L e i t s ä t z e
zum Urteil des Zweiten Senats vom 18. Dezember
2002
- 2 BvF 1/02 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvF 1/02 -
über den Antrag festzustellen,
dass das Gesetz zur Steuerung und Begrenzung
der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der
Integration von Unionsbürgern und Ausländern
(Zuwanderungsgesetz) vom 20. Juni 2002 (BGBl I S. 1946) wegen
seiner förmlichen Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz nichtig
ist,
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Hassemer,
Sommer,
Jentsch,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff
auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 23.
Oktober 2002 durch
für Recht erkannt:
Das Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der
Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der
Integration von Unionsbürgern und Ausländern
(Zuwanderungsgesetz) vom 20. Juni 2002 (Bundesgesetzblatt I
Seite 1946) ist mit Artikel 78 des Grundgesetzes unvereinbar
und daher nichtig.
1
Die Antragstellerinnen wenden sich mit ihrem
Normenkontrollantrag gegen das Gesetz zur Steuerung und
Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts
und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern vom 20.
Juni 2002 - Zuwanderungsgesetz - (BGBl I S. 1946).
2
1. Das Zuwanderungsgesetz dient der Steuerung
und Begrenzung des Zuzugs von Ausländern in die
Bundesrepublik Deutschland und soll zugleich humanitäre
Verpflichtungen der Bundesrepublik erfüllen (vgl. § 1
Abs. 1 Zuwanderungsgesetz). Es regelt die Einreise, den
Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Förderung der
Integration von Ausländern. Ferner enthält es Bestimmungen
über die Beendigung des Aufenthalts, die Haftung von
Beförderungsunternehmern und Verfahrensvorschriften.
3
Einzelne Regelungen des Zuwanderungsgesetzes,
die im Wesentlichen Verordnungsermächtigungen und
Aufgabendefinitionen im Hinblick auf die Gesetzesausführung
betreffen, sind am 26. Juni und 1. Juli 2002 wirksam geworden
(vgl. Art. 15 Abs. 1 und 2 Zuwanderungsgesetz). Die übrigen -
maßgeblichen und nach außen wirksamen - Bestimmungen sollen
nach Art. 15 Abs. 3 Zuwanderungsgesetz am 1. Januar 2003 in
Kraft treten.
4
2. a) Der Deutsche Bundestag nahm auf seiner
222. Sitzung am 1. März 2002 den von der Bundesregierung
sowie von der SPD-Fraktion und der Fraktion Bündnis 90/Die
Grünen eingebrachten Entwurf des Zuwanderungsgesetzes
(BRDrucks 921/01, BTDrucks 14/7387) auf der Grundlage der
Beschlussempfehlung und des Berichts des Innenausschusses
(BTDrucks 14/8395; 14/8414) an. Der Gesetzesbeschluss wurde
am selben Tag dem Bundesrat zur Zustimmung zugeleitet
(BRDrucks 157/02 ).
5
b) aa) Der Bundesrat behandelte das
Zuwanderungsgesetz auf seiner 774. Sitzung am 22. März 2002.
Die Beratungen zu dem Gesetz begannen unter dem
Tagesordnungspunkt 8 nach Aufruf durch den amtierenden
Bundesratspräsidenten, den Regierenden Bürgermeister von
Berlin, Klaus Wowereit (vgl. Plenarprotokoll 774,
Stenografischer Bericht S. 131 D).
6
bb) In der Plenardebatte zu diesem
Tagesordnungspunkt äußerten sich die meisten Rednerinnen und
Redner nicht nur zu Bedeutung und Inhalt des
Zuwanderungsgesetzes, sondern auch zu der bevorstehenden
Abstimmung und zu den in diesem Zusammenhang bestehenden
Meinungsverschiedenheiten. Der Bundesratspräsident erteilte
nacheinander dem Ministerpräsidenten des Freistaates Sachsen,
Prof. Dr. Kurt Biedenkopf, der Ministerpräsidentin des Landes
Schleswig-Holstein, Heide Simonis, dem Ministerpräsidenten
des Saarlandes, Peter Müller, und dem Ministerpräsidenten des
Landes Rheinland-Pfalz, Kurt Beck, das Wort. Weitere
ausdrückliche Bezugnahmen auf die bevorstehende Abstimmung
enthielten die sich anschließenden Reden der
Ministerpräsidenten des Landes Hessen, Roland Koch, und des
Landes Niedersachsen, Sigmar Gabriel (vgl. Plenarprotokoll
774, Stenografischer Bericht, S. 131 D - 146 C).
7
cc) Es folgte die Rede des brandenburgischen
Innenministers, Jörg Schönbohm. Ein Abschnitt der Rede, der
der bevorstehenden Abstimmung im Bundesrat gewidmet ist,
lautet wörtlich:
8
"[...] Vor dem Hintergrund des soeben Gesagten
möchte ich Sie darüber informieren, dass ich bei diesem
Gesetz mit Nein stimmen werde. Nach unserem
Koalitionsvertrag müssten wir uns der Stimme enthalten. Die
Zustimmung zu diesem Gesetz stellte den Bruch unseres
Koalitionsvertrages dar. Mit meinem Nein möchte ich diesen
Bruch heilen.
9
Ministerpräsident Stolpe und ich sind in einer
persönlich außerordentlich schwierigen Situation. Wir haben
uns bisher trotz unterschiedlicher persönlicher Biographie
zusammengefunden, um gemeinsam etwas für unser Land
Brandenburg, dem wir uns verpflichtet fühlen, zu tun. Wir
wollen in unserem Land die innere Einheit vollenden. Es wäre
in Brandenburg niemandem zu vermitteln, wenn die Koalition
daran zerbräche. Wir haben in meinem Heimatland eine
Arbeitslosigkeit von 18,7 %. 2 % Ausländer leben unter uns.
Wir haben keine Schwierigkeiten bei dem Thema "Integration",
was wichtiger Bestandteil des Gesetzes ist. Trotzdem läuft
die strategische Zielrichtung darauf hinaus, Brandenburg
vorzuführen und zu spalten; denn die unterschiedlichen
Auffassungen waren bekannt.
10
Zunächst hat die Strategie der Bundesregierung
Herrn Stolpe mit der Aufforderung, der Erwartung oder der
Vermutung, unseren Koalitionsvertrag zu brechen, in eine
schwierige Situation gebracht. Sollte er dieses tun, werde
ich die rechtlichen Möglichkeiten nutzen, um die Folgen zu
heilen. Auch das ist für mich menschlich eine außerordentlich
schwierige Situation. Das Vorgehen der Bundesregierung, ihr
Zeitplan und ihre mangelnde Bereitschaft, den
Vermittlungsausschuss anzurufen, lassen mir keine andere
Wahl. Ich hätte ein gemeinsames Ergebnis im
Vermittlungsausschuss vorgezogen. Aber dazu waren Sie, die
SPD-geführten Länder und die Bundesregierung, nicht bereit.
Diese mangelnde Verhandlungsbereitschaft führt zu der
Situation, in der wir uns heute befinden.
11
Ich weiß, dass mein Vorgehen bisher einmalig
ist. Aber mit dem Versuch, Mehrheiten zu erzwingen, fordert
die Bundesregierung eine solche Reaktion heraus. Herr
Bundesminister Schily, wir haben auch einige persönliche
Gespräche geführt. Ich habe in der Innenministerkonferenz
häufig mit Ihnen gesprochen. Warum ist es nicht möglich,
diesen letzten Schritt hin zu einem Kompromiss zu tun? Ich
habe dafür eine Erklärung, zu der ich nicht viel sagen
möchte. Staatspolitisch gesehen haben Sie damit die Chance
verpasst, ein für die Zukunft unseres Volkes wichtiges Gesetz
im breiten politischen Konsens zu verabschieden. Die
Mitglieder des Bundesrates entscheiden in eigener
Verantwortung. Die Mitglieder des Bundesrates werden Ihnen
für Ihr Vorgehen die Mehrheit nicht geben.
12
Als zuständiger Minister des Innern kann ich
diesem Gesetz also nicht zustimmen. Bei unterschiedlicher
Abstimmung einer Landesregierung sind die Stimmen dieser
Regierung nach herrschender Rechtsauffassung ungültig. Diese
Auffassung hat man auch aus der Verwaltung des Bundesrates
gehört. Ich möchte, nachdem Herr Gabriel dies angesprochen
hat, drei Ziffern aus einem Rechtsgutachten
zitieren, das ich von Herrn Isensee, einem namhaften
Professor der Jurisprudenz, habe erstellen lassen. In der
Zusammenfassung seiner Bewertung schreibt er:
13
1. Wenn die vier Vertreter des Landes
Brandenburg im Bundesrat sich nicht auf ein einheitliches
Votum verständigen, können sie kein wirksames Votum abgeben.
Im Falle der Uneinigkeit wird das Land so behandelt, als wenn
es nicht an der Abstimmung teilnähme.
14
Um die Einheitlichkeit der Abstimmung
sicherzustellen, gibt es Koalitionsverträge - das sage ich
jetzt - und Absprachen in Kabinetten. Wenn man sich in den
Kabinetten nicht einigen kann, was zum letzten Mal im Jahr
1949 geschah, tritt dieser Fall ein. Das ist der Punkt.
15
Der zweite Punkt, den er nennt:
16
Ohne Verständigung in der Sache gibt es keinen
Stimmführer. Der Ministerpräsident wäre nicht ermächtigt, das
"Stimmenpaket" des Landes abzugeben.
17
Der dritte Punkt:
18
Der Dissens unter den Vertretern muss in der
Beratung rechtzeitig und deutlich angezeigt und ebenso in der
Abstimmung verlautbart werden.
19
Ich habe diesen Dissens, meine
ich, deutlich genug angezeigt.
20
Herr Präsident, ich beschreibe meine Position
deswegen so eindeutig, damit Sie nachher beim Aufrufen des
Landes Brandenburg nicht überrascht sind. Ich werde meine
Ablehnung des Gesetzes in Kenntnis von Artikel 51 Abs. 3
unseres Grundgesetzes sowie der sich daraus ergebenden
Gesetze und Verordnungen, wie sie im "Handbuch des
Bundesrates" von Reuter beschrieben sind, laut und
unzweideutig formulieren. Ersparen Sie es uns bitte, durch
Nachfragen noch einmal ein anderes Stimmverhalten zu erwarten
oder anzumahnen. Die erste Aussage wird klar und
unmissverständlich sein. [...]" (Plenarprotokoll 774,
Stenografischer Bericht, S. 147 D (148 D, Hervorhebungen im
Original).
21
"Meine Damen und Herren, ich kann nicht anders
entscheiden, als ich es hier dargestellt habe. Meine
Verantwortung gegenüber unserem Vaterland gebietet mir das.
Ich möchte schließen mit dem Bekenntnis von General von der
Marwitz, einem Zeitgenossen Friedrichs des Großen, der gesagt
hat: "Wählte Ungnade, wo Gehorsam keine Ehre brachte." Vielen
Dank." (Plenarprotokoll 774, Stenografischer Bericht, S. 149
A).
22
dd) Daran anschließend erteilte der
Bundesratspräsident dem Innenminister des Landes
Nordrhein-Westfalen, Dr. Fritz Behrens, und dem
Justizminister des Landes Rheinland-Pfalz, Herbert Mertin,
das Wort. Beide Minister argumentierten für die Zustimmung
des Bundesrates zum Zuwanderungsgesetz, ohne dabei allerdings
auf die bevorstehende Abstimmung einzugehen. Eine solche
Bezugnahme enthielt wiederum die nachfolgende Rede der
hessischen Ministerin für Wissenschaft und Kunst, Ruth
Wagner. Es schloss sich der Redebeitrag des
Ministerpräsidenten des Landes Brandenburg, Dr. Manfred
Stolpe, an. Ministerpräsident Dr. Stolpe erläuterte seine
Bedenken gegen das Zuwanderungsgesetz in der dem Bundesrat
übermittelten Fassung. Dabei erwähnte er die
Arbeitsvermittlung, die Ausgestaltung des
Abschiebungsschutzes, die Praktikabilität der
Härtefallregelung und die Aufteilung der Integrationskosten;
auf das Abstimmungsverfahren nahm er keinen Bezug.
23
Es folgten Redebeiträge des Bundesministers
des Inneren, Otto Schily, des Ministerpräsidenten des
Freistaates Bayern, Dr. Edmund Stoiber, erneut des
Bundesinnenministers, des saarländischen und des
niedersächsischen Ministerpräsidenten, des Innenministers des
Freistaates Bayern, Dr. Günther Beckstein, sowie ein weiteres
Mal des Bundesinnenministers. In keinem dieser Redebeiträge
wurde noch einmal auf das Abstimmungsverfahren Bezug
genommen.
24
c) Auf Bitten des Bundesratspräsidenten hatte
der Direktor der Bundesratsverwaltung vor der 774. Sitzung
des Bundesrates einen Vermerk zu Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG
angefertigt. Dieser lautete:
25
"Betr.: Einheitliche Stimmabgabe im
Bundesrat
26
hier: Abstimmung über das Zuwanderungsgesetz in
der Sitzung des Bundesrates am 22. März 2002
27
I. Vermerk
28
1. Gemäß Artikel 51 Abs. 3 Satz 2 GG können im
Bundesrat die Stimmen eines Landes nur einheitlich abgegeben
werden. Landesrechtliche Bestimmungen gleich welcher Art
lassen diese Regel unberührt.
29
Aus der frühen Geschichte des Bundesrates ist
ein Fall bekannt, in dem die Stimmen eines Landes nicht
einheitlich abgegeben wurden: In der Sitzung des Bundesrates
am 19.12.1949 stimmten zwei Vertreter desselben Landes
verschieden ab. Der Präsident stellte darauf hin fest, dass
die Stimmen eines Landes nur einheitlich abgegeben werden
können und gab, da es sich um das Land handelte, in dem er
selbst Ministerpräsident war, die Stimmen für das Land selbst
ab (Sten. Bericht S. 116). Die Angelegenheit ist seinerzeit
nicht gerichtlich überprüft worden.
30
Rechtsprechung zur Frage, welche Folgen ein
Verstoß gegen das Gebot der einheitlichen Stimmabgabe hat,
liegt nicht vor. Dagegen hat sich die Rechtslehre mit der
Frage befaßt.
31
Nach einer vereinzelt vertretenen Ansicht im
etwas jüngeren Schrifttum soll bei widersprüchlichem
Abstimmungsverhalten die Stimme des Regierungschefs
maßgeblich sein.
32
Stern, Staatsrecht, Bd. II (1980), § 27
III 2; ihm folgend Blumenwitz, in: Bonner Kommentar zum
Grundgesetz, Art. 51 Rdn. 29. Überholt ist eine weitere
Ansicht von v. Mangoldt/Klein, Das Bonner Grundgesetz, Bd.
II, 2. Auflage (1964), Art. 51 Anm. III 4 b, wonach dem
betreffenden Land Gelegenheit gegeben werden soll, noch eine
Weisung der Landesregierung einzuholen.
33
Diese Auffassung ist mit dem klaren Wortlaut
des Grundgesetzes nicht vereinbar
34
so auch z.B. Bauer, in: Dreier,
Grundgesetz-Kommentar Bd. II (1998), Art. 51, Rdn. 22
m.w.N.
35
und verkennt den verfassungsrechtlichen
Grundsatz der Gleichwertigkeit der Stimmen der Mitglieder des
Bundesrates.
36
Die ganz herrschende Lehre hält deshalb mit
Recht alle Stimmen des betreffenden Landes für ungültig, wenn
sie nicht einheitlich abgegeben werden. [Die an dieser Stelle
folgenden Nachweise aus der staatsrechtlichen Literatur
werden weggelassen].
37
2. Für den Fall, dass bei der Abstimmung durch
Aufruf nach Ländern die Stimmen eines Landes nicht
einheitlich abgegeben würden, sollte Herrn Präsidenten
vorgeschlagen werden, die Vertreter des betreffenden Landes
auf das Gebot der einheitlichen Stimmenabgabe wie folgt
hinzuweisen:
38
"Gemäß Artikel 51 Absatz 3 Satz 2 des
Grundgesetzes können die Stimmen eines Landes nur einheitlich
abgegeben werden. Ich bitte deshalb um einheitliche
Beantwortung der Abstimmungsfrage, anderenfalls die
Stimmabgabe als ungültig gewertet wird".
39
Bliebe es bei der uneinheitlichen Stimmabgabe,
sollte er die Feststellung treffen, dass das betreffende Land
ungültig gestimmt hat und mit der Abstimmung fortfahren."
40
d) aa) Nachdem keine weiteren Wortmeldungen
vorlagen, leitete der Bundesratspräsident die Abstimmung ein.
Der federführende Ausschuss für Innere Angelegenheiten und
der Wirtschaftsausschuss des Bundesrates hatten die
Empfehlung abgegeben, dem Zuwanderungsgesetz nicht
zuzustimmen (BRDrucks 157/1/02). In den weiteren,
mitberatenden Bundesratsausschüssen war eine Empfehlung nicht
zustande gekommen (BRDrucks 157/1/02). Da sich zunächst eine
Mehrheit für ein Vermittlungsverfahren ausgesprochen hatte,
stimmte der Bundesrat zunächst über die einzelnen
Anrufungsgründe ab. Die entsprechenden Anträge des Saarlandes
(BRDrucks 157/3/02) und des Landes Rheinland-Pfalz (BRDrucks
157/2/02) fanden jedoch keine Mehrheit, sodass die Anrufung
des Vermittlungsausschusses insgesamt abgelehnt wurde (vgl.
Plenarprotokoll 774, Stenografischer Bericht, S. 171 B -
C).
41
bb) Auf Antrag des Landes Rheinland-Pfalz
wurde gemäß § 29 Abs. 1 Satz 2 Geschäftsordnung des
Bundesrates (GOBR) in der Fassung der Bekanntmachung vom
26.11.1993 (BGBl I S. 2007, geändert durch Bekanntmachung vom
25.11.1994, BGBl I S. 3736, BRDrucks 990/94
) sodann durch Aufruf der Länder
abgestimmt.
42
cc) Der Bundesratspräsident forderte den
Schriftführer auf, die Länder aufzurufen. Nach dem
stenografischen Bericht der Bundesratssitzung nahm dieser
Sitzungsabschnitt folgenden Verlauf:
43
"Dr. Manfred Weiß (Bayern), Schriftführer:
44
45
Präsident Klaus Wowereit: Damit stelle ich
fest, dass das Land Brandenburg nicht einheitlich abgestimmt
hat. Ich verweise auf Artikel 51 Absatz 3 Satz 2 Grundgesetz.
Danach können Stimmen eines Landes nur einheitlich abgegeben
werden.
46
Ich frage Herrn Ministerpräsidenten Stolpe, wie
das Land Brandenburg abstimmt.
47
Dr. h.c. Manfred Stolpe (Brandenburg): Als
Ministerpräsident des Landes Brandenburg erkläre ich hiermit
Ja.
48
(Jörg Schönbohm [Brandenburg]: Sie kennen meine
Auffassung, Herr Präsident!)
49
Präsident Klaus Wowereit: Damit stelle ich
fest, dass das Land Brandenburg mit Ja abgestimmt hat.
50
(Peter Müller [Saarland]: Das ist unmöglich! -
Roland Koch [Hessen]: Das geht wohl gar nicht! - Weitere
Zurufe: Verfassungsbruch! - Das gibt es doch nicht!)
51
- Herr Ministerpräsident Stolpe hat für
Brandenburg erklärt, dass er, dass das Land Brandenburg mit
Ja abstimmt. Das ist nicht - -
52
(Roland Koch [Hessen]: Herr Schönbohm hat
widersprochen! Nein, das geht nicht, Herr Präsident!)
53
- Das ist so. Dann geht es weiter in der -
-
54
(Peter Müller [Saarland]: Selbst Sie sind an
die Verfassung gebunden, Herr Präsident! - Roland Koch
[Hessen]: Nein, das geht nicht! - Weiterer Zuruf: Völlig
unmöglich! Sie kennen die Verfassung nicht!)
55
Dann geht es weiter - - Dann geht es weiter in
der Abstimmung.
56
(Peter Müller [Saarland]: Nein! - Roland Koch
[Hessen]: Nein, Herr Präsident! Sie brechen das Recht!)
57
- Nein!
58
(Roland Koch [Hessen]: Herr Präsident,
nein!)
59
- Ich habe bei der zweiten Frage gefragt, ob
Herr Ministerpräsident Stolpe für Brandenburg eine Erklärung
abgibt. Das hat er gemacht. Und - -
60
(Peter Müller [Saarland]: Auch Sie sind an das
Grundgesetz gebunden, Herr Präsident! - Roland Koch [Hessen]:
Das geht nicht! Nein, Herr Präsident, nein! - Weitere
Zurufe)
61
Und jetzt ist festgestellt - -
62
(Peter Müller [Saarland]: Das Grundgesetz gilt
auch für Sie!)
63
Es ist festgestellt - -
64
(Roland Koch [Hessen]: Jawohl! Das ist ja
unglaublich! Das ist glatter Rechtsbruch!)
65
Ich kann - -
66
(Roland Koch [Hessen]: Das ist
unglaublich!)
67
- Ja, Herr - - Bitte sehr - -
68
(Roland Koch [Hessen]: Herr Präsident,
unterbrechen Sie, damit wir das beraten! Das gibt es
nicht!)
69
- Bitte sehr, Herr Koch, ich bitte Sie, sich
auch zu mäßigen.
70
(Roland Koch [Hessen]: Nein, ich mäßige mich
nicht!)
71
- Ja.
72
(Roland Koch [Hessen]: Da ist offensichtlich
und gewollt das Recht gebrochen! Das geht nicht! - Weitere
Zurufe: Ein vorbereiteter Rechtsbruch! - Rechtsbeugung!)
73
Also nochmal - -
74
(Roland Koch [Hessen]: Wenn Herr Schönbohm eben
geschwiegen hätte, mag das sein! Aber er hat gesagt: Ich
nicht!)
75
Ich kann - -
76
(Roland Koch [Hessen]: Es sind vier Stimmen!
Sie sind unterschiedlich abgegeben, und das haben Sie zur
Kenntnis zu nehmen!)
77
Ich kann - - Ich kann auch - -
78
(Peter Müller [Saarland]: Unterbrechen Sie die
Sitzung, dass diese Frage geklärt wird! Das geht so nicht! -
Roland Koch [Hessen]: Das ist ja wohl das Letzte! - Weitere
Zurufe)
79
Ich kann auch Herrn Ministerpräsidenten Stolpe
nochmal fragen, ob das Land noch Klärungsbedarf hat.
80
(Roland Koch [Hessen]: Das Land hat keinen
Klärungsbedarf! Sie manipulieren eine Entscheidung des
Bundesrates! Was fällt Ihnen ein! - Zuruf:
Verfassungsbrecher!)
81
- Nein!
82
(Roland Koch [Hessen]: Herr Präsident, nein! -
Weitere lebhafte Zurufe)
83
Herr Ministerpräsident Stolpe.
84
Dr. h.c. Manfred Stolpe (Brandenburg): Als
Ministerpräsident des Landes Brandenburg erkläre ich hiermit
Ja.
85
(Roland Koch [Hessen]: So! Und was sagt Herr
Schönbohm?)
86
Präsident Klaus Wowereit: So, dann ist das so
festgestellt.
87
Ich bitte fortzufahren in der Abstimmung.
88
(Zuruf: Unerhört!)
89
- In der Abstimmung fortzufahren.
90
(Dr. Bernhard Vogel [Thüringen]: Ich bitte um
das Wort zur Geschäftsordnung!)
91
- Sie können sich anschließend, nach der
Abstimmung, zur Geschäftsordnung melden. Wir sind jetzt in
der Abstimmung.
92
Dr. Manfred Weiß (Bayern), Schriftführer:
93
94
Präsident Klaus Wowereit: Das ist die
Mehrheit.
95
Der Bundesrat hat dem Gesetz zugestimmt."
96
dd) Auf Antrag des Ministerpräsidenten des
Landes Thüringen, Dr. Bernhard Vogel, wurde die Sitzung vom
Bundesratspräsidenten unterbrochen. Nach der Wiederaufnahme
der Sitzung stellte der hessische Ministerpräsident Koch
"Namens der Bundesländer Bayern, Baden-Württemberg, Hamburg,
Hessen, Saarland, Sachsen und Thüringen" den Antrag zur
Geschäftsordnung, der Bundesratspräsident möge seine
Feststellung des Abstimmungsergebnisses zum
Zuwanderungsgesetz korrigieren (vgl. Plenarprotokoll 774,
Stenografischer Bericht, S. 173 B).
97
Der Bundesratspräsident antwortete - den
Vermerk des Direktors der Bundesratsverwaltung nochmals
zitierend -, er habe sich entsprechend dem Vermerk verhalten
(vgl. Plenarprotokoll 774, Stenografischer Bericht, S. 174
C). Sodann erhielt der niedersächsische Ministerpräsident
Gabriel das Wort zur Geschäftsordnung. Dieser sprach sich
gegen den Antrag von Ministerpräsident Koch aus. Daraufhin
stellte der Bundesratspräsident fest, dass das
Abstimmungsverhalten nicht korrigiert werde. Die Abstimmung
sei korrekt gewesen, die notwendige Mehrheit von 35 Stimmen
erzielt worden (vgl. Plenarprotokoll 774, Stenografischer
Bericht, S. 175 A).
98
ee) Ein Antrag des thüringischen
Ministerpräsidenten Dr. Vogel, die Bundesratssitzung zu
vertagen, dem der rheinland-pfälzische Ministerpräsident Beck
widersprach, fand keine Mehrheit. Als die Sitzung durch
Aufruf des nächsten Tagesordnungspunktes fortgesetzt wurde,
verließen die Vertreter der Länder Baden-Württemberg, Bayern,
Hamburg, Hessen, Saarland, Sachsen und Thüringen den
Plenarsaal des Bundesrates (vgl. Plenarprotokoll 774,
Stenografischer Bericht, S. 175 B (C).
99
3. Die Urschrift des Gesetzes wurde dem
Bundespräsidenten am 17. April 2002 zur Ausfertigung gemäß
Art. 82 Abs. 1 GG übermittelt. Der Bundespräsident fertigte
das Zuwanderungsgesetz am 20. Juni 2002 aus und gab die
Verkündung im Bundesgesetzblatt in Auftrag, die am 25. Juni
2002 erfolgte. Anlässlich der Ausfertigung gab der
Bundespräsident in seinem Amtssitz eine Erklärung ab, in der
er auf die Umstände der Bundesratssitzung vom 22. März 2002
einging und die wichtigsten Gesichtspunkte für seine
Entscheidung, das Gesetz auszufertigen, erläuterte
(Pressemitteilung des Bundespräsidialamtes vom 20. Juni
2002).
100
Die Antragstellerinnen haben gemäß Art. 93
Abs. 1 Nr. 2 GG in Verbindung mit §§ 13 Nr. 6, 76 Abs. 1
BVerfGG beantragt, das Zuwanderungsgesetz wegen der fehlenden
Zustimmung des Bundesrates für nichtig zu erklären.
101
1. Das Zuwanderungsgesetz sei auf Grund des
verwaltungsverfahrensrechtlichen Charakters einzelner
Vorschriften insgesamt gemäß Art. 84 Abs. 1 GG
zustimmungsbedürftig. Eine Zustimmung des Bundesrates liege
nicht vor, weil das Land Brandenburg nicht einheitlich
abgestimmt habe. Die Rechtsfolge unterschiedlicher Voten der
Vertreter eines Landes sei die Ungültigkeit der Stimmen des
Landes. Dieses folge aus Wortlaut sowie Sinn und Zweck von
Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG und werde durch
verfassungsgeschichtliche Erfahrungen gestützt.
102
2. Mitglieder des Bundesrates seien natürliche
Personen, die ihre eigene Stimme hätten, auch wenn diese im
Interesse der Repräsentation des Landes nur gesamthänderisch
mit den anderen Mitgliedern aus demselben Land ausgeübt
werden könne. Das Grundgesetz stelle nur auf den Erfolg der
Einheitlichkeit ab und treffe keine Aussage über den Weg zur
Willensbildung der Landesvertreter. Aus der Sicht des
Grundgesetzes erfolge diese Einigung auf der Grundlage freier
Verständigung unter Gleichen. Deshalb habe auch der
Ministerpräsident eines Landes keine herausgehobene Stellung
unter den anderen Bundesratsmitgliedern desselben Landes. Die
hierarchischen Strukturen innerhalb einer Landesregierung
setzten sich im Bundesrat nicht fort, wie auch
landesverfassungsrechtliche Vorgaben für die Außenvertretung
eines Landes keine Bedeutung auf der Ebene der
Bundesverfassung hätten. Die Instruktion, die ein Mitglied
des Bundesrates von der Landesregierung erhalte, habe keine
Auswirkungen auf die Stimmabgabe.
103
3. Die in der Praxis des Bundesrates
entwickelte Institution des Stimmführers habe keine Grundlage
im Verfassungsrecht. Der Stimmführer verlautbare das
gemeinsame Votum des Landes im Sinne eines Sprechers der
einem Land zugehörigen Bundesratsmitglieder. Sein Votum sei
nur wirksam, wenn es von den übrigen Mitgliedern mitgetragen
werde, hingegen falle die Stimmführerschaft in sich zusammen,
wenn ein Mitglied während der Abstimmung widerspreche. Wer
als Stimmführer im Bundesrat auftrete, werde durch freie
Einigung der Vertreter des Landes bestimmt. Die
Statusgleichheit der Bundesratsmitglieder schließe es aus,
dass sich entweder der Ministerpräsident selbst zum
Stimmführer ernenne oder durch den Bundesratspräsidenten als
solcher bestimmt werde.
104
4. Schließlich enthalte das Grundgesetz keine
Verpflichtung zu einheitlicher Stimmabgabe, da Art. 51 Abs. 3
Satz 2 GG lediglich ein rechtliches "Können", nicht jedoch
ein "Müssen" festlege. Dass sich die Vertreter eines Landes
auf ein einheitliches Votum verständigten, sei lediglich eine
rechtlich nicht sanktionierte "Verfassungserwartung". Aus
diesem Grunde habe der Bundesratspräsident auch kein Recht,
durch sitzungsleitende Maßnahmen auf ein einheitliches Votum
hinzuwirken. In dem divergierenden Abstimmungsverhalten der
Vertreter des Landes Brandenburg liege kein Verstoß gegen das
Gebot der Verfassungsorgantreue, weil die Funktionsfähigkeit
des Bundesrates durch das ungültige Votum eines Landes nicht
beeinträchtigt werde. Ein uneinheitliches Votum wirke sich im
Ergebnis nämlich wie ein "Nein" oder eine Stimmenthaltung
aus.
105
5. Bei der Abstimmung im Bundesrat hätten die
brandenburgischen Minister Ziel und Schönbohm offenkundig
uneinheitliche Stimmen abgegeben, was vom
Bundesratspräsidenten auch in dieser Weise festgestellt
worden sei. Da Minister Schönbohm sein Abstimmungsverhalten
bereits in seiner Rede im Rahmen der Plenardebatte
angekündigt habe, habe eine endgültig uneinheitliche
Stimmabgabe des Landes Brandenburg vorgelegen. Der
Bundesratspräsident habe deshalb auch kein Nachfragerecht
gehabt.
106
Hilfsweise wird vorgetragen, dass der Dissens
unter den brandenburgischen Bundesratsmitgliedern auch nach
der ersten Nachfrage fortbestanden habe, weitere Nachfragen
seien spätestens ab diesem Zeitpunkt unzulässig gewesen.
107
Bundestag, Bundesrat, Bundesregierung und die
Regierungen der Länder hatten gemäß § 77 Nr. 1 BVerfGG
Gelegenheit zur Äußerung.
108
1. Die Bundesregierung hält den
Normenkontrollantrag für unbegründet. Das Zuwanderungsgesetz
sei verfassungsgemäß zustande gekommen.
109
a) Die Abstimmung im Bundesrat vom 22. März
2002 stehe im Einklang mit den verfassungsrechtlichen
Vorgaben. Der Bundesratspräsident habe das Recht, die
Sitzungen des Bundesrates nach seinem pflichtgemäßen Ermessen
abzuwickeln, er habe sie gerecht, unparteiisch und im
Einklang mit der Geschäftsordnung zu gestalten. Im Rahmen
dieser Leitungsfunktion habe er innerhalb der Sitzungen und
Abstimmungen einen Handlungsspielraum im Sinne einer
Auslegungsprärogative. Aus seiner Stellung als
Verfassungsorgan folge, dass ihm auch gegenüber dem
Bundesverfassungsgericht ein Eigenbereich zustehe, der einer
gerichtlichen Überprüfung nur bei Willkür oder evidenter
Unsachgemäßheit zugänglich sei.
110
b) Die in Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG
vorausgesetzte einheitliche Abgabe der Stimmen eines Landes
entfalte auch für den Bundesratspräsidenten eine unmittelbare
Wirkung. Auf der Grundlage der Auffassung, dass die
uneinheitlich abgegebenen Stimmen der Bundesratsmitglieder
eines Landes ungültig seien, sei es die verfassungsrechtliche
Aufgabe des Bundesratspräsidenten, dem betroffenen Land die
Gelegenheit zu einer gültigen Stimmabgabe zu geben. Denn die
ungültige Stimmabgabe verletze ein vitales politisches
Interesse des betroffenen Landes.
111
c) Das Gebot der einheitlichen Stimmabgabe
unterstreiche zudem die Funktion der Bundesratsmitglieder als
Vertreter ihrer Regierungen, die Vorrang vor ihrer
individuellen Entscheidungsfreiheit habe. Die Mitglieder des
Bundesrates führten die Stimmen ihres Landes, da im Bundesrat
der Wille der Länder zum Ausdruck komme.
112
d) Die zentrale Stellung der Länder als
Willensträger im Bundesrat begründe und legitimiere das
Institut der Stimmführerschaft. Die darin verkörperte Übung
sei zur Vermeidung einer uneinheitlichen Stimmabgabe
eingeführt worden. Der Stimmführer verlautbare wirksam die
Stimmen des Landes, soweit andere anwesende Landesvertreter
nicht widersprächen. Ministerpräsident Dr. Stolpe habe auf
die Frage des Bundesratspräsidenten die Stimmführerschaft in
Anspruch genommen, Innenminister Schönbohm habe zunächst
nicht in der gebotenen Klarheit und - nach erneuter
Stimmabgabe durch den Ministerpräsidenten - überhaupt nicht
widersprochen.
113
e) aa) Die Bundesratsmitglieder unterlägen
ferner der Weisung ihrer Regierung und seien im Rahmen einer
Richtlinienkompetenz an die Weisung ihres Ministerpräsidenten
gebunden. Das folge im Umkehrschluss aus Art. 53a Abs. 1 Satz
3 Halbsatz 2 GG und Art. 77 Abs. 2 Satz 3 GG. Das Grundgesetz
gehe in Art. 51 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 GG von Prozessen auf
Länderebene aus, in denen Einheitlichkeit gewährleistet und
Weisungen erteilt werden könnten. Der Bundesratspräsident sei
gehalten, solchen Prozessen in angemessener Weise Raum zu
geben.
114
bb) Der Ministerpräsident des Landes
Brandenburg bestimme nach Art. 89 Satz 1 der
brandenburgischen Verfassung die Richtlinien der
Regierungspolitik. Er sei deshalb auch in Einzelfällen von
besonderer politischer Bedeutung zur Erteilung von
Einzelweisungen befugt. Die so verstandene
Richtlinienkompetenz umfasse auch das Abstimmungsverhalten
der Mitglieder des Bundesrates. Durch seine Erklärung habe
Ministerpräsident Dr. Stolpe die ihm zustehende
Richtlinienkompetenz in Anspruch genommen.
115
cc) Der zunächst zwischen den
Bundesratsmitgliedern des Landes Brandenburg bestehende
Dissens habe noch während des Abstimmungsvorganges ausgeräumt
werden können. Die Abstimmung dauere so lange, bis der
Bundesratspräsident das Ergebnis festgestellt habe. Dies
entspreche § 32 Satz 1 GOBR, wonach die Beschlüsse des
Bundesrates erst mit dem Ende der Sitzung wirksam werden.
116
Danach könne über Verfahrensgegenstände gemäß
§ 32 Satz 2 GOBR so lange beraten und abgestimmt werden,
bis deren Behandlung im Rechtssinne abgeschlossen sei.
117
dd) Die Stimmabgabe Brandenburgs sei nach den
Äußerungen der Minister Ziel und Schönbohm noch nicht beendet
gewesen. Vielmehr habe zu diesem Zeitpunkt noch kein Votum
des Landes vorgelegen. Die Bundesratsmitglieder Brandenburgs
hätten ihren Konsens über das Abstimmungsverhalten erst im
Laufe des Abstimmungsverfahrens, spätestens mit der Antwort
auf die zweite Nachfrage des Präsidenten des Bundesrates an
Ministerpräsident Dr. Stolpe, hergestellt. Mit den Nachfragen
habe der Präsident des Bundesrates die verfassungsrechtlich
gebotene Klarheit des Abstimmungsverhaltens bewirkt. Bei
Unklarheiten sei der Ministerpräsident der
verfassungsrechtlich korrekte Ansprechpartner.
118
ee) Der Bundesratspräsident sei überdies nach
dem Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens gehalten
gewesen, bei einem verfassungsrechtlichen Konflikt innerhalb
eines Landes dem Landesverfassungsrecht Raum für eine Lösung
zu geben.
119
f) Auch der bislang einzige Fall der
uneinheitlichen Abstimmung eines Landes im Bundesrat in der
10. Sitzung des Bundesrates vom 19. Dezember 1949 spreche für
das Zustandekommen des Zuwanderungsgesetzes. Seinerzeit seien
die sich widersprechenden Voten zweier Minister des Landes
Nordrhein-Westfalen dadurch aufgehoben worden, dass der
damalige Ministerpräsident des Landes die Stimmen einheitlich
abgegeben habe.
120
2. Die Regierung des Landes
Mecklenburg-Vorpommern vertritt die Ansicht, dass der
Bundesrat dem Zuwanderungsgesetz wirksam zugestimmt habe.
121
Die Erklärungen der Beteiligten in der
Bundesratssitzung vom 22. März 2002 stellten eine
einheitliche Stimmabgabe des Landes Brandenburg dar. Bereits
in der Abgabe der Stimme durch Minister Ziel sei die für das
Land Brandenburg verbindliche Erklärung zu sehen, dass dem
Gesetz zugestimmt werde. Wenn die Regierung eines Landes
beschlossen habe, ein Mitglied des Bundesrates zur
Stimmabgabe zu ermächtigen, könne ein weiteres Mitglied durch
eine abweichende Stimmabgabe nicht widersprechen. Andernfalls
könne ein einzelnes Mitglied die Stimmen des Landes insgesamt
ungültig machen.
122
Hilfsweise sei anzunehmen, dass bei einem
uneinheitlichen Abstimmungsverhalten eine Klarstellung
erfolgen könne und müsse. Die Erklärung des brandenburgischen
Ministerpräsidenten auf Nachfrage des Bundesratspräsidenten
sei als eine solche Klarstellung zu sehen. Der
Ministerpräsident habe mit seiner Erklärung die Funktion des
Stimmführers für sich reklamiert und zugleich von seiner
Richtlinienkompetenz Gebrauch gemacht. Das Verhalten des
Ministers Schönbohm könne nicht als ausdrücklicher
Widerspruch gewertet werden.
123
Ferner ergebe sich aus dem
Landesverfassungsrecht, dass in einem Konfliktfall auf die
Stimmabgabe des Ministerpräsidenten abzustellen sei. Aus der
Staatspraxis und den landesverfassungsrechtlich festgelegten
Kompetenzen des Ministerpräsidenten folge dessen Mandat
gegenüber den weiteren Landesvertretern im Bundesrat, ein
verfassungsmäßiges Abstimmungsverhalten sicher zu
stellen.
124
Die Rechtsfolge eines Verstoßes gegen Art. 51
Abs. 3 Satz 2 GG sei die Unwirksamkeit der Abstimmung
insgesamt. Die Annahme der Ungültigkeit der Stimmen eines
Landes bei nicht einheitlicher Stimmabgabe würde letztendlich
eine inhaltliche Entscheidung, nämlich die Verweigerung der
Zustimmung, bedeuten. Eine solche Konsequenz eines
Verfahrensfehlers sei dem Grundgesetz nicht zu entnehmen.
125
3. Die Regierung des Landes Niedersachsen ist
der Ansicht, dass das Zuwanderungsgesetz nach Art. 78 GG
zustande gekommen sei.
126
Die Stimmen des Landes Brandenburg seien
einheitlich abgegeben worden. Der Bundesratspräsident habe
das Verhalten des brandenburgischen Innenministers in
tatsächlicher Hinsicht zutreffend dahin gewertet, dass dieser
sein abweichendes Stimmverhalten nicht bis zum letzten
Zeitpunkt der Stimmabgabe Brandenburgs aufrecht erhalten
habe.
127
Die Regelung über das Abstimmungsverhalten im
Bundesrat, wie sie Art. 51 GG treffe, sei unter verschiedenen
Gesichtspunkten abhängig von Entscheidungen und Regelungen
auf der Landesebene. Dazu gehöre auch die in Art. 89 Satz 1
der brandenburgischen Verfassung vorgesehene
Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten für die
Regierungspolitik. In Fällen, in denen bei der Stimmabgabe im
Bundesrat für ein Land unterschiedliche Erklärungen von den
Ressortministern abgegeben würden, habe der Ministerpräsident
auf der Grundlage der Richtlinienkompetenz und seiner
besonderen Rolle das Recht, über die Stimmabgabe des Landes
abschließend zu entscheiden.
128
4. Die Regierung des Landes
Nordrhein-Westfalen trägt vor, dass sich im Bundesrat die
Abstimmung durch Stimmführer als ungeschriebenes
Verfahrensrecht entwickelt habe. Da das Grundgesetz die
Ausübung der Stimmführerschaft als eine Frage des
Landesorganisationsrechts nicht regele, werde die Frage nach
der Person des Stimmführers durch Regelungen oder
Vereinbarungen auf Landesebene beantwortet. Das Land
Brandenburg sehe in seiner Verfassung die
Richtlinienkompetenz für den Ministerpräsidenten vor, in
deren Anwendungsbereich das Abstimmungsverhalten im Bundesrat
falle und die der brandenburgische Ministerpräsident durch
die Abgabe seines Votums auf Nachfrage des
Bundesratspräsidenten wahrgenommen habe. Im Übrigen habe auch
kein weiteres anwesendes Bundesratsmitglied Brandenburgs der
Stimmführerschaft des Ministerpräsidenten widersprochen. Es
zähle zu den Pflichten des sitzungsleitenden
Bundesratspräsidenten, für einen ordnungsgemäßen
Sitzungsablauf, insbesondere für eine verfassungskonforme
Abstimmung zu sorgen. Auch der Verfassungsgrundsatz des
länderfreundlichen Verhaltens gebiete bei vorhandenen
Zweifeln über die Einheitlichkeit der Stimmabgabe eines
Landes nachzufragen.
129
5. Die Regierung des Landes Rheinland-Pfalz
vertritt in ihrer Stellungnahme, der sich das Land Berlin
angeschlossen hat, die Ansicht, dass der Normenkontrollantrag
unbegründet sei.
130
Aus dem Verbot der uneinheitlichen Stimmabgabe
gemäß Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG folge das Recht des
Bundesratspräsidenten, durch Nachfrage den Vertretern des
Landes die Möglichkeit einer verfassungsgemäßen Stimmabgabe
zu geben. Bei einem evidenten Verfassungsverstoß, wie er im
Fall des Zuwanderungsgesetzes vorliege, habe der
Bundesratspräsident sogar die Pflicht, auf ein
verfassungsgemäßes Ergebnis hinzuwirken. Da die Stimmabgabe
Brandenburgs unklar gewesen sei, habe der Bundesratspräsident
zu Recht nachgefragt. Der Ministerpräsident Brandenburgs habe
durch den Hinweis auf sein Amt im Rahmen der Stimmabgabe die
Stimmführerschaft reklamiert, der die anderen
Bundesratsmitglieder des Landes nicht widersprochen hätten.
Es liege deshalb der Schluss nahe, dass es sich um einen Fall
der im konkludenten Konsens gekorenen Stimmführerschaft
gehandelt habe.
131
6. Die Regierung des Landes Schleswig-Holstein
trägt vor, das Land Brandenburg habe im Ergebnis einheitlich
abgestimmt, indem der Ministerpräsident Brandenburgs im
Verlaufe der Abstimmung die Stimmführerschaft, im Einklang
mit Art. 89 Satz 1 der brandenburgischen Verfassung, an sich
gezogen habe und die anderen Bundesratsmitglieder
Brandenburgs dem nicht ausdrücklich widersprochen hätten. Die
landesverfassungsrechtlich verbürgte Richtlinienkompetenz
erstrecke sich auch auf das Abstimmungsverhalten der
Mitglieder des Bundesrates, sofern es sich um eine Frage von
grundlegender Bedeutung handele. Die Ausübung der
Richtlinienkompetenz durch den Rückgriff auf die
Stimmführerschaft könne in einer Bundesratssitzung auch
formlos erfolgen. Wolle ein Bundesratsmitglied von der
dadurch ausgesprochenen Weisung abweichen, müsse es
ausdrücklich auf seinem abweichenden Votum bestehen.
132
Das Bundesverfassungsgericht hat am 23.
Oktober 2002 eine mündliche Verhandlung durchgeführt, in der
die Antragstellerinnen, die Bundesregierung sowie die
Landesregierungen von Berlin, Niedersachsen und
Mecklenburg-Vorpommern ihre Rechtsstandpunkte erläutert und
vertieft haben.
133
Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Nach
Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG entscheidet das
Bundesverfassungsgericht bei Meinungsverschiedenheiten oder
Zweifeln über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von
Bundesrecht mit dem Grundgesetz auf Antrag einer
Landesregierung. Gemäß § 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG ist der
Antrag der Landesregierungen von Baden-Württemberg, Bayern,
Hessen, Sachsen, des Saarlandes und von Thüringen zulässig;
die Antragstellerinnen halten das Zuwanderungsgesetz für mit
dem Grundgesetz formell unvereinbar.
134
Der Normenkontrollantrag ist begründet. Das
Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur
Regelung des Aufenthalts und der Integration von
Unionsbürgern und Ausländern vom 20. Juni 2002 -
Zuwanderungsgesetz - (BGBl I S. 1946) ist mit Art. 78 GG
unvereinbar und daher nichtig. Das Zuwanderungsgesetz bedarf
wegen der in ihm enthaltenen Bestimmungen über das von den
Behörden der Länder durchzuführende Verwaltungsverfahren
gemäß Art. 84 Abs. 1 GG als Ganzes der Zustimmung des
Bundesrates. Hierfür fehlt es an der gemäß Art. 52 Abs. 3
Satz 1 GG erforderlichen Mehrheit der Stimmen des
Bundesrates. Der Bundesratspräsident durfte die Stimmenabgabe
für das Land Brandenburg nicht als Zustimmung werten (I). Da
es an einer Zustimmung des Landes Brandenburg fehlte,
vermochte auch die Feststellung des Bundesratspräsidenten
nach Aufruf der weiteren Länder, der Bundesrat habe dem
Gesetz zugestimmt, keine Rechtswirkung zu entfalten (II).
135
An einer Zustimmung des Landes Brandenburg zum
Zuwanderungsgesetz fehlt es, weil bei Aufruf des Landes die
Stimmen nicht einheitlich abgegeben wurden (1). Die
Uneinheitlichkeit der Stimmenabgabe Brandenburgs ist durch
den weiteren Abstimmungsverlauf nicht beseitigt worden
(2).
136
1. a) Der Bundesrat ist ein kollegiales
Verfassungsorgan des Bundes, das aus Mitgliedern der
Landesregierungen besteht (vgl. Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GG). Er
wird nicht aus den Ländern gebildet. Art. 50 GG umschreibt
nur die Funktion dieses Bundesverfassungsorgans: "Durch den
Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und
Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen
Union mit". Diese Mitwirkung erfolgt nicht unmittelbar,
sondern vermittelt durch die aus dem Kreis der
Landesregierungen stammenden Mitglieder des Bundesrates (vgl.
BVerfGE 8, 104 ). Die Länder werden jeweils durch
ihre anwesenden Bundesratsmitglieder vertreten.
137
Die Stimmen eines Landes werden durch seine
Bundesratsmitglieder abgegeben. Wer aus dem Kreis dieser
Vertreter die Stimmen eines Landes abgibt, bestimmen in der
Regel die Vertreter selbst oder im Vorfeld einer
Bundesratssitzung die jeweilige Landesregierung. Das
Grundgesetz erwartet die einheitliche Stimmenabgabe und
respektiert die Praxis der landesautonom bestimmten
Stimmführer, ohne seinerseits mit Geboten und Festlegungen in
den Verfassungsraum des Landes überzugreifen.
138
Aus dieser Konzeption des Grundgesetzes für
den Bundesrat folgt, dass der Abgabe der Stimmen durch einen
Stimmführer jederzeit durch ein anderes Bundesratsmitglied
desselben Landes widersprochen werden kann und damit die
Voraussetzungen der Stimmführerschaft insgesamt entfallen.
Der Bundesratspräsident nimmt somit die Stimme eines
einzelnen Bundesratsmitglieds als Stimmenabgabe für das ganze
Land entgegen, sofern nicht ein anderes Mitglied des
jeweiligen Landes abweichend stimmt.
139
b) Die Stimmen eines Landes sind nach Art. 51
Abs. 3 Satz 2 GG einheitlich abzugeben. Die Stimmabgabe ist
die Verlautbarung der Stimmen des Landes durch einen
willentlichen Begebungsakt. Mehrere Stimmenabgaben der
Bundesratsmitglieder eines Landes müssen übereinstimmen.
140
Das im Abstimmungsverfahren aufgerufene Land
Brandenburg hat hier seine vier Stimmen nicht einheitlich
abgegeben. Entsprechend der beantragten Abstimmungsart durch
Aufruf der Länder gemäß § 29 Abs. 1 Satz 2 GOBR richtete
der sitzungsleitende Bundesratspräsident durch seinen
Schriftführer jeweils die Frage an die anwesenden
Bundesratsmitglieder der einzelnen Länder, die für das
jeweilige Land dessen Stimmen abgeben. Im vorliegenden Fall
hat für Brandenburg zunächst das Bundesratsmitglied Ziel mit
"Ja" geantwortet, unmittelbar darauffolgend das
Bundesratsmitglied Schönbohm mit "Nein". Der brandenburgische
Ministerpräsident Dr. Stolpe und der Minister Prof. Dr.
Schelter - ebenfalls anwesende Bundesratsmitglieder - haben
sich bei Aufruf des Landes nicht geäußert. Aus den
eindeutigen Erklärungen der Bundesratsmitglieder Ziel und
Schönbohm folgte, dass die Abgabe der Stimmen durch die
Bundesratsmitglieder des Landes Brandenburg im Sinne des Art.
51 Abs. 3 Satz 2 GG uneinheitlich war. Dies hat der
Bundesratspräsident zutreffend unmittelbar nach der
Stimmenabgabe förmlich festgestellt (Plenarprotokoll 774,
Stenografischer Bericht, S. 171 C).
141
2. Durch den sich anschließenden
Abstimmungsverlauf ist die Uneinheitlichkeit der
Stimmenabgabe seitens des Landes Brandenburg nicht beseitigt
und in ein einheitliches zustimmendes Votum umgewandelt
worden. Der nachfolgende Abstimmungsverlauf ist nicht mehr
rechtserheblich, weil er sich außerhalb der
verfassungsrechtlich gebotenen Form des Abstimmungsverfahrens
bewegte. In einem zum Gesetzgebungsverfahren gehörenden
Abstimmungsverfahren vermag das formwidrige Verhalten das ihm
vorangehende formgerechte nicht in seiner Rechtswirkung zu
verändern. Der sitzungsleitende Bundesratspräsident hatte in
diesem besonderen Fall kein Recht zur Nachfrage an
Ministerpräsident Dr. Stolpe (a). Unterstellt man dennoch ein
solches Recht, hätte die Nachfrage nicht nur an den
Ministerpräsidenten, sondern zumindest auch an den Minister
Schönbohm gerichtet werden müssen (b).
142
a) Der Bundesratspräsident durfte nach seiner
Feststellung, dass das Land Brandenburg uneinheitlich
abgestimmt habe, nicht das Bundesratsmitglied Dr. Stolpe
fragen, wie das Land Brandenburg abstimme. Eine solche Frage
bewegte sich außerhalb der mit dem Abstimmungsverfahren
gewählten Form des Aufrufs nach Ländern und bedurfte deshalb
der gesonderten Rechtfertigung, an der es hier fehlte.
143
aa) Der die Abstimmung leitende
Bundesratspräsident ist grundsätzlich berechtigt, bei
Unklarheiten im Abstimmungsverlauf mit geeigneten Maßnahmen
eine Klärung herbeizuführen und auf eine wirksame Abstimmung
des Landes hinzuwirken. Dies entspricht seiner Pflicht als
unparteiischer Sitzungsleiter, dem die Aufgabe obliegt, den
Willen des Bundesrates im Gesetzgebungsverfahren klar
festzustellen. Art. 78 GG i.V.m. dem Rechtsstaatsprinzip
gebietet, den Willen der beteiligten Verfassungsorgane
zurechenbar festzustellen; dies gilt für den förmlichen
Gesetzesbeschluss des Bundestages ebenso wie für die
Zustimmung des Bundesrates. Wann insofern von einer
Unklarheit als Anlass für Rückfragen auszugehen ist, ist
verfassungsgerichtlich nachprüfbar; indes steht dem
sitzungsleitenden Bundesratspräsidenten insoweit eine
Einschätzungsprärogative zu. Das Recht zur Nachfrage entfällt
allerdings, wenn ein einheitlicher Landeswille erkennbar
nicht besteht und nach den gesamten Umständen nicht zu
erwarten ist, dass ein solcher noch während der Abstimmung
zustande kommen werde.
144
Der Wille des Landes Brandenburg zur
uneinheitlichen Abstimmung lag klar zu Tage. Das
Bundesratsmitglied Schönbohm hatte seine politische Position
in unmissverständlicher Form in der der Abstimmung
unmittelbar vorausgegangenen Plenardebatte dargelegt. Er
werde dem Gesetz nicht zustimmen und er werde seine Ablehnung
in Kenntnis von Art. 51 Abs. 3 GG laut und unzweideutig
formulieren (vgl. Plenarprotokoll 774, Stenografischer
Bericht, S. 147 C – D). Das Bundesratsmitglied Schönbohm
hatte zudem auch das Ziel seines Verhaltens klar umrissen. Er
wollte mit seinem "Nein" eine einheitliche Abgabe der Stimmen
Brandenburgs verhindern (vgl. Plenarprotokoll 774,
Stenografischer Bericht, S. 148 A - B). Es war zudem
allgemein bekannt, dass die brandenburgische Landesregierung
über die Abgabe der Stimmen des Landes keinen Beschluss
gefasst hatte. Ein Teil der Redebeiträge in der Plenardebatte
und die sorgsame rechtliche Vorbereitung der Beteiligten
belegen, dass ein einheitlicher politischer Landeswille weder
vor der Bundesratssitzung festgelegt war noch im Verlauf der
Sitzung erwartet wurde - es bestand Klarheit über den
Dissens. Die Uneinheitlichkeit wurde denn auch bei Aufruf des
Landes Brandenburg erwartungsgemäß förmlich erklärt.
145
bb) Den Sitzungsleiter traf in diesem
atypischen Fall einer vom Beginn der Abstimmung an
bestehenden Klarheit über die beabsichtigte Uneinheitlichkeit
der Stimmenabgabe lediglich die Pflicht, dies zu
protokollieren. Mit der anschließenden Nachfrage an das
Bundesratsmitglied Dr. Stolpe griff der Bundesratspräsident
in den Verantwortungsbereich des Landes über und erweckte den
Anschein, es gelte nunmehr, den "wahren Landeswillen"
festzustellen oder doch noch auf eine Einheitlichkeit der
Stimmenabgabe hinzuwirken. Zu einer solchen Lenkung des
Abstimmungsverhaltens des Landes Brandenburg war der
Bundesratspräsident unter den gegebenen Umständen nicht
befugt.
146
Anders als in der 10. Sitzung des Bundesrates
vom 19. Dezember 1949 konnte nicht angenommen werden, dass
lediglich eine Irritation vorlag, die zur Herstellung
eindeutiger Verhältnisse im Abstimmungsvorgang nach einer
Klarstellung verlangte. In der damaligen Abstimmung hatte es
keinen Anhaltspunkt dafür gegeben, dass politische Kräfte in
der nordrhein-westfälischen Landesregierung im Hinblick auf
die Zustimmung oder Ablehnung des Gesetzes im Bundesrat in
einem unüberbrückbaren Gegensatz gestanden hätten. Aus den
gesamten Umständen musste jeder folgern, dass nicht klar war,
zu welcher Haltung sich das Land Nordrhein-Westfalen im
Kabinett entschieden hatte (vgl. insoweit Bundesrat,
Sitzungsbericht vom 23.12.1949, S. 116 B - C). Ob das
Verhalten des damaligen Bundesratspräsidenten im Einzelnen
den verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprach, bedarf
vorliegend keiner Erörterung. Jedenfalls durfte der Präsident
in einem solchen Fall der nicht beabsichtigten und im
Vorhinein angekündigten Uneinheitlichkeit Maßnahmen zur
Klärung ergreifen, damit ein mutmaßlich einheitlicher
Landeswille nicht lediglich wegen eines möglichen Irrtums
ohne Wirkung blieb.
147
In der hier zu beurteilenden 774. Sitzung des
Bundesrates lag der Fall anders. Ein einheitlicher
Landeswille hatte ersichtlich nicht bestanden - im Gegenteil.
Davon gingen auch alle rechtlichen Überlegungen der
Beteiligten aus. Da angesichts dieser Ausgangslage auch nicht
erwartet werden konnte, dass ein solcher noch während der
Abstimmung zustande kommen würde, war für eine Rückfrage an
den Ministerpräsidenten des Landes Brandenburg kein Raum.
148
Die gezielte Rückfrage des
Bundesratspräsidenten nur an den Ministerpräsidenten eines
Landes ließe sich mangels Klärungsbedarfs nur rechtfertigen,
wenn ein Ministerpräsident sich in der Abstimmung über die
Stimmenabgabe durch die anderen Bundesratsmitglieder des
Landes hätte hinwegsetzen dürfen, sei es, dass er ein
Weisungsrecht im Bundesrat beanspruchen könnte, sei es, dass
nur so ein drohender Verstoß gegen die Bundesverfassung hätte
abgewendet werden können.
149
Beide Voraussetzungen waren nicht gegeben.
Rangverhältnisse des Landesverfassungsrechts spielen auf der
Bundesebene keine Rolle. Der Inhaber einer landesrechtlichen
Richtlinienkompetenz hat keine bundesverfassungsrechtlich
herausgehobene Stellung, die es ihm erlaubte, einen
Abstimmungsdissens zweier anderer anwesender Mitglieder
allein durch seine Willensbekundung zu überwinden. Die
landesrechtliche Weisung an Bundesratsmitglieder, die das
Grundgesetz im Bundesrat - anders als im Gemeinsamen
Ausschuss (Art. 53a Abs. 1 Satz 3 GG) oder im
Vermittlungsausschuss (Art. 77 Abs. 2 Satz 3 GG) - erlaubt,
ist die der Landesregierung, nicht die des Inhabers der
Richtlinienkompetenz. Besteht keine Weisung der
Landesregierung und stimmen die ein Land und dessen
Landesregierung repräsentierenden Mitglieder uneinheitlich
ab, ist dies nicht verfassungswidrig. Art. 51 Abs. 3 Satz 2
GG verbietet es lediglich, einen gespaltenen Landeswillen im
Abstimmungsergebnis des Bundesrates durch Aufteilung der
Stimmen des Landes zu berücksichtigen.
150
b) Selbst wenn dem Bundesratspräsidenten
grundsätzlich ein Nachfragerecht zugestanden hätte, hätte er
es nur in der gebotenen neutralen Form ausüben dürfen. Dazu
hätte erneut das Land Brandenburg aufgerufen und damit die
Frage, wie das Land abstimme, an alle anwesenden
Bundesratsmitglieder des Landes gerichtet werden müssen.
Entschied sich der sitzungsleitende Präsident jedoch zu einer
direkt an ein Mitglied gerichteten Frage, so war es
unabdingbar, nach dem "Ja" des Ministerpräsidenten
anschließend zumindest an Minister Schönbohm die Frage zu
richten, ob er nach der Stimmabgabe des Ministerpräsidenten
bei seinem "Nein" bleibe. Denn durch die Frage an
Ministerpräsident Dr. Stolpe und dessen Antwort war
möglicherweise Klärungsbedarf entstanden, ob Minister
Schönbohm an seinem "Nein" auch in unmittelbarer
Konfrontation mit seinem Ministerpräsidenten festhalte. Die
Pflicht zur Frage an beide Anwesenden wurde noch durch den
Zwischenruf des Bundesratsmitglieds Schönbohm verstärkt.
Ungeachtet der Frage, ob ein Zwischenruf, der weder durch
einen - erneuten - Aufruf des Landes noch durch ein vom
Sitzungsleiter an Minister Schönbohm gerichtetes Wort die
gehörige Form fand, überhaupt eine rechtserhebliche Bekundung
im förmlichen Abstimmungsvorgang sein kann, durfte jedenfalls
aus dem Inhalt des Zwischenrufs nicht ohne klärende Nachfrage
auf eine Abänderung der Nein-Stimme in eine Ja-Stimme oder
eine Anerkennung der Stimmführerschaft des
Ministerpräsidenten geschlossen werden.
151
1. Die unmittelbar nach dem im Protokoll
verzeichneten Zwischenruf des Bundesratsmitglieds Schönbohm
förmlich getroffene Feststellung des Bundesratspräsidenten,
dass das Land Brandenburg mit "Ja" abgestimmt habe (vgl.
Plenarprotokoll 774, Stenografischer Bericht, S. 171 D), war
fehlerhaft, weil ein einheitliches Abstimmungsverhalten
Brandenburgs nicht vorlag.
152
Die Abstimmung wurde nach dieser ungültigen
Feststellung des Bundesratspräsidenten für das Land
Brandenburg nicht wieder eröffnet. Auf Vorhaltungen aus dem
Plenum formulierte der Bundesratspräsident lediglich folgende
Frage: "Ich kann auch Herrn Ministerpräsidenten Stolpe
nochmal fragen, ob das Land noch Klärungsbedarf hat." Dies
war keine der Form der Abstimmung genügende Frage. Weder
wurde das Land erneut aufgerufen noch auch nur ein einzelnes
Mitglied um die Abgabe der Stimmen des Landes gebeten. Die
auf die erneute bejahende Erklärung des Bundesratsmitglieds
Dr. Stolpe folgende Aussage des Bundesratspräsidenten: "So,
dann ist das so festgestellt" bekräftigte lediglich die zuvor
getroffene förmliche Feststellung einer Zustimmung des Landes
Brandenburg (vgl. Plenarprotokoll 774, Stenografischer
Bericht, S. 172 C). Dass Minister Schönbohm auf die Aussage
von Ministerpräsident Dr. Stolpe seinerseits nicht noch
einmal das Wort ergriff, um den fortbestehenden Dissens zu
bekräftigen, ist in diesem Zusammenhang unerheblich. Minister
Schönbohms Schweigen kann weder ein rechtlicher
Erklärungswert zugesprochen werden, noch gibt es eine Pflicht
zum ungefragten Zwischenruf.
153
2. Da es an einer gültigen Zustimmung des
Landes Brandenburg fehlte, hatte auch die nach Aufruf der
weiteren Länder erfolgende Feststellung, der Bundesrat habe
dem Gesetz zugestimmt, keine Rechtswirkung.
Abweichende Meinung
der Richterinnen Osterloh und Lübbe-Wolff
zum Urteil des Zweiten Senats vom 18. Dezember
2002
- 2 BvF 1/02 -
154
Wir stimmen der Senatsmehrheit darin zu, dass
bei der Abstimmung über das Zuwanderungsgesetz das Land
Brandenburg zunächst nicht einheitlich abgestimmt hat. Wäre
dies der abschließende Befund, so wäre - auch darin sind wir
mit der Senatsmehrheit einig - das Zuwanderungsgesetz mangels
einer ausreichenden Anzahl gültiger Ja-Stimmen im Bundesrat
nicht wirksam zustande gekommen. Bei der uneinheitlichen
Stimmabgabe im ersten Durchgang ist es aber nicht geblieben.
Entgegen der Senatsmehrheit sind wir der Auffassung, dass der
Präsident des Bundesrates mit seiner durch die uneinheitliche
Stimmabgabe veranlassten Nachfrage, wie das Land Brandenburg
abstimme, einen neuen Abstimmungsdurchgang eröffnet hat, in
dem es nicht mehr auf die im ersten Durchgang abgegebenen
Stimmen, sondern darauf ankam, ob das Land nunmehr seine
Stimmen einheitlich abgeben würde. Dies ist geschehen. Der
Ministerpräsident des Landes hat im zweiten Durchgang mit
"Ja" gestimmt. Der Minister Schönbohm hat dem keine klar als
Stimmabgabe identifizierbare Äußerung mehr
entgegengesetzt.
155
Die das Urteil tragende Rechtsauffassung geht
demgegenüber dahin, dass eine wirksame Korrektur der ersten,
uneinheitlichen Stimmabgabe nicht stattgefunden habe, weil
der Bundesratspräsident zu einer Nachfrage nicht, und schon
gar nicht in der Form, in der sie erfolgt ist, berechtigt
gewesen und durch seine pflichtwidrige Nachfrage daher auch
kein neuer Abstimmungsdurchgang eröffnet worden sei, sodass
das ursprüngliche, durch eine gegenteilige Stimmabgabe nicht
annullierbare "Nein" des Ministers Schönbohm bestehen blieb.
Im Ergebnis missachtet diese Rechtsauffassung das Recht des
Landes Brandenburg zur Korrektur der uneinheitlichen
Stimmabgabe des ersten Durchgangs.
156
Die Behauptung der Antragstellerinnen, "die
einmal erfolgte klare Abstimmung" sei "nicht revisibel" und
daher vom Bundesratspräsidenten ohne Nachfrage zu
registrieren gewesen, findet im geltenden Verfassungs- und
Geschäftsordnungsrecht keine Grundlage. Das Land Brandenburg
war berechtigt, das im ersten Durchgang gezeigte
Abstimmungsverhalten zu korrigieren (1.). Selbst wenn die
Annahme der Senatsmehrheit zuträfe, dass der
Bundesratspräsident im Anschluss an die erste, uneinheitliche
Stimmabgabe zu einer Nachfrage nicht berechtigt war, hätte
dies nicht zur Folge, dass einer korrigierenden Stimmabgabe
des Landes Brandenburg im zweiten Durchgang die Wirksamkeit
zu versagen wäre (2.). Der Bundesratspräsident war im Übrigen
zu einer Nachfrage in der konkreten Situation sehr wohl
berechtigt (3.). Auch für die Form der Nachfrage gab es gute
Gründe. Im Übrigen könnten, selbst wenn man die Nachfrage der
Form nach für fehlerhaft hielte, diesem Fehler nicht die
Rechtsfolgen zugeschrieben werden, die die Senatsmehrheit ihm
zuschreibt (4.). Im zweiten Durchgang hat das Land
Brandenburg sein Korrekturrecht wirksam genutzt und
einheitlich mit "Ja" gestimmt (5.).
157
1. a) Geht man davon aus, dass wegen der
Uneinheitlichkeit der Stimmabgabe zweier brandenburgischer
Minister im ersten Durchgang eine wirksame Stimmabgabe des
Landes selbst noch gar nicht stattgefunden hatte (so im
vorliegenden Verfahren der Vortrag des Landes Niedersachsen;
s. auch v. Mutius/Pöße , LKV 2002, S. 345
; Meyer , in: ders. (Hrsg.),
Abstimmungskonflikte im Bundesrat im Spiegel der
Staatsrechtslehre (im Erscheinen), S. 153; a.A. Lerche , BayVBl 2002, S. 577 ; Gröschner , JZ 2002, S. 621 ), so folgt
schon daraus, dass dem Land die Möglichkeit gegeben werden
musste, seine Stimmen noch abzugeben. Dabei wird
vorausgesetzt, dass zwischen zwei Formen des Fehlschlags
einer Stimmabgabe zu unterscheiden ist: zwischen einer
Unwirksamkeit schon hinsichtlich der Abgabehandlung (die
Stimme wurde im Rechtssinne gar nicht abgegeben) und einer
Unwirksamkeit, die erst die Übermittlung des Inhalts der
Stimmäußerung betrifft (die Stimme wurde abgegeben, wird aber
als ungültig, d.h. weder als Stimme für eine der zur Wahl
stehenden Alternativen noch als Enthaltung gezählt).
158
Für die Notwendigkeit dieser Unterscheidung
und für die Annahme, dass die uneinheitliche Äußerung der
brandenburgischen Minister qua Stimmabgabe des Landes in die
erstere Kategorie fällt, spricht der Wortlaut des Art. 51
Abs. 3 Satz 2 GG. Danach "können" die Stimmen eines Landes
nur einheitlich und nur durch anwesende Mitglieder oder deren
Vertreter abgegeben werden. Diese Formulierung legt nahe,
dass, anders als etwa im Falle der Verwendung des Wortes
"dürfen", nicht erst die Gültigkeit, sondern schon die
Möglichkeit einer uneinheitlichen Stimmabgabe des Landes
ausgeschlossen werden soll. In dieselbe Richtung deutet die
systematische Stellung des Einheitlichkeitserfordernisses. In
Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG wird dieses Erfordernis in einer
Reihe mit dem der Anwesenheit der abstimmenden
Bundesratsmitglieder aufgeführt: "Die Stimmen eines Landes
können nur einheitlich und nur durch anwesende Mitglieder
oder deren Vertreter abgegeben werden". Wie der Fall zu
behandeln gewesen wäre, wenn die Bundesratsmitglieder Ziel
und Schönbohm in der fraglichen Sitzung nicht anwesend
gewesen wären, sondern versucht hätten, die Stimmen des
Landes Brandenburg per Fax aus Potsdam in die Sitzung
einzuspeisen, dürfte keinem Zweifel unterliegen. Niemand
würde bestritten haben, dass der Bundesratspräsident in
diesem Falle nach Kenntnisnahme von den eingegangenen Faxen
die im Saale anwesenden Vertreter des Landes Brandenburg
hätte fragen dürfen, wie das Land Brandenburg abstimmt, und
dass, wenn er diese Frage nicht von sich aus gestellt hätte,
die anwesenden Vertreter des Landes Brandenburg hätten
verlangen können, dass dem Land Gelegenheit zur Stimmabgabe
gegeben wird. Wenn für den Fall einer Stimmabgabe durch
Abwesende davon auszugehen ist, dass hier eine Abgabe der
Stimmen des Landes, die die Abgabe der Landesstimmen durch
andere, anwesende Vertreter in irgendeiner Weise blockieren
könnte, gar nicht stattgefunden hat, so liegt es nahe,
dasselbe auch für den Fall uneinheitlicher Stimmabgabe
anzunehmen. Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG statuiert das
Anwesenheits- und das Einheitlichkeitserfordernis unmittelbar
nebeneinander und ohne jede Abstufung. Für die Annahme, dass
die Nichtbeachtung dieser Anforderungen mit unterschiedlichen
Rechtsfolgen verknüpft sein soll, bedürfte es daher
besonderer Gründe.
159
Dass die in der Literatur bisher ganz
herrschende Meinung uneinheitlich abgegebene Stimmen als
ungültig bezeichnet, kann nicht als Stellungnahme zu der
Frage aufgefasst werden, ob bei uneinheitlicher Stimmabgabe
zweier Minister eine Abgabe der Stimmen des Landes überhaupt
vorliegt. Die Unterscheidung zwischen Abgegebensein
ungültiger Landesstimmen und Nichtabgegebensein der
Landesstimmen, um die es hier geht, war bis zum Streit über
das Zustandekommen des Zuwanderungsgesetzes in der Diskussion
über die Rechtsfolgen einer uneinheitlichen Stimmabgabe
mehrerer Landesvertreter so wenig präsent, dass die
Verwendung des Wortes "ungültig" nicht als Votum für die eine
oder die andere Alternative gedeutet werden kann. An die
Möglichkeit und die Konsequenzen dieser Unterscheidung ist in
Abwesenheit von Streitstoff, der die Differenzierung
herausgefordert hätte, lange Zeit nicht gedacht worden. Ein
spätes Beispiel dafür liefert die Antragsschrift im
vorliegenden Verfahren. Die Antragstellerinnen hatten hier
mit dem Ziel, die Rechtsfolge der Ungültigkeit zu begründen,
argumentiert, bei uneinheitlich abgegebenen Stimmen mehrerer
Landesvertreter wirkten diese nicht für das Land, sondern
seien als "private" Voten zu werten. Diese Einordnung haben
sie erst in der mündlichen Verhandlung relativiert, nachdem
durch die Stellungnahme des Landes Niedersachsen die
Unterscheidung zwischen abgegebenen ungültigen und überhaupt
nicht abgegebenen Landesstimmen eingeführt und deutlich
geworden war, dass unter Berücksichtigung dieser
Unterscheidung die Annahme, die uneinheitlich abgegebenen
Ministerstimmen seien nicht als Landesstimmen zu werten, sich
gegen das Anliegen der Antragstellerinnen kehrt.
160
Gegen die Annahme, eine Stimmabgabe des Landes
habe im ersten Durchgang überhaupt noch nicht stattgefunden,
lässt sich auch nicht ins Feld führen, der
Bundesratspräsident selbst habe im Anschluss festgestellt,
dass "das Land Brandenburg nicht einheitlich abgestimmt hat".
Diese Feststellung muss nicht so verstanden werden, dass sie
das Vorliegen einer Stimmabgabe voraussetzt (so aber
Gröschner , ebd. S. 623). Abgesehen davon
kann auch angesichts des damaligen Diskussionsstandes die
gewählte Formulierung nicht als Positionsnahme in der
rechtsdogmatischen Streitfrage gedeutet werden, um die es
hier geht. Im Übrigen wäre ein diesbezüglich im Rahmen der
Sitzungsleitung formulierter Standpunkt des
Bundesratspräsidenten nicht ohne weiteres maßgebend für die
Interpretation des Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG. Rechtlich von
Bedeutung wäre eine im Verfahren geäußerte Auffassung des
Bundesratspräsidenten zu dieser Frage allenfalls, wenn sie
als Bestätigung einer entsprechenden Staatspraxis betrachtet
werden könnte. Das ist aber nicht der Fall. Im einzigen
vorausgegangenen Fall uneinheitlicher Stimmabgabe der
Vertreter eines Landes im Bundesrat hat, nachdem alle Länder
nacheinander zur Abgabe ihrer Stimmen aufgerufen worden waren
und beim Aufruf Nordrhein-Westfalens die Minister Halbfell
und Dr. Weitz sich uneinheitlich geäußert hatten, der
damalige Bundesratspräsident die Abstimmungslage in die Worte
gefasst: "Jetzt fehlt noch die Stimme von
Nordrhein-Westfalen." (BR Sitzungsbericht Nr. 10 vom 23.
Dezember 1949, S. 116). Auch im Protokoll wurden damals die
uneinheitlichen ministeriellen Äußerungen nicht als
Stimmabgabe des Landes, sondern als Zwischenrufe der Minister
vermerkt (ebd.). Gleich ob dieser historischen
Formulierungswahl und Protokollfassung überhaupt eine
rechtliche Relevanz zuzumessen ist - den Beginn einer
Staatspraxis, nach der uneinheitliche Ministerstimmen als
zwar ungültige, aber abgegebene Landesstimmen zu werten
wären, markieren sie jedenfalls nicht. Nach alledem sprechen
gute Gründe dafür, dass nach der uneinheitlichen Äußerung der
Bundesratsmitglieder Ziel und Schönbohm eine rechtlich dem
Land Brandenburg zurechenbare Stimmabgabe noch gar nicht
vorlag, im weiteren Verlauf daher einem noch unverbrauchten
Recht des Landes zur Abgabe seiner Stimmen Rechnung getragen
werden musste und der Bundesratspräsident deshalb zu einer
Nachfrage nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet war.
161
Bei gegenteiliger Rechtsauffassung wäre die
verfassungsgerichtliche Rechtsprechung zu berücksichtigen
gewesen, nach der nur ein rechtlich evidenter Fehler im
Rechtsetzungsverfahren zur Nichtigkeit der betreffenden
Rechtsvorschriften führt (vgl. BVerfGE 34, 9 ; 91,
148 ; siehe außerdem BVerfGE 31, 47 ).
Die Frage, ob nach dem uneinheitlichen Votum zweier
brandenburgischer Bundesratsmitglieder eine Stimmabgabe des
Landes als solchen bereits vorlag oder noch nicht, war
jedenfalls nicht evidenterweise im ersteren Sinne zu
beantworten.
162
b) Auch wenn man davon ausgeht, dass mit der
uneinheitlichen Stimmabgabe zweier Landesminister bereits
eine - allerdings ungültige - Stimmabgabe des Landes
stattgefunden hatte, hatte das Land jedenfalls das Recht zur
Korrektur dieser Stimmabgabe.
163
Nach § 32 Satz 1 GOBR werden die
Beschlüsse des Bundesrates mit dem Ende der Sitzung wirksam.
Dass bis dahin eine Wiederholung von Abstimmungsvorgängen
nicht grundsätzlich ausgeschlossen ist, ergibt sich aus
§ 32 Satz 2 GOBR. Ein Verbot erneuter Beratung und
Abstimmung über Gegenstände, deren Behandlung abgeschlossen
ist, spricht diese Bestimmung nur für den Fall aus, dass ein
Land der erneuten Behandlung widerspricht. Wird ein
Abstimmungsergebnis in unmittelbarem Zusammenhang mit seiner
Verkündung durch den Bundesratspräsidenten angezweifelt, so
gilt die Abstimmung als noch nicht abgeschlossen mit der
Folge, dass die Wiederholung nicht als "erneute" Abstimmung
im Sinne des § 32 Satz 2 GOBR anzusehen und daher selbst
gegen den Widerspruch eines Landes zulässig ist (sogenannte
"unechte Wiederholung", vgl. Reuter, Praxishandbuch
Bundesrat, 1991, Rn. 16 zu § 32 GOBR). Aus der in
§ 32 Satz 2 GOBR vorgesehenen Begrenzung der
Wiederholungsmöglichkeit folgt freilich noch nicht zwingend,
dass in allen davon nicht erfassten Fällen die Wiederholung
unbegrenzt zulässig ist und beansprucht werden kann (so auch
Reuter, ebd., Rn. 23 zu § 32 GOBR). Die Geschäftsordnung
enthält diesbezüglich keine abschließende ausdrückliche
Regelung. Für ihre Auslegung in diesem Punkt kommt daher der
Staatspraxis Bedeutung zu (zur Bedeutung der Staatspraxis für
die Auslegung von Geschäftsordnungen vgl. BVerfGE 1, 144
; BVerfGE 91, 148 ).
164
In der Praxis des Bundesrates ist es ständige
Übung, dass der Bundesratspräsident eine Abstimmung oder
einen Teil davon wiederholen lässt, wenn ein
Abstimmungsbeteiligter darum ersucht. Ausweislich der
Plenarprotokolle der zurückliegenden Jahre kommt dies in
ungefähr der Hälfte der Sitzungen einmal oder mehrmals vor.
In vielen Fällen wird dabei von demjenigen, der die
Wiederholung verlangt, kein Grund für diesen Wunsch
angegeben. Auch eine Nachfrage des Bundesratspräsidenten nach
dem Grund erfolgt in diesen Fällen nicht. Die Praxis geht
demnach offensichtlich nicht davon aus, dass Wiederholungen
ausschließlich zur Ausräumung von Unklarheiten oder Irrtümern
im Abstimmungsvorgang, nicht dagegen beispielsweise auf Grund
von Willensänderungen zulässig sind, denn wenn die zulässigen
Wiederholungsgründe in dieser Weise beschränkt wären, hätte
der Bundesratspräsident jeweils zu prüfen, ob ein zulässiger
Wiederholungsgrund vorliegt.
165
Der Grundsatz großzügigen Umgangs mit
Wiederholungswünschen, der der beschriebenen Staatspraxis zu
Grunde liegt, beansprucht deshalb auch nicht nur für die in
der Praxis dominierende Regelform der Abstimmung durch
Handaufheben (§ 29 Abs. 1 Satz 1 GOBR) Geltung. Zwar
kommen Wiederholungen naturgemäß vor allem bei dieser
Abstimmungsvariante vor, weil hier leicht Zählfehler,
Versehen und Unklarheiten auftreten können. Daraus ist aber
nicht zu schließen, dass bei den in dieser Hinsicht weniger
fehleranfälligen Abstimmungen durch Aufruf der Länder
(§ 29 Abs. 1 Satz 2 und 3 GOBR) und damit für die
Abstimmung über das Zuwanderungsgesetz andere Grundsätze
gelten. Vielmehr spricht die praktizierte Indifferenz
gegenüber den Gründen für geäußerte Wiederholungswünsche
dafür, dass es auf die Frage, ob eine Wiederholung zur
Beseitigung von Unklarheiten, zur Korrektur von Versehen oder
zur Abänderung willentlicher Abstimmungsäußerungen erfolgt,
auch bei Abstimmungen durch Handaufheben grundsätzlich nicht
ankommt. Auch in der Literatur wird hinsichtlich der
Zulässigkeit von - echten oder unechten -
Abstimmungswiederholungen im Bundesrat zwischen den beiden in
§ 29 GOBR genannten Abstimmungsarten nicht differenziert
(vgl. Reuter, Praxishandbuch Bundesrat, 1991, Rn. 14 ff.
zu § 32 GOBR).
166
Abstimmung im Sinne der Bestimmungen der
Geschäftsordnung des Bundesrates ist der gesamte Vorgang der
Stimmabgabe der Länder zu einem (Einzelabstimmung) oder
mehreren (Sammelabstimmung) Beratungsgegenständen. Von der
Abstimmung in diesem Sinne zu unterscheiden ist die
Stimmabgabe eines einzelnen Landes im Rahmen einer
Abstimmung. Bei dem "zweiten Anlauf" Brandenburgs zu gültiger
Stimmabgabe, den der Bundesratspräsident mit seiner Nachfrage
eingeleitet hat, handelte es sich dementsprechend nicht um
eine Abstimmungswiederholung im Sinne des § 32 Satz 2
GOBR. Für die Wiederholung der Stimmabgabe eines einzelnen
Landes im Rahmen einer Abstimmung gelten jedoch keine
strengeren Grundsätze als für die Wiederholung der gesamten
Abstimmung. Im Gegenteil: da nach § 32 GOBR nur die
Wiederholung der gesamten Abstimmung an die Voraussetzung
gebunden ist, dass kein Land widerspricht, ist die
Wiederholung der Stimmabgabe eines einzelnen Landes - soweit
sie sich, wie es bei der Abstimmung durch Länderaufruf der
Fall ist, von der Wiederholung der Abstimmung als Ganzer
sinnvoll trennen lässt - unabhängig von dieser Voraussetzung
zulässig. Dementsprechend kann die Stimmabgabe eines
einzelnen Landes "nach der Praxis des BR bis zum Schluss der
jeweiligen Abstimmung korrigiert werden - sei es wegen
Irrtums oder wegen einer Willensänderung" (Reuter,
Praxishandbuch Bundesrat, 1991, Rn. 15 zu § 32
GOBR).
167
Diese Praxis ist kein Produkt des Zufalls oder
der Beliebigkeit. Analoge Grundsätze gelten für Abstimmungen
im Deutschen Bundestag und im Vermittlungsausschuss. Auch
hier kann grundsätzlich, solange nicht die Abstimmung als
Ganze geschlossen ist, der einzelne Abgeordnete seine
Stimmabgabe berichtigen (Achterberg, Parlamentsrecht, 1984,
S. 647; Dästner, Die Geschäftsordnung des
Vermittlungsausschusses, 1995, S. 151 f.). Sowohl im
Bundesrat als auch im Bundestag und im Vermittlungsausschuss
trägt diese Praxis großzügiger Korrekturzulassung dem
verfassungsrechtlich geschützten Interesse der
Abstimmungsbeteiligten an willenskonformer und wirksamer
Stimmabgabe Rechnung.
168
2. Das Land Brandenburg war folglich, sofern
man annimmt, dass im ersten Durchgang eine Stimmabgabe des
Landes überhaupt stattgefunden hat, nach anerkannten und
verfassungsrechtlich fundierten geschäftsordnungsrechtlichen
Grundsätzen jedenfalls zur Korrektur dieser Stimmabgabe
berechtigt. Hätte im Anschluss an den ersten Durchgang der
Bundesratspräsident auf eine Nachfrage verzichtet, ein
Vertreter des Landes Brandenburg aber für das Land um erneute
Gelegenheit zur Stimmabgabe gebeten, so hätte der
Bundesratspräsident das Korrekturrecht des Landes
respektieren und dieser Bitte entsprechen müssen. Tatsächlich
hat das Land Brandenburg allerdings eine solche Bitte nicht
geäußert. Es hatte dazu keine Gelegenheit, denn der
Bundesratspräsident hat ihm unmittelbar im Anschluss an seine
Feststellung, dass das Land nicht einheitlich abgestimmt
habe, durch seine Nachfrage von sich aus Gelegenheit zu
erneuter Stimmabgabe gegeben. Das ändert aber nichts daran,
dass das Land Brandenburg berechtigt war, seine im ersten
Durchgang fehlgeschlagene Stimmabgabe zu korrigieren, und von
dieser Möglichkeit auch Gebrauch gemacht hat.
169
Selbst wenn der Senatsmehrheit in der Annahme
zu folgen wäre, dass der Bundesratspräsident zu seiner
Nachfrage nicht berechtigt war, ist unerfindlich, weshalb
dies die Konsequenz haben sollte, dass das Land Brandenburg
sein Korrekturrecht nicht mehr wirksam ausüben konnte. Die
Auffassung der Senatsmehrheit läuft darauf hinaus, dass der
Bundesratspräsident das Recht eines Landes zur Korrektur
seiner Stimmabgabe für den konkreten Fall beseitigt, wenn er
dem Land unveranlasst die Gelegenheit dazu anbietet. Das ist
ein staatsrechtliches Unikat. Üblicherweise und
sinnvollerweise können Rechte, organschaftliche wie
subjektive, durch rechtswidriges Verhalten Dritter zwar
verletzt, aber gerade nicht vernichtet werden. Auch wenn es
zuträfe, dass der Bundesratspräsident mit seiner Nachfrage
seine Pflicht zur Unparteilichkeit verletzt hätte: Eine
Verantwortlichkeitsverschiebung zwischen
Verfahrensbeteiligten, die es gestattete, für ein
rechtswidriges Verhalten des Bundesratspräsidenten das Land
Brandenburg mit dem Verlust der Möglichkeit zur Korrektur
seiner Stimmabgabe zu bestrafen, kennt das Grundgesetz
nicht.
170
3. Im Übrigen kann auch die Auffassung, dass
der Bundesratspräsident im vorliegenden Fall zu einer
Nachfrage nicht berechtigt war, nicht überzeugen. Die
Senatsmehrheit geht davon aus, dass der Bundesratspräsident
zur Nachfrage nur bei "Unklarheiten im Abstimmungsvorgang"
befugt ist und daher auch nur in diesem Fall wirksam einen
neuen Abstimmungsdurchgang eröffnen kann. Dabei wird der
Sache nach unterstellt, dass eine Nachfrage in jedem anderen
Fall nur als Ausdruck von Parteilichkeit begriffen werden
kann. Diese Unterstellung ist unzutreffend. Zu einer
effizienten Sitzungsleitung gehört, dass der Sitzungsleiter
berechtigte Verfahrensanliegen der Sitzungsteilnehmer erkennt
und, wenn von einem Wahrnehmungsinteresse auszugehen ist, den
betroffenen Sitzungsteilnehmern zur Ausübung ihrer
Verfahrensrechte von sich aus Gelegenheit gibt. So wird
vermieden, dass die Betroffenen zur Wahrnehmung ihrer Rechte
einen anderweitigen Fortgang der Sitzung durch Wortmeldungen
oder Zwischenrufe unterbrechen müssen. Gegen seine Pflicht
zur Unparteilichkeit verstößt der Bundesratspräsident nicht
dadurch, dass er berechtigte Verfahrensanliegen in dieser
Weise antizipiert, sondern nur dann, wenn er sich in
vergleichbaren Fällen unterschiedlichen Beteiligten gegenüber
nicht in gleicher Weise zuvorkommend verhält. Der
Bundesratspräsident darf daher - nach seinem gleichmäßig
auszuübenden Ermessen - einem Land nicht nur dann durch
Nachfrage die Möglichkeit zu erneuter Stimmabgabe geben, wenn
er nicht sicher ist, wie das Land gestimmt hat, oder wenn es
Hinweise darauf gibt, dass der erfolgten Stimmabgabe ein
Versehen zu Grunde liegt, sondern auch dann, wenn ein anderes
berechtigtes Wiederholungsinteresse des Landes erkennbar ist.
Um eine unzulässige Lenkung seitens des Bundesratspräsidenten
handelt es sich dabei nicht, denn dem gefragten Land steht es
vollkommen frei, auf die gebotene Gelegenheit zu erneuter
Stimmabgabe zu verzichten. Als Verletzung der Pflicht zur
Unparteilichkeit wäre erst das Aufdrängen einer
Korrekturgelegenheit zu werten, die das betreffende Land
erkennbar nicht wünscht oder die zu wünschen es keinerlei
erkennbaren Anlass hat. Davon kann aber im vorliegenden Fall
keine Rede sein. Brandenburg hat die mit der ersten Nachfrage
des Bundesratspräsidenten eröffnete Gelegenheit zur Korrektur
genutzt (s. dazu noch unter 5.). Das damit bestätigte
Korrekturinteresse des Landes durfte der Bundesratspräsident
angesichts der Ungültigkeit der vorausgegangenen Stimmabgabe
antizipieren.
171
Mit dem Kriterium zur Abgrenzung zulässiger
von unzulässigen Nachfragen, das die Senatsmehrheit
entwickelt hat, setzt sie sich in Widerspruch zu anerkannten
verfassungsrechtlichen Grundsätzen für die Abstimmung im
Bundesrat. Nach Auffassung der Senatsmehrheit besteht kein
Recht zur Nachfrage, "wenn ein einheitlicher Landeswille
erkennbar nicht besteht und nach den gesamten Umständen nicht
zu erwarten ist, dass ein solcher noch während der Abstimmung
zustande kommen werde". Damit wird das Recht zur Nachfrage
von fallbezogenen Wahrnehmungen und Prognosen abhängig
gemacht, die die politischen Positionen einzelner
Bundesratsmitglieder und die landesinterne Bildung eines
einheitlichen Willens im Hintergrund der Bundesratsabstimmung
betreffen. Solche fallspezifischen landesinternen
Hintergründe sind aber, wie die Antragstellerinnen in ihrer
Antragsschrift in Übereinstimmung mit der ganz herrschenden
Auffassung in der Staatsrechtslehre richtig ausgeführt haben,
bundesverfassungsrechtlich irrelevant. So kommt es
beispielsweise darauf, ob der Stimmabgabe im Bundesrat
überhaupt eine regierungsinterne Willensbildung auf
Landesebene vorausgegangen ist, ob Bundesratsmitglieder sich
bei ihrer Stimmabgabe an landesintern erteilte Weisungen
gehalten haben, und ob ihr Stimmverhalten aus ihrer Haltung
zum Sachgegenstand der Abstimmung oder aus anderweitigen
politischen Rücksichten entspringt, nicht an (s. statt vieler
Herzog, in: Handbuch des Staatsrechts, Bd. II, 1987,
§ 46 Rn. 33; Korioth, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG,
Bd. II, 4. Aufl. 2000, Art. 51 Rn. 21, 23; Krebs, in: v.
Münch/Kunig, GG, Bd. II, 4./5. Aufl. 2001, Art. 51 Rn. 14,
m.w.N.). Auch für die Frage, ob der Bundesratspräsident bei
uneinheitlicher Abstimmung zu einer Nachfrage berechtigt ist,
kann es daher auf fallbezogene Interpretationen und
Erwartungen, die die Willensbildungsprozesse im Hintergrund
des jeweiligen Abstimmungsverhaltens betreffen, nicht
ankommen.
172
Sollte mit dem "einheitlichen Landeswillen",
auf dessen Erwartbarkeit die Senatsmehrheit abstellt, nicht
die Einheitlichkeit irgendwelcher Hintergrundüberzeugungen,
sondern die Einheitlichkeit der Stimmabgabe des Landes
gemeint sein, so bleibt dunkel, weshalb im vorliegenden Fall
nicht zu erwarten gewesen sein soll, dass diese
Einheitlichkeit im weiteren Abstimmungsverlauf noch zustande
kam. Tatsächlich ist auf die Nachfrage des
Bundesratspräsidenten hin ein einheitliches Votum des Landes
Brandenburg zustande gekommen (näher dazu unter 5.). Weshalb
die Senatsmehrheit dennoch ausschließen zu können glaubt,
dass dies zumindest als eine Möglichkeit erwartbar war, wird
in den Entscheidungsgründen nicht mitgeteilt. Tatsächlich
hätte jeder Versuch, diese Frage zu beantworten, deutlich
gemacht, dass die Abgrenzung zwischen klaren und unklaren
Fällen, auf die die Senatsmehrheit abstellt, ihrerseits alles
andere als klar und daher als verfassungsrechtlicher Maßstab
für das Verhalten des Bundesratspräsidenten ungeeignet
ist.
173
Zusammenfassend: Dass der Bundesratspräsident
dem Land Brandenburg mit seiner Nachfrage die Möglichkeit zu
erneuter Stimmabgabe eröffnete, ist verfassungsrechtlich
nicht zu beanstanden.
174
4. Zweifelhaft kann allenfalls sein, ob die
Nachfrage in der richtigen Form erfolgte. Der
Bundesratspräsident fragte "Herrn Ministerpräsidenten Stolpe,
wie das Land Brandenburg abstimmt". Damit war einerseits klar
die Frage gestellt, wie das Land Brandenburg abstimmt, und
damit dem Land Brandenburg die Gelegenheit zur Stimmabgabe
neu eröffnet. Zugleich war diese Frage aber speziell an den
Ministerpräsidenten gerichtet. § 29 GOBR sieht neben der
Abstimmung durch Handaufheben die Abstimmung durch Aufruf der
Länder vor. Dementsprechend ist es auch in der Praxis üblich,
dass der Bundesratspräsident Länder zur Abstimmung aufruft,
ohne sich dabei an einzelne Vertreter des Landes zu wenden.
Der Ministerpräsident ist - darin folgen wir der
Senatsmehrheit - auch nicht etwa deshalb der geborene
Adressat eventueller Nachfragen, weil er kraft seiner
landesverfassungsrechtlichen Stellung über eine entscheidende
Stimme im Bundesrat verfügte. All dies spricht dafür, dass
Nachfragen grundsätzlich an das betreffende Land und nicht an
einzelne Vertreter des Landes zu richten sind.
175
Allerdings war die Rechtslage in dieser Frage
zum Zeitpunkt der Abstimmung nicht eindeutig geklärt. Der
Bundesratspräsident konnte sich für sein Vorgehen auf
namhafte Vertreter der Staatsrechtslehre berufen (Stern , Das Staatsrecht der Bundesrepublik
Deutschland, Bd. II, 1980, S. 137; Blumenwitz , in: Bonner Kommentar, Art. 51 Rn. 29).
Für die Zulässigkeit einer Nachfrage an den
Ministerpräsidenten sprach auch die unbeanstandete
Verfahrensweise im bis dahin einzigen Fall einer
uneinheitlichen Stimmabgabe von Bundesratsmitgliedern eines
Landes. Nachdem in der zehnten Sitzung des Bundesrates am 19.
Dezember 1949 zwei nordrhein-westfälische Minister offenbar
auf Grund einer Uneinigkeit über die Beschlusslage im
Kabinett uneinheitlich gestimmt hatten, hatte der damalige
Staatspräsident von Württemberg-Hohenzollern und spätere
Präsident des Bundesverfassungsgerichts Gebhard Müller
vorgeschlagen, "dass der Herr Ministerpräsident von
Nordrhein-Westfalen die Stimme abgibt." So geschah es dann
auch (vgl. BR Sitzungsbericht Nr. 10 vom 23. Dezember 1949,
S. 116). Der vorliegende Fall wies diesem historischen
Präzedenzfall gegenüber die Besonderheit auf, dass im ersten
Durchgang zwei Minister erkennbar auf Grund eines
entschiedenen politischen Dissenses uneinheitlich abgestimmt
hatten. Gerade aus diesem Unterschied der Fälle folgt aber
nicht, dass die Nachfrage in anderer Weise hätte erfolgen
müssen. Für einen Sitzungsleiter, der berechtigt ist, bei
ungültiger Stimmabgabe dem Interesse des Landes an wirksamer
Stimmabgabe durch Nachfrage Rechnung zu tragen (s.o. unter
2.), lag es im Gegenteil gerade in dieser Situation nahe,
seine Nachfrage an den Ministerpräsidenten als den Einzigen
zu wenden, von dem in einer solchen Situation erwartet werden
kann, dass er kraft seiner politischen Autorität in der Lage
ist, dem Interesse des Landes an wirksamer Stimmabgabe zur
Geltung zu verhelfen. Der Bundesratspräsident hat demnach
jedenfalls keinen evidenten Verfahrensfehler (vgl. o. unter
1.a) begangen, indem er seine Nachfrage an den
Ministerpräsidenten des Landes Brandenburg richtete.
176
Die Form der Nachfrage hat auch ersichtlich
keinen "lenkenden" Einfluss auf den weiteren Gang des
Verfahrens gehabt. Insbesondere konnte sie den Minister
Schönbohm nicht daran hindern und hat ihn auch nicht daran
gehindert, seine Rechte als Bundesratsmitglied wahrzunehmen.
Dieser hat sich, obwohl die Nachfrage des
Bundesratspräsidenten nicht an ihn adressiert war, daraufhin
geäußert. Dass er sich nicht so geäußert hat, wie es
erforderlich gewesen wäre, um das Zustandekommen des
Zuwanderungsgesetzes rechtmäßig zu verhindern (dazu sogleich
unter 5.), war nicht durch die Form der Nachfrage
bedingt.
177
5. Der Bundesratspräsident hat demnach mit
seiner Nachfrage dem Land Brandenburg wirksam die Möglichkeit
zu erneuter Stimmabgabe eröffnet. In diesem zweiten Durchgang
hat das Land einheitlich abgestimmt. Der brandenburgische
Ministerpräsident stimmte mit "Ja". Eine Nein-Stimme wurde
nicht mehr abgegeben.
178
Da man sich in einem neuen, zweiten Durchgang
befand, stand auch die frühere Nein-Stimme nicht mehr im
Raum. Der Minister Schönbohm hat der Ja-Stimme des
Ministerpräsidenten im zweiten Durchgang lediglich die Worte
"Sie kennen meine Auffassung, Herr Präsident"
entgegengesetzt. Die Auffassung des Bundesratsmitglieds
Schönbohm war in der Tat bekannt. Auf sie kam es aber nicht
an. Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG verlangt nicht, dass die
Vertreter eines Landes im Bundesrat einheitlicher Auffassung
sind. Das Grundgesetz stellt ausschließlich auf die
Einheitlichkeit der Stimmabgabe ab. Die Einheitlichkeit der
dahinter stehenden politischen Auffassungen wie überhaupt die
landespolitischen und landesverfassungsrechtlichen
Hintergründe der Stimmabgabe sind, wie oben (unter 4.)
ausgeführt, bundesverfassungsrechtlich irrelevant. Eben
deshalb ist es notwendig, zwischen Stimmabgaben und
Auffassungskundgaben deutlich zu unterscheiden. Als
Stimmabgabe wären im Rahmen der Abstimmung durch Länderaufruf
(§ 29 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GOBR) die Zurufe "Ja", "Nein"
oder "Enthaltung" in Betracht gekommen (s. Reuter,
Praxishandbuch Bundesrat, 1991, Rn. 7 zu § 29 GOBR). Die
Äußerung "Sie kennen meine Auffassung, Herr Präsident" fiel
dagegen eindeutig nicht in diese Kategorie.
179
Dass die Bindung von Stimmabgaben an klare,
eindeutig identifizierbare Formen kein unnötiger Formalismus
ist, zeigt gerade der vorliegende Fall. Ginge man von dieser
Bindung ab und deutete auch unkonventionelle Äußerungen als
Stimmabgabe, so wäre des Deutens kein Ende. Könnte und müsste
die Äußerung "Sie kennen meine Auffassung, Herr Präsident"
als Stimmabgabe interpretiert werden, so hätte der
Bundesratspräsident feststellen müssen, wie die Stimme damit
abgegeben war. Es wäre dann zu fragen gewesen, ob es sich um
ein "Nein" oder gerade um dessen gezielte Vermeidung
handelte, ob vielleicht gerade beabsichtigt war, diese Frage
unentscheidbar zu halten, und so fort. Mit derartigem
Interpretationsbedarf befrachtet, würden Abstimmungsverfahren
funktionsunfähig. Bei Abstimmungen kann daher nur eine klare
Stimmabgabe als solche gezählt werden.
180
Eine klare Stimmabgabe des Bundesratsmitglieds
Schönbohm, die das Zustandekommen des Zuwanderungsgesetzes
hätte verhindern können, hat im entscheidenden zweiten
Durchgang aber nicht mehr stattgefunden.