bei denen der Bund normierungsbefugt
ist (vgl. BVerfGE 102, 26 ; Stettner, in: Dreier,
Kommentar zum Grundgesetz, Band II, 1998, Art. 74 Rn. 89;
Degenhart, in: Sachs, Kommentar zum Grundgesetz, 2. Auflage
1999, Art. 74 Rn. 70). Für den gesamten in Art. 74 Abs. 1 Nr.
19 GG dem Bund zugewiesenen Ausschnitt lässt sich jedoch eine
Orientierung an Belangen des Bundesstaats erkennen:
171
Die drei nebeneinander stehenden
Teilgebiete
172
- Maßnahmen gegen gemeingefährliche und
übertragbare Krankheiten bei Menschen und Tieren,
173
- Zulassung zu ärztlichen und anderen
Heilberufen und zum Heilgewerbe,
174
- Verkehr mit Arzneien, Heil- und
Betäubungsmitteln und Giften
175
stimmen darin überein, dass sie den Schutz der
Bevölkerung vor Gesundheitsgefahren betreffen (ein besonders
wichtiges Gemeinschaftsgut, vgl. BVerfGE 9, 338 ;
13, 97 ; 25, 236 ). Diese Gefahren
drohen in allen drei Bereichen in schwer wiegender Weise und
machen vor den Grenzen eines einzelnen Landes nicht Halt;
deshalb soll zu ihrer Eindämmung, Beherrschung und Kontrolle
eine bundeseinheitliche Regelung ermöglicht werden (vgl.
Pestalozza, in: von Mangoldt/Klein/ Pestalozza, Das Bonner
Grundgesetz, Band 8, 3. Auflage 1996, Art. 74 Rn. 1312 für
die erste Alternative; BVerfGE 102, 26 für die
dritte Alternative des Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG).
176
dd) Nach dem Sinn und Zweck des Art. 74 Abs. 1
Nr. 19 GG, dem Bund insgesamt die Gesetzgebungskompetenz für
die Zulassung zu Heilberufen zu eröffnen, ist die Altenpflege
in einer Gesamtbetrachtung den Heilberufen zuzuordnen. Das
Berufsbild der Altenpflege hat sich in den fachlichen
Anforderungen und den praktischen Voraussetzungen inzwischen
so weit denjenigen der Heilberufe angenähert, dass der
Gesetzgeber diese Entwicklung mit einfachgesetzlichen
Vorgaben weiterführen durfte, indem er dem Berufsbild der
Altenpflege einen klaren heilkundlichen Schwerpunkt verleiht.
Es wird nicht bezweifelt, dass auch pflegende Berufe, soweit
sie im Schwerpunkt eine Ersetzung, Ergänzung oder
Unterstützung der ärztlichen Tätigkeit zum Gegenstand haben
(wie z.B. die Berufe in der Krankenpflege), als sog.
Heilhilfsberufe den Heilberufen unterfallen
177
(vgl. Isensee, Kirchenautonomie und
sozialstaatliche Säkularisierung in der
Krankenpflegeausbildung - Rechtsgutachten zur
Verfassungsmäßigkeit der Erstreckung des
Berufsbildungs-Modells auf kirchliche Krankenhäuser, 1980, S.
34; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Kommentar zum Grundgesetz,
6. Auflage, Art. 74 Rn. 45, der die Altenpfleger aber "nicht
generell" erfasst sehen will - ohne dies freilich zu
begründen; Maunz, in: Maunz-Dürig, Kommentar zum Grundgesetz,
23. Lfg. Oktober 1984, Art. 74 Rn. 214; Rengeling, in:
Isensee/Kirchhof
Band IV, § 100 Rn. 216; Stettner, in: Dreier, Kommentar
zum Grundgesetz, Band II, 1998, Art. 74 Rn. 90, der ohne
weitere Begründung erklärt: "Nicht zu den Heilhilfsberufen
sollen Altenpfleger zählen."; Kunig, in: v on
Münch/Kunig, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, 3. Auflage,
Art. 74 Rn. 94, der zu den Altenpflegern eine ebenfalls
unbegründete Meinung wiedergibt <"während ihnen
Altenpfleger nicht unterfallen sollen">; in gleicher
Weise, aber ansonsten für die Einbeziehung sog.
Heilhilfsberufe Degenhart, in: Sachs, Kommentar zum
Grundgesetz, 2. Auflage, Art. 74 Rn. 73. Pestalozza, in: von
Mangoldt/Klein/Pestalozza, Das Bonner Grundgesetz, Band 8, 3.
Auflage 1996, Art. 74 Rn. 1318, geht in seiner Kommentierung
davon aus, dass eine Antwort auf die Frage, ob Altenpflege
ganz oder teilweise den Heilberufen der Nr. 19 zuzuordnen
sei, ganz von der Ausgestaltung im Einzelnen abhänge).
178
Dieser Bereich wird als Behandlungspflege oder
medizinische Pflege bezeichnet (vgl. Rademacker, RsDE 1991,
S. 19 ; so auch Landenberger/Görres, Gutachten, S.
7).
179
Die Altenpflegeberufe können sowohl nach den
gesetzlichen Vorgaben als auch nach den Erfahrungen der
Praxis den so skizzierten Heilhilfsberufen zugeordnet werden,
da sie einen Schwerpunkt im medizinisch-pflegerischen Bereich
haben, der den sozial-pflegerischen Anteil aus Gründen des
Sachzusammenhangs kompetentiell mit sich zieht; für die
Altenpflegehelfer ist ein solcher Schwerpunkt hingegen nicht
erkennbar, sodass für sie schon aus diesem Grund eine
kompetentielle Einordnung unter Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG
ausscheidet.
180
(1) Die Ausrichtung des Berufs der
Altenpflegerin und des Altenpflegers, wie sie das
Altenpflegegesetz sieht, lässt sich anhand der
Ausbildungsziele verdeutlichen, die in § 3 AltPflG wie
folgt niedergelegt sind:
181
§ 3
182
Die Ausbildung in der Altenpflege soll die
Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten vermitteln, die zur
selbstständigen und eigenverantwortlichen Pflege
einschließlich der Beratung, Begleitung und Betreuung alter
Menschen erforderlich sind. Dies umfasst insbesondere:
183
1. die sach- und fachkundige, den allgemein
anerkannten pflegewissenschaftlichen, insbesondere den
medizinisch-
184
2. pflegerischen Erkenntnissen entsprechende,
umfassende und geplante Pflege,
185
3. die Mitwirkung bei der Behandlung kranker
alter Menschen einschließlich der Ausführung ärztlicher
Verordnungen,
186
4. die Erhaltung und Wiederherstellung
individueller Fähigkeiten im Rahmen geriatrischer und
gerontopsychiatrischer Rehabilitationskonzepte,
187
5. die Mitwirkung an qualitätssichernden
Maßnahmen in der Pflege, der Betreuung und der
Behandlung,
188
6. die Gesundheitsvorsorge einschließlich der
Ernährungsberatung,
189
die umfassende Begleitung Sterbender,
190
7. die Anleitung, Beratung und Unterstützung
von Pflegekräften, die nicht Pflegefachkräfte sind,
191
8. die Betreuung und Beratung alter Menschen in
ihren persönlichen und sozialen Angelegenheiten,
192
9. die Hilfe zur Erhaltung und Aktivierung der
eigenständigen Lebensführung einschließlich der Förderung
sozialer Kontakte und
193
10. die Anregung und Begleitung von Familien-
und Nachbarschaftshilfe und die Beratung pflegender
Angehöriger.
194
Darüber hinaus soll die Ausbildung dazu
befähigen, mit anderen in der Altenpflege tätigen Personen
zusammenzuarbeiten und diejenigen Verwaltungsarbeiten zu
erledigen, die in unmittelbarem Zusammenhang mit den Aufgaben
in der Altenpflege stehen.
195
§ 3 Satz 1 AltPflG nennt die
Ausbildungsziele und die wichtigsten Elemente der
Tätigkeiten, zu denen die Ausbildung befähigen soll. Aus der
Generalnorm lässt sich noch nicht erkennen, in welchem
Bereich die Pflege stattfinden soll, ob sie heilspezifischer
oder psychosozialer Prägung ist. Die in § 3 Satz 2
AltPflG aufgeführten Ausbildungsthemen, die dem generellen
Ausbildungsziel seine konkrete Gestalt geben sollen,
verdeutlichen jedoch den weit gespannten Ansatz des
Gesetzes:
196
(a) § 3 Satz 2 Nr. 1 AltPflG ist ein
Programmsatz für die Altenpflege. Er umschreibt die
Ausrichtung der Pflege insgesamt und betont die Orientierung
an den Pflegewissenschaften. Zu den pflegewissenschaftlichen
Erkenntnissen, denen die Ausbildung in der Altenpflege
entsprechen soll, werden insbesondere die
medizinisch-pflegerischen Daten gerechnet. Dies stand im
ursprünglichen Gesetzentwurf noch deutlicher im Vordergrund
(§ 3 Satz 2 Nr. 1 AltPflG-E lautete ursprünglich: "die
sach- und fachkundige, den medizinisch-pflegerischen
Erkenntnissen entsprechende, umfassende und geplante Pflege"
sowohl in den Gesetzesberatungen (vgl. BR-Plenarprotokoll zur
738. Sitzung vom 21. Mai 1999 zu TOP 16 nebst Anlagen 18 bis
20; BT-Plenarprotokoll 14/59 vom 1. Oktober 1999 zu TOP 12,
S. 5275 ff.; BT-Plenarprotokoll 14/114 vom 6. Juli 2000
zu TOP 11, S. 10850 ff.; BR-Plenarprotokoll zur 754.
Sitzung vom 29. September 2000 zu TOP 5, S. 339 ff.) als
auch bei der im Gesetzgebungsverfahren durchgeführten
Anhörung der Vertreter der Berufsverbände (vgl. Wortprotokoll
der 25. Sitzung des Ausschusses für Familie, Senioren, Frauen
und Jugend vom 15. Dezember 1999, Protokoll 14/25). Offenbar
wurde die Wahl der Begriffe in dieser Zielvorgabe als
ausschlaggebend für den künftigen Schwerpunkt der Tätigkeiten
in der Altenpflege angesehen. Deutlich wird damit, dass Nr. 1
eine zentrale Rolle bei der Frage spielt, wo der Schwerpunkt
im Bereich der Altenpflege(ausbildung) nach den gesetzlichen
Vorgaben liegen soll. Der Gesetzgeber hat sich für die
Einrichtung eines medizinisch-pflegerischen Schwerpunkts
entschieden, ohne damit jedoch die sozial-pflegerische
Komponente des Berufs der Altenpflegerin und des
Altenpflegers völlig in den Hintergrund zu drängen.
197
(b) Die in § 3 Satz 2 Nrn. 2, 3, 5 und 6
AltPflG aufgeführten Ausbildungsziele weisen ebenfalls einen
klaren heilkundlichen Schwerpunkt auf. Die in Nr. 2 genannte
Aufgabe bezeichnet selbst dann, wenn "Mitwirkung bei der
Behandlung" im Sinne der Nr. 2 - entgegen dem Wortlaut - auf
eine rein pflegerische Tätigkeit hindeuten sollte (so die
Begründung der Antragstellerin), eine medizinisch
ausgerichtete Pflege, die stets unter die Heil(hilfs)berufe
zu fassen ist. Zutreffend zeigt die Bundesregierung typische
Beispiele für die heilkundlichen Tätigkeiten der Altenpfleger
in diesem Bereich auf.
198
Gleiches gilt für das in § 3 Satz 2 Nr. 3
AltPflG niedergelegte Ausbildungsziel, bei dem auch die
Antragstellerin nicht leugnet, dass es sich um Heilmaßnahmen
handelt. Wenn sie gleichwohl darauf abstellt, die
Rehabilitationskonzepte seien ärztlicherseits vorgegeben,
verkennt sie, dass auch Krankenpflege stets die Umsetzung
ärztlich angeordneter Maßnahmen bedeutet.
199
Die in § 3 Satz 2 Nr. 5 AltPflG erwähnten
Gegenstände Gesundheitsvorsorge und Ernährungsberatung sind
heilkundlicher Natur. Die Gesundheitsvorsorge dient der
Vermeidung von Krankheiten, und die Ernährungsberatung spielt
als Teilaspekt gerade bei pflegebedürftigen alten Menschen,
die vielfach an Störungen des Verdauungssystems, Exsikkose
(Austrocknung) und Diabetes mellitus leiden, eine besondere
Rolle (vgl. Zenneck/ Ungerer/Liedtke, Altenpflege/Geriatrie,
3. Auflage, Kapitel 11, 12.2 und 12.3). Die Zuordnung der
Gesundheitsvorsorge zum heilkundlichen Bereich wird dadurch
verdeutlicht, dass Maßnahmen zur Verhütung von Krankheiten
und von deren Verschlimmerung als Leistungen der gesetzlichen
Krankenversicherung (§§ 11, 20 SGB V) anerkannt
werden.
200
Die in § 3 Satz 2 Nr. 6 AltPflG
aufgeführte "umfassende Begleitung Sterbender" kann
angesichts der Entstehungsgeschichte (vgl. BTDrucks 14/1578,
S. 4, 20 und 28) zwar nicht ausschließlich dem heilkundlichen
Bereich zugeordnet werden. Unabhängig davon enthält diese
Aufgabe sowohl eine psychosoziale wie eine medizinische
Komponente, weil auch den Sterbenden in der Regel eine
medizinische Betreuung, etwa in Form der Verabreichung
schmerzlindernder Medikamente, zukommen muss.
201
(c) Die Ausbildungsvorgaben der Nrn. 4, 7 und
10, 2. Alternative widmen sich der Optimierung der
Pflegebedingungen sowohl für die alten Menschen wie für das
Pflegepersonal; sie können daher als akzessorische Aufgaben
sowohl zu den behandlungspflegerischen als auch zu den
sozial-pflegerischen Teilbereichen aufgefasst werden, ohne
dass man ihnen dadurch ihr Gewicht nähme.
202
(d) Die Nrn. 8, 9 und 10, 1. Alternative
betreffen sozial-pflegerische Aspekte der Ausbildung. Der
Aspekt der Betreuung und Beratung alter Menschen in ihren
persönlichen und sozialen Angelegenheiten wurde im
Gesetzgebungsverfahren immer wieder betont. Weder aus dem
Gesetzestext noch aus den Gesetzesmaterialien lassen sich
zudem Anhaltspunkte für die Auffassung der Bundesregierung
herleiten, die Wahl der Nummerierung stelle das Gewicht des
jeweils geregelten Ausbildungsziels dar, die Bedeutung nehme
mithin numerisch aufsteigend ab. Sowohl der Katalog des
§ 3 Satz 2 AltPflG als auch Satz 3 der Vorschrift
enthalten Konkretisierungen des Satzes 1, mithin für den
Gesetzgeber wegen ihrer Bedeutung erwähnenswerte
Einzelaspekte der Ausbildung in der Altenpflege. Ohne die
einzelnen Gesichtspunkte unterschiedlich zu gewichten, hat
der Bundesgesetzgeber allen die gleiche Bedeutung
beigemessen. Dies ergibt sich bereits aus der
Gesetzesbegründung, in der stets der ganzheitliche Ansatz
hervorgehoben wird (BTDrucks 14/1578, S. 13 f.).
203
(e) Das Altenpflegegesetz will dem Berufsbild
der Altenpfleger nach alledem einen klaren heilkundlichen
Schwerpunkt geben und hat sich deutlich von dem
sozial-pflegerischen Profil, wie es in den Anfängen der
Altenpflege bestand und betont wurde, entfernt. Damit wird
den sozial-pflegerischen Aspekten jedoch keine untergeordnete
Rolle zugewiesen (vgl. Rademacker, RsDE 1991, S. 19
). Vielmehr hat der Gesetzgeber einen
"ganzheitlichen" Ansatz gewählt, in dem beiden Teilen Gewicht
zukommt.
204
Diesem Ergebnis entspricht das derzeitige und
künftige Tätigkeitsfeld der Altenpflegerinnen und
Altenpfleger, wie es nahezu einhellig in den Stellungnahmen
der Berufsverbände und auch im Gutachten der
pflegewissenschaftlichen Sachverständigen
(Landenberger/Görres, Gutachten, S. 9 ff.) umschrieben
wird. Ob der medizinisch-pflegerische Anteil der Tätigkeit
überwiegt, wird zwar unterschiedlich beurteilt; einig ist man
sich jedoch darin, dass die Unterscheidung von
sozial-pflegerischen und medizinisch-pflegerischen
Tätigkeiten zunehmend durch ein ganzheitliches
Pflegeverständnis verdrängt wird und sich die Berufsbilder
zwangsläufig aufeinander zu bewegen; einzig der Arbeitskreis
Ausbildungsstätten für Altenpflege in der BRD (AAA), ein
trägerübergreifender Zusammenschluss der in der
Bundesrepublik tätigen Altenpflegeschulen, meint, der Beruf
habe nach wie vor eine nur sozial-pflegerische
Ausrichtung.
205
(f) Das Berufsbild, wie es das
Altenpflegegesetz entwirft, enthält danach einerseits
Elemente der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz nach Art.
74 Abs. 1 Nr. 19 GG und andererseits solche der
ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder. Dieses
Zwischenergebnis enthebt das Bundesverfassungsgericht nicht
der Notwendigkeit, die Materie am Ende entweder dem einen
oder dem anderen Kompetenzbereich zuzuweisen. Eine
"Doppelzuständigkeit", auf deren Grundlage Bund und Länder
ein und denselben Gegenstand in unterschiedlicher Weise
regeln könnten, ist dem System der verfassungsrechtlichen
Kompetenznormen fremd und stünde mit ihrer
Abgrenzungsfunktion (Art. 70 Abs. 2 GG) nicht im Einklang
(BVerfGE 36, 193 ).
206
Die Kriterien, nach denen sich die Zuordnung
richtet, wenn eine sachliche Verknüpfung des
Regelungsgegenstands mit den Materien verschiedener
Gesetzgebungszuständigkeiten besteht, sind vom
Bundesverfassungsgericht schon früh bestimmt worden. Die hier
allein in Betracht kommende Kompetenz kraft Sachzusammenhangs
stützt und ergänzt eine zugewiesene Zuständigkeit nur dann,
wenn die entsprechende Materie verständigerweise nicht
geregelt werden kann, ohne dass zugleich eine nicht
ausdrücklich zugewiesene andere Materie mitgeregelt wird,
wenn also das Übergreifen unerlässliche Voraussetzung für die
Regelung der zugewiesenen Materie ist (vgl. BVerfGE 3, 407
; 8, 143 ; 12, 205 ; 15, 1
; 26, 246 ; 26, 281 ; 97, 228
; 98, 265 ; stRspr). Die umfassende
Regelung eines den Ländern vorbehaltenen Bereichs ist dem
Bund in keinem Fall eröffnet (vgl. BVerfGE 61, 149
; 98, 265 ).
207
Wann ein solch zwingender Konnex zwischen der
Wahrnehmung einer ausdrücklich zugewiesenen Kompetenz des
Bundes und der punktuellen Inanspruchnahme einer
Landeskompetenz besteht, lässt sich nicht generell und
abstrakt bestimmen. Die Frage kann vielmehr nur mit Blick auf
die Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstands
beantwortet werden.
208
Strukturell übereinstimmend mit den
Problemlagen in den Entscheidungen des
Bundesverfassungsgerichts zum Jugendwohlfahrtsgesetz (BVerfGE
22, 180 ) und zur Verfassungsmäßigkeit
einer Staffelung von Kindergartengebühren (BVerfGE 97, 332
) besteht bei dem im Altenpflegegesetz
geschaffenen Berufsbild der Altenpfleger ein untrennbarer
Zusammenhang zwischen heilkundlichen und sozial-pflegerischen
Aufgaben:
209
Der Gesetzgeber beabsichtigt, beide
Berufsfelder - Altenkrankenpflege und Altensozialpflege - in
einem Beruf zusammenzufassen. Er will den Beruf der
Altenpflegerin und des Altenpflegers auf die umfassende
Befähigung zur Pflege alter Menschen auf der Grundlage von
Kenntnissen über pathologische, psychologische und soziale
Bezüge des Alternsprozesses hin anlegen (vgl. hierzu und zum
Folgenden die Gegenäußerung der Bundesregierung zur
Stellungnahme des Bundesrats, BTDrucks 11/8012, S. 23).
Dieser weit ausgreifenden und integrativen Ausrichtung des
Berufsbildes entsprechend liegt die zentrale Aufgabe der
Altenpfleger darin, älteren Menschen zu helfen, ihre
körperliche, geistige und seelische Gesundheit zu fördern, zu
erhalten und - wenn dies möglich ist - wiederzuerlangen. Im
Rahmen dieser Zielsetzung soll die Altenpflege ein breit
gefächertes Hilfsangebot persönlicher Beratung, Betreuung und
Pflege in stationären, teilstationären und in offenen oder
sonstigen Einrichtungen sowie ambulanten Pflegediensten zur
Verfügung stellen.
210
(g) Bei der Verfolgung eines solchen
"ganzheitlichen" Ansatzes ist der Gesetzgeber hinsichtlich
der Festlegung des Berufsbildes der Altenpflege nicht starr
an bestehende, traditionelle Vorprägungen gebunden; er ist
vielmehr befugt, zur Durchsetzung wichtiger
Gemeinschaftsinteressen die Ausrichtung des überkommenen
Berufsbildes zeitgerecht zu verändern (vgl. grundlegend
BVerfGE 13, 97 ; vgl. auch BVerfGE 75, 246
).
211
Dabei hat er einerseits die Schranken des Art.
12 Abs. 1 GG (insbesondere den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz,
vgl. BVerfGE 25, 236 ; 75, 246
) und das schutzwürdige Vertrauen der in den
überkommenen Berufen Tätigen (vgl. BVerfGE 32, 1
) zu beachten. Andererseits müssen
gesetzliche Festlegungen zum Berufsbild dem Sachverhalt, den
sie erfassen sollen, und seinen realen Veränderungen gerecht
werden; sie dürfen der Wirklichkeit nicht willkürlich eine
Regelung aufzwingen (vgl. BVerfGE 13, 97 ), etwa
um die Gesetzgebungskompetenz der Länder auszuschließen.
212
(h) Diesen Anforderungen wird das
Altenpflegegesetz gerecht. Zum einen stützen die Erkenntnisse
der Alternsforschung die Richtung, die hier eingeschlagen
wird
213
(vgl. die Forschungsbereiche und -projekte des
Deutschen Zentrums für Alternsforschung an der
Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg; vgl. weiter die
Studien des Leiters des Instituts für präventive Medizin in
Heidelberg :
Autonomietraining - Gesundheit und Problemlösung durch
Anregung der Selbstregulation; Systemische Epidemiologie und
präventive Verhaltensmedizin chronischer Erkrankungen -
Strategien zur Aufrechterhaltung der Gesundheit;
Krebsrisiken, Überlebenschancen - Wie Körper, Seele und
soziale Umwelt zusammenwirken).
214
Pflegewissenschaften und Gerontologie sind
junge Wissenschaften, deren Ergebnisse nun systematisch
aufgenommen werden (vgl. Robert-Bosch-Studie, S. 18, 20;
hierzu und zum Folgenden auch Landenberger/Görres, Gutachten,
S. 4 ff., 9 ff., 57 ff.).
215
Zum anderen hat sich die faktische Situation
in der Altenpflege verändert (vgl. die Ausführungen unter A.
II. und III.; die Stellungnahmen der Verbände;
Landenberger/Görres, Gutachten, S. 8; Gutachten 2000/2001 des
Sachverständigenrates für die Konzertierte Aktion im
Gesundheitswesen, Band II, S. 51). Die Anforderungen an die
Tätigkeiten der Altenpfleger sind gerade im medizinischen
Bereich aufgrund der veränderten Altersstruktur der zu
Pflegenden und der Gesundheitsgesetzgebung der letzten 15
Jahre, insbesondere der Einführung der Pflegeversicherung,
stark gewachsen (vgl. Stellungnahme des Deutschen
Caritasverbandes e.V., in der auf die Ergebnisse der
wissenschaftlichen Begleitung und Evaluierung eines
Ausbildungs-Modellversuchs hingewiesen wird, die einen Anteil
von 70 v.H. identischer Lehrplaninhalte in der Alten- und
Krankenpflege festgestellt haben; vgl. auch die Stellungnahme
des DBVA). Das historische Berufsbild der Altenpflege als
einer Tätigkeit mit Schwerpunkt in Seniorenwohnheimen oder in
Altentagesstätten, in denen das Organisieren von
Gymnastikgruppen, kulturellen Veranstaltungen, Festen und
Ausflügen im Vordergrund stand, ist überholt. Die
Berufsbilder der Alten- und Krankenpflege haben sich einander
angenähert und können kaum noch unterschieden werden.
216
In dieser Situation ist es nicht willkürlich,
sondern sachgerecht, das Berufsbild den veränderten Umständen
anzupassen, es zu modernisieren, zu konkretisieren und
dadurch aufzuwerten, um künftig in ausreichendem Maße
qualifiziertes Personal in allen Tätigkeitsfeldern zur
Verfügung zu haben. Es wäre theoretisch zwar denkbar, den
Beruf zu teilen in einerseits den Bereich der
Altenkrankenpflege und andererseits den der Altensozialpflege
und nur ersteren in Anlehnung an das Krankenpflegegesetz
bundeseinheitlich zu regeln (Gallwas, DÖV 1993, S. 17 <20,
Fn. 33>; wohl auch Hense, BayVBl 2001, S. 353
). Dies würde jedoch nicht nur den von der
Wissenschaft heute empfohlenen Standards zuwiderlaufen,
sondern auch dem Ziel, in gleicher Weise qualifiziertes
Personal für alle Bereiche der Altenpflege zu erlangen. Die
Übertragung des "ganzheitlichen" Ansatzes in der Medizin auf
die Ausbildung in der Altenpflege bedeutet zudem eine
Flexibilisierung im Einsatz der Arbeitskräfte und trägt
dadurch wiederum zu einer Aufwertung des Berufs bei (vgl.
Busse, NDV-RD 2001, S. 106 ). Sie dient mithin
auch arbeitsmarktpolitischen Belangen.
217
Aus systematischen wie teleologischen Gründen
ist es ver- fassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn der
Gesetzgeber den neuen Beruf der Altenpflegerin und des
Altenpflegers als Gesundheitsfachberuf den Heil(hilfs)berufen
des Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG zuordnet.
218
Die bisherige Staatspraxis in anderen neuen
Berufsfeldern des Gesundheitswesens bestätigt dieses
Auslegungsergebnis (vgl. Maier, DVBl 1991, S. 249
). So hat der Bundesgesetzgeber folgende
gesetzliche Regelungen über die Berufsausbildung in
Heilberufen - einschließlich Heilhilfsberufen - erlassen:
219
1. Gesetz über den Beruf des
pharmazeutisch-technischen Assistenten i.d.F. vom 23.
September 1997 (BGBl I S. 2349);
220
2. Gesetz über den Beruf des Beschäftigungs-
und Arbeitstherapeuten (Beschäftigungs- und
Arbeitstherapeutengesetz - BeArbThG) vom 25. Mai 1976 (BGBl I
S. 1246), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 8.
März 1994 (BGBl I S. 446);
221
3. Gesetz über den Beruf des Logopäden vom 7.
Mai 1980 (BGBl I S. 529), zuletzt geändert durch Art. 3 des
Gesetzes vom 8. März 1994 (BGBl I S. 446);
222
4. Gesetz über die Berufe in der Krankenpflege
(Krankenpflegegesetz - KrPflG) vom 4. Juni 1985 (BGBl I S.
893), zuletzt geändert durch das hier zur Überprüfung
stehende Gesetz;
223
5. Gesetz über den Beruf der Hebamme und des
Entbindungspflegers (Hebammengesetz - HebG) vom 4. Juni 1985
(BGBl I S. 902), zuletzt geändert durch Art. 1 Nr. 1 des
Gesetzes vom 27. September 1993 (BGBl I S. 1666);
224
6. Gesetz über den Beruf der
Rettungsassistentin und des Rettungsassistenten
(Rettungsassistentengesetz - RettAssG) vom 10. Juli 1989
(BGBl I S. 1384), zuletzt geändert durch Art. 5 des Gesetzes
vom 8. März 1994 (BGBl I S. 446);
225
7. Gesetz über den Beruf der Orthoptistin und
des Orthoptisten (Orthoptistengesetz - OrthoptG) vom 28.
November 1989 (BGBl I S. 2061), zuletzt geändert durch Art. 4
des Gesetzes vom 8. März 1994 (BGBl I S. 446);
226
8. Gesetz über technische Assistenten in der
Medizin (MTA-Gesetz - MTAG) vom 2. August 1993 (BGBl I S.
1402);
227
9. Gesetz über den Beruf der Diätassistentin
und des Diätassistenten und zur Änderung verschiedener
Gesetze über den Zugang zu anderen Heilberufen
(Heilberufsänderungsgesetz - HeilBÄndG) vom 8. März 1994
(BGBl I S. 446);
228
10. Gesetz über die Berufe in der
Physiotherapie (Masseur- und Physiotherapeutengesetz - MPhG)
vom 26. Mai 1994 (BGBl I S. 1084).
229
Allen hier in Rede stehenden Berufsbildern ist
ein Schwerpunkt im heil(hilfs)kundlichen Bereich eigen, ohne
dass dieser quantitativ immer überwiegt. Die kompetentielle
Zuordnung gleichwohl nach diesem Schwerpunkt vorzunehmen, ist
auch sachgerecht. Auf das quantitative Element abzustellen,
würde eine einheitliche Regelung von Heilberufen, die neben
dem heil-(hilfs)kundlichen Schwerpunkt weitere Aspekte oder
Zusatzelemente umfassen, nämlich unmöglich machen. Für eine
derart restriktive Auslegung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG
gibt es keinen Grund. Entscheidend ist, dass mit der
Berufsausübung Gesundheitsgefahren für die zu behandelnden
Personen einhergehen. Um hier dieselben
Qualifikationsstandards und eine einheitliche
Qualitätskontrolle garantieren zu können, sind die Berufe
bundeseinheitlich geregelt worden. Die Intention dieser
Gesetze deckt sich mit der des Heilpraktikergesetzes und der
des Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG.
230
In gleicher Weise wie bei den genannten
Berufen birgt auch bei der Altenpflege die Berufsausübung
erhebliche Risiken für die Gesundheit der Pflegebedürftigen
in sich (vgl. die Stellungnahme des DBVA). Anders als in der
Krankenpflege, die vorrangig noch als Arzt-Assistenz
ausgestaltet und darauf angelegt ist, ärztliche Anordnungen
auszuführen, sind die Altenpfleger vielfach auf sich alleine
gestellt und müssen eigenverantwortlich und selbstständig
medizinisch relevante Entscheidungen auch in Notsituationen
fällen (vgl. Stellungnahme der Arbeitsgemeinschaft staatlich
anerkannter evangelischer Ausbildungsstätten für Altenpflege
im DEVAP; Stellungnahme des DBVA). Dies gilt nicht nur für
die geriatrischen Fachstationen der Krankenhäuser, in denen
ärztliche Hilfe noch relativ schnell erreichbar ist, sondern
vor allem für stationäre Einrichtungen der Altenpflege (hier
sind Ärzte in der Regel nur als Konsiliarärzte tätig) sowie
insbesondere für ambulante Dienste (hier besteht in der Regel
lediglich ein nicht sehr dichter Kontakt zu den behandelnden
Hausärzten, vgl. Stellungnahme des DBVA).
231
Die Altenpflege ist in den letzten Jahren
immer stärker mit der Behandlungspflege betraut worden, die
mehr erfordert als die Betreuung und pflegerische Versorgung
von Menschen mit altersbedingten Defiziten (vgl. hierzu und
zum Folgenden Robert-Bosch-Studie, S. 216 f.;
Stellungnahme des DBfK). In einem Altenpflegeheim wird heute
von den Pflegenden das gefordert, was früher in
postoperativen Phasen, nach Schlaganfällen, bei der
langfristigen Einstellung von Diabetikern, bei der
medikamentösen Versorgung von Langzeitkranken in
Krankenhäusern geleistet wurde (vgl. Stellungnahme der
ver.di). Der kostenbedingte Rückgang der durchschnittlichen
Verweildauer in den Krankenhäusern korrespondiert mit einem
Anstieg der Plätze in stationären Altenpflegeheimen (vgl. die
Zahlen bei Landenberger/Görres, Gutachten, S. 12/13). Hinzu
kommt die Pflege verwirrter alter Menschen, die fundierte
gerontopsychiatrische Kenntnisse erfordert. Die
demografischen Veränderungen und die Umsetzung des Prinzips
"ambulante vor stationärer Pflege" senken die Zahl der in
Alten(wohn)heimen lebenden und steigern die Zahl der in
stationären Pflegeeinrichtungen untergebrachten
Pflegebedürftigen. Oft kommen ältere Menschen "erst" zum
Sterben hierher (Stellungnahme des DBfK); das
Durchschnittsalter der Bewohner bei Eintritt in ein Heim
liegt bei etwa 86 Jahren (Landenberger/Görres, Gutachten, S.
10).
232
Beleg für die Erforderlichkeit einer
medizinischen Ausrichtung der Altenpflege sind weiterhin die
Anforderungen an das Heimpersonal, wie sie in der
Heimpersonalverordnung niedergelegt sind (§ 6
HeimPersV). Dasselbe belegt § 71 Abs. 3 Satz 1 SGB XI,
wonach für die Anerkennung als Pflegefachkraft der Abschluss
einer Ausbildung und eine zweijährige praktische
Berufserfahrung in den Krankenpflegeberufen oder im Beruf der
Altenpflegerin vorgesehen sind, ohne dass für letztere eine
Einschränkung der Verwendbarkeit, wie sie für
Heilerziehungsberufe gilt (§ 71 Abs. 3 Satz 2 SGB XI),
angeordnet wäre. Nach § 11 Abs. 1 SGB XI müssen die
Leistungen der Pflegeeinrichtungen "dem allgemein anerkannten
Stand medizinisch-pflegerischer Erkenntnisse"
entsprechen.
233
Im ambulanten Bereich sind die
Altenpflegerinnen und Altenpfleger völlig auf sich gestellt
und müssen ad hoc entscheiden, welche medizinischen Maßnahmen
zu ergreifen sind und ob sie selber hierzu kompetent sind
oder umgehend ärztliche Hilfe holen müssen. Eine Trennung von
Kranken- und Altenpflege wäre hier mit wachsenden Problemen
verknüpft. Das Ziel der häuslichen Pflege besteht darin,
Unterbringungen im Krankenhaus zu verkürzen oder einen
Aufenthalt im Altenpflegeheim zu vermeiden. Die
Pflegebedürftigen sind subjektiv wie objektiv mit oft
lebensbedrohlichen Situationen, Krankheit, Leid und Tod
konfrontiert (Robert-Bosch-Studie, S. 279). Ambulante Pflege
ist daher durch eine Vielfalt von Aufgaben medizinischer Art
gekennzeichnet.
234
Dieser Befund wird noch dadurch verdeutlicht,
dass der Anteil der Pflegekräfte mit einer
Krankenpflegeausbildung in den ambulanten Pflegeeinrichtungen
deutlich überwiegt (41,1 v.H. gegenüber 29,5 v.H.
Altenpflegern; Gutachten 2000/2001 des Sachverständigenrates
für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen, Band II,
Qualitätsentwicklung in Medizin und Pflege, 2001, S.
40 f.; allerdings ist der Anteil der Krankenpflegekräfte
seit 1996, wo er noch 65 v.H. ausmachte, stark
zurückgegangen, und der Anteil der Altenpflegekräfte ist
entsprechend gestiegen (Landenberger/Görres, Gutachten, S.
21). Vor diesem Hintergrund verfolgt das Gesetz gerade den
Zweck, die Dominanz der Krankenpflegeberufe gegenüber den
Altenpflegeberufen zu mildern und letzteren als
"Spezialkräften" die Chance zu geben, in allen Bereichen der
Altenpflege gleichermaßen - auch auf der Führungsebene -
tätig zu werden.
235
Das Ziel einer Verzahnung der
unterschiedlichen Gebiete innerhalb des Berufs der
Altenpflegerin und des Altenpflegers - gleichgültig, um
welchen Bereich der Altenpflege es geht - verleiht dem Bund
mithin die Kompetenz, die nach seinem "ganzheitlichen"
Konzept unerlässlichen Regelungen zu treffen. Diese Kompetenz
steht ihm kraft Sachzusammenhangs zu, weil er die ihm
obliegende Aufgabe nicht hätte erfüllen können, ohne zugleich
die Zuständigkeit der Länder in Anspruch zu nehmen.
236
(2) Der Beruf der Altenpflegehelferin und des
Altenpflegehelfers stellt sich demgegenüber nicht als
Heilberuf dar. Das Altenpflegegesetz gibt in § 10 als
Ausbildungsziel lediglich vor, es sollten
237
"die Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten
vermittelt werden, die für eine qualifizierte Betreuung und
Pflege alter Menschen unter Anleitung einer Pflegefachkraft
erforderlich sind".
238
Der Bundesgesetzgeber hat im Weiteren nur
einen Rahmen gezogen: Die Regelung der
Zugangsvoraussetzungen, der Mindestanforderungen an die
Ausbildung, der konkreten Ausbildungsdauer
(Anrechnungsmöglichkeiten), der Anerkennung der Schulen für
die Altenpflegehilfeausbildung und die Bestimmung der Träger
der praktischen Ausbildung bleiben den Ländern überlassen
(§ 12 AltPflG). Es wird den Ländern nicht einmal
verbindlich vorgeschrieben, diesen Beruf überhaupt zu regeln
(§ 12, 1. Halbsatz: "Die Länder können das Nähere...
regeln"). Inhaltliche Vorgaben über die Ausrichtung der
Ausbildung fehlen. So ist insbesondere nicht festgelegt, was
unter einer "qualifizierten Betreuung und Pflege" zu
verstehen ist; anders als bei der Regelung der
Ausbildungsziele für den Beruf der Altenpflegerin und des
Altenpflegers fehlt jegliche Konkretisierung eines
Berufsbilds für die Altenpflegehelfer. Weder im Gesetz selbst
noch im Gesetzgebungsverfahren ist dargetan, worin das
"Heilberufliche" bei dem Beruf der Altenpflegehelfer liegen
soll (vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs, BTDrucks
14/1578, S. 16 zu § 10 AltPflG).
239
Allein der Umstand, dass die Altenpflegehelfer
"unter Anleitung einer Pflegefachkraft" tätig werden sollen,
bedeutet noch nicht die Übertragung heilkundlicher Aufgaben.
Näher liegt eine Verschiebung im Bereich der sozial- und
grundpflegerischen Tätigkeiten von der Altenpflege auf die
Altenpflegehilfe (vgl. Stellungnahme des Deutschen
Caritasverbandes e.V., in der von "Alltagshilfen und
hauswirtschaftlichen Tätigkeiten" gesprochen wird; in
dieselbe Richtung geht die Stellungnahme des DBVA, in der
ausgeführt wird, die Altenpflegehelfer könnten
grundpflegerische Tätigkeiten unter Leitung einer
examinierten Altenpflegerin in den Bereichen Körperpflege,
Nahrungsaufnahme und psychosoziale Betreuung
durchführen).
240
Zudem kann die zur Altenpflege entwickelte
Argumentation nicht auf die Altenpflegehilfe übertragen
werden: Dass die Altenpfleger wegen der Änderungen der
Anforderungen und ihres Berufsbilds, anders als in der
Vergangenheit, zunehmend selbstständig und
eigenverantwortlich gerade im Bereich der Behandlungspflege
tätig werden und damit über eine höhere Qualifikation auf
medizinischem Gebiet verfügen müssen, um keine Gefahr für die
zu Pflegenden darzustellen, trifft für die Altenpflegehelfer
nicht zu. Schon nach dem Gesetzeswortlaut, ebenso wie nach
der Entwurfsbegründung, sollen sie ausdrücklich nur
assistierend tätig werden (BTDrucks 14/1578, S. 16 zu
§ 11). Daraus lässt sich der erforderliche heilkundliche
Schwerpunkt nicht herleiten.
241
Des Weiteren steht die Altenpflegehilfe nicht
in einem kompetenzbegründenden Sachzusammenhang mit einer
anderen Regelung, die Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG zuzuordnen
wäre. Zwar knüpft § 10 AltPflG an § 3 Satz 2 Nr. 7
AltPflG an: Fachkraft, der die Altenpflegehelfer zuarbeiten
sollen, sind in erster Linie die Altenpflegerin oder der
Altenpfleger. Die Bedingungen für einen kompetentiellen
Sachzusammenhang sind gleichwohl nicht erfüllt. Dies setzte
voraus, dass der Bund die Zulassung zu den Altenpflegeberufen
verständigerweise nicht regeln könnte, ohne zugleich auch die
Zulassung zu den Berufen der Altenpflegehilfe zu regeln;
diese Regelung müsste unerlässliche Voraussetzung für jene
sein (vgl. BVerfGE 3, 407 ; 8, 143 ;
12, 205 ; 15, 1 ; 26, 246 ;
26, 281 ; 97, 228 ; 98, 265
; stRspr).
242
Die Antragstellerin weist zu Recht darauf hin,
dass es eine derartige Konstellation hier nicht gibt, selbst
nicht nach der Begründung des Gesetzentwurfs (BTDrucks
14/1578, S. 16 zu § 11):
243
"Sachlich handelt es sich bei der
Altenpflegehilfeausbildung um eine eigenständige
Berufsausbildung. Die Trennung der beiden Ausbildungsgänge
ist geboten, um den Eigenheiten der jeweiligen Berufe
Rechnung tragen zu können. Die Altenpflegeausbildung hat eine
andere Zielsetzung und Qualität als die
Helferausbildung."
244
Dass die Berufe in der Altenpflege und der
Altenpflegehilfe nicht sachnotwendig zusammengehören, ergibt
sich im Übrigen schon daraus, dass letztere mit dem
Altenpflegegesetz nicht zwingend bundesweit eingeführt
werden, dass diese Entscheidung vielmehr ebenso wie die
Ausgestaltung der Ausbildung weiterhin den Ländern überlassen
bleibt.
245
b) Die Bestimmungen für die Berufsausbildung
der Altenpfleger regeln die "Zulassung" im Sinne von Art. 74
Abs. 1 Nr. 19 GG. Das ist bei den Altenpflegehelfern nicht
der Fall.
246
Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG verleiht dem Bund nur
die Kompetenz, die "Zulassung" zu ärztlichen und anderen
Heilberufen gesetzlich festzulegen. Bloß ausgestaltende
Regelungen der Berufsausübung fallen nicht darunter (vgl.
BVerfGE 4, 74 ; 17, 287 ; 33, 125
; stRspr). Entgegen der Auffassung der
Antragstellerin regelt das Altenpflegegesetz
Zulassungsvoraussetzungen für den Beruf der Altenpflegerin
und des Altenpflegers und nicht lediglich einen Schutz der
Berufsbezeichnung. Die im angefochtenen Gesetz enthaltenen
Ausbildungsregelungen werden zudem insgesamt von der
Zulassungskompetenz umfasst.
247
aa) Die Entstehungsgeschichte des Art. 74 Abs.
1 Nr. 19 GG belegt, dass der Verfassunggeber nicht von einem
klar definierten Begriff der Zulassung ausgegangen ist. In
den Beratungen des Parlamentarischen Rats (Der
Parlamentarische Rat 1948-1949, Akten und Protokolle, Band 3
, 3. Sitzung
vom 23. September 1948, S. 104 ff.; 9. Sitzung vom 7.
Oktober 1948, S. 400 ff.; 12. Sitzung vom 14. Oktober
1948, S. 515 f.; vgl. von Doemming/Füsslein/ Matz, JöR
1951, S. 539 ff.) kamen in diesem
Zusammenhang die Bestallung (Approbation), verstanden als
Erlaubnis, einen bestimmten Titel zu führen, und die
Erlaubnis, unter diesem Titel den Beruf auszuüben, zur
Sprache. Auch der abschließende Hinweis des Vorsitzenden des
Hauptausschusses, mit "Zulassung" seien die Vorschriften
"über die Approbation usw." gemeint (JöR 1951, S. 542), lässt
nur erkennen, dass der Verfassunggeber Regelungen, die die
Befugnis zum Führen einer Berufsbezeichnung betreffen,
zumindest unter bestimmten Voraussetzungen als
Zulassungsregelungen verstanden hat.
248
Bei den Heilberufen ist die
Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes - anders als
beispielsweise bei den Berufen der Rechtsanwälte und Notare
(Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG) - auf das Zulassungswesen
beschränkt (vgl. BVerfGE 4, 74 ; 7, 18 ;
7, 59 ; 17, 287 ; 33, 125
; 68, 319 ). Damit
gehört all das, was sich nicht auf die Zulassung bezieht,
nicht zur konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes
aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG. Nicht geklärt ist damit aber
die Grenze zum Schul- und Ausbildungsrecht, für das die
Länder ausschließlich zuständig sind (vgl. BVerfGE 6, 309
53, 185 ; 59, 360 ;
75, 40 ).
249
bb) Der bloße Bezeichnungsschutz ist, soweit
er keinen zulassungsrelevanten Bezug hat, von Art. 74 Abs. 1
Nr. 19 GG nicht erfasst (vgl. Kunig, in: von Münch/Kunig,
Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, 3. Auflage, Art. 74 Rn.
91; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Kommentar zum Grundgesetz,
6. Auflage, Art. 74 Rn. 44; Gallwas, in: Wege und Verfahren
des Verfassungslebens, Festschrift für Peter Lerche zum 65.
Geburtstag, 1993, S. 411 ).
250
Innerhalb der Gesundheitsfachberufe ist es
verbreitete Praxis des Gesetzgebers, Berufsbezeichnungen zu
schützen, indem die jeweilige Bezeichnung Personen mit
bestimmten Fähigkeiten vorbehalten wird, ohne zugleich die
Ausübung des so bezeichneten Berufs zu monopolisieren (anders
beispielsweise § 1 Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1,
Abs. 2 Hebammengesetz). Die Einführung eines gesetzlichen
Tätigkeitsschutzes wird hier aus rechts- und
gesundheitspolitischen sowie aus Gründen der Praktikabilität
grundsätzlich als nicht durchführbar angesehen (vgl.
Kurtenbach, in: Das Deutsche Bundesrecht, I K 21 S. 15
zum Bereich der Krankenpflege; allgemein:
Kurtenbach/Gorgass/Raps, Kommentar zum
Rettungsassistentengesetz, 2. Auflage, S. 75 ff.).
Gleichwohl wird die Festschreibung vorbehaltener Tätigkeiten
immer wieder gefordert (vgl. Robert-Bosch-Studie, S. 17, und
die Ausführungen von Landenberger/Görres, Gutachten, S.
48 f.). Die Ausnahmen für Hebammen (§ 4
Hebammengesetz) und technische Assistenten in der Medizin
(§ 9 des Gesetzes über technische Assistenten in der
Medizin vom 2. August 1993, BGBl I S. 1402) stehen zu der
allgemeinen Praxis nicht im Widerspruch, da sie nicht das
gesamte berufliche Betätigungsfeld ausmachen, sondern nur
einen eng abgrenzbaren Bereich, und daher genau definiert
werden können.
251
Regelmäßig zielt der Bundesgesetzgeber auf die
Fixierung eines Bezeichnungsberufs; die Berufsbezeichnung
soll wesentlicher Bestandteil der Definition des Berufs sein,
sodass nur derjenige überhaupt den Beruf ausübt, dem das
Recht zusteht, die entsprechende Berufsbezeichnung zu
führen
252
(vgl. etwa §§ 1, 8 Gesetz über den Beruf
des pharmazeutisch-technischen Assistenten i.d.F. vom 23.
September 1997 ; § 1
Beschäftigungs- und Arbeitstherapeutengesetz vom 25. Mai 1976
und BTDrucks 7/3113, S. 1 und
7 f.; § 1 Gesetz über den Beruf des Logopäden vom
7. Mai 1980 und BTDrucks 8/741, S. 1
und 5; § 1 Krankenpflegegesetz vom 4. Juni 1985
§ 1 Rettungsassistentengesetz vom 10. Juli 1989
Orthoptistengesetz vom 28. November 1989 2061> und BTDrucks 11/4571, S. 1 und 6; § 1
Diätassistentengesetz vom 8. März 1994
und BTDrucks 12/5619, S. 11; § 1 Masseur- und
Physiotherapeutengesetz vom 26. Mai 1994 1084> und BTDrucks 11/5418, S. 1 und 11; § 1
Podologengesetz vom 4. Dezember 2001
und BTDrucks 14/5593, S. 9 und 11).
253
So ist der Bundesgesetzgeber auch im
Altenpflegegesetz verfahren. Nach § 1 Nr. 1 AltPflG
dürfen die Berufsbezeichnungen "Altenpflegerin" oder
"Altenpfleger" nur Personen führen, denen die Erlaubnis dazu
erteilt worden ist.
254
Gesetzlich bestimmt wird, wer nach einer
entsprechenden Berufsausbildung unter dieser
Berufsbezeichnung tätig werden darf (§ 2 AltPflG). Die
Erlaubnispflicht verbietet anderen Personen zwar nicht, die
in § 3 AltPflG umschriebenen Berufsaufgaben in der
Altenpflege wahrzunehmen; sie dürfen ihre Leistungen freilich
nicht unter der durch § 1 AltPflG geschützten
Berufsbezeichnung anbieten (§ 27 AltPflG).
255
Unabhängig von der Staatspraxis bei
Gesundheitsberufen und der Frage, ob ein gesetzgeberischer
Wille, Zulassungsregelungen zu erlassen, als im Gesetz zum
Ausdruck gekommen verfassungsrechtlich nachvollzogen werden
kann (dies bezweifelt neben der Antragstellerin auch Gallwas,
FS Lerche, 1993, S. 411 ), kann sich ein
derartiger Bezeichnungsschutz auf die Befugnis zur Ausübung
der betreffenden Tätigkeiten dadurch auswirken, dass andere,
die Berufsausübung regelnde Vorschriften auf die geschützte
Berufsbezeichnung Bezug nehmen und die Berufsausübung denen
vorbehalten, die diese Bezeichnung führen dürfen (z.B.
§ 1 des Gesetzes über den Beruf des
pharmazeutisch-technischen Assistenten i.V.m. § 3 Abs. 3
Satz 1 Nr. 3 Apothekenbetriebsordnung). Im Bereich derartiger
Normen ist die Berufsausübung mittelbar erlaubnispflichtig,
die Kombination von Bezeichnungsschutz und korrespondierender
Tätigkeitsbeschränkung wirkt als Zulassungsregelung (vgl.
Pestalozza, Rechtsgutachten 2000, S. 51).
256
(1) Das Altenpflegegesetz erschöpft sich für
den Beruf der Altenpflegerin und des Altenpflegers nicht in
einem bloßen Schutz der Berufsbezeichnung. Zum einen erhält
der Beruf durch die Festlegung der Ausbildungsziele konkrete
Konturen; es wird erkennbar, welche Fähigkeiten den
Altenpflegeberuf nach dem Willen des Gesetzgebers ausmachen.
Zum anderen steht das Altenpflegegesetz in Zusammenhang mit
qualitätssichernden Normen aus anderen, die Tätigkeit der
Altenpfleger beeinflussenden oder sogar bedingenden
Gesetzen:
257
Die nach § 3 Satz 1 Nr. 2 HeimG a.F.
258
(das Heimgesetz ist durch das Dritte Gesetz zur
Änderung des Heimgesetzes vom 5. November 2001 < BGBl I S.
2960 ff.> umfassend geändert, und aufgrund Art. 3 des
Änderungsgesetzes ist der Wortlaut des Heimgesetzes in der ab
1. Januar 2002 geltenden Fassung bekannt gemacht worden
; das hat jedoch keinen
Einfluss auf die Geltung der Heimpersonalverordnung, zumal
die Ermächtigungsnorm <§ 3 Abs. 2 Nr. 2 HeimG>
inhaltlich nicht geändert wurde; vgl. zu den rechtlichen
Folgen einer Neubekanntmachung BVerfGE 14, 245 ;
18, 389 ff.)
259
erlassene Heimpersonalverordnung (HeimPersV)
sieht vor, dass betreuende Tätigkeiten (zu diesem Begriff
vgl. Crößmann/Goberg/Iffland/Mangels, Kommentar zum
Heimgesetz, 4. Auflage 2000, HeimPersV, § 5 Rn. 2.1) in
Heimen im Sinne des Heimgesetzes nur durch Fachkräfte oder
unter angemessener Beteiligung von Fachkräften wahrgenommen
werden dürfen (§§ 5, 6 HeimPersV). Als "Fachkraft" im
Sinne von § 6 Satz 1 HeimPersV wird nur anerkannt, wer
eine Ausbildung in einem Fachberuf des Sozial- oder
Gesundheitswesens absolviert hat, so u.a. auch Altenpfleger
(vgl. Crößmann/Goberg/Iffland/Mangels, a.a.O., § 6 Rn.
3).
260
In gleicher Weise regelt § 71 Abs. 3 SGB
XI, dass "für die Anerkennung als Pflegefachkraft" der
Abschluss einer Ausbildung als Altenpflegerin (oder ein
anderer in der Vorschrift genannter Abschluss) erforderlich
ist, und nach § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 SGB V wird die
Erlaubnis, therapeutische Dienstleistungen an Versicherte zu
erbringen, auf Personen beschränkt, die "die für die
Leistungserbringung erforderliche Ausbildung sowie eine
entsprechende zur Führung der Berufsbezeichnung berechtigende
Erlaubnis" besitzen. Die im Jahr 2001 beschlossenen
Änderungen des Heimgesetzes (zur Gesetzesbegründung vgl.
BTDrucks 14/5399, S. 15 ff.) und des Elften Buchs
Sozialgesetzbuch (BGBl I S. 2320) stellen zusätzlich Weichen
für die Qualität in der Pflege, die sich auf die
Qualifikation der Pflegekräfte auswirken sollen und auswirken
werden (vgl. insbesondere § 75 Abs. 3 SGB XI i.d.F. des
Pflege-Qualitätssicherungsgesetzes; s. auch die Begründung
des Gesetzentwurfs in BTDrucks 14/5395, S. 17 f. zum
Handlungsbedarf u.a. aufgrund von Mängelberichten in der
Pflege, die in Pflegeheimen erhebliche Missstände aufgezeigt
hatten; vgl. hierzu die Presseerklärungen der Medizinischen
Dienste der Spitzenverbände der Krankenkassen e.V.
vom 4. April 2001 und 6. Juli 2000).
261
Die Regelungen der §§ 1 Nr. 1, 2 AltPflG
können nicht isoliert betrachtet werden. Sieht man sie im
Zusammenhang mit den Vorschriften der Heimpersonalverordnung
und des Sozialgesetzbuchs, so wird deutlich, dass nach
In-Kraft-Treten des Altenpflegegesetzes der Berufsmarkt für -
verantwortliche - Fachkräfte nur denen offen stehen wird, die
die Berufsbezeichnung "Altenpflegerin" oder "Altenpfleger"
gemäß § 1 Nr. 1 AltPflG führen dürfen (BRDrucks 162/99,
S. 24; vgl. auch die Gesetzesbegründung zu § 1
AltPflG-E, BTDrucks 14/1578, S. 13). Die Verknüpfung des
Berufsbezeichnungsschutzes mit den genannten Regelungen wirkt
sich als Zulassungsregel aus.
262
(2) Entsprechende Bezugsnormen für die
Berufsausübung, die sich gemeinsam mit dem Bezeichnungsschutz
als mittelbar zulassungsrelevant erweisen, fehlen hingegen
für den Beruf der Altenpflegehelferin und des
Altenpflegehelfers.
263
Anders als für die Berufe in der Altenpflege
kommt für die Altenpflegehilfe der Bezeichnungsschutz auch
nicht faktisch einer Berufszulassungsregelung gleich:
264
Das Verbot, die Berufsbezeichnung
"Altenpflegerin/Altenpfleger" nach § 1 Nr. 1 AltPflG zu
führen (§ 27 AltPflG), wird für Personen, die die
Erlaubnisvoraussetzungen nicht erfüllen, zu Nachteilen im
Erwerbsleben führen, da dauerhaft die Vorstellung fachlicher
Qualifikation mit einer Ausbildung nach dem Altenpflegegesetz
und dem Führen der Berufsbezeichnung verbunden sein wird;
Personen, die die Erlaubnis nicht besitzen, werden mithin
kaum Chancen haben, bei Stellenbesetzungen oder Beförderungen
für Pflegefachkräfte berücksichtigt zu werden.
265
Für Altenpflegehelfer ist die Situation eine
andere. Zum einen lässt sich dieser Beruf mangels eines
klaren, abgrenzbaren Berufsprofils nicht von anderen
Helfertätigkeiten in der Alten- oder Krankenpflege
unterscheiden. Zum anderen ist es gerade Ziel der
Umgestaltung der Pflege nach neuen pflegewissenschaftlichen
Erkenntnissen, den Bereich der gering- oder
nichtqualifizierten Hilfstätigkeiten immer mehr zu Gunsten
von qualifiziertem Pflegepersonal einzuengen
266
(vgl. Robert-Bosch-Studie, S. 77, 109; nach dem
von den Sachverständigen entwickelten Ausbildungsmodell soll
es zwar eine mehrstufige Qualifikation geben, allerdings
nicht auf Helferniveau, sondern mit einer
Regelausbildungszeit von zwei Jahren und vergleichbar der
heutigen Altenpflegeausbildung
des Sachverständigenrates für eine Konzertierte Aktion im
Gesundheitswesen, Band II, S. 51 zu Nr. 123, zu
verstehen).
267
Die Regelungen des Altenpflegegesetzes gehen
für die Altenpflegehilfe nicht über einen Bezeichnungsschutz
hinaus, der für sich genommen nicht zulassungsrelevant und
somit kompetenzfremd ist.
268
cc) Die Ausbildungsregelungen des
Altenpflegegesetzes für die Altenpflegerin und den
Altenpfleger werden inhaltlich, auch soweit sie den Zugang
zur Ausbildungsstätte und die Ausbildung selbst betreffen,
von der Kompetenz für Zulassungsregelungen nach Art. 74 Abs.
1 Nr. 19 GG erfasst.
269
(1) Zur Berufszulassung ist nur zu rechnen,
was erforderlich ist, um der Zulassungsregelung Gehalt zu
geben. Zugelassen wird zu einem bestimmten Beruf. Der
Gesetzgeber muss deswegen den Beruf beschreiben dürfen, zu
dem er zulassen will. Diese Beschreibung kann die fachlichen
Anforderungen an die Berufsangehörigen, also die für den
Beruf typischen Fähigkeiten, bestimmen. Der Gesetzgeber ist
befugt, über die Beschreibung des Berufsbildes und die
Festlegung der Zulassungsbedürftigkeit hinaus
Zulassungsvoraussetzungen und deren Nachweis zu regeln.
270
Auf das Altenpflegegesetz bezogen bedeutet
dies, dass die Regelungen der § 1 Nr. 1 und § 2
Abs. 1, 2 und 3 Sätze 1 bis 5 kompetenzgemäß sind. § 1
Nr. 1 AltPflG bestimmt die Zulassungsbedürftigkeit des Berufs
der Altenpflegerin und des Altenpflegers, und § 2
AltPflG legt die formalisierten Zulassungsvoraussetzungen
fest. Auch § 3 AltPflG ist vor diesem Hintergrund
kompetenzgemäß, da es gerade die Ausbildungsziele sind, die
das Berufsbild beschreiben und dem zu erlernenden Beruf ein
bestimmtes Gepräge an fachlichen Fähigkeiten und Fertigkeiten
geben sollen.
271
(2) Zu den kompetentiell von Art. 74 Abs. 1
Nr. 19 GG noch erfassten Zulassungsvoraussetzungen gehört
außerdem das in § 9 AltPflG geregelte Prüfungswesen
272
(vgl. zu diesem Zusammenhang BVerwGE 61, 169
; BAGE 35, 173 ; Oeter, in: von
Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz, Band 2, Art.
74 Rn. 172; Stettner, in: Dreier, Kommentar zum Grundgesetz,
Band II, 1998, Art. 74 Rn. 89; Degenhart, in: Sachs,
Kommentar zum Grundgesetz, 2. Auflage 1999, Art. 74 Rn. 74;
Isensee, Kirchenautonomie und sozialstaatliche
Säkularisierung in der Krankenpflegeausbildung, 1980, S.
34 f.; Rengeling, in: Isensee/Kirchhof
Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 100 Rn. 214;
Kunig, in: von Münch/Kunig, Kommentar zum Grundgesetz, Band
3, 3. Auflage, Art. 74 Rn. 91; Pieroth, in: Jarass/Pieroth,
Kommentar zum Grundgesetz, 6. Auflage, Art. 74 Rn. 44;
anderer Auffassung Pestalozza, in: von Mangoldt/
Klein/Pestalozza, Das Bonner Grundgesetz, Band 8, 3. Auflage,
Art. 74 Rn. 1324).
273
Denn die Sachkunde als Zulassungsvoraussetzung
und wesentlicher Bestandteil des Berufsbildes lässt sich kaum
anders als durch eine Prüfung nachweisen; also wird die
bestandene Prüfung selbst zur direkten
Zulassungsvoraussetzung. Dann aber muss dem Gesetzgeber auch
das Recht zustehen, das Prüfungswesen zu regeln; nur so kann
die Einhaltung der bundeseinheitlich gewollten
Qualitätsstandards, die den Beruf auszeichnen sollen,
sichergestellt werden.
274
(3) Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG gewährt nicht die
Kompetenz, die Materie des Ausbildungswesens in vollem Umfang
zu regeln. Das folgt bereits aus der Abgrenzung zu den
Kompetenztiteln der Nrn. 1 und 11, die das Berufsrecht in den
dort genannten Bereichen ohne Beschränkung auf
Zulassungsregelungen vollständig erfassen (vgl. Starck, NJW
1972, S. 1489). Andererseits kann es dem
Zulassungsgesetzgeber nicht verwehrt sein, überhaupt
Anforderungen an die Ausbildung zu stellen, um so die das
Berufsbild ausmachenden Qualitätsstandards zu
vereinheitlichen. Die Substanz des Ausbildungsrechts muss
zwar den Ländern vorbehalten bleiben, die Regelung von
Mindeststandards ist hingegen noch unmittelbar
zulassungsrelevant und damit kompetenzgemäß. Nur auf diese
Weise ist es möglich, ein bestimmtes fachliches Niveau der
Berufsangehörigen, und damit des Berufs, sicherzustellen
(vgl. Maier, DVBl 1991, S. 249 ).
275
In diesen Bereich gehören die Vorschriften des
Altenpflegegesetzes über den Inhalt und die Dauer der
Ausbildung, das Verhältnis von berufspraktischer und
schulischer Ausbildung, die Eignung von Ausbildern und
Ausbildungsstätten sowie die Verordnungsermächtigung zum
Erlass von Ausbildungs- und Prüfungsregelungen (§§ 4, 5,
7 bis 9, 13 Abs. 1 Sätze 2 und 3 AltPflG). Diese Vorschriften
geben den in § 2 Abs. 1 Nr. 1 AltPflG allgemein
umschriebenen Zulassungsvoraussetzungen den erforderlichen
konkreten Gehalt. Der Bundesgesetzgeber ist im
Altenpflegegesetz auch insoweit der Staatspraxis bei allen
Heilberufen gefolgt, wie sie seit der Reichsärzteordnung von
1935 (RGBl I S. 1433 ff.) üblich ist.
276
(4) Die schulischen Voraussetzungen für den
Zugang zur Ausbildung in der Altenpflege (§ 6 AltPflG)
sind gleichfalls kompetentiell von Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG
erfasst (vgl. Lerche, DVBl 1981, S. 609 ; Maier,
DVBl 1991, S. 249 ; Dodenhoff, DVBl 1980, S.
897 f.; Kilian, DVBl 1966, S. 432 ; ablehnend
Hense, BayVBl 2001, S. 353 ).
277
Das Schulrecht als Teil der Kulturhoheit der
Länder steht nicht in Frage, wenn der Ausbildungsweg
festgelegt wird, der der Berufszulassung vorausgehen muss.
Die Eingangsvoraussetzungen einer Ausbildung sind integraler
Bestandteil ihrer Ausgestaltung. Die von den Auszubildenden
mitgebrachte Vorbildung begründet und begrenzt maßgeblich die
Möglichkeiten einer Vermittlung von Kenntnissen im Rahmen der
Ausbildung und bestimmt so das Niveau des berufsspezifischen
Ausbildungswegs mit (vgl. Lerche, DVBl 1981, S. 609
; Maier, DVBl 1991, S. 249 ). Der
Gesetzgeber kann daher bestimmen, von welchem
Ausbildungsstand (Schulabschluss) der Zugang zum spezifischen
Ausbildungsweg abhängig gemacht werden soll.
278
2. Die von Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG nicht
getragenen Regelungen des Altenpflegegesetzes für die
Altenpflegehelfer können kompetentiell nicht von anderen
Titeln des Art. 74 Abs. 1 GG aufgefangen werden. Die
Entscheidung der Verfassung in Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG, dem
Bund für das Gesundheitswesen nur eingeschränkte
Gesetzgebungskompetenzen zuzuweisen, darf nicht durch eine
erweiternde Auslegung anderer Kompetenztitel unterlaufen
werden (vgl. BVerfGE 4, 74 ; 17, 287 ;
33, 125 ; 71, 162 ;
88, 203 ; 98, 265 ). Dies
widerspräche der Entstehungsgeschichte der Norm sowie ihrem
Zweck, Bundes- und Länderkompetenzen möglichst eindeutig
voneinander abzugrenzen. Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG entfaltet
mithin eine, freilich auf den Bereich der Berufszulassung
beschränkte, Sperrwirkung gegenüber anderen Kompetenztiteln
(vgl. BVerfGE 68, 319 ).
279
3. Die im Altenpflegegesetz enthaltenen
Vorschriften über das Ausbildungsverhältnis und den sozialen
Status der Auszubildenden (§ 13 Abs. 1 Satz 1,
§§ 14 bis 23 AltPflG) können auf den Kompetenztitel des
Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG gestützt werden.
280
Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG begründet eine
umfassende Kompetenz für die Regelung der Rechtsbeziehung
zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer und erstreckt sich
sowohl auf privatrechtliche als auch auf
öffentlich-rechtliche Bestimmungen über abhängige
Arbeitsverhältnisse (vgl. BVerfGE 7, 342 ; 77, 308
). Das betriebliche Ausbildungsrecht kann, soweit
es arbeitsvertragliche Regelungen betrifft, ebenfalls dem
Arbeitsrecht zugeordnet werden (vgl. BVerfGE 77, 308
; Pestalozza, a.a.O., Art. 74 Rn. 807;
Knopp/Kraegeloh, Kommentar zum Berufsbildungsgesetz, 4.
Auflage, § 1 Rn. 2; Wohlgemuth, Kommentar zum
Berufsbildungsgesetz, 2. Auflage, § 1 Rn. 1). Dies gilt
auch für die Regelungen des Altenpflegegesetzes (vgl. Maier,
DVBl 1991, S. 249 ; Hense, BayVBl 2001, S. 353
; Isensee, Kirchenautonomie und sozialstaatliche
Säkularisierung in der Krankenpflegeausbildung, S. 39;
Rüfner, Gutachten 1991, S. 23; Friauf, Rechtsgutachten 1996,
S. 34 ff.).
281
4. Die im Abschnitt 5 des Altenpflegegesetzes
enthaltenen Kostenvorschriften (§ 24 regelt, dass der
Träger der praktischen Ausbildung die Kosten der
Ausbildungsvergütung in den Entgelten oder Vergütungen für
seine Leistungen berücksichtigen kann; nach § 25 werden
die Landesregierungen ermächtigt, durch Rechtsverordnung ein
Ausgleichsverfahren einzuführen) werden ebenso wie die
Regelung über die Träger der praktischen Ausbildung
(§ 13 Abs. 1 Sätze 2 und 3 AltPflG) nicht von Art. 74
Abs. 1 Nr. 19 GG erfasst, da sie nicht unmittelbar mit der
"Zulassung" zu den Berufen in der Altenpflege zu tun haben
und auch kein Sachzusammenhang derart besteht, dass der eine
Bereich ohne den anderen vernünftigerweise nicht geregelt
werden könnte. Sie können jedoch auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG
gestützt werden.
282
Der Begriff der öffentlichen Fürsorge umgreift
auch neue Lebenssachverhalte, wenn sie nur in ihren
wesentlichen Strukturelementen dem Bild entsprechen, das
durch die "klassische Fürsorge" geprägt ist (für Art. 74 Abs.
1 Nr. 12 GG: zuletzt BVerfGE 75, 108 ). Zur
Materie "öffentliche Fürsorge" gehören nicht nur Bestimmungen
darüber, was die Träger der Fürsorge an materiellen
Fürsorgeleistungen zu erbringen haben und auf welche Weise
das geschehen soll. Der Regelungsbereich des Art. 74 Abs. 1
Nr. 7 GG umfasst vielmehr auch solche Vorschriften, die
beispielsweise organisationsrechtlicher Natur sind oder die
Tätigkeit der Träger der öffentlichen Fürsorge von derjenigen
der privaten Träger abgrenzen (vgl. BVerfGE 22, 180
). Er ist ferner nicht auf Hilfsmaßnahmen bei
wirtschaftlichen Notlagen (vgl. BVerfGE 42, 263 )
oder bei akuter Hilfsbedürftigkeit beschränkt (vgl. Pieroth,
in: Jarass/Pieroth, Kommentar zum Grundgesetz, 6. Auflage,
Art. 74 Rn. 17), sondern schließt daneben sowohl vorbeugende
Maßnahmen zur Verhinderung künftiger Hilfsbedürftigkeit (vgl.
BVerfGE 22, 180 ; Sannwald, in:
Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar zum Grundgesetz, 9.
Auflage, Art. 74 Rn. 61) als auch Zwangsmaßnahmen gegen
Hilfsbedürftige selbst (vgl. BVerfGE 58, 208 )
oder gegen Dritte (vgl. BVerfGE 57, 139 <159,
161 f.>) ein, soweit dies im Interesse
fürsorgerischer Ziele erforderlich ist.
283
Eine Beschränkung der Kompetenz auf die
Regelung der Hilfeleistung durch öffentlich-rechtliche oder
öffentlich-rechtlich beliehene Träger (vgl. Pestalozza, in:
von Mangoldt/Klein/Pestalozza, Das Bonner Grundgesetz, Band
8, 3. Auflage, Art. 74 Rn. 331 f.; Sannwald, in:
Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar zum Grundgesetz, 9.
Auflage, Art. 74 Rn. 64; Kunig, in: von Münch/Kunig,
Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, 3. Auflage, Art. 74 Rn.
35; Stettner, in: Dreier, Kommentar zum Grundgesetz, Band II,
1998, Art. 74 Rn. 42; Bischoff, DÖV 1978, S. 201 f.)
wäre nicht trennscharf zu vollziehen.
284
Auch das Heimgesetz wird auf den
Kompetenztitel der öffentlichen Fürsorge gestützt, obgleich
es sowohl öffentliche als auch private Träger in die Pflicht
nimmt (vgl. Pestalozza, a.a.O., Art. 74 Rn. 344; Korbmacher,
Grundfragen des öffentlichen Heimrechts, 1989, S. 6 ff.;
a.A. Bischoff, DÖV 1978, S. 201 f.). Denn dieses Gesetz
bezweckt nach seinem Anspruch und dem damit übereinstimmenden
Regelungsgehalt den Schutz alter, pflegebedürftiger oder
behinderter Menschen vor Beeinträchtigungen, die sich aus
ihrer Lebenssituation infolge des Heimaufenthalts und den
daraus folgenden Abhängigkeiten typischerweise ergeben können
(vgl. Korbmacher, a.a.O., S. 10). Ebenso ist die
sozialrechtliche "Altenhilfe" zweifellos von der öffentlichen
Fürsorge umfasst (vgl. nur Pestalozza, a.a.O., Art. 74 Rn.
344).
285
Vor diesem Hintergrund können die
Kostenregelungen des Altenpflegegesetzes der Materie des Art.
74 Abs. 1 Nr. 7 GG zugeordnet werden, weil diese eine
uneingeschränkte Kompetenz für die unter
Fürsorgegesichtspunkten regelungsbedürftigen
Rechtsverhältnisse der Altenpflegeeinrichtungen, mithin auch
für ihre Finanzierung, gewährt (vgl. Rüfner, Rechtsgutachten
1991, S. 29 f.). Da die Bestimmung der Träger der
praktischen Einrichtungen wegen der Fragen der
Refinanzierungsmöglichkeiten der Ausbildungskosten im
direkten Zusammenhang mit den Kostenregelungen steht, ist
§ 13 Abs. 1 Sätze 2 und 3 AltPflG kompetentiell
ebenfalls von Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG erfasst.
286
Die Regelungen des Altenpflegegesetzes über
die Berufsausbildung der Altenpflegerinnen und Altenpfleger
sind zur Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen
Interesse nach Art. 72 Abs. 2 GG erforderlich.
287
1. Art. 72 GG kommt im Rahmen der Balance
zwischen Bund und Ländern als Kompetenzverteilungsregel auf
dem Feld der Gesetzgebung eine besondere Bedeutung zu. Die
Vorschrift fügt sich in das Programm der konkurrierenden
Gesetzgebung ein: Die Länder sind für die Gesetzgebung
grundsätzlich zuständig und bleiben es, wenn der Bund untätig
geblieben ist; sie gewinnen die Kompetenz zurück, wenn er
ihnen das Gesetzgebungsrecht über Art. 72 Abs. 3 GG wieder
eingeräumt hat, weil die Voraussetzungen des Abs. 2
nachträglich entfallen sind. Erst dann, wenn der Bund eine in
Art. 74 oder Art. 74 a GG genannte Materie an sich zieht, ist
sie für die Länder gesperrt. Art. 72 Abs. 2 GG wiederum
begrenzt die Kompetenz des Bundes und bindet sie an bestimmte
materielle Voraussetzungen.
288
Während die ausschließliche Gesetzgebung des
Bundes im Rahmen des Katalogs des Art. 73 GG uneingeschränkt
besteht, stellt sich Art. 72 Abs. 2 GG neben den Grenzen der
Kompetenztitel des Art. 74 GG als zusätzliche Schranke für
die Ausübung der Bundeskompetenz dar.
289
Ein von verfassungsgerichtlicher Kontrolle
freier gesetzgeberischer Beurteilungsspielraums hinsichtlich
der Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG besteht nicht.
Ihrer Stellung im System des Grundgesetzes, ihrem Sinn und
dem Willen des Verfassunggebers kann die Norm nur dann
gerecht werden, wenn ihre Voraussetzungen nicht subjektiv von
demjenigen bestimmt werden dürfen, dessen Kompetenz
beschränkt werden soll. Für die Eingrenzung der
Bundesgesetzgebung auf die in Art. 73 ff. GG benannten
Materien hat das Bundesverfassungsgericht seit langem betont,
diese Begrenzung bedürfe einer "strikten" Interpretation
(vgl. BVerfGE 12, 205 ; 26, 246
; 26, 281 ; 42, 20 ;
61, 149 ). In vergleichbarer Weise müssen auch die
Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG gerichtlich
kontrollierbar sein.
290
2. Die Entstehungsgeschichte des Art. 72 Abs.
2 GG a.F. (vgl. hierzu ausführlich Pestalozza, in: von
Mangoldt/Klein/ Pestalozza, Das Bonner Grundgesetz, Band 8,
3. Auflage, Art. 72 Rn. 1 bis 47; Neumeyer, Der Weg zur neuen
Erforderlichkeitsklausel für die konkurrierende Gesetzgebung
des Bundes
zu dieser früheren Gesetzesfassung ergangene Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts bieten keine Auslegungshilfe
für Art. 72 Abs. 2 GG n.F.
291
Das "Bedürfnis" im Sinne von Art. 72 GG a.F.
wurde in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu
Art. 72 Abs. 2 GG als nur in begrenztem Umfang einer
Überprüfung zugänglich angesehen (grundlegend BVerfGE 1,
264 ff.; konkretisiert und verfestigt in BVerfGE 2, 213
; stRspr). Diese Rechtsprechung hat der
Bestimmung jedenfalls im Ergebnis keine begrenzende Funktion
zugewiesen; sie ist, im Gegenteil, zu einem "Motor der
Vereinheitlichung" (Stern, Staatsrecht II, 1980, S. 597)
geworden, was ihr vielfache Kritik eingetragen hat. Dies gilt
in besonderem Maße für die Einordnung der Bedürfnisprüfung
als Frage eines - zudem unscharf bestimmten -
"gesetzgeberischen Ermessens".
292
3. Die Entstehungsgeschichte des Art. 72 Abs.
2 GG n.F. belegt, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber
mit der Neufassung des Art. 72 Abs. 2 GG sowie der
Einrichtung eines speziellen verfassungsgerichtlichen
Verfahrens gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 a GG das Ziel verfolgt
hat, die Position der Länder zu stärken und zugleich eine
effektive verfassungsgerichtliche Überprüfung
sicherzustellen. In der Grundgesetzänderung kann eine klare
Anweisung des verfassungsändernden Gesetzgebers an das
Bundesverfassungsgericht gesehen werden, seine bisherige, als
korrekturbedürftig bewertete Rechtsprechung zu ändern.
293
a) Vor dem Hintergrund eines zunehmenden
Kompetenzverlusts der Länder und der anhaltenden
rechtspolitischen Diskussionen um eine Änderung von Art. 72
GG a.F. befasste sich bereits die durch Beschluss des
Bundestags vom 8. Oktober 1970 eingesetzte Enquête-Kommission
mit Überlegungen zur Reform des Grundgesetzes. Diese kamen
jedoch wegen der Auflösung des Bundestags am 22. September
1972 nicht zum Abschluss (vgl. den Zwischenbericht BTDrucks
6/3829, S. 9 ff., 54 ff.).
294
Neu aufgenommen wurden die Beratungen in der
7. Legislaturperiode durch die gemäß Beschluss des Bundestags
vom 22. Februar 1973 (wieder) eingesetzte Enquête-Kommission
Verfassungsreform, die 1977 ihren Schlussbericht vorlegte.
Ein zentrales Element der Vorschläge zur Änderung der
Gesetzgebungskompetenzen war die Neufassung von Art. 72 Abs.
2 GG a.F. (BTDrucks 7/5924, S. 123). Die Konkretisierung der
Bedürfnisklausel sollte der Justitiabilität des Art. 72 Abs.
2 GG dienen (vgl. dazu und zum Folgenden die Begründung der
Vorschläge in BTDrucks 7/5924, S. 131 ff.; Majer, EuGRZ
1980, S. 98 ff.). Sie sollte eine andere rechtliche
Qualität der darin enthaltenen Begriffe bewirken; die
Kompetenzausübung durch den Bund sollte nicht mehr nur auf
Ermessensmissbrauch überprüfbar sein und die
Tatbestandsmerkmale sollten zu - zwar unbestimmten, aber -
voll nachprüfbaren Gesetzesbegriffen werden, damit das
Bundesverfassungsgericht die Voraussetzungen des Art. 72 Abs.
2 GG ebenso nachprüfen könne wie die grundgesetzlichen
Bestimmungen anderer Kompetenzen. Verfassungsgerichtlicher
Kontrolle sollte dabei auch der Maßstab der
"Erforderlichkeit" einer bundesgesetzlichen Regelung
unterworfen sein.
295
Die Empfehlungen der Enquête-Kommission waren
Grundlage aller späteren Reformüberlegungen zu einer
Rückgewinnung legislativer Kompetenzen der Länder im Bereich
der konkurrierenden Gesetzgebung.
296
b) Neuen Auftrieb erhielt die Reformdebatte
mit der Wiedervereinigung Deutschlands. In ihrem Gemeinsamen
Beschluss vom 5. Juli 1990 (Zeitschrift für Parlamentsfragen,
Band 21 , S. 461 ff.) forderten die
Ministerpräsidenten der Länder eine Stärkung der
Gesetzgebungsmacht der Länder u.a. durch die Errichtung
höherer Schranken für den Bund bei der konkurrierenden
Gesetzgebung. In Artikel 5 des Einigungsvertrags wurde der
"Eckpunkte-Beschluss" der Ministerpräsidenten ausdrücklich in
Bezug genommen, den verfassungspolitischen Vorstellungen der
Länder also ein hoher Stellenwert zugemessen.
297
Zur Durchführung des im Einigungsvertrag
erteilten Auftrags trat am 16. Januar 1992 die "Gemeinsame
Verfassungskommission" von Bundestag und Bundesrat zusammen.
Mit ihrem Abschlussbericht vom 5. November 1993 legte die
Verfassungskommission ihre Vorschläge für Änderungen des
Grundgesetzes vor. Zur Neufassung von Art. 72 Abs. 2 GG
empfahl die Kommission, die "Bedürfnisklausel" durch eine
"Erforderlichkeitsklausel" zu ersetzen (BTDrucks 12/6000, S.
16). Zur Begründung führte sie aus (BTDrucks 12/6000, S.
33 f.), die bisherige Gesetzesfassung habe sich als
Einfallstor für die Auszehrung der Länderkompetenzen
erwiesen. Der Vorschlag einer politischen Lösung der
Bedürfnisfrage, die darin bestehe, dass der Bundesrat der vom
Bundestag zu treffenden Feststellung eines "Bedürfnisses" für
eine bundesgesetzliche Regelung zustimmen müsse (vgl. den
Vorschlag der Bundesratskommission in BRDrucks 360/92 Rn.
56), habe keine Mehrheit gefunden. Die Kommission habe sich
daher letztlich dafür entschieden, "die Voraussetzungen für
die Inanspruchnahme der konkurrierenden
Gesetzgebungskompetenz zu konzentrieren, zu verschärfen und
zu präzisieren mit dem Ziel, die als unzureichend empfundene
Justitiabilität der Bedürfnisklausel durch das
Bundesverfassungsgericht zu verbessern". Eine neue
Verfahrensart (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 a GG) diene der
Absicherung der gerichtlichen Kontrolle (BTDrucks 12/6000, S.
36).
298
Wegen der befürchteten Auseinandersetzungen um
den Umfang der Justitiabilität hatte sich der Vorsitzende der
Gemeinsamen Verfassungskommission zuvor veranlasst gesehen,
folgende Erklärung zu Protokoll zu geben, die danach die
einhellige Zustimmung der Kommissionsmitglieder fand
(Protokoll der 11. Sitzung vom 15. Oktober 1992, S. 19,
zitiert nach: Zur Sache 2/96, Band 1, S. 543 ff.):
299
"Da zwei Mitglieder der Gemeinsamen
Verfassungskommission darauf hingewiesen haben, was immer wir
hier täten, könne das Bundesverfassungsgericht per
Federstrich wieder aufheben, liegt mir doch daran,
festzustellen, daß die Gemeinsame Verfassungskommission
Änderungen des Grundgesetzes deswegen zur Annahme empfiehlt,
weil sie die Absicht hat, die in den Fünfzigerjahren
begründete Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts durch
den Verfassungsgeber zu ändern. Dies sollte für ein solches
eventuelles Verfahren als unser gemeinsamer Wille im
Protokoll festgehalten werden."
300
c) Die Vorstellungen der Gemeinsamen
Verfassungskommission zur Reform der Art. 72 GG und Art. 93
Abs. 1 GG machten sich der Bundesrat (BRDrucks 886/93) und
der Bundestag (interfraktioneller Antrag von CDU/CSU, SPD und
F.D.P., BTDrucks 12/ 6633) zu Eigen; beide griffen jeweils
die Empfehlungen der Kommission als Gesetzesinitiative
auf.
301
Als Anlass für die Änderungen wurde zunächst
ausgeführt (BTDrucks 12/6633, S. 5 und BRDrucks 886/93, S.
7 f.):
302
"Der Ausgestaltung und Verteilung der
Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern kommt im
Bundesstaat zentrale Bedeutung zu: Seine (vertikal)
gewaltenteilende Wirkung kann der Föderalismus nur entfalten,
wenn Bund und Länder gleichermaßen über substantielle
Zuständigkeiten verfügen. Im Laufe der Jahre hat sich die
reale Verteilung zwischen Bund und Ländern in der Praxis zu
Lasten der Länder verschoben. Dies erfolgte insbesondere über
die Bedürfnisklausel zur Inanspruchnahme der konkurrierenden
Gesetzgebung in Artikel 72 Abs. 2 des Grundgesetzes und die
Möglichkeit zur regelungsintensiven Rahmengesetzgebung nach
Artikel 75 des Grundgesetzes. Der damit verbundene
Bedeutungszuwachs des Bundesrates, der den Einfluß der
Länder(regierungen) auf Bundesebene verstärkt, gleicht den
Verlust originärer Gesetzgebungskompetenzen der
Länder(parlamente) nur unvollkommen aus. Gerade in den
letzten Jahren haben die Länder außerdem im Zuge der
europäischen Einigung weitere Hoheitsrechte abgegeben."
303
Zur Begründung des Änderungsvorschlags zu Art.
72 Abs. 2 GG übernahmen beide Gesetzentwürfe die Formulierung
der Gemeinsamen Verfassungskommission zum Teil wörtlich und
erklärten (BTDrucks 12/6633, S. 8 und BRDrucks 886/93, S.
16 f.):
304
"Die Bedürfnisklausel des bisherigen Artikels
72 Abs. 2 des Grundgesetzes ist durch die Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zu einem rein politischen
Ermessenstatbestand reduziert worden. Der Schutzzweck der
Bedürfnisklausel ist dadurch geschwächt. Die Voraussetzungen
für die Inanspruchnahme der konkurrierenden
Gesetzgebungskompetenz sollen konzentriert, verschärft und
präzisiert werden mit dem Ziel, die als unzureichend
empfundene Justitiabilität der Bedürfnisklausel durch das
Bundesverfassungsgericht zu verbessern."
305
Die Bundesregierung dagegen kritisierte die
geplante Neufassung und sprach sich gegen eine solche
Grundgesetzänderung aus (Stellungnahme in BTDrucks 12/7109,
Anlage 2). Sie sah in Art. 72 Abs. 2 des Entwurfs "erhebliche
Gefahren für die Handlungsfähigkeit des Gesamtstaates und die
Wettbewerbsfähigkeit des Wirtschaftsstandortes Deutschland".
Zwar stimmte die Bundesregierung ausdrücklich dem Grundsatz
zu, die Vorschriften über die Inanspruchnahme der
Gesetzgebungsbefugnisse müssten justitiabel sein. Sie gab
aber zu bedenken (a.a.O., S. 13):
306
"Der Politik, d.h. dem demokratischen
Gesetzgeber im Bund, muss angemessener Gestaltungsspielraum
verbleiben, damit er neuen und wechselnden Anforderungen,
Entwicklungen und Anschauungen Rechnung tragen kann. Zugleich
müssen Regelungen zur Kompetenzabgrenzung hinreichend klar
konturierte und berechenbare tatbestandliche Voraussetzungen
normieren, damit das Verfassungsgericht bei
Kompetenzkonflikten in seiner Rolle als Gericht das Recht
auslegend den Streit entscheiden kann und nicht zu
politischer Dezision genötigt wird."
307
Der Bundestag beschloss in seiner Sitzung vom
4. Februar 1994 die Überweisung des interfraktionellen
Gesetzesantrags an den Rechtsausschuss des Bundestags
(BT-Plenarprotokoll 12/209, S. 18147 B). Mit den Stimmen der
Koalitionsfraktionen schloss sich der Rechtsausschuss der
Auffassung der Bundesregierung an und empfahl, die Änderung
von Art. 72 und Art. 93 GG zu unterlassen (BTDrucks 12/8165).
Im Einzelnen empfahl er die Abtrennung verschiedener Passagen
zur Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern; der Teil,
der die Vorschläge zur Begrenzung der Kompetenzen nach Art.
72 Abs. 2 GG und eine verfassungsgerichtliche Überprüfung der
Bedürfnisklausel nach Art. 93 GG enthielt, solle ersatzlos
gestrichen werden.
308
Die SPD-Fraktion versuchte vergeblich, die
ursprünglichen Vorschläge der Gemeinsamen
Verfassungskommission zu Art. 72, Art. 75 und Art. 93 GG für
die Abschlusssitzung des Bundestags am 30. Juni 1994 durch
einen Änderungsantrag (BTDrucks 12/ 8174) zu retten (Nachtrag
zum BT-Plenarprotokoll 12/238, S. 21061 A). Auch die
Vertreter der Länder stützten die ursprünglichen Vorschläge.
Sie drohten, die gesamte Verfassungsreform scheitern zu
lassen, falls der Bundestag die Änderungen in dieser Form
beschließen werde (vgl. die Ausführungen von Voscherau,
BT-Plenarprotokoll 12/238, S. 20972 C ff., und Stoiber, S.
20982 B ff.). Trotzdem beschloss der Bundestag die Änderungen
in der gekürzten Fassung und nahm lediglich einen
Entschließungsantrag an, mit dem der Deutsche Bundestag
aufgefordert wurde, sich mit der Frage der Verteilung der
Gesetzgebungskompetenzen in der nächsten Legislaturperiode
noch einmal zu befassen.
309
Der Bundesrat hielt hingegen an den
Vorschlägen der Gemeinsamen Verfassungskommission fest und
rief nach heftiger Kritik in der Bundesratssitzung vom 26.
August 1994 den Vermittlungsausschuss an (BTDrucks 12/8399,
S. 2). Der Vorschlag des Vermittlungsausschusses fasste die
kompetenzrechtlichen Regelungen wieder in einem Gesetz
zusammen und griff auf den Entwurf der Gemeinsamen
Verfassungskommission zurück. Bis auf die Empfehlung zu Art.
75 Abs. 1 Nr. 1 a GG für das Hochschulwesen stellte der
Vermittlungsausschuss die ursprünglich vorgesehenen
Änderungen mit kleinen Abweichungen wieder her. In Art. 72
Abs. 2 GG wurde, dem Vorschlag der SPD-Fraktion folgend, das
zusätzliche Kriterium "Wahrung der Wirtschaftseinheit" wieder
aufgenommen; dem stimmte der Bundesrat zu, um Bedenken des
Bundestags in Bezug auf die berufliche Bildung zu beseitigen.
Auch die verfassungsgerichtliche Überprüfung der
Erforderlichkeitsklausel nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 a GG fand
Eingang in den Vorschlag des Vermittlungsausschusses. Diesem
Vorschlag stimmten sodann Bundestag (Plenarprotokoll 12/241
vom 6. September 1994, S. 21278 B ff.) und Bundesrat
(BRDrucks 834/94) mit der notwendigen Zweidrittelmehrheit
zu.
310
Die beschlossenen Änderungen traten mit dem
42. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober
1994 am 15. November 1994 (BGBl I S. 3146) in Kraft.
311
4. a) Der Wille des verfassungsändernden
Gesetzgebers ging dahin, die Erforderlichkeitsklausel des
Art. 72 Abs. 2 GG justitiabel zu machen; dem
Bundesgesetzgeber sollte kein Beurteilungsspielraum belassen
werden. Die in Teilen der Literatur vertretene Auffassung,
dass der Bundesgesetzgeber nach wie vor einen solchen
Spielraum habe (vgl. Neumeyer, Festschrift für Kriele, 1997,
S. 543 ; ders., Der Weg zur neuen
Erforderlichkeitsklausel für die konkurrierende Gesetzgebung
des Bundes
Rybak/Hofmann, NVwZ 1995, S. 230 ; Degenhart, in:
Sachs, Kommentar zum Grundgesetz, 2. Auflage 1999, Art. 72
Rn. 11, der damit von seinen früheren Ausführungen in ZfA
1993, S. 409 abrückt), steht in klarem
Widerspruch zum gesetzgeberischen Willen. Grundlegend
veränderte Bedingungen, die eine Abweichung von dem
eindeutigen Ergebnis der historischen Interpretation nahe
legen könnten, sind schon deshalb nicht zu erkennen, weil die
Vorschrift des Art. 72 Abs. 2 GG erst seit kurzer Zeit in
Kraft ist.
312
b) Liegt der Sinn der Norm im Schutz der
Länder vor einer weiteren Auszehrung ihrer
Gesetzgebungskompetenzen, so ist dieser Schutz nur dann
wirkungsvoll, wenn die Erforderlichkeitsklausel als
gerichtlich kontrollierbare Beschränkung verstanden wird. Der
Bundesgesetzgeber hat die Vorgaben des Art. 72 Abs. 2 GG
ebenso wie alle anderen verfassungsrechtlichen Schranken zu
beachten und muss seine Regelungen am Ende durch das
Bundesverfassungsgericht auf eine Überschreitung seiner
Kompetenz kontrollieren lassen.
313
Zur Überprüfung der in Art. 72 Abs. 2 GG
enthaltenen Kriterien ist in Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 a GG ein
eigenständiges verfassungsgerichtliches Verfahren eingeführt
worden. Da in diesem Verfahren eine Kontrolle nur am Maßstab
des Art. 72 Abs. 2 GG erfolgen kann, liefe die Vorschrift
leer, verstünde man die Gesetzesbegriffe in Art. 72 Abs. 2 GG
als nicht justitiabel.
314
c) In Art. 72 Abs. 2 GG n.F. ist der in Art.
72 Abs. 2 GG a.F. enthaltene Textteil "soweit ein Bedürfnis
nach bundesgesetzlicher Regelung besteht, weil", der als
Anknüpfungspunkt für mangelnde Justitiabilität gedient hatte,
gestrichen und durch das Erforderlichkeitskriterium ersetzt
worden. Die Distanz zur früheren Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts wird damit auch im Wortlaut
deutlich.
315
Dem Wortlaut der Vorschrift lässt sich kein
Vorrang des Bundesgesetzgebers gegenüber den Ländern bei der
Interpretation der Norm oder der Kompetenzausübung entnehmen,
im Gegenteil: Das grundsätzlich gegebene Gesetzgebungsrecht
der Länder (vgl. Art. 70 Abs. 1 GG) darf nur unter bestimmten
tatbestandlichen Voraussetzungen eingeschränkt werden.
316
Die Reichweite gerichtlicher Nachprüfung
dieser Tatbestandsmerkmale hängt von ihrer
Konkretisierungsfähigkeit und der Weite eines dem
Bundesgesetzgeber einzuräumenden Einschätzungsspielraums bei
der Ermittlung von Tatsachen und bei Prognosen tatsächlicher
Entwicklungen ab.
317
5. Die Erforderlichkeitsklausel unterscheidet
alternativ drei mögliche Ziele als Voraussetzung zulässiger
Bundesgesetzgebung. Deren Konkretisierung muss sich am Sinn
der besonderen bundesstaatlichen Integrationsinteressen
orientieren.
318
a) Die Ersetzung des Begriffs der
"Einheitlichkeit" der Lebensverhältnisse durch den der
"Gleichwertigkeit" geht auf die Beratungen in der Gemeinsamen
Verfassungskommission zurück, die die Änderung im Hinblick
auf Maßnahmen zur Herstellung der inneren Einheit für
erforderlich gehalten hat. Nach Auffassung der Mehrheit der
Mitglieder der Verfassungskommission entspricht der Begriff
"Gleichwertigkeit" mehr dem föderalistischen Gedanken als die
Idee der "nivellierenden Vereinheitlichung" (vgl. Vogel
, Stenografischer Bericht der 11. Sitzung der
Gemeinsamen Verfassungskommission, 15. Oktober 1992, S. 18
und Jahn
Band 1 - Bericht und Sitzungsprotokolle, S. 543 ff.).
Ausdrücklich wurde klargestellt, die neuen Länder sollten
hierdurch nicht benachteiligt werden, die Änderung solle
vielmehr den regionalen Besonderheiten der einzelnen Länder
Rechnung tragen (vgl. Heuer
13/14).
319
Nach dem Willen der Gemeinsamen
Verfassungskommission be- deutet "gleichwertige
Lebensverhältnisse" mithin nicht "einheitliche
Lebensverhältnisse". Der nunmehr gewählte Begriff nimmt das
Niveau der kompetentiell legitimierten Vereinheitlichung
vielmehr deutlich zurück (vgl. Sannwald, in:
Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar zum Grundgesetz, 9.
Auflage, Art. 72 Rn. 52; Rybak/Hofmann, NVwZ 1995, S. 230
; Scholz, ZG 1994, S. 1 ; Schmehl, DÖV
1996, S. 724 ).
320
Das Erfordernis der "Herstellung
gleichwertiger Lebensverhältnisse" ist nicht schon dann
erfüllt, wenn es nur um das Inkraftsetzen bundeseinheitlicher
Regelungen geht. Dem Bundesgesetzgeber ist ein Eingreifen
auch dann nicht erlaubt, wenn lediglich eine Verbesserung der
Lebensverhältnisse in Rede steht. Dies folgt nicht nur aus
dem Wortlaut der Norm, sondern auch, in systematischer
Auslegung, aus einem Vergleich mit Art. 91 a Abs. 1 GG. Dort
ist die Mitwirkung des Bundes bei der Erfüllung von Aufgaben
der Länder gestattet, wenn dies "zur Verbesserung der
Lebensverhältnisse erforderlich ist". Es ist kein Grund
ersichtlich, der den Verfassunggeber dazu hätte veranlassen
können, sich bei der Kompetenznorm für eine andere Wortwahl
zu entscheiden, wenn er in der Sache dasselbe gemeint hätte
wie in Art. 91 a GG. Der Zweck des Art. 72 Abs. 2 GG, die
Bundeskompetenzen einzuschränken, würde zudem an Kraft
verlieren, wäre es dem Bund erlaubt, irgendwelche
Verbesserungen, die immer möglich und wünschenswert sind,
ohne Weiteres zum Anlass für einen Eingriff in das
grundsätzlich bestehende Gesetzgebungsrecht der Länder zu
nehmen.
321
Das bundesstaatliche Rechtsgut gleichwertiger
Lebensverhältnisse ist vielmehr erst dann bedroht und der
Bund erst dann zum Eingreifen ermächtigt, wenn sich die
Lebensverhältnisse in den Ländern der Bundesrepublik in
erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge
beeinträchtigender Weise auseinander entwickelt haben oder
sich eine derartige Entwicklung konkret abzeichnet.
322
Dem Bundesgesetzgeber obliegt es, das für die
Einschätzung dieser Lagen erforderliche Tatsachenmaterial
sorgfältig zu ermitteln. Erst wenn das Material fundierte
Einschätzungen der gegenwärtigen Situation und der künftigen
Entwicklung zulässt, darf der Bund von seiner konkurrierenden
Gesetzgebungskompetenz Gebrauch machen.
323
b) Die Auslegung der ersten Zielvorgabe des
Art. 72 Abs. 2 GG legt zugleich den Grund für die
Konkretisierung der anderen Ziele, auf die sich das
Erforderlichkeitskriterium bezieht: Die Wahrung der Rechts-
oder Wirtschaftseinheit betrifft unmittelbar institutionelle
Voraussetzungen des Bundesstaats und erst mittelbar die
Lebensverhältnisse der Bürger. Weder die Zielvorgaben der
Rechts- oder Wirtschaftseinheit noch das Tatbestandsmerkmal
des gesamtstaatlichen Interesses (vgl. BTDrucks 12/6000, S.
33 f. zu Nr. 2; BTDrucks 12/6633, S. 8 f.; Bericht
des Rechtsausschusses in BTDrucks 12/8165, S. 31 f.)
geben dem Bundesgesetzgeber die Erlaubnis, ausschließlich zur
Verfolgung von sonstigen Gemeinwohlinteressen oder auch nur
mit dem allgemeinen Ziel einer Verbesserung der
Lebensverhältnisse tätig zu werden.
324
aa) Da es bei Art. 72 Abs. 2 GG in aller Regel
um den Erlass eines rechtsvereinheitlichenden Bundesgesetzes
geht, kann das Tatbestandsmerkmal "Wahrung der Rechtseinheit"
in Art. 72 Abs. 2 GG nicht so verstanden werden, dass die
Setzung bundeseinheitlichen Rechts stets erforderlich wäre.
Unterschiedliche Rechtslagen für die Bürger sind notwendige
Folge des bundesstaatlichen Aufbaus. Das Grundgesetz lässt
unterschiedliche rechtliche Ordnungen in den Gliedstaaten zu
und begrenzt insoweit auch eine Berufung auf Art. 3 Abs. 1 GG
(vgl. BVerfGE 10, 354 ; 12, 139 ). Eine
Unterschiedlichkeit von Regelungen in den Ländern allein kann
deshalb ein gesamtstaatliches Interesse an einer
bundesgesetzlichen Regelung nicht begründen.
325
Eine Gesetzesvielfalt auf Länderebene erfüllt
die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG erst dann, wenn sie
eine Rechtszersplitterung mit problematischen Folgen
darstellt, die im Interesse sowohl des Bundes als auch der
Länder nicht hingenommen werden kann. Gerade die
Unterschiedlichkeit des Gesetzesrechts oder der Umstand, dass
die Länder eine regelungsbedürftige Materie nicht regeln,
müssen das gesamtstaatliche Rechtsgut der Rechtseinheit,
verstanden als Erhaltung einer funktionsfähigen
Rechtsgemeinschaft, bedrohen. So würden beispielsweise
unterschiedliche Personenstandsregelungen in den Ländern
verhindern, dass die Eheschließung oder die Scheidung überall
in Deutschland gleichermaßen rechtlich anerkannt und
behandelt werden. Gäbe es in den Ländern grundlegend
unterschiedliche Regelungen für das Gerichtsverfassungsrecht,
könnten der Einzelne oder überregional agierende Unternehmen
nicht darauf vertrauen, in allen Ländern in gleicher Weise
Rechtsschutz zu erlangen. Ein unterschiedliches
Verfahrensrecht erschwerte die Rechtswege zu den
Bundesgerichten.
326
Auf allen in Art. 74 und Art. 75 GG genannten
Gebieten lässt das Grundgesetz eine Rechtsvielfalt
prinzipiell zu. Einheitliche Rechtsregeln können in diesen
Bereichen aber erforderlich werden, wenn die unterschiedliche
rechtliche Behandlung desselben Lebenssachverhalts unter
Umständen erhebliche Rechtsunsicherheiten und damit
unzumutbare Behinderungen für den länderübergreifenden
Rechtsverkehr erzeugen kann. Um dieser sich unmittelbar aus
der Rechtslage ergebenden Bedrohung von Rechtssicherheit und
Freizügigkeit im Bundesstaat entgegen zu wirken, kann der
Bund eine bundesgesetzlich einheitliche Lösung wählen (eine
Verpflichtung dazu enthält Art. 72 Abs. 2 GG nicht).
327
bb) Die "Wahrung der Wirtschaftseinheit" liegt
im gesamtstaatlichen Interesse, wenn es um die Erhaltung der
Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik
durch bundeseinheitliche Rechtssetzung geht.
"Wirtschaftseinheit" setzt also mehr voraus als die Schaffung
von "Rechtseinheit". Die beiden Zielvorgaben werden
allerdings häufig eine Schnittmenge haben, da viele der in
Art. 74 Abs. 1 und Art. 75 Abs. 1 GG aufgeführten Bereiche
einen mittelbaren wirtschaftlichen Bezug aufweisen und sich
Wirtschaftseinheit typischerweise über die Vereinheitlichung
von Rechtslagen herstellen kann. Gleichwohl haben beide
Zielvorgaben unterschiedliche Schwerpunkte. Geht es in erster
Linie um wirtschaftspolitisch bedrohliche oder unzumutbare
Auswirkungen einer Rechtsvielfalt oder mangelnder
länderrechtlicher Regelung, greift die dritte Zielvorgabe des
Art. 72 Abs. 2 GG ein.
328
Wirtschaftliche Lagen vermögen die Länder
grundsätzlich ebenso zu regulieren wie der Bund.
Unterschiedliche landesrechtliche Regelungen können jedoch
Schranken oder Hindernisse für den wirtschaftlichen Verkehr
im Bundesgebiet errichten und insbesondere die Verteilung des
wirtschaftlichen (personellen und sachlichen) Potentials
verzerren; auch tatsächliche Verschiedenheiten zwischen den
Ländern können der Gesamtwirtschaft in erheblichem Umfang
abträglich sein. Der Erlass von Bundesgesetzen zur Wahrung
der Wirtschaftseinheit steht dann im gesamtstaatlichen, also
im gemeinsamen Interesse von Bund und Ländern, wenn
Landesregelungen oder das Untätigbleiben der Länder
erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft mit sich
bringen.
329
Die "Wirtschaftseinheit" als Zielgröße in Art.
72 Abs. 2 GG ist nicht auf den Bereich des "Rechts der
Wirtschaft" in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG beschränkt, denn Art.
72 Abs. 2 GG bezieht sich auf alle Materien der
konkurrierenden und der Rahmengesetzgebung. Erfordernisse der
Wirtschaftseinheit im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG können also
die Inanspruchnahme der Bundeskompetenz für alle in Art. 74
Abs. 1 GG aufgeführten Sachgebiete rechtfertigen.
330
Zur Schaffung eines einheitlichen
Wirtschaftsgebiets und damit zur Wahrung der
Wirtschaftseinheit ist ein Bundesgesetz jedenfalls dann
erforderlich, wenn es die Einheitlichkeit der beruflichen
Ausbildung sicherstellen oder wenn es für gleiche
Zugangsmöglichkeiten zu Berufen oder Gewerben in allen
Ländern sorgen muss, unabhängig davon, wo die Berufsgruppe
selbst kompetentiell (Art. 74 Abs. 1 GG) einzuordnen ist.
Zwar kann jedes Land solche Angelegenheiten - auch auf hohem
professionellen Niveau - regeln, ohne die Interessen der
anderen Länder zu beeinträchtigen. Unterschiedliche
Ausbildungs- und Zulassungsvoraussetzungen können aber im
deutschen Wirtschaftsgebiet störende Grenzen aufrichten, sie
können eine Ballung oder Ausdünnung des Nachwuchses in
bestimmten Regionen bewirken, sie können das Niveau der
Ausbildung beeinträchtigen und damit erhebliche Nachteile für
die Chancen des Nachwuchses sowie für die Berufssituation im
Gesamtstaat begründen.
331
Nach dem Änderungsantrag der SPD-Fraktion
(BTDrucks 12/ 8174), auf den die Neufassung des Art. 72 Abs.
2 GG zurückgeht, sollte der Begriff der Wirtschaftseinheit,
den die Gemeinsame Verfassungskommission ersatzlos gestrichen
hatte, wieder in Art. 72 Abs. 2 GG Eingang finden, um primär
die Bundeskompetenz zur Regelung der beruflichen Bildung zu
erhalten. Bereits in der ersten Lesung des
verfassungsändernden Gesetzentwurfs war von Seiten der
CDU/CSU-Fraktion die Frage aufgeworfen worden, ob Art. 72
Abs. 2 GG n.F. nicht bundesgesetzliche Regelungen der
Berufsausbildung in Frage stelle (BT-Plenarprotokoll 12/209
vom 4. Februar 1994, S. 18140). Diese Besorgnis konnte der
Berichterstatter in der Gemeinsamen Verfassungskommission
(von Stetten, CDU/CSU) nicht entkräften (BT-Plenarprotokoll,
a.a.O.). Die SPD gab daraufhin folgende Protokollerklärung ab
(BTDrucks 12/8165, S. 31 f.):
332
"1. Die Neufassung des Artikel 72 GG lässt die
sachlichen Regelungskompetenzen des Bundes für das Recht der
beruflichen Bildung unberührt.
333
2. Die Fraktion der SPD sieht in einer
qualitativ hoch stehenden, durch bundeseinheitliche Vorgaben
insbesondere für die Ausbildungsstrukturen, die
Ausbildungsinhalte und das Prüfungswesen gesicherten
beruflichen Bil- dung einen wichtigen Faktor der
Leistungsfähigkeit der deutschen Wirtschaft sowie der
beruflichen Flexibilität und Mobilität der Arbeitnehmerinnen
und Arbeitnehmer. Die Voraussetzungen einer
bundesgesetzlichen Regelung der beruflichen Bildung durch
Gesetz werden auch künftig vorliegen, weil dies zur Wahrung
der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen
Interesse erforderlich ist...".
334
Der Änderungsantrag hat den
Vermittlungsausschuss letztlich unbeanstandet passiert; die
Erklärung der SPD-Fraktion repräsentiert also die
Regelungsvorstellungen des Gesetzgebers.
335
6. a) Die Merkmale des Art. 72 Abs. 2 GG sind
unbestimmte Gesetzesbegriffe. Die gerichtliche Kontrolle
ihrer Auslegung ist umfassend; sie geht über eine bloße
Vertretbarkeitskontrolle hinaus.
336
Die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art.
72 Abs. 2 GG dürfen nicht allein am Gesetzesziel geprüft
werden, das naturgemäß vom Bundesgesetzgeber bestimmt und
verfolgt wird. Sonst hätte der Bund die tatbestandlichen
Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG nach wie vor selbst in
der Hand, und der Sinn der Grundgesetzänderung wäre verfehlt.
Dem kann nur dadurch entgegen gewirkt werden, dass die
Kompetenz auch nach den tatsächlichen Auswirkungen des
Gesetzes, soweit sie erkennbar und vorab abschätzbar sind,
beurteilt wird (vgl. Scholz, in: Bundesverfassungsgericht und
Grundgesetz, Festgabe aus Anlass des 25-jährigen Bestehens
des Bundesverfassungsgerichts, 1976, Band II, S. 252
; Rengeling, in: Isensee/Kirchhof
Rn. 40, Rn. 124; auf den Gehalt der Regelung und nicht auf
das gesetzgeberische Ziel oder den äußeren Anknüpfungspunkt
ist auch bei der Prüfung der Kompetenzkataloge der Art.
74 ff. GG abzustellen, vgl. BVerfGE 58, 137 ;
68, 319 ; 70, 251 ). Da es
dabei um die methodisch unsichere Abschätzung zukünftiger
Entwicklungen geht, darf man freilich kein
Tauglichkeitsoptimum verlangen; es genügt vielmehr, wenn mit
Hilfe des Gesetzes der gewünschte Erfolg gefördert werden
kann (vgl. BVerfGE 30, 292 ; 33, 171 ;
39, 210 ; 40, 196 ; 63, 88 ;
67, 157 ; 78, 38 ; 81, 156 ;
zum Genügen eines geringeren Eignungsgrads vgl. BVerfGE 7,
377 ; 13, 97 ).
337
b) aa) Bezieht sich der erste Prüfungsschritt
auf die Frage, ob eine Regelung des Bundesgesetzgebers zum
Schutz der in Art. 72 Abs. 2 GG genannten Rechtsgüter
zulässig ist ("wenn... erforderlich"), so ist im zweiten
Schritt das Ausmaß der Eingriffsbefugnis ("soweit...
erforderlich") festzustellen.
338
Im Kompetenzgefüge des Grundgesetzes gebührt
bei gleicher Eignung von Regelungen zur Erfüllung der
grundgesetzlichen Zielvorgaben grundsätzlich den Ländern der
Vorrang (Art. 30 und Art. 70 GG). Art. 72 Abs. 2 GG trägt dem
- mit dem Kriterium der Erforderlichkeit bundesgesetzlicher
Regelung - Rechnung und verweist den Bund damit auf den
geringst möglichen Eingriff in das Gesetzgebungsrecht der
Länder. "Erforderlich" ist die bundesgesetzliche Regelung
danach nur soweit, als ohne sie die vom Gesetzgeber für sein
Tätigwerden im konkret zu regelnden Bereich in Anspruch
genommene Zielvorgabe des Art. 72 Abs. 2 GG, also die
Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse oder die im
gesamtstaatlichen Interesse stehende Wahrung der Rechts- oder
Wirtschaftseinheit, nicht oder nicht hinlänglich erreicht
werden kann. Dabei muss dem Gesetzgeber eine Prärogative für
Konzept und Ausgestaltung des Gesetzes verbleiben. Wenn er
ein Konzept gewählt hat, das sowohl die Hürde des Art. 74
Abs. 1 GG genommen hat als auch zum Schutz der Rechtsgüter
des Art. 72 Abs. 2 GG nach Ziel und Wirkung erforderlich ist,
können Teile des Konzepts nur dann als zu regelungsintensiv
herausgenommen werden, wenn das Gesamtkonzept, und damit die
Wirkung des Gesetzes, ohne sie nicht gefährdet wird.
339
bb) Eine Bundeskompetenz besteht nicht, wenn
landesrechtliche Regelungen zum Schutz der in Art. 72 Abs. 2
GG genannten gesamtstaatlichen Rechtsgüter ausreichen; dabei
genügt allerdings nicht jede theoretische
Handlungsmöglichkeit der Länder. Insbesondere schließt die
bloße Möglichkeit gleich lautender Ländergesetze eine
Bundeskompetenz nicht aus. Andernfalls wäre, da diese
Möglichkeit theoretisch immer besteht, die konkurrierende
Gesetzgebungskompetenz des Bundes gegenstandslos. Die
Vorschrift will nicht bundeseinheitliche Bundes- von
bundeseinheitlicher Ländergesetzgebung abgrenzen. Sinn der
föderalen Verfassungssystematik ist es, den Ländern
eigenständige Kompetenzräume für partikulardifferenzierte
Regelungen zu eröffnen (vgl. Rybak/Hofmann, NVwZ 1995, S. 230
; Degenhart, in: Sachs, Kommentar zum Grundgesetz,
2. Auflage 1999, Art. 72 Rn. 15; Maunz, in: Maunz-Dürig,
Kommentar zum Grundgesetz, 23. Lfg. Oktober 1984, Art. 72 Rn.
21; a.A.: Stettner, in: Dreier, Kommentar zum Grundgesetz,
Band II, 1998, Art. 72 Rn. 18; Schmehl, DÖV 1996, S. 724
).
340
Eine Überlegung zur Rechtssicherheit kommt
hinzu: Jeder der 16 Landesgesetzgeber könnte nach
In-Kraft-Treten gleich lautender Gesetze aus dem eine
Bundesregelung verhindernden Konsens ausscheren.
341
c) Die Kontrolle dieser Vorgaben obliegt dem
Bundesverfassungsgericht. Soweit es hierzu der Feststellung
gegenwärtiger oder vergangener Tatsachen bedarf, um die vom
Gesetzgeber aufgeführten Umstände auf ihre Richtigkeit oder
Vollständigkeit zu überprüfen, unterliegt das Gericht keinen
Beschränkungen. Das Verdikt der Verfassungswidrigkeit hängt
allerdings davon ab, dass das Gesetz auf einer fehlerhaften
Tatsachenfeststellung des Gesetzgebers beruht, dass also
nicht etwa andere, zutreffende Erwägungen zu seiner
Begründung herangezogen werden können (vgl. Meßerschmidt,
Gesetzgebungsermessen, 2000, S. 933).
342
Dies gilt in gleicher Weise für
Tatsachenfeststellungen als Grundlage prognostischer
Entscheidungen. Prognostische Einschätzungen sind
insbesondere bei der Beurteilung von Gesetzeswirkungen und
bei der Antwort auf die Frage unumgänglich, wie sich die
tatsächlichen Verhältnisse ohne ein Eingreifen des
Bundesgesetzgebers oder durch ein Eingreifen der
Landesgesetzgeber künftig entwickeln werden (vgl. Bryde, in:
Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, 2001, Band I,
S. 533 ; Seetzen, NJW 1975, S. 429 ff.).
343
Für sich genommen kann es nicht ausreichen,
dass künftige Entwicklungen ungewiss sind, um einen völlig
kontrollfreien Entscheidungsraum des Gesetzgebers zu
begründen (vgl. BVerfGE 50, 290 ; Hoppe, in:
Verwaltungsrecht zwischen Freiheit, Teilhabe und Bindung,
Festgabe aus Anlass des 25-jährigen Bestehens des
Bundesverwaltungsgerichts, 1978, S. 295 ). Denn
prognostische Urteile gründen auf Tatsachenfeststellungen,
die ihrerseits einer Prüfung und Bewertung zugänglich sind
(vgl. BVerfGE 50, 290 ). Überprüfbar ist hier
ebenso wie bei der Beurteilung gegenwärtiger oder vergangener
Sachverhalte vor allem, ob der Gesetzgeber seine Entscheidung
auf möglichst vollständige Ermittlungen gestützt oder ob er
relevante Tatsachen übersehen hat. Dabei kann sich die
Forderung nach möglichst "vollständigen" Ermittlungen
vernünftigerweise nur auf Tatsachen beziehen, die für den
jeweiligen Regelungsbereich gewichtig sind (vgl.
Meßerschmidt, Gesetzgebungsermessen, 2000, S. 954 ff.),
und dem Gesetzgeber muss in gewissen Grenzen überlassen sein,
auf welche Weise er die relevanten Tatsachen ermittelt (vgl.
BVerfGE 94, 49 ; 94, 115 und S. 143>; Meßerschmidt, a.a.O.). Soweit hingegen
Unsicherheiten der Prognose durch gesicherte empirische Daten
und verlässliche Erfahrungssätze ausgeräumt werden können,
scheidet ein Prognosespielraum aus (vgl. Hoppe, a.a.O., S.
295 ).
344
Auch für die Feststellung künftiger
Entwicklungen, von denen die "Erforderlichkeit" im Sinne des
Art. 72 Abs. 2 GG abhängt, hat der Gesetzgeber einen
Prognosespielraum. Entwickelt sich ein Geschehensablauf
anders als zuvor angenommen, so realisiert sich darin
vielfach nur das prognosetypische, jeder Abschätzung
komplexer künftiger Entwicklungen innewohnende Risiko.
Fehlprognosen sind selbst bei größter Prognosesorgfalt
letztlich nicht auszuschließen. Also muss auch dem
Gesetzgeber, der Prognosen nicht vermeiden kann, innerhalb
gewisser Grenzen zugestanden werden, dass er dieses Risiko
eingeht, ohne eine negative verfassungsrechtliche Beurteilung
befürchten zu müssen.
345
Die Bemessung eines Einschätzungsspielraums
bei Prognosen muss auf die empirischen und normativen
Voraussetzungen achten, unter denen die Gesetzgebung
stattfindet. Es kann keine einheitliche, die vielfältigen
Konstellationen nivellierende Antwort geben, sondern nur
differenzierte Lösungen. Welcher Maßstab im konkreten Fall
angemessen ist, richtet sich insbesondere nach den
Besonderheiten des Sachverhalts und der Schwierigkeit der
Prognose, wobei auch hier eine trennscharfe Abgrenzung kaum
möglich ist.
346
Der Prognosespielraum kann nur im Wege einer
Gesamtbetrachtung ermittelt werden, die sowohl
sachbereichsbezogen ist als auch die zu schützenden
Interessen berücksichtigt und dabei das Ausmaß der
Objektivierbarkeit und Rationalisierbarkeit der dem Gesetz zu
Grunde liegenden Erwartungen nicht außer Acht lässt (vgl.
Ossenbühl, in: Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz,
Festgabe aus Anlass des 25-jährigen Bestehens des
Bundesverfassungsgerichts, 1976, Band I, S. 458
; Stettner, DVBl 1982, S. 1123 <1125
m.w.N.>; ders., NVwZ 1989, S. 806 ; Schlaich,
Das Bundesverfassungsgericht, S. 360 Rn. 501). Äußere oder
vom Gesetzgeber zu vertretende Umstände wie Zeitnot oder
unzureichende Beratung sind nicht geeignet, den
Prognosespielraum zu erweitern (so allgemein im Hinblick auf
Regelungsmängel BVerfGE 71, 364 ; vgl. auch
Stettner a.a.O.).
347
In die verfassungsgerichtliche Prüfung eines
Bundesgesetzes am Maßstab des Art. 72 Abs. 2 GG sind folgende
Aspekte einzubeziehen (vgl. Tettinger, DVBl 1982, S. 421
; Breuer, Der Staat 1977, S. 21
; ähnlich Ladeur, NuR 1985, S.
81 ff.): Der Prognose müssen Sachverhaltsannahmen zu
Grunde liegen, die sorgfältig ermittelt sind oder sich
jedenfalls im Rahmen der gerichtlichen Prüfung bestätigen
lassen (vgl. Burghart, Die Pflicht zum guten Gesetz, 1996, S.
124 ff.). Die Prognose muss sich methodisch auf ein
angemessenes Prognoseverfahren stützen lassen, und dieses
muss konsequent verfolgt worden sein (im Sinne der
"Verlässlichkeit" der Prognosen, von der auch BVerfGE 88, 203
spricht). Das Prognoseergebnis ist daraufhin zu
kontrollieren, ob die die prognostische Einschätzung
tragenden Gesichtspunkte mit hinreichender Deutlichkeit offen
gelegt worden sind oder ihre Offenlegung jedenfalls im
Normenkontrollverfahren möglich ist und ob in die Prognose
keine sachfremden Erwägungen eingeflossen sind.
348
7. Diesem Maßstab wird das Altenpflegegesetz,
soweit es die Ausbildung zum Beruf der Altenpflegerin und des
Altenpflegers regelt, gerecht.
349
a) Der Bundesgesetzgeber, ebenso wie die vom
Senat beauftragten Sachverständigen (Landenberger/Görres,
Gutachten, S. 81; vgl. auch die Stellungnahme des Deutschen
Caritasverbandes e.V.) und die Bundesregierung haben im
Normenkontrollverfahren in erster Linie die Zielvorgabe der
"Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse" in Art. 72
Abs. 2 GG als Rechtfertigung für den Erlass des
Altenpflegegesetzes in Anspruch genommen. Dies liegt auf den
ersten Blick nahe. Es ist wesentliches Ziel des Gesetzes, die
Standards in der Altenpflegeausbildung zu erhöhen, um so die
bundesweit defizitäre Qualität der Altenpflege zu verbessern.
Die Lebensumstände der derzeitigen und künftigen
Pflegebedürftigen und Altenpfleger unterfallen zweifellos dem
Begriff "Lebensverhältnisse". Eine Professionalisierung der
Berufsausbildung der Altenpfleger, die mit angemessenen
Ausbildungsinhalten auf die Veränderungen der Pflegeaufgaben
und der wissenschaftlichen Erkenntnisse über die Qualität der
Pflege antwortet, könnte auch zur Angleichung des
Leistungsniveaus und damit zu einer Herstellung
gleichwertiger Lebensverhältnisse beitragen.
350
Dem Bundesgesetzgeber kam es also auf eine
allgemeine Verbesserung der Situation in der Altenpflege an.
Dieser Zweck reicht jedoch für sich genommen nicht aus, um
die erste Zielvorgabe des Art. 72 Abs. 2 GG zu erfüllen. Sie
setzt voraus, dass mit dem Gesetz einer zu verzeichnenden
oder drohenden Auseinanderentwicklung der Lebensverhältnisse
der Pflegebedürftigen oder Altenpfleger innerhalb der
Bundesrepublik Deutschland entgegengewirkt werden soll und
kann. Die bisherigen Länderregelungen müssten hierfür in
einzelnen oder in mehreren Ländern aufgrund ihrer Mängel die
in diesen Ländern ausgebildeten Altenpfleger oder die
Pflegebedürftigen dort deutlich schlechter stellen; erst dann
könnte man von einer Verfehlung der Gleichwertigkeit ihrer
Lebenssituation im Vergleich mit der in anderen Ländern
sprechen.
351
Solche Feststellungen sind weder im
Gesetzgebungsverfahren noch im vorliegenden
Normenkontrollverfahren getroffen worden. Das im Auftrag des
Senats erstellte Sachverständigengutachten kommt zwar ebenso
wie die Stellungnahmen der angehörten Berufsverbände zu dem
Ergebnis, dass die bestehenden Länderregelungen wegen ihrer
Heterogenität nachteilige Folgen für die Altenpfleger und die
Pflegebedürftigen haben. Dass aber z.B. die Ausbildung in
Bayern, die von Fachleuten als den professionellen Ansprüchen
nicht mehr angemessen angesehen wird, eine besonders
defizitäre Pflegesituation im Gefolge hätte, wird nur diskret
angedeutet, nicht aber an konkreten Daten belegt;
wissenschaftlich aufbereitetes oder auch nur statistisches
Material steht für diese Annahme nicht zur Verfügung.
Übereinstimmung besteht lediglich darin, dass die
Rechtsvielfalt bundesweit negative Auswirkungen auf die
Attraktivität des Berufsbildes, die Anzahl der Bewerber für
eine Altenpflegeausbildung und die Qualität der Pflege
hat.
352
Auch die in der mündlichen Verhandlung
zusätzlich gehörten Sachverständigen konnten zu einer
weitergehenden Aufklärung in diesem Punkt nicht
beitragen.
353
Die Informationen reichen nicht aus, um von
einer erheblichen, die Gleichwertigkeit in Frage stellenden
Auseinanderentwicklung der Lebensverhältnisse in der
Bundesrepublik Deutschland bezüglich der Altenpflege ausgehen
zu können. Zum einen sind längst nicht alle Einrichtungen der
Altenpflege einer Qualitätsprüfung unterzogen worden. Zum
anderen variieren die Prüfquoten erheblich (von 3,6 v.H. in
Hamburg bis zu 46,2 v.H. in Bayern). Dies kann zwar mit
inzwischen zurückgegangenen Beanstandungen (z.B. in
Baden-Württemberg) erklärt werden, beruht aber auch auf dem
unterschiedlichen Engagement der jeweiligen Landesregierung
oder der Pflegekassen bei der Durchführung von
Qualitätsprüfungen, auf dem jeweiligen Aussendruck durch eine
kritische Öffentlichkeit und auf unterschiedlichem Einsatz
der Ressourcen des MDS in den einzelnen Ländern. Ob die
Ergebnisse bei einer bundesweiten Prüfquote von 100 v.H.
weiterhin eine Differenz zwischen den Ländern belegen
könnten, lässt sich daher nicht mit hinreichender Sicherheit
beurteilen.
354
Unabhängig davon sind, angesichts der
bundesweiten Qualitätsdefizite, die festgestellten
Unterschiede nicht derart gewichtig, dass sie die für das
erste tatbestandliche Kriterium des Art. 72 Abs. 2 GG
erforderliche Erheblichkeit tragen könnten. In gleicher Weise
vage und wenig verlässlich wie die Aussagen über die aktuelle
Situation ist die Prognose der künftigen Entwicklung, zumal
diese durch die Auswirkungen bereits ins Werk gesetzter (das
Gesetz über die Altenpflegeausbildung in Schleswig-Holstein
stammt beispielsweise vom 8. März 1999, die Regelung Hessens
ist 1997 in Kraft getreten) oder geplanter
Ausbildungsänderungen (das Saarland beabsichtigt, im Herbst
2002 ein dem Bundesgesetz entsprechendes Altenpflegegesetz zu
erlassen) überholt werden könnte. Schon der Nachweis dafür,
dass es ohne eine bundeseinheitliche Regelung zu einer
länderspezifisch ungleichmäßigen Entwicklung der
Lebensverhältnisse in Bezug auf das Leistungsniveau der
Altenpflege gekommen ist oder kommen wird, ist mithin nicht
geführt worden.
355
b) Die durch das Altenpflegegesetz erstrebte
Rechtsvereinheitlichung für die Ausbildung der
Altenpflegerinnen und Altenpfleger dient auch nicht isoliert
dem Ziel der Wahrung der Rechtseinheit.
356
aa) Rechtseinheit wird in den zentralen
Bereichen der Ausbildung geschaffen, die für die erstrebten
Qualitätsstandards als notwendig angesehen werden dürfen;
dies sind die Ausbildungsziele, die Ausbildungsdauer, die
Ausbildungsorganisation, der Ausbildungszugang, das
Ausbildungsverhältnis und die Kostenregelungen. Diese
Vereinheitlichung im Bereich der Altenpflege lässt sich vor
dem Hintergrund eines Vergleichs mit den Vorschriften für die
Altenpflegehilfe (§§ 10 bis 12 AltPflG) deutlich
erkennen. Dort wird keine Vereinheitlichung angestrebt, und
sie dürfte sich tatsächlich auch nicht einstellen. Zum einen
werden die Länder nicht verpflichtet, die Ausbildung
einzuführen. Zum anderen bleibt ihnen die Ausgestaltung
selbst der grundlegenden Ausbildungselemente überlassen. Das
ermöglicht weiterhin Altenpflegehelferausbildungen auf sehr
niedrigem Niveau; dies gilt umso mehr, als die Länder nach
§ 12 Nr. 2 AltPflG zur Anrechnung anderer Ausbildungen
und Tätigkeiten ermächtigt werden sollen, sodass sogar die im
Altenpflegegesetz vorgesehene Ausbildungsdauer von einem Jahr
durch großzügige Anrechnungsvorschriften unterschritten
werden kann.
357
Derartige Abweichungen vom erstrebten
Qualitätsstandard ermöglicht das Gesetz für die
Altenpflegerausbildung nicht. Die möglichen
Ausnahmeregelungen insbesondere für befristete Modellprojekte
(§ 4 Abs. 6 AltPflG) dienen vielmehr der Fortentwicklung
eines allgemeinen Ausbildungskonzepts und sollen
mittelfristig zu einer auf anderer - und qualifizierterer -
Ebene gelagerten Rechtsvereinheitlichung beitragen. Die
Regelung für Hamburg (§ 31 AltPflG) ist als Ausnahme
zeitlich befristet und dient in erster Linie dem
Bestandsschutz der dort praktizierten Ausbildung, die den
Mindestanforderungen des Altenpflegegesetzes im Wesentlichen
entspricht (vgl. die Ausführungen in der Stellungnahme des
Bundesrats, BTDrucks 14/1578, S. 25 f.).
358
bb) Es ist jedoch nicht die Rechtsvielfalt als
solche, die den Bundesgesetzgeber zum Tätigwerden veranlasst
hat und die ihm einen Eingriff in die
Gesetzgebungskompetenzen der Länder nach Art. 72 Abs. 2 GG
erlauben könnte. Es gibt keine hinreichenden Belege für die
Annahme, das gesamtstaatliche Rechts- gut der Rechtseinheit
sei bedroht.
359
Das Altenpflegegesetz strebt
Rechtsvereinheitlichung nicht deshalb an, weil die
Rechtswirkungen der unterschiedlichen Ausbildungsregelungen
selbst und unmittelbar bundesstaatlichen Interessen entgegen
stünden. Dass unterschiedliche Länderregelungen
beispielsweise die Ausbildung von Altenpflegern in dem einen
Land nur als Umschüler und im anderen Land im Rahmen einer
beruflichen Erstausbildung zulassen, berührt nicht per se die
Interessen der Nachbarländer oder des Bundes, sondern darf
als Ausdruck föderaler Vielfalt gelten. Die 1984/85 zwischen
den Ländern geschlossene Rahmenvereinbarung führt zudem zu
einer wechselseitigen Anerkennung der jeweiligen
Ausbildungen.
360
c) Die Rechtsvereinheitlichung im Bereich der
Altenpflege dient jedoch im gesamtstaatlichen Interesse der
Wahrung der Wirtschaftseinheit. Ihr Zweck ist es, die sich
mittelbar aus den unterschiedlichen Länderregelungen
ergebenden negativen wirtschaftlichen Auswirkungen der
bisherigen Ausbildung im Bereich der Altenpflege aufzufangen
oder zu vermeiden. Zur Erreichung dieses Ziels ist sie auch
erforderlich.
361
aa) Der Bundesgesetzgeber hat den Anlass für
die Inanspruchnahme der Gesetzgebungskompetenz so
umschrieben: Mit dem demografischen Wandel gehe ein
qualitativer und quantitativer Anstieg des Pflegebedarfs
einher, dem die Altenpflegeeinrichtungen nicht gewachsen
seien. Es bestehe bereits jetzt ein Fachkräftemangel, der
sich zu verschärfen drohe. Eine der Hauptursachen dafür sei
die mangelnde Attraktivität des Berufs der Altenpflegerin und
des Altenpflegers, die zu einer Berufsflucht und zu
erheblichen Nachwuchsproblemen geführt habe. Dieser Situation
könne man nur mit Hilfe einer bundeseinheitlichen Regelung
der Berufsausbildung begegnen.
362
Das Altenpflegegesetz hat danach zum Ziel, den
Beruf der Altenpflegerin und des Altenpflegers attraktiver zu
gestalten, ihn aufzuwerten und dadurch mehr junge Menschen
dazu zu bewegen, gerade diesen Beruf zu ergreifen; so soll
dem bestehenden und weiter erwarteten Fachkräftemangel
entgegengewirkt werden. Die bundeseinheitliche Regelung soll
die Mobilität der Altenpfleger im Bundesgebiet und europaweit
verbessern und einen flexiblen Einsatz von Fachkräften dort
zulassen, wo sie, wie etwa in Ballungsräumen, dringend
gebraucht werden. Sie soll so einer gleichmäßigen Verteilung
des wirtschaftlichen, vor allem des personellen Potentials im
gesamten Bundesgebiet dienen.
363
Der Gesetzgeber verfolgt auf dem Feld der
Altenpflege also das Ziel, bundesweit auf gleich hohem Niveau
professionell ausgebildete Fachkräfte heranzubilden. Im
Bereich der beruflichen Bildung hat der verfassungsändernde
Gesetzgeber selbst ein gesamtstaatliches Interesse an der
Wirtschaftseinheit gesehen. Die Sorge um eine
Rechtszersplitterung im Bereich der beruflichen Bildung war
Anlass dafür, den Begriff "Wirtschaftseinheit" in Art. 72
Abs. 2 GG wieder aufzunehmen (vgl. die Protokollerklärung der
SPD-Fraktion im Bundestag, BTDrucks 12/8165 und den
Änderungsantrag der SPD-Fraktion in BTDrucks 12/8174). Auf
eine weitere normative Verstärkung dieses vom
Bundesgesetzgeber mit dem Altenpflegegesetz verfolgten
Interesses, etwa im Hinblick auf drohende Störungen der
Wirtschaftseinheit, kommt es daher nicht an.
364
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin
hängt das Vorliegen des gesamtstaatlichen Interesses auch
nicht von einem entsprechenden Abstimmungsergebnis im
Bundesrat ab, d.h. es kann hier nicht deshalb verneint
werden, weil das Altenpflegegesetz im Bundesrat nur eine
relativ knappe Mehrheit gefunden hat. Bereits die Gemeinsame
Verfassungskommission hat die zu Art. 72 Abs. 2 GG
diskutierte politische Lösung (Erfordernis einer Zustimmung
des Bundesrats zur Bejahung der Voraussetzungen des Art. 72
Abs. 2 GG; vgl. hierzu C. II. 3. b), S. 113) als nicht
mehrheitsfähig verworfen.
365
Das Altenpflegegesetz zielt mit der
Beschreibung des Berufsbilds in § 3 darauf, die
Berufsausbildung in einem Heil-(hilfs)beruf zu
vereinheitlichen und damit die Voraussetzungen der
beruflichen Mobilität und die Rahmenbedingungen für die
Ausübung des Berufs zu verbessern. Dabei kommt es
entscheidend nicht darauf an, ob der Bundesgesetzgeber die
Vereinheitlichung der Berufsausbildung der Altenpfleger als
selbstständigen oder überwiegenden Zweck verfolgt oder ob
dies für ihn nur ein Mittel ist, um das Leistungsniveau der
Altenpflege insgesamt zu verbessern. Ungeachtet
weiterreichender oder längerfristiger Ziele ist der
Bundesgesetzgeber jedenfalls berechtigt, die
Wirtschaftseinheit durch Vereinheitlichung der Berufsbildung
zu wahren.
366
bb) Der Bundesgesetzgeber kann sich für die
Ermittlung der Tatsachen, die seiner Einschätzung eines
Reformbedarfs zu Grunde liegen und diese Einschätzung tragen,
nicht vollständig auf wissenschaftlich fundierte und zugleich
aktuelle Untersuchungen stützen. So wird bei den vorliegenden
Modellrechnungen für die Vorausberechnung der
Pflegebedürftigkeit die altersspezifische
Pflegefallhäufigkeit als konstant unterstellt, was die
Prognosen einem zusätzlichen Unsicherheitsfaktor unterwirft.
Es fehlen zudem neue Berechnungen für die Entwicklung des
Personalbedarfs. Die in den Einrichtungen zugrunde gelegten
Stellenschlüssel sind nicht auf dem neuesten Stand, und ein
am tatsächlichen Pflegebedarf orientiertes
Pflegepersonalbemessungssystem (PLAISIR) befindet sich erst
in der Erprobungsphase. Exakte Aussagen über die künftige
Entwicklung des Personalbedarfs können deshalb nicht
getroffen werden. Die Datenlage zur Bestimmung der
Berufsverweildauer in der Altenpflege ist ebenfalls veraltet
und lückenhaft.
367
Die Datenlage reicht gleichwohl aus, um das
Konzept und die wesentlichen Annahmen des Bundesgesetzgebers
verlässlich zu stützen. Auch die Sachverständigen der
verschiedensten Kommissionen waren und sind sich trotz der
genannten Unsicherheitsfaktoren in der Einschätzung der
Situation einig. Gestützt werden die Annahmen und Erwartungen
des Bundesgesetzgebers insbesondere durch die 1989 von der
Bundesministerin für Jugend, Familie, Frauen und Gesundheit
eingesetzte Sachverständigenkommission, die den Auftrag
hatte, einen Gesamtbericht zur Lage der älteren Generation in
der Bundesrepublik Deutschland zu erstellen. Der
Kommissionsauftrag wurde nach der Vereinigung der beiden
deutschen Staaten erweitert zum einen auf die Situation der
älteren Menschen in den neuen Ländern und zum anderen auf
einen europäischen Vergleich. Der im September 1993
vorgelegte "Erste Altenbericht" (BTDrucks 12/5897) liefert
eine umfassende Beschreibung und Analyse der Situation der
heutigen älteren Generation und der Einflüsse, die sich auf
den Alternsprozess auswirken. In gleicher Weise ergiebig für
die Überprüfung der Ausgangspunkte des Bundesgesetzgebers
sind der "Dritte Bericht zur Lage der älteren Generation in
der Bundesrepublik Deutschland" mit dem Thema "Alter und
Gesellschaft" (BTDrucks 14/5130, vom 19. Januar 2001) sowie
der im April 2002 veröffentlichte "Vierte Altenbericht" zu
"Risiken, Lebensqualität und Versorgung Hochaltriger - unter
besonderer Berücksichtigung demenzieller Erkrankungen"
(BTDrucks 14/8822). Beide Berichte analysieren und bewerten
die derzeitigen und künftigen Entwicklungen in der
Altenpflege ausführlich und geben dezidierte Empfehlungen für
eine als dringend eingestufte Reform ab.
368
Wesentliche Informationen für die
Prognosebeurteilung lassen sich darüber hinaus den nach
§ 10 Abs. 4 SGB XI erstellten Berichten über die
Entwicklung der Pflegeversicherung (BTDrucks 13/9528 und
14/5590), dem nach § 142 SGB V erarbeiteten Gutachten
2000/2001 des Sachverständigenrates für die Konzertierte
Aktion im Gesundheitswesen mit dem Thema
"Bedarfsgerechtigkeit und Wirtschaftlichkeit", hier vor allem
Band II zur "Qualitätsentwicklung in Medizin und Pflege"
(BRDrucks 267/01), und dem Zwischenbericht der vom Bundestag
im Oktober 1992 eingesetzten Enquête-Kommission
Demografischer Wandel ("Herausforderungen unserer älter
werdenden Gesellschaft an den Einzelnen und die Politik",
BTDrucks 12/7876) entnehmen.
369
Die Ergebnisse der Untersuchungen und die
Empfehlungen der Kommissionen werden zudem bestätigt und
gestützt durch das vom Senat in Auftrag gegebene
Sachverständigengutachten, das zusätzlich aktuelles
Zahlenmaterial des Statistischen Bundesamts verwertet, und
durch die Stellungnahmen der Berufsverbände im vorliegenden
Normenkontrollverfahren.
370
cc) Das Altenpflegegesetz wird den
verfassungsrechtlichen Anforderungen in seiner Zwecksetzung
gerecht. Auch die bislang absehbare Wirkung des
Bundesgesetzes ist, anders als die der Länderregelungen,
geeignet, die Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen
Interesse zu wahren.
371
(1) Die bestehenden 17 Ausbildungsregelungen
für die Altenpflege haben keine klaren Konturen. In allen
Lehrplänen findet sich zwar ein Kern an Ausbildungsinhalten,
die für das Profil der Altenpflege als konstitutiv angesehen
werden dürfen. In der praktischen Konkretisierung und
Akzentuierung existieren aber erhebliche Unterschiede
zwischen den Ländern, die "klare Vorstellungen zum Berufsbild
beeinträchtigen dürften" (Landenberger/Görres, Gutachten, S.
75).
372
Die Unterschiede (vgl. die Ausführungen zu A.
II. 2. und A. III. 6. d) belegen, dass es derzeit keine
einheitlichen Standards und deshalb auch keine allgemein
verbindliche Qualifikation in der Altenpflegeausbildung gibt.
Dieser Umstand führt zu einer Benachteiligung der
Altenpflegekräfte, die sich arbeitsmarktpolitisch negativ
auswirkt. Weder die Länderregelungen selbst noch die
Rahmenvereinbarung der Länder über die Ausbildung in der
Altenpflege aus dem Jahre 1985 haben diese Entwicklung
verhindern und versprechen können, den künftigen
Anforderungen gerecht zu werden (vgl. Stellungnahmen der LAG
der kommunalen Fachseminare NRW und der Arbeitsgemeinschaft
Deutscher Schwesternverbände und Pflegeorganisationen e.V.
). Die bisherigen Erfahrungen mit der
Rahmenvereinbarung machen vielmehr deutlich, dass die dort
beschriebenen Mindestanforderungen an die
Zulassungsvoraussetzungen, die Ausbildungsstrukturen und die
Ausbildungsziele weder einheitliche Standards und die
Herausbildung eines einheitlichen Berufsbilds garantieren
(vgl. Stellungnahme des Deutschen Caritasverbandes e.V.) noch
diese ersetzen können.
373
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin
ist für die Frage der Bundeskompetenz nicht entscheidend, ob
die bestehenden Länderregelungen wegen ihrer Vielfalt
verfassungswidrig, sondern ob sie zur Wahrung der in Art. 72
Abs. 2 GG benannten Rechtsgüter ausreichend sind. Wenn die
Länder, worauf die Antragstellerin weiter hinweist,
tatsächlich nur wegen der Pläne des Bundes Zurückhaltung bei
den erforderlichen Reformen geübt haben sollten - hiergegen
sprechen freilich die zahlreichen Änderungen der
länderrechtlichen Ausbildungsordnungen aus den letzten zehn
Jahren -, so wäre das die falsche Reaktion gewesen. Denn eine
Beeinträchtigung des gesamtstaatlichen Interesses an der
Wahrung der Wirtschaftseinheit hätte nur durch Lösungen
seitens der Länder vermieden werden können, die dem
Bundesgesetzgeber zuvorkommen; nur dies hätte eine
bundesgesetzliche Regelung unter Umständen entbehrlich
gemacht.
374
(2) Sowohl das Gutachten der vom Senat
beauftragten Sach- verständigen (Landenberger/Görres,
Gutachten, S. 98 ff.; vgl. auch Robert-Bosch-Studie, S.
214 ff.) als auch die nahezu einhellige Auffassung der
Berufsverbände
375
(für eine bundeseinheitliche Regelung:
AOK-Bundesverband; BKK- und IKK-Bundesverband; LAG der
kommunalen Fachseminare NRW; Bundesausschuss der Lehrerinnen
und Lehrer für Pflegeberufe e.V.; DBVA; DBfK; Deutscher
Caritasverband e.V.; ver.di; Arbeitsgemeinschaft staatlich
anerkannter evangelischer Ausbildungsstätten für Altenpflege
im DEVAP; ADS; Deutscher Verein für öffentliche und private
Fürsorge, NDV 2001, S. 396 f.; KDA; für eine
länderrechtliche Regelung hingegen: Arbeitskreis
Ausbildungsstätten für Altenpflege in der BRD ;
Landesarbeitsgemeinschaft Bayerischer Fachschulen für
Altenpflege, die allerdings eine bundesweite
Vereinheitlichung durch eine Aktualisierung der
Rahmenvereinbarungen von 1985 fordert)
376
belegen, dass der Bundesgesetzgeber eine
bundeseinheitliche Ausbildungsregelung für erforderlich
halten durfte.
377
Das Altenpflegegesetz wird zwar den Mangel an
fachlich qualifiziertem Personal allein nicht beheben können;
es ist aber ein zentraler Baustein in einem Bündel von
Maßnahmen zur Verbesserung der Personalgewinnung und
Personalentwicklung von Pflegefachkräften (Stellungnahme des
Deutschen Caritasverbandes e.V.; Stellungnahme ver.di; zur
Erforderlichkeit bundesgesetzlichen Einschreitens vgl. auch
die Begründung des eingebrachten Entwurfs eines Gesetzes zur
Verstärkung der Personalausstattung in Pflegeheimen, BTDrucks
14/8364).
378
Eine bundeseinheitliche Regelung der
Altenpflege stärkt die Attraktivität der Ausbildung und lässt
damit eine Erhöhung des Fachkräfteanteils in der Altenpflege
erwarten. Sie verspricht vor allem mehr Klarheit über die
Kompetenzen der Altenpflegerinnen, was die Flexibilität ihrer
Einsatzmöglichkeiten und ihre Mobilität verbessern wird
(Stellungnahme des DBfK). Es kommt zu einem einheitlichen
Berufsbild, das den qualifikatorischen Anforderungen einer
Praxis weitgehend entspricht, die sich schnell verändert.
Optionen, die sich auf ein klares Berufsbild stützen können,
werden zum Qualifikations-, Qualitäts- und
Attraktivitätsmerkmal.
379
d) Art. 72 Abs. 2 GG erlaubt also ein
Tätigwerden des Bundesgesetzgebers zur Wahrung der
Wirtschaftseinheit. Das gesetzgeberische Reformkonzept trägt
auch den konkreten Regelungsumfang des Altenpflegegesetzes,
soweit es die Ausbildung zum Beruf der Altenpflegerin und des
Altenpflegers betrifft.
380
aa) Das Altenpflegegesetz enthält notwendige
Eckwerte
381
zur Zusammenführung der Altenpflege auf
Bundesebene. Hierzu gehören insbesondere die
Zugangsvoraussetzungen (§ 6), die Ausbildungsziele
(§ 3), die Dauer der Ausbildung (§§ 4 Abs. 1 Satz
1, 7), die Festlegung des jeweiligen Anteils an theoretischem
und praktischem Unterricht (§ 4 Abs. 1 Sätze 2 und 3
sowie die Rechtsverordnung nach § 9 Abs. 1), die
Leistungsbewertung und die staatliche Prüfung
(Rechtsverordnung nach § 9 Abs. 1), der
Berufsbezeichnungsschutz (§§ 1, 27) und die
Ausbildungsvergütung (§ 17). Durch die auf der Grundlage
von § 9 Abs. 1 AltPflG zu erlassende Rechtsverordnung
sollen auch die Inhalte der Ausbildung vereinheitlicht
werden. Dies ist erforderlich, um auf die wachsenden und
wechselnden Anforderungen in der derzeitigen und künftigen
Altenpflegetätigkeit wirksam reagieren zu können. Die
Verzahnung von theoretischem und praktischem Unterricht kann
angehende Pflegefachkräfte zielgerichtet und
problemorientiert auf den Pflegealltag vorbereiten. Die
dadurch bewirkte Koordination von einerseits theoretischen
und pflegewissenschaftlichen Erkenntnissen sowie andererseits
der Pflegepraxis ist ein notwendiger Schritt hin zu einer
zunehmenden Professionalisierung der Altenpflege.
382
Den Ländern obliegt die Zulassung der
Altenpflegeschulen; sie stellen damit die Fachaufsicht sicher
(vgl. die Stellungnahme des Deutschen Caritasverbandes e.V.).
Die Festlegung von Mindeststandards für die Schulen und die
Qualifikation der Lehrkräfte (§ 5 AltPflG) ist jedoch
unverzichtbarer Bestandteil des Bundesgesetzes, damit das
Ziel der Vereinheitlichung, eine Erhöhung der
Qualifikationen, erreicht werden kann (vgl. die Stellungnahme
des Deutschen Caritasverbandes e.V.).
383
Die in das Gesetz aufgenommene
Experimentierklausel (§ 4 Abs. 6 AltPflG) ist
erforderlich, weil sie Raum schafft zur befristeten Erprobung
von integrierten und generalistischen Ausbildungsmodellen mit
neuartigen Inhalten und berufsfeldbezogenen
Spezialisierungen. Die Ergebnisse dieser Modellvorhaben
sollen systematisch beobachtet und ausgewertet werden, um dem
langfristigen Ziel eines einheitlichen Berufsfelds "Pflege"
näher zu kommen (Landenberger/Görres, Gutachten, S. 128).
384
Es gibt, die Ausbildung zur Altenpflegerin und
zum Altenpfleger betreffend, keinen Bereich im angegriffenen
Gesetz, der nicht erforderlich wäre, um das Konzept des
Bundesgesetzgebers zu verwirklichen. Dies gilt auch für die
Kostenregelung, da ohne sie kein Anreiz für die Einrichtungen
der Altenpflege bestünde, Ausbildungsplätze zu schaffen (vgl.
hierzu den Gesetzesantrag des Landes Baden-Württemberg vom 1.
Oktober 2001 zum Entwurf eines Gesetzes zur Sicherstellung
der praktischen Ausbildung in der Altenpflege, BRDrucks
768/01).
385
bb) Einzig die Regelungen über die Ausbildung
zum Beruf der Altenpflegehelfer gingen, wenn sie nicht
ohnehin schon an der kompetentiellen Hürde des Art. 74 Abs. 1
GG scheiterten, über den nach Art. 72 Abs. 2 GG zulässigen
Regelungsumfang hinaus. Denn die Vorschriften der §§ 10
bis 12 AltPflG stehen in keinem hinreichend zwingenden
Zusammenhang mit dem vom Gesetz verfolgten Ziel einer
Verstärkung der Attraktivität der Altenpflegeberufe; sie sind
nicht in der Lage, dem bestehenden Fachkräftemangel und den
Qualitätsdefiziten in der Pflege entgegenzuwirken.
386
Für die Ausbildung zum Altenpflegehelfer wird
dieselbe Entwicklung vorhergesagt wie für die
Krankenpflegehelfer nach dem Krankenpflegegesetz, dem das
Altenpflegegesetz nachgebildet ist: Krankenpflegehelfer haben
heute auf dem Arbeitsmarkt kaum Chancen, eine Anstellung zu
finden
387
(Robert-Bosch-Studie, a.a.O. Die Stellungnahme
der LAG der kommunalen Fachseminare NRW führt die Zahlen für
Nordrhein-Westfalen wie folgt auf: Seit 1992 sind die
Ausbildungszahlen von 1.837 auf 922 im Jahr 1997, mithin um
rund 50 v.H. gesunken; trotz dieses Abbaus von
Ausbildungsplätzen war eine Steigerung der Arbeitslosenzahlen
von Helfern in der Krankenpflege von 1993 <3.858> auf
1997 <5.937> um rund 54 v.H. zu verzeichnen).
388
Die Durchlässigkeit in die dreijährige
Krankenpflegeausbildung ist zwar formal gesetzlich geregelt,
wird aber nur selten praktisch, weil die Ausbildungsgänge
nicht aufeinander abgestimmt sind. Der Berufsabschluss der
Krankenpflegehelferin ist in Europa nicht anerkannt. Der
Pflegehelferberuf wird daher als "Sackgassenberuf" bezeichnet
(Robert-Bosch-Studie, a.a.O.; vgl. auch Dielmann, in: Die
Schwester, der Pfleger - Zeitschrift für Krankenpflege 2000,
S. 1055 ).
389
Dem entspricht es, dass von Seiten der
Berufsverbände die im Altenpflegegesetz geregelte
Helferqualifizierung in der derzeit vorgesehenen Form als
unangemessene Antwort auf die quantitativen und qualitativen
Herausforderungen der künftigen Tätigkeit in der Altenpflege
angesehen wird (vgl. die Stellungnahme der LAG der kommunalen
Fachseminare NRW; nach ver.di ist dieser Ausbildungsgang
grundsätzlich "aus arbeitsmarktpolitischen,
frauenpolitischen, sozialpolitischen und
berufsbildungspolitischen Gründen" abzulehnen; vgl. auch
Dielmann, in: Die Schwester, der Pfleger - Zeitschrift für
Krankenpflege 2000, S. 1055 ff.). Sie leiste der Tendenz
zur Deprofessionalisierung und Dequalifizierung Vorschub und
werde den gestiegenen und weiter steigenden qualitativen
Anforderungen an pflegerische Arbeit nicht gerecht (vgl. die
Stellungnahme des Bundesausschusses der Lehrerinnen und
Lehrer für Pflegeberufe e.V.).
390
Andererseits wird der Einsatz ausgebildeter
Helferinnen in der Pflege, freilich im umfassenderen Sinne
als Pflegeassistentinnen (vgl. die Stellungnahmen des DBfK
und des Bundesausschusses der Lehrerinnen und Lehrer für
Pflegeberufe e.V.; Robert-Bosch-Studie, S. 49 ff.), für
auch künftig unverzichtbar gehalten (vgl.
Landenberger/Görres, Gutachten, S. 115; Stellungnahmen des
DBVA und der Arbeitsgemeinschaft der Spitzenverbände der
freien Wohlfahrtspflege in Bayern). Da zur Sicherung
professioneller Pflege jedoch eine klare Unterscheidung
zwischen den Einsatzbereichen von Fachkräften und
ausgebildeten Helfern in der Pflege erforderlich ist,
empfehlen die Experten, gesetzliche Regelungen zur Abgrenzung
der Tätigkeitsbereiche in der Pflege einzuführen; nur dann
sei die Beibehaltung der Helferqualifikation zu rechtfertigen
(Landenberger/ Görres, Gutachten, S. 127).
391
Die einstweilige Anordnung des Senats vom 22.
Mai 2001 (wiederholt durch die Beschlüsse vom 7. November
2001 und vom 29. April 2002) hat das In-Kraft-Treten des
Altenpflegegesetzes suspendiert. Der Verwaltungsaufwand, den
die Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben nunmehr verlangt,
macht eine Übergangsregelung erforderlich. Zudem bedarf es
eines zeitlichen Vorlaufs, damit die nach §§ 9 und 25
AltPflG zu erlassenden Rechtsverordnungen vorbereitet werden
können. Angesichts der vom Gesetzgeber ursprünglich
vorgesehenen Frist von achteinhalb Monaten (Verkündung am 17.
November 2000 und Inkraftsetzen zum 1. August 2001) ist den
Bedürfnissen der Länder genügt, wenn Artikel 1 § 4 Abs.
6, § 9 und § 25 AltPflG sofort und das
Altenpflegegesetz im Übrigen zum Beginn des Ausbildungsjahres
am 1. August 2003 in Kraft treten.
392
Diese Entscheidung ist einstimmig
ergangen.