BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvF 1/05 -
die Vorschriften der §§ 13 bis 15 des
Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) in der Fassung des
Art. 1 des Gesetzes zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005 (BGBl I S. 78)
wegen Verstoßes gegen Art. 87a Abs. 2 in Verbindung mit
Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG sowie die
Vorschriften des § 16 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 2 und 3
LuftSiG in der Fassung des Art. 1 des Gesetzes zur
Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben und des Art. 2
Nr. 10 des Gesetzes zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben wegen Verstoßes gegen Art. 87d
Abs. 2 GG in Verbindung mit dem Grundsatz des
bundesfreundlichen Verhaltens mit dem Grundgesetz unvereinbar
und nichtig sind,
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Präsident Voßkuhle,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau,
Huber,
Hermanns,
Müller,
Kessal-Wulf
am 20. März 2013 beschlossen:
1
Der Antrag im Verfahren der abstrakten
Normenkontrolle betrifft die Vorschriften des
Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) zur Verwendung der
Streitkräfte bei einem besonders schweren Unglücksfall
(Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG), der von einem
Luftfahrzeug ausgeht (§§ 13 bis 15 LuftSiG), sowie
die gesetzlichen Bestimmungen, die es dem Bund erlauben,
Luftsicherheitsaufgaben, die den Ländern zur Ausführung
in Auftragsverwaltung übertragen sind (§ 16 Abs. 2
LuftSiG), durch Entscheidung des Bundesministeriums des
Innern wieder an sich zu ziehen (§ 16 Abs. 3 Satz 2
und 3 i.V.m. § 16 Abs. 2 LuftSiG, Art. 2 Nr. 10
des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben
vom 11. Januar 2005 ).
2
1. Das Gesetz zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005 (BGBl I S.
78) und - als dessen Artikel 1 - das
Luftsicherheitsgesetz traten am 15. Januar 2005 in Kraft
(zu den Hintergründen BVerfGE 115, 118
). Die im Antrag genannten
Bestimmungen sind in der damaligen Fassung zur Prüfung
gestellt. In dieser Fassung haben sie folgenden
Wortlaut:
3
§ 13 LuftSiG
Entscheidung der Bundesregierung
(1) Liegen auf Grund eines erheblichen
Luftzwischenfalls Tatsachen vor, die im Rahmen der
Gefahrenabwehr die Annahme begründen, dass ein besonders
schwerer Unglücksfall nach Artikel 35 Abs. 2 Satz 2 oder
Abs. 3 des Grundgesetzes bevorsteht, können die
Streitkräfte, soweit es zur wirksamen Bekämpfung
erforderlich ist, zur Unterstützung der Polizeikräfte der
Länder im Luftraum zur Verhinderung dieses Unglücksfalles
eingesetzt werden.
(2) Die Entscheidung über einen Einsatz
nach Artikel 35 Abs. 2 Satz 2 des Grundgesetzes trifft
auf Anforderung des betroffenen Landes der Bundesminister
der Verteidigung oder im Vertretungsfall das zu seiner
Vertretung berechtigte Mitglied der Bundesregierung im
Benehmen mit dem Bundesminister des Innern. Ist
sofortiges Handeln geboten, ist das Bundesministerium des
Innern unverzüglich zu unterrichten.
(3) Die Entscheidung über einen Einsatz
nach Artikel 35 Abs. 3 des Grundgesetzes trifft die
Bundesregierung im Benehmen mit den betroffenen Ländern.
Ist eine rechtzeitige Entscheidung der Bundesregierung
nicht möglich, so entscheidet der Bundesminister der
Verteidigung oder im Vertretungsfall das zu seiner
Vertretung berechtigte Mitglied der Bundesregierung im
Benehmen mit dem Bundesminister des Innern. Die
Entscheidung der Bundesregierung ist unverzüglich
herbeizuführen. Ist sofortiges Handeln geboten, sind die
betroffenen Länder und das Bundesministerium des Innern
unverzüglich zu unterrichten.
(4) Das Nähere wird zwischen Bund und
Ländern geregelt. Die Unterstützung durch die
Streitkräfte richtet sich nach den Vorschriften dieses
Gesetzes.
4
§ 14 LuftSiG
Einsatzmaßnahmen, Anordnungsbefugnis
(1) Zur Verhinderung des Eintritts eines
besonders schweren Unglücksfalles dürfen die Streitkräfte
im Luftraum Luftfahrzeuge abdrängen, zur Landung zwingen,
den Einsatz von Waffengewalt androhen oder Warnschüsse
abgeben.
(2) Von mehreren möglichen Maßnahmen ist
diejenige auszuwählen, die den Einzelnen und die
Allgemeinheit voraussichtlich am wenigsten
beeinträchtigt. Die Maßnahme darf nur so lange und so
weit durchgeführt werden, wie ihr Zweck es erfordert. Sie
darf nicht zu einem Nachteil führen, der zu dem
erstrebten Erfolg erkennbar außer Verhältnis steht.
(3) Die unmittelbare Einwirkung mit
Waffengewalt ist nur zulässig, wenn nach den Umständen
davon auszugehen ist, dass das Luftfahrzeug gegen das
Leben von Menschen eingesetzt werden soll, und sie das
einzige Mittel zur Abwehr dieser gegenwärtigen Gefahr
ist.
(4) Die Maßnahme nach Absatz 3 kann nur der
Bundesminister der Verteidigung oder im Vertretungsfall
das zu seiner Vertretung berechtigte Mitglied der
Bundesregierung anordnen. Im Übrigen kann der
Bundesminister der Verteidigung den Inspekteur der
Luftwaffe generell ermächtigen, Maßnahmen nach Absatz 1
anzuordnen.
5
§ 15 LuftSiG
Sonstige Maßnahmen
(1) Die Maßnahmen nach § 14 Abs. 1 und
3 dürfen erst nach Überprüfung sowie erfolglosen
Versuchen zur Warnung und Umleitung getroffen werden. Zu
diesem Zweck können die Streitkräfte auf Ersuchen der für
die Flugsicherung zuständigen Stelle im Luftraum
Luftfahrzeuge überprüfen, umleiten oder warnen. Ein
generelles Ersuchen ist zulässig. Die Voraussetzungen für
ein Tätigwerden werden in diesem Fall durch vorherige
Vereinbarung festgelegt.
(2) Der Bundesminister der Verteidigung
kann den Inspekteur der Luftwaffe generell ermächtigen,
Maßnahmen nach Absatz 1 anzuordnen. Der Inspekteur der
Luftwaffe hat den Bundesminister der Verteidigung
unverzüglich über Situationen zu informieren, die zu
Maßnahmen nach § 14 Abs. 1 und 3 führen
könnten.
(3) Die sonstigen Vorschriften und
Grundsätze der Amtshilfe bleiben unberührt.
6
§ 16 LuftSiG
Zuständigkeiten
(1) ...
(2) Die Aufgaben der
Luftsicherheitsbehörden nach diesem Gesetz und nach der
Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 des Europäischen Parlaments
und des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Festlegung
gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit in der
Zivilluftfahrt (ABl. EG Nr. L 355 S. 1) werden von den
Ländern im Auftrage des Bundes ausgeführt, soweit in den
Absätzen 3 und 4 nichts anderes bestimmt ist.
(3) ... Im Übrigen können die
Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden nach diesem Gesetz
in bundeseigener Verwaltung ausgeführt werden, wenn dies
zur Gewährleistung der bundeseinheitlichen Durchführung
der Sicherheitsmaßnahmen erforderlich ist. In den Fällen
des Satzes 2 werden die Aufgaben von der vom
Bundesministerium des Innern bestimmten Bundesbehörde
wahrgenommen; das Bundesministerium des Innern macht die
Übernahme von Aufgaben sowie die zuständigen
Bundesbehörden im Bundesanzeiger bekannt.
(4) ...
7
Art. 2 Nr. 10 Gesetz zur
Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben
Änderung des Luftverkehrsgesetzes
Das Luftverkehrsgesetz in der Fassung der
Bekanntmachung vom 27. März 1999 (BGBl. I S. 550),
zuletzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 6.
April 2004 (BGBl. I S. 550, 1027), wird wie folgt
geändert:
...
10. § 31 Abs. 2 wird wie folgt
geändert:
a) In Nummer 18 wird das Semikolon am Ende
durch einen Punkt ersetzt.
b) Nummer 19 wird aufgehoben.
...
8
Bei dem gemäß Buchstabe b) dieser
Bestimmung aufgehobenen § 31 Abs. 2 Nr. 19 des
LuftVG a.F. handelte es sich um die frühere Regelung zur
Art und Weise der Ausführung von Aufgaben des Schutzes
vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs. Für
diese Aufgaben war danach grundsätzlich die Ausführung
durch die Länder im Auftrage des Bundes vorgesehen und
die Möglichkeit der Ausführung in bundeseigener
Verwaltung - nur - auf Antrag eines Landes eröffnet.
9
2. Die wiedergegebenen Bestimmungen sind
zwischenzeitlich nur unwesentlich geändert worden. In
§ 15 Abs. 1 Satz 2 LuftSiG wurden die Wörter „für
die Flugsicherung zuständigen Stelle“ durch das Wort
„Flugsicherungsorganisation“ (Gesetz zur Errichtung eines
Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung und zur Änderung
und Anpassung weiterer Vorschriften vom 29. Juli 2009,
BGBl I S. 2424) und in § 16 Abs. 4 Satz 2 LuftSiG
die Wörter „Verkehr, Bau- und Wohnungswesen“ durch die
Wörter „Verkehr, Bau und Stadtentwicklung“ ersetzt
(Neunte Zuständigkeitsanpassungsverordnung vom 31.
Oktober 2006, BGBl I S. 2407).
10
1. Der Normenkontrollantrag ging am 28.
April 2005 beim Bundesverfassungsgericht ein. Die
Bearbeitung des Verfahrens wurde zurückgestellt bis zur
Entscheidung des Ersten Senats über mehrere anhängige
Verfassungsbeschwerden gegen § 14 Abs. 3
LuftSiG.
11
2. Mit Urteil vom 15. Februar 2006 - 1 BvR
357/05 - (BVerfGE 115, 118) erklärte der Erste Senat des
Bundesverfassungsgerichts § 14 Abs. 3 LuftSiG für
mit Art. 2 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit
Art. 87a Abs. 2 und Art. 35 Abs. 2 und 3 sowie
in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG unvereinbar und
nichtig. Für die Bestimmung fehle die
Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Dessen Befugnis,
gesetzliche Regelungen zum Einsatz der Streitkräfte im
regionalen oder überregionalen Katastrophennotstand zu
treffen, könne nicht auf Art. 73 Nr. 1 oder
Art. 73 Nr. 6 GG gestützt werden, sondern folge
unmittelbar aus Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG
selbst (a.a.O., S. 140 f.). Von der durch diese
Verfassungsnormen eröffneten Kompetenz sei § 14 Abs.
3 LuftSiG nicht gedeckt (a.a.O., S. 141 ff.).
Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG stünden zwar
einem Einsatz im Fall eines vorsätzlich herbeigeführten
Unglücksfalls ebensowenig entgegen wie einem Einsatz zur
Abwehr eines noch nicht eingetretenen, aber mit an
Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit in Kürze zu
erwartenden, unmittelbar drohenden Schadensereignisses
(a.a.O., S. 143 ff.). Nach Wortlaut und durch die
Entstehungsgeschichte bestätigtem Zweck des Art. 35
Abs. 2 Satz 2 GG sei jedoch ein Kampfeinsatz der
Streitkräfte mit spezifisch militärischen Waffen nicht
erlaubt (a.a.O., S. 146 ff.). § 14 Abs. 3
LuftSiG sei auch mit Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG nicht
vereinbar. Verfassungsrechtlichen Bedenken begegne die
Vorschrift schon deshalb, weil der danach zulässige
Streitkräfteeinsatz gemäß § 13 Abs. 3 LuftSiG nicht
durchweg, wie von Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG in
Verbindung mit Art. 62 GG gefordert, eine vorherige
Einsatzentscheidung der Bundesregierung als Kollegium
voraussetze (a.a.O., S. 148 ff.). Auch im Fall des
überregionalen Katastrophennotstands sei zudem ein
Einsatz der Streitkräfte mit spezifisch militärischen
Waffen nicht erlaubt (a.a.O., S. 150 f.). Materiell
stehe § 14 Abs. 3 LuftSiG darüber hinaus nicht mit
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG in Verbindung mit der
Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG in
Einklang, soweit er es den Streitkräften gestatte,
Luftfahrzeuge abzuschießen, in denen sich neben den
Angreifern auch Menschen befinden, die an dem Angriff
nicht beteiligt, sondern als Opfer von ihm betroffen sind
(a.a.O., S. 151 ff.). Auf die Frage, ob das Gesetz,
mit dem § 14 Abs. 3 LuftSiG in Kraft gesetzt wurde,
der Zustimmung des Bundesrates bedurft hätte, ging der
Senat nicht ein; die diesbezügliche Rüge genüge nicht den
Begründungsanforderungen der §§ 92, 23 Abs. 1 Satz 2
Halbsatz 1 BVerfGG (a.a.O., S. 135 f.).
12
3. Die Antragstellerinnen erklärten
daraufhin ihren Antrag in dem vorliegenden Verfahren für
erledigt, soweit er § 14 Abs. 3 LuftSiG betraf. Die
Bearbeitung des Verfahrens blieb auf ihr Ersuchen
zunächst weiterhin zurückgestellt.
13
4. Ihren Antrag begründeten die
Antragstellerinnen wie folgt:
14
a) Für den Erlass der §§ 13 bis 15
LuftSiG habe dem Bund die Gesetzgebungskompetenz gefehlt.
Die in §§ 13 bis 15 LuftSiG geregelten
Einsatzmaßnahmen dienten nicht der Verteidigung im Sinne
des Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG und des Art. 87a
Abs. 1 GG. Der Angriff mittels eines Flugzeuges von
außerhalb der Staatsgrenzen sei ein durch Verteidigung im
Sinne des Art. 87a Abs. 2 GG zu beantwortender
Angriff nur, wenn es sich dabei um einen Angriff eines
anderen Staates oder eines De-facto-Regimes auf die
Bundesrepublik Deutschland handle oder wenn und soweit
internationale terroristische Aggressionen ein Ausmaß
erreichten, das das Selbstverteidigungsrecht nach
Art. 51 UN-Charta auslöse. Ob die Grundsatz- und
Grenzbestimmung des Grundgesetzes für den
Verteidigungsauftrag der Streitkräfte durch ein
ungeschriebenes Staatsnotrecht für den Fall von
Angriffen, die auf die Beseitigung des Gemeinwesens und
die Vernichtung der staatlichen Rechts- und
Freiheitsordnung gerichtet sind, ergänzt werden müsse,
könne offen bleiben, da die §§ 13 ff. LuftSiG
keine derartigen Vorgänge voraussetzten.
15
Kraft des nach der bindenden Entscheidung
des Ersten Senats dem Bund unmittelbar aus Art. 35
Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 GG zustehenden
Gesetzgebungsrechts für Fälle der Unterstützung der
Länder in der polizeilichen Gefahrenabwehr könne ein
Einsatz mit spezifisch militärischen Waffen nicht durch
Bundesgesetz vorgesehen und geregelt werden.
16
Es stehe mit Art. 35 Abs. 2 Satz 2
und Abs. 3 GG nicht in Einklang, dass das
Luftsicherheitsgesetz den Bund ermächtige, die Bundeswehr
zur Gefahrenabwehr mit militärischen Waffen nach
Bundesrecht einzusetzen. Nach Art. 35 GG könnten die
Streitkräfte nur von den Befugnissen Gebrauch machen, die
das Landesrecht für die polizeiliche Aufgabe der
Gefahrenabwehr bereithalte. § 14 Abs. 1 LuftSiG
regle demgegenüber bundesrechtlich den Einsatz der
Streitkräfte in ihrer spezifischen Eigenschaft und
Fähigkeit als bewaffnete Macht und gestatte die
Verwendung spezifisch militärischer Waffen. § 13
Abs. 3 Satz 2 bis 4 LuftSiG stehe, wie das Urteil des
Ersten Senats bestätige, nicht in Einklang mit
Art. 35 Abs. 3 GG, der die Entscheidung über den
Einsatz, da es sich hier um einen schwerwiegenden
Eingriff in das bundesstaatliche Rechtsverhältnis
handele, der Bundesregierung als Kollegialorgan
(Art. 62 GG) zuweise.
17
§ 14 Abs. 4 sowie § 15 Abs. 1
Satz 1 und Abs. 2 Satz 2 LuftSiG seien, soweit auf
§ 14 Abs. 3 LuftSiG bezogen, mit der
Nichtigerklärung dieser Bestimmung obsolet geworden.
18
b) Die mit § 16 Abs. 2 und Abs. 3
Satz 2 und 3 LuftSiG sowie Art. 2 Nr. 10 des
Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben
getroffenen Regelungen hätten gemäß Art. 87d Abs. 2
GG der Zustimmung des Bundesrates bedurft. Die Kompetenz
des Bundes gemäß Art. 87d Abs. 2 GG, bundeseigene
Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung gemäß Art. 87d
Abs. 1 Satz 1 GG den Ländern als Auftragsverwaltung zu
übertragen, umfasse auch die Befugnis, die übertragenen
Aufgaben ganz oder teilweise zurückzunehmen. Die
Rückübertragung könne auch aufgrund einer ausreichenden
Ermächtigung in dem Gesetz durch eine Regelung der
Exekutive erfolgen. Die Voraussetzungen der
Rückübertragung müssten aber durch das Gesetz in
bestimmter Weise vorgezeichnet sein. Die Generalklausel
des § 16 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG lasse
Ermessensentscheidungen ohne hinreichend bestimmte und
berechenbare Maßgaben zu. Ein Gesetz, das ein mit
Zustimmung des Bundesrates ergangenes Gesetz ändere, sei
zustimmungsbedürftig, wenn es Regelungen ändere, welche
die Zustimmungsbedürftigkeit des geänderten Gesetzes
ausgelöst haben. Eine Einschränkung dieser Regel werde
offenbar für Regelungskonstellationen im Bereich von
Art. 84 Abs. 1 GG anerkannt, die keinen weiteren
Einbruch des Bundes in die Verwaltungszuständigkeit der
Länder bewirken. Das Organisations- und
Verwaltungsinteresse der Länder werde jedoch bei der
Übertragung und Rückübertragung von Aufgaben gemäß
Art. 87d Abs. 2 GG in anderer Weise berührt als bei
einer bundesgesetzlichen Regelung der Behördeneinrichtung
und des Verwaltungsverfahrens. Der äußerlich als actus
contrarius zur Aufgabenübertragung erscheinende Akt der
Rückübertragung stelle eine selbständige Regelung der
bundesstaatlichen Kompetenzordnung dar, die das
Grundgesetz einer besonderen Entscheidung des
Gesetzgebers überlassen habe. In beiden Fällen müsse
folgerichtig die Frage der notwendigen Zustimmung durch
den Bundesrat in gleicher Weise beantwortet werden. Die
Rückübertragung beeinträchtige zudem die
organisatorischen und finanziellen Belange der Länder,
die die für den Verwaltungsvollzug notwendigen
personellen und sachlichen Vorkehrungen getroffen
hätten.
19
Überdies verletze die in § 16 Abs. 2
und Abs. 3 Satz 2 und 3 LuftSiG getroffene Regelung den
Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens.
20
1. Die Bundesregierung äußerte sich dahin,
dass der Normenkontrollantrag unbegründet sei.
21
a) Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes
für den Erlass der §§ 13 bis 15 LuftSiG sei aus
Art. 73 Nr. 1 GG a.F. und aus Art. 35 Abs. 2
Satz 2 und Abs. 3 GG ableitbar; sie bestehe unabhängig
davon, welche dieser beiden Vorschriften herangezogen
werde. Hilfsweise lasse sie sich auch aus Art. 73
Abs. 1 Nr. 6 GG begründen.
22
Der Gesetzgebungskompetenz des Bundes
stehe, auch wenn man mit dem Urteil des Ersten Senats
davon ausgehe, dass sie sich aus Art. 35 Abs. 2 Satz
2 und Abs. 3 Satz 1 GG ergibt, nicht entgegen, dass diese
Vorschriften einen Kampfeinsatz der Streitkräfte mit
spezifisch militärischen Waffen nicht erlaubten. Die nach
der Nichtigerklärung des § 14 Abs. 3 LuftSiG
verbleibenden Regelungen der §§ 13 bis 15 LuftSiG
setzten nicht den Einsatz militärischer Kampfmittel
voraus. § 14 Abs. 1 LuftSiG erlaube zwar die
Androhung von Waffengewalt und die Abgabe von
Warnschüssen. Diese Bestimmung lasse sich jedoch zwanglos
dahin auslegen, dass nur die Waffen gemeint seien, die
das Recht des betreffenden Landes für dessen
Polizeikräfte vorsehe.
23
Die in § 13 Abs. 3 LuftSiG statuierte
Eilkompetenz für den Fall einer nicht rechtzeitig
möglichen Entscheidung der Bundesregierung sei von
Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG gedeckt. Soweit diese
Verfassungsbestimmung Maßnahmen des Bundes zur
Gefahrenabwehr gestatte, gelte dies zugleich für die
notwendige Regelung von Verfahren, um diese Maßnahmen
effektiv treffen zu können. § 13 Abs. 3 LuftSiG
trage dem grundsätzlichen Entscheidungsvorbehalt der
Bundesregierung soweit wie möglich Rechnung, indem er in
Satz 3 deren unverzügliche nachträgliche Entscheidung
gebiete.
24
b) Das Luftsicherheitsgesetz sei weder im
Hinblick auf die Übertragung von Aufgaben auf die Länder
in §§ 7 f. LuftSiG noch im Hinblick auf die
Einführung der Bundesinitiativlösung in § 16 Abs. 3
Satz 3 LuftSiG oder die Regelung des
Verwaltungsverfahrens in § 7 LuftSiG
zustimmungsbedürftig gewesen. Zustimmungspflichtig sei
zunächst die Übertragung von Aufgaben der
Luftverkehrsverwaltung auf die Länder. Ein
Änderungsgesetz, das übertragene Aufgaben betreffe,
bedürfe der Zustimmung nur, wenn die bereits übertragenen
Aufgaben qualitativ verändert würden, ihnen also eine
wesentlich andere Bedeutung und Tragweite verliehen
werde. Das sei hier nicht der Fall. Bereits nach
§ 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG a.F. sei den Ländern die
gesamte Aufgabe der Abwehr von Angriffen auf die
Sicherheit des Luftverkehrs als Auftragsangelegenheit
übertragen gewesen; die neuen Regelungen gingen hierüber
nicht hinaus. Ein Aufgabenzuwachs quantitativer Art
begründe keine neue Zustimmungsbedürftigkeit, wenn der
Bundesrat der fraglichen Aufgabenwahrnehmung schon früher
zugestimmt habe. Die in § 16 Abs. 3 Satz 2 und 3
LuftSiG getroffene Regelung sei nicht
zustimmungspflichtig, da Art. 87d Abs. 2 GG einen
Zustimmungsvorbehalt nur für die Übertragung vorsehe. Zur
analogen Anwendung dieser Bestimmung auf
Rückübertragungen bestehe kein Anlass. Die
Rückübertragung beeinträchtige keine schutzwürdigen
Länderbelange. Auch der Grundsatz des bundesfreundlichen
Verhaltens begründe deshalb keinen Zustimmungsvorbehalt.
Das Verwaltungsverfahren zur Zuverlässigkeitsprüfung sei
mit § 7 LuftSiG nur modifiziert, nicht aber
substantiell neu geregelt worden. Zudem lasse sich aus
Art. 85 Abs. 1 GG kein Zustimmungsvorbehalt für
Regelungen des Verwaltungsverfahrens ableiten.
25
2. Die weiteren Äußerungsberechtigten
haben keine Stellungnahme abgegeben.
26
In einer mündlichen Verhandlung am 10.
Februar 2010 haben die Antragstellerinnen und die
Bundesregierung ihren schriftlichen Vortrag ergänzt und
vertieft.
27
Als sachkundige Auskunftspersonen äußerten
sich für die Bayerische Staatsregierung der
Sachgebietsleiter Einsatz der Bayerischen Polizei im
Bayerischen Staatsministerium des Innern, Ministerialrat
Hubertus Andrä, für die Hessische Landesregierung der
Inspekteur der Hessischen Polizei, Udo Münch, sowie
Polizeivizepräsident Robert Schäfer (Polizeipräsidium
Wiesbaden), und für die Bundesregierung der Präsident des
Bundeskriminalamtes, Jörg Ziercke, der Präsident des
Bundespolizeipräsidiums, Matthias Seeger, sowie der
Kommandeur der Führungszentrale Nationale
Luftverteidigung, Generalleutnant Friedrich-Wilhelm
Ploeger. Die Auskunftspersonen äußerten sich zur Gefahr
von Anschlägen unter anderem aus dem Luftraum
beziehungsweise zu den bestehenden Abwehrmöglichkeiten.
Es bestand Übereinstimmung, dass die Gefahr ernstzunehmen
sei und ihr mit den Mitteln der Polizeien nicht
ausreichend begegnet werden könne.
28
Generalleutnant Ploeger stellte die
praktischen Vorkehrungen für eine Verwendung der
Luftwaffe in den Fällen des Luftsicherheitsgesetzes dar.
Hierfür würden Flugzeuge genutzt, die primär der
integrierten NATO-Luftverteidigung zur Verfügung stünden
und entsprechend ausgerüstet seien. Diese überwache den
Luftraum über den Mitgliedstaaten zum Schutz vor
Angriffen kontinuierlich und möglichst lückenlos. Im Fall
des Verdachts auf einen bevorstehenden kriminellen
Anschlag mittels eines Luftfahrzeuges (sog.
Renegade-Fall) stünden die NATO-Mittel den
Mitgliedstaaten in nationaler Verantwortung zur
Verfügung. Die sonst für die operative Luftverteidigung
bei einem militärischen Angriff zuständige
Führungszentrale Nationale Luftverteidigung könne dann
ein Luftlagebild erstellen, die Kommunikation zwischen
zivilen und militärischen Stellen gewährleisten und
gegebenenfalls den Einsatz von Jagdflugzeugen steuern.
Dies erfolge anhand der Zusammenarbeitsgrundsätze von
Bund und Ländern, die alle Informationsabläufe,
Verfahrensweisen und Rahmenbedingungen regelten, um
Gefahren für die Sicherheit im deutschen Luftraum durch
Renegade-Luftfahrzeuge bestmöglich abzuwehren. Gehe der
Funkkontakt zu einem Luftfahrzeug verloren, werde die
Führungszentrale informiert. Dort würden alle zu dem
Luftfahrzeug verfügbaren Daten zusammengeführt. Könne der
Funkkontakt auf den herkömmlichen Wegen nicht
wiederhergestellt werden, stiegen Jagdflugzeuge auf. Dies
geschehe etwa 30 bis 40 Mal jährlich. Gleichzeitig mit
dem Start der Jagdflugzeuge würden der Inspekteur der
Luftwaffe und über den Verbindungsbeamten der
Bundespolizei im Führungszentrum die Lagezentren des
Bundes und der Länder informiert. Die Besatzungen der
Jagdflugzeuge versuchten dann, Sichtkontakt mit der
Besatzung des anderen Flugzeugs aufzunehmen. Dieser
könnten durch Flügelbewegungen gemäß internationalem Code
Verhaltenssignale übermittelt werden. Gemäß § 14
Abs. 1 LuftSiG könnten die Jagdflugzeuge bei Bedarf
sogenannte Infrarot-Täuschkörper zünden, die selbst in
hellem Sonnenlicht von der Besatzung des
Renegade-Flugzeugs nicht übersehen werden könnten und ihr
signalisierten, dass Anweisungen der
Jagdflugzeugbesatzung zu befolgen seien. Nach der
Nichtigerklärung von § 14 Abs. 3 LuftSiG bestehe
keine Möglichkeit mehr, die Befolgung zu erzwingen;
insofern sei man letztlich auf Kooperation angewiesen.
Die Aussicht auf solche Kooperation könne aber durch die
verbleibenden Handlungsmöglichkeiten gesteigert werden.
Aufgrund der Geschwindigkeit heutiger Verkehrsflugzeuge,
die in der Minute etwa 12 bis 15 km zurücklegten,
vergingen zwischen dem ersten Gefahranzeichen und dem
Eintritt des Schadens im Ernstfall möglicherweise nur 15
bis 20 Minuten. Deshalb sei es im Renegade-Fall wichtig,
kurzfristig Informationen auch unmittelbar an dem
betroffenen Flugzeug zu sammeln, um die Gefahr richtig
beurteilen und die angemessenen Abwehrmaßnahmen einleiten
zu können.
29
Der Inspekteur der Hessischen Polizei und
der Präsident des Bundeskriminalamts legten ebenfalls
dar, dass die verbleibenden Möglichkeiten der
Informationsgewinnung und Beeinflussung von Bedeutung
seien. Von einem begleitenden Jagdflugzeug aus könne
ermittelt werden, was im Cockpit des Renegade-Flugzeugs
vor sich gehe, wer das Flugzeug steuere, ob ein Täter
fliege, die Flugbewegungen unsicher und Waffen erkennbar
seien. Diese Informationen könnten Anhaltspunkte für die
Nutzung polizeipsychologischer Mittel liefern.
Jagdflugzeuge könnten als polizeitaktisches Mittel zur
Verunsicherung des Täters genutzt werden, zumal es nach
polizeilicher Erfahrung kein festes Täterraster gebe,
Angreifer vielmehr auf ihre Taten physisch und psychisch
unterschiedlich vorbereitet seien.
30
Die Ergebnisse dieser mündlichen
Verhandlung sind über die Abschrift des Tonbandprotokolls
(§ 25a Satz 2 BVerfGG) in die Beratung über die
vorliegende Entscheidung einbezogen worden (s. dazu unter
A.VI.2. und B.).
31
Der Zweite Senat, der bei seiner
Entscheidung in drei Punkten von Rechtsauffassungen des
Ersten Senats in dessen Urteil zum Luftsicherheitsgesetz
(s.o. II.2.) abweichen wollte, hat das Plenum des
Bundesverfassungsgerichts angerufen. Dieses hat über die
zwischen den Senaten strittigen Verfassungsfragen mit
Beschluss vom 3. Juli 2012 (- 2 PBvU 1/11 -, juris)
folgendermaßen entschieden:
32
1. Die Gesetzgebungszuständigkeit für die
§§ 13 bis 15 des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG)
in der Fassung des Artikels 1 des Gesetzes zur
Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar
2005 (Bundesgesetzblatt I Seite 78) ergibt sich aus
Artikel 73 Nummer 6 des Grundgesetzes in der bis zum
Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes
(Artikel 22, 23, 33, 52, 72, 73, 74, 74a, 75, 84, 85,
87c, 91a, 91b, 93, 98, 104a, 104b, 105, 107, 109, 125a,
125b, 125c, 143c) vom 28. August 2006 (Bundesgesetzblatt
I Seite 2034) geltenden Fassung.
2. Artikel 35 Absatz 2 Satz 2 und Absatz 3
des Grundgesetzes schließen eine Verwendung spezifisch
militärischer Waffen bei einem Einsatz der Streitkräfte
nach diesen Vorschriften nicht grundsätzlich aus, lassen
sie aber nur unter engen Voraussetzungen zu, die
sicherstellen, dass nicht die strikten Begrenzungen
unterlaufen werden, die einem bewaffneten Einsatz der
Streitkräfte im Inneren durch Artikel 87a Absatz 4 GG
gesetzt sind.
3. Der Einsatz der Streitkräfte nach
Artikel 35 Absatz 3 Satz 1 des Grundgesetzes ist, auch in
Eilfällen, allein aufgrund eines Beschlusses der
Bundesregierung als Kollegialorgan zulässig.
33
1. Mit Schriftsatz vom 10. Oktober 2012
haben die Antragstellerinnen unter Bezugnahme auf ihr
Vorbringen in den früheren Schriftsätzen und in der
mündlichen Verhandlung vom 10. Februar 2010 erklärt, der
Normenkontrollantrag werde aufrechterhalten.
34
Der Bund könne von seinem
Gesetzgebungsrecht über den Luftverkehr (Art. 73
Abs. 1 Nr. 6 GG) oder kraft konkludenter Kompetenz zur
Regelung der Amtshilfe durch die Streitkräfte
(Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG) nur Gebrauch
machen, wenn ein Einsatz der Streitkräfte durch das
Grundgesetz ausdrücklich zugelassen sei (Art. 87a
Abs. 2 GG). Eine entsprechende Zulassung könne sich nur
aus den Amtshilfevorschriften des Art. 35 GG
ergeben. Die in § 14 Abs. 1 LuftSiG vorgesehenen
Maßnahmen der Streitkräfte seien ein Kampfeinsatz der
Streitkräfte mit spezifisch militärischen Waffen als
Mittel der vollziehenden Gewalt, fielen damit unter den
Vorbehalt des Art. 87a Abs. 2 GG und könnten, soweit
verfassungsrechtlich zulässig, bei einem überregionalen
Unglücksfall nur durch die Bundesregierung angeordnet
werden (Art. 35 Abs. 3 GG).
35
Der Beschluss des Plenums vom 3. Juli 2012
befinde nicht über konkrete Rechtsfolgen, sondern über
die vorgelegte abstrakte Rechtsauffassung. Das Plenum
habe sich weder die Rechtsauffassung des Ersten Senats zu
eigen gemacht noch die in der Vorlage des Zweiten Senats
enthaltene abweichende Rechtsauffassung übernommen.
36
Die angenommene „Sperrwirkung“ des
Art. 87a Abs. 4 GG für die Abwehr innerer Unruhen,
die von nichtstaatlichen Angreifern ausgehen, könne und
müsse möglicherweise der Sache nach so verstanden werden,
dass ein Kampfeinsatz der Streitkräfte mit militärischen
Waffen, der - wie in § 14 LuftSiG vorgesehen -
hoheitliche Gewalt gegen Personen einschließe, nur in dem
abschließend geregelten Fall des inneren Notstandes im
Sinne des Art. 87a Abs. 4 GG zulässig sei. Diese
Auslegung werde durch Art. 91 GG bekräftigt, wonach
zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder
die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes
oder eines Landes nur ein Einsatz von Polizeikräften
vorgesehen und zugelassen sei. Die danach gegebene
Unterscheidung der Zulässigkeit des Kampfeinsatzes der
Streitkräfte einerseits im inneren Notstand, andererseits
bei der Amtshilfe sei überdies - wie in der abweichenden
Meinung des Richters Gaier überzeugend dargelegt - klar
in der Entstehungsgeschichte der Notstands-Novelle von
1968 hervorgetreten. Aus alledem folge, dass Art. 35
GG jedenfalls bei der Anwendung spezifisch militärischer
Mittel gegen Personen ein dem Vorbehalt des Art. 87a
Abs. 2 GG genügender Einsatztatbestand nicht entnommen
werden könne.
37
Die Klausel „zur Unterstützung“ der
Polizeikräfte betreffe die Art und Weise des Einsatzes,
enthalte aber für sich genommen keinen die Zulässigkeit
des Einsatzes begründenden Tatbestand. Sie habe deshalb
in Art. 35 Abs. 3 GG und in Art. 87a Abs. 4 GG
eine unterschiedliche, durch die jeweils geregelte
Gefahrenlage bestimmte Bedeutung. Aber auch wenn man mit
dem Plenarbeschluss annehme, dass Art. 35 Abs. 2
Satz 2 und Abs. 3 GG unter bestimmten eine
Ausnahmesituation darstellenden Umständen einen
Streitkräfteeinsatz mit militärischen Mitteln zuließen,
um eines besonderen Unglücksfalles Herr zu werden, lasse
sich die Verfassungsmäßigkeit der §§ 13 bis 15
LuftSiG, insbesondere des § 14 Abs. 1 LuftSiG, nicht
begründen. Das Plenum beschreibe das Tatbestandsmerkmal
des besonders schweren Unglücksfalles dahingehend, dass
nur Ereignisse von „katastrophischen Dimensionen“,
„ungewöhnliche Ausnahmesituationen“, „äußerste
Ausnahmefälle“, bei „besonders gravierenden
Luftzwischenfällen“ den Streitkräfteeinsatz mit
militärischen Waffen zuließen. Dem trügen die
gesetzlichen Regelungen der §§ 13 bis 15 LuftSiG
nicht Rechnung; sie stellten allein darauf ab, dass
aufgrund eines erheblichen Zwischenfalls Tatsachen
vorlägen, die im Rahmen der Gefahrenabwehr die Annahme
begründeten, dass ein besonders schwerer Unglücksfall
nach Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG bevorstehe.
Die Amtshilfe umfasse nach der Verfassung nicht auch
einen Kampfeinsatz der Streitkräfte zur Bekämpfung
krimineller oder terroristischer Angriffe. Die Grundsätze
der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit müssten hier
auch und gerade eine Schranke des militärischen Handelns
der Streitkräfte bilden. Mit der bloßen Wiederholung des
aus Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG entnommenen
Merkmals des „besonders schweren Unglücksfalles“ seien
die vom Plenarbeschluss geforderten engeren
Eingriffsvoraussetzungen in den §§ 13 bis 15 LuftSiG
nicht hinreichend bestimmt festgelegt. Hinzu komme, dass
nach Auffassung des Plenums der Unglücksfall bereits
vorliegen müsse, während § 13 Abs. 1 LuftSiG es
genügen lasse, dass ein Unglücksfall bevorstehe, und
§ 14 Abs. 1 LuftSiG den Einsatz spezifisch
militärischer Mittel schon „zur Verhinderung des
Eintritts“ eines besonders schweren Unglücksfalles
zulasse. Der Mangel eines hinreichend eng begrenzten und
bestimmten Eingriffstatbestandes könne nicht durch
Bindung an die Grundsätze der Erforderlichkeit und
Verhältnismäßigkeit ersetzt oder kompensiert werden.
38
Das Luftsicherheitsgesetz beachte das
Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates nicht, das
sich aus den Regelungen des § 16 Abs. 2 und 3 Sätze
2 und 3 LuftSiG, Art. 2 Nr. 10 des Gesetzes zur
Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben ergebe. Auch wenn
die Rückübertragung von Aufgaben der Ausführung von
Bundesgesetzen, die zunächst den Ländern übertragen
gewesen seien, auf den Bund der Zustimmung des
Bundesrates als solche nicht unterworfen sei, wie der
erkennende Senat im Beschluss vom 4. Mai 2010 (BVerfGE
126, 77) entschieden habe, könne sich aus den besonderen
Umständen des Einzelfalles etwas anderes ergeben. Der
Bundesgesetzgeber habe bei der Wahrnehmung der
Möglichkeit der Rückübertragung von Aufgaben den
Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens zu beachten.
Die Aufgabenübertragung sei ursprünglich nach § 31
Abs. 2 Nr. 19 Satz 2 LuftVG a.F. mit guten Gründen von
einem Antrag eines Landes abhängig gewesen. Dabei sei
gerade auch von Bedeutung gewesen, dass die fraglichen
Vollzugsaufgaben hier im Rahmen der Amtshilfe und der
Unterstützung für die Polizeikräfte ein von Art. 35
Abs. 2 und 3 GG verfassungsrechtlich spezifisch
vorstrukturiertes Zusammenwirken der Polizei- und
Sicherheitsbehörden der Länder und des Bundes sowie der
Streitkräfte im Bundesstaat voraussetzten. Ein
Einvernehmen des Landes mit der Rückübertragung von
Aufgaben der Luftsicherheit auf den Bund würde der
fortbestehenden Kompetenz des Landes für die
Gefahrenabwehr im Bereich der inneren Sicherheit
entsprechen und der Organisations- und
Finanzverantwortung des Landes Rechnung tragen. Es würde
überdies eine sachgerechte Erfüllung der fraglichen
Aufgaben sicherstellen. Unter diesen Umständen müsse aus
der Bindung der dem Bund nach Art. 87d Abs. 2 GG
zustehenden Kompetenz zur Rückübertragung von Aufgaben an
die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten das
Verfassungsgebot abgeleitet werden, auf die hier
berührten Belange der Länder Rücksicht zu nehmen,
zumindest durch geeignete Mitwirkungsrechte des Landes.
Ein Gesetz, das wie das Luftsicherheitsgesetz die in
Art. 87d Abs. 2 GG geregelte Zuständigkeit von Bund
und Ländern bei der Ausführung von Bundesrecht wesentlich
ändere, bedürfe der Zustimmung des Bundesrates.
39
2. Mit Schriftsatz vom 12. November 2012
haben die Antragstellerinnen unter erneuter Bezugnahme
auf ihr bisheriges Vorbringen, einschließlich des
Vorbringens in der mündlichen Verhandlung vom 10. Februar
2010, für das sie auf das Tonbandprotokoll gemäß
§ 25a BVerfGG verweisen (vgl. dazu u. B.), auf eine
erneute mündliche Verhandlung verzichtet.
40
3. Eine Gegenäußerung der Bundesregierung
ist nicht erfolgt.
41
Der Senat hat in seiner gegenwärtigen
Zusammensetzung zu entscheiden und kann dies ohne erneute
mündliche Verhandlung tun.
42
Im Zeitraum seit der ersten Beratung der
Sache im Senat am 24. November 2009 sind vier Richter aus
dem Senat ausgeschieden. Da die an ihrer Stelle neu
hinzugekommenen Richter Huber, Hermanns, Müller und
Kessal-Wulf nicht zur Fortsetzung der bereits begonnenen
Beratung hinzutreten können (§ 15 Abs. 3 Satz 1
BVerfGG) und der Senat mit den aus der früheren Besetzung
verbliebenen vier Richtern nicht beschlussfähig ist
(§ 15 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG), musste gemäß § 15
Abs. 3 Satz 2 BVerfGG die Beratung neu begonnen werden.
Für die nach erneuter Beratung zu treffende Entscheidung
ist der Senat in seiner vollen Besetzung - nicht in einer
nur bis zum Wiedererreichen des
Beschlussfähigkeitsquorums von sechs Richtern
aufgefüllten - zuständig. Dies ist die Normalbesetzung
(§ 2 Abs. 2 BVerfGG). Von ihr unter den vorliegenden
Umständen abzuweichen sieht das Gesetz nicht vor.
43
Eine erneute mündliche Verhandlung war
nicht erforderlich, weil die Antragstellerinnen gemäß
§ 25 Abs. 1 BVerfGG auf sie verzichtet haben. Da die
Antragstellerinnen auf ihr Vorbringen in der mündlichen
Verhandlung vom 10. Februar 2010 Bezug nehmen, hat allen
Mitgliedern des Senats die Abschrift des
Tonbandprotokolls dieser Verhandlung vorgelegen.
44
1. Das Verfahren ist, soweit es § 14
Abs. 3 LuftSiG betrifft, durch das Urteil des Ersten
Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Februar 2006
- 1 BvR 357/05 - (BVerfGE 115, 118 ) erledigt
und daher gemäß der Erklärung der Antragstellerinnen
(A.II.3.) einzustellen.
45
2. Der Antrag ist dahin auszulegen, dass
er sich auf die infolge der Nichtigerklärung des
§ 14 Abs. 3 LuftSiG (BVerfG a.a.O.) gegenstandslos
gewordenen Teile der §§ 13 bis 16 LuftSiG (§ 14
Abs. 4 Satz 1 LuftSiG sowie die in § 15 Abs. 1 und 2
LuftSiG enthaltenen Verweisungen auf § 14 Abs. 3
LuftSiG), hinsichtlich derer er mangels objektiven
Klarstellungsinteresses unzulässig wäre (vgl. BVerfGE 97,
198 ; 113, 167 ; 119, 394
), nicht bezieht. Die Antragstellerinnen
selbst haben diese Teile als obsolet bezeichnet und damit
verdeutlicht, dass sie insoweit eine
verfassungsgerichtliche Klarstellung nicht begehren.
46
Der in dieser Auslegung uneingeschränkt
zulässige Antrag ist begründet, soweit er die Regelungen
des Luftsicherheitsgesetzes zur ministeriellen
Eilkompetenz für die Entscheidung über einen
Streitkräfteeinsatz im überregionalen
Katastrophennotstand betrifft (1.). Im Übrigen ist der
Antrag unbegründet (2.).
47
1. § 13 Abs. 3 Satz 2 und 3 LuftSiG
ist mit Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG unvereinbar und
nichtig.
48
a) Ist im Falle eines überregionalen
Katastrophennotstandes (Art. 35 Abs. 3 GG) eine
rechtzeitige Entscheidung der regulär zuständigen
Bundesregierung (§ 13 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG)
über einen Einsatz der Streitkräfte nicht möglich, so
entscheidet nach § 13 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG der
Bundesminister der Verteidigung oder im Vertretungsfall
das zu seiner Vertretung berechtigte Mitglied der
Bundesregierung im Benehmen mit dem Bundesminister des
Innern. Nach § 13 Abs. 3 Satz 3 LuftSiG ist auch in
diesem Fall die Entscheidung der Bundesregierung
unverzüglich herbeizuführen.
49
Diese Regelungen sind unvereinbar mit
Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG, der, wie das Plenum des
Bundesverfassungsgerichts entschieden hat, einen Einsatz
der Streitkräfte auch in Eilfällen allein aufgrund eines
Beschlusses der Bundesregierung als Kollegialorgan
zulässt (vgl. Beschluss vom 3. Juli 2012 - 2 PBvU 1/11 -,
juris, Nr. 3 des Tenors sowie Rn. 52 ff.).
50
b) Rechtsfolge der Verfassungswidrigkeit
des § 13 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG ist die Nichtigkeit
(§ 78 Satz 1 BVerfGG). Eine bloße
Unvereinbarerklärung (§ 31 Abs. 2 Satz 3, § 79
Abs. 1 BVerfGG), gar in Verbindung mit dem Ausspruch der
Verpflichtung des Gesetzgebers, innerhalb einer
bestimmten Frist eine verfassungskonforme Regelung zu
treffen (vgl. BVerfGE 101, 106 ; 118, 45
; 121, 266 ; 125, 175
), kommt nicht in Betracht.
51
Eine bloße Unvereinbarkeit ist allerdings
auszusprechen, wenn der Zustand, der sich im Falle der
Nichtigkeit ergäbe, der verfassungsmäßigen Ordnung noch
ferner stünde als die befristete Weitergeltung der
verfassungswidrigen Regelung (vgl. nur BVerfGE 41, 251
; 61, 319 ; 83, 130 ;
85, 386 ; 87, 153 ; 97, 228
). Die Beschränkung auf eine
Unvereinbarerklärung, mit der dem Gesetzgeber Zeit
gegeben wird, die Rechtslage verfassungskonform zu
gestalten, ohne dass zwischenzeitlich ein
verfassungswidriger Rechtszustand durch einen noch
verfassungsferneren ersetzt wird, kann unter anderem für
den Fall geboten sein, dass anderenfalls Schutzlücken
entstünden (vgl. BVerfGE 83, 130 ; 109, 190
).
52
Mit der Nichtigerklärung der Regelungen
des Luftsicherheitsgesetzes zur ministeriellen
Eilkompetenz für Einsatzentscheidungen im überregionalen
Katastrophennotstand kann sich - abhängig auch von den
für die Willensbildung der Bundesregierung maßgeblichen
Bestimmungen - zwar eine gravierende Schutzlücke (vgl.
Fastenrath, JZ 2012, S. 1128 ) ergeben, weil
insbesondere im Fall eines Terrorangriffs mittels
Flugzeugs die bei überregionaler Bedeutung erforderliche
Einsatzentscheidung der Bundesregierung unter Umständen
nicht rechtzeitig wird herbeigeführt werden können. Eine
solche Schutzlücke wäre jedoch nicht durch das einfache
Recht, sondern durch die Verfassung selbst bedingt. Das
Bundesverfassungsgericht ist nicht befugt, eine von der
Verfassung vorgegebene Rechtslage als verfassungsfern zu
qualifizieren.
53
2. Im Übrigen sind die §§ 13 bis 15
LuftSiG, soweit Verfahrensgegenstand (s. unter C.I.),
sowie § 16 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 2 und 3 LuftSiG
und Art. 2 Nr. 10 des Gesetzes zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben mit dem Grundgesetz sowohl in
formeller (a)) als auch in materieller Hinsicht (b))
vereinbar.
54
a) aa) Der Bund hat die
Gesetzgebungskompetenz für die zur Prüfung stehenden
Vorschriften.
55
Für die §§ 13 bis 15 LuftSiG in der
zur Prüfung gestellten Fassung ergibt sich die
Gesetzgebungszuständigkeit aus Art. 73 Nr. 6 GG a.F.
(heute Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG), der dem Bund die
ausschließliche Gesetzgebung über den Luftverkehr zuweist
(vgl. BVerfG, Beschluss des Plenums vom 3. Juli 2012 - 2
PBvU 1/11 -, juris, Nr. 1 des Tenors sowie Rn.
14 ff.; s.o. A.V.). Soweit die Antragstellerinnen
vorbringen, der Bund könne von diesem Gesetzgebungsrecht
nur Gebrauch machen, wenn ein Einsatz der Streitkräfte
durch das Grundgesetz ausdrücklich zugelassen sei, kann
dies nicht die aus der genannten Grundgesetzbestimmung
folgende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für die
§§ 13 bis 15 LuftSiG in Frage stellen, die von den
materiell-verfassungsrechtlichen Grenzen der
Einsetzbarkeit der Streitkräfte gerade nicht abhängt
(vgl. BVerfG , a.a.O. Rn. 16).
56
Ob die Regelungen des § 16 LuftSiG
und des Art. 2 Nr. 10 des Gesetzes zur Neuregelung
von Luftsicherheitsaufgaben, soweit sie die
Rückübertragung von Luftsicherheitsaufgaben aus der
Auftragsverwaltung der Länder auf den Bund betreffen,
ebenfalls eine kompetenzielle Grundlage in Art. 73
Nr. 6 GG a.F. (heute Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG)
finden, kann offenbleiben. Die Gesetzgebungskompetenz des
Bundes ergibt sich insoweit jedenfalls aus Art. 87d
Abs. 2 GG, der für die Übertragung von Aufgaben der
Luftverkehrsverwaltung auf die Länder ausdrücklich ein
Bundesgesetz vorsieht und damit auch eine Bundeskompetenz
für etwaige Rückübertragungsregelungen begründet (vgl.
BVerfGE 97, 198 ).
57
bb) Das Gesetz zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben und damit auch das
Luftsicherheitsgesetz, das als dessen zentraler
Bestandteil erlassen wurde, bedurften, wie das
Bundesverfassungsgericht zwischenzeitlich in einem
anderen Verfahren entschieden hat, nicht der Zustimmung
des Bundesrates (vgl. BVerfGE 126, 77 ). Ein
Zustimmungserfordernis folgte insbesondere auch nicht aus
dem Inhalt der in § 16 Abs. 2, Abs. 3 Satz 2 und 3
LuftSiG und Art. 2 Nr. 10 des Gesetzes zur
Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben getroffenen
Regelungen (vgl. BVerfG, a.a.O. S. 108 und
110 f.).
58
Etwas anderes ergibt sich nicht aus dem
Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens. Dieser
Grundsatz betrifft die Ausübung gegebener Kompetenzen des
Bundes und der Länder (s.u. C.II.2.b)bb)(2)), begründet
aber keine Zustimmungserfordernisse im
Gesetzgebungsverfahren.
59
b) Mit Ausnahme der Regelungen zur
ministeriellen Eilkompetenz (s.o. C.II.1.) sind die
§§ 13 bis 15 LuftSiG, soweit Verfahrensgegenstand,
auch materiell mit dem Grundgesetz vereinbar (aa)).
Dasselbe gilt für § 16 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 2 und
3 LuftSiG und Art. 2 Nr. 10 des Gesetzes zur
Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben (bb)).
60
aa) (1) Die §§ 13 und 14 LuftSiG sind
nicht deshalb verfassungswidrig, weil sie vom Grundgesetz
nicht zugelassene Einsätze der Streitkräfte im Inneren
ermöglichten oder die Voraussetzungen hierfür nicht
hinreichend bestimmt festlegten.
61
Nach § 14 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 13 LuftSiG dürfen die Streitkräfte unter näher
bezeichneten Voraussetzungen im Luftraum Luftfahrzeuge
abdrängen, zur Landung zwingen, den Einsatz von
Waffengewalt androhen oder Warnschüsse abgeben. Damit
wird ein Einsatz der Streitkräfte mit spezifisch
militärischen Mitteln zugelassen.
62
(a) Der Zulässigkeit eines solchen
Einsatzes steht nicht die Sperrwirkung des Art. 87a
Abs. 4 GG entgegen. Zwar entfaltet diese Bestimmung, die
den Einsatz der Streitkräfte im Fall des inneren
Notstandes regelt, eine Sperrwirkung dahingehend, dass in
Ausnahmesituationen der in Art. 87a Abs. 4 GG
geregelten Art die engen Voraussetzungen, an die der
Einsatz der Streitkräfte hier geknüpft ist, nicht dadurch
unterlaufen werden dürfen, dass ein Einsatz stattdessen
etwa auf der Grundlage des Art. 35 Abs. 2 oder 3 GG
erfolgt (vgl. BVerfG, Beschluss des Plenums vom 3. Juli
2012 - 2 PBvU 1/11 -, juris, Rn. 45 f.). In
Ausnahmesituationen, die nicht von der in Art. 87a
Abs. 4 GG geregelten Art sind, kann jedoch ein Einsatz
der Streitkräfte auf der Grundlage des Art. 35 Abs.
2 und 3 GG auch zur Bekämpfung eines Angreifers zulässig
sein (BVerfG, a.a.O. Rn. 46). Um solche
Ausnahmesituationen handelt es sich bei der Abwehr von
Gefahren nach §§ 13, 14 LuftSiG.
63
(b) Die in § 13 und § 14 LuftSiG
getroffenen Regelungen überschreiten nicht die Grenzen,
die der Zulassung eines Einsatzes der Streitkräfte im
Katastrophennotstand dadurch gesetzt sind, dass ein
solcher Einsatz nach Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs.
3 Satz 1 GG einen besonders schweren Unglücksfall
voraussetzt. Ihnen fehlt insoweit auch nicht die
notwendige Bestimmtheit.
64
(aa) Der Annahme eines besonders schweren
Unglücksfalls steht bei einem Ereignis von
katastrophischem Ausmaß nicht entgegen, dass es
absichtlich herbeigeführt ist (vgl. BVerfG, a.a.O. Rn.
46; ebenso bereits BVerfGE 115, 118
).
65
(bb) Ein Verfassungsverstoß liegt auch
nicht darin, dass nach dem Wortlaut der zu prüfenden
Vorschriften ein Einsatz nicht erst dann zulässig sein
soll, wenn ein besonders schwerer Unglücksfall
eingetreten ist, sondern - unter näher bezeichneten
Voraussetzungen - bereits dann, wenn er „bevorsteht“
(§ 13 Abs. 1 LuftSiG) und Einsatzmaßnahmen „zur
Verhinderung des Eintritts“ des besonders schweren
Unglücksfalles (§ 14 Abs. 1 LuftSiG) erforderlich
sind.
66
Im Urteil des Ersten Senats zum
Luftsicherheitsgesetz vom 15. Februar 2006 ist es als
verfassungsrechtlich unbedenklich angesehen worden, dass
Einsatzmaßnahmen nach § 14 LuftSiG schon zu einem
Zeitpunkt zulässig sein sollen, zu dem sich zwar bereits
ein erheblicher Luftzwischenfall im Sinne des § 13
Abs. 1 LuftSiG ereignet hat, der besonders schwere
Unglücksfall selbst, der mit den zugelassenen
Einsatzmaßnahmen gerade abgewehrt werden soll, aber noch
nicht eingetreten ist (vgl. BVerfGE 115, 118
).
67
Von dieser Auslegung der
verfassungsrechtlichen Einsatzvoraussetzungen rückt auf
den ersten Blick der Plenumsbeschluss vom 3. Juli 2012
ab. Der Unglücksfall muss danach bereits vorliegen, damit
zu seiner Bekämpfung oder zur Bekämpfung seiner
Schadensfolgen Streitkräfte eingesetzt werden dürfen
(BVerfG , a.a.O. Rn. 47). Diese Abkehr von
der Rechtsprechung des Ersten Senats betrifft jedoch
allein die begriffliche Konstruktion. Eine inhaltlich
andere Eingrenzung der Einsatzvoraussetzungen in der
Frage, ob und inwieweit bereits vor
Schadensverwirklichung eingeschritten werden darf, ist
damit nicht verbunden: Dass der Unglücksfall bereits
vorliegen muss, damit zu seiner Bekämpfung Streitkräfte
eingesetzt werden dürfen, bedeutet nach dem
Plenumsbeschluss nicht, dass auch Schäden
notwendigerweise bereits eingetreten sein müssen. Von
einem Unglücksfall kann auch dann gesprochen werden, wenn
zwar die zu erwartenden Schäden noch nicht eingetreten
sind, der Unglücksverlauf aber bereits begonnen hat und
der Eintritt katastrophaler Schäden unmittelbar droht.
Ist die Katastrophe bereits in Gang gesetzt und kann sie
nur noch durch den Einsatz der Streitkräfte unterbrochen
werden, muss nicht abgewartet werden, bis der Schaden
sich realisiert hat. Der Schadenseintritt muss jedoch
unmittelbar bevorstehen. Dies ist der Fall, wenn der
katastrophale Schaden, sofern ihm nicht rechtzeitig
entgegengewirkt wird, mit an Sicherheit grenzender
Wahrscheinlichkeit in Kürze eintreten wird (vgl. BVerfG
, a.a.O. Rn. 47). Bei alledem bezieht sich
der Plenumsbeschluss zustimmend, nicht abgrenzend, auf
die einschlägigen Ausführungen im Urteil des Ersten
Senats (vgl. BVerfG, a.a.O., sowie BVerfGE 115, 118
).
68
Der Unterschied zwischen beiden
Entscheidungen liegt demnach in diesem Punkt allein in
der Frage, ob die einvernehmlich angenommene Zulässigkeit
präventiver Einsätze zur Vermeidung eines unmittelbar
bevorstehenden katastrophalen Schadensereignisses mit
einer entsprechend weiten Auslegung des Begriffs des
besonders schweren Unglücksfalles begründet wird, wonach
ein solcher Unglücksfall schon vor Schadenseintritt
gegeben sein kann (so der Plenumsbeschluss), oder mit der
Annahme der Zulässigkeit eines Einsatzes im unmittelbaren
Vorfeld eines enger definierten, erst mit der
Schadensverwirklichung eintretenden derartigen
Unglücksfalles (so das Urteil des Ersten Senats)
begründet wird. Dieser Unterschied ist rein
terminologischer Art; er hat keinerlei
Rechtsfolgenrelevanz und betrifft daher nicht die
Rechtslage in ihrem Inhalt.
69
Entsprechendes gilt für die in § 13
Abs. 1 Satz 1 und § 14 Abs. 1 LuftSiG gewählten
Formulierungen. Die Wortwahl dieser Regelungen entspricht
derjenigen im Urteil des Ersten Senats; eine inhaltliche
Abweichung von den Maßgaben des Art. 35 Abs. 2 Satz
2 und Abs. 3 Satz 1 GG in ihrer durch den
Plenumsbeschluss klargestellten Bedeutung liegt darin,
wie gezeigt, nicht. Angesichts des engen Kreises derer,
die über das Ob eines Einsatzes zu entscheiden haben
(§ 13 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 LuftSiG),
liegt in der Wortfassung der § 13 Abs. 1 Satz 1 und
§ 14 Abs. 1 LuftSiG auch keine Undeutlichkeit,
deretwegen diesen Vorschriften die notwendige
maßstäbliche Klarheit und Bestimmtheit (vgl. BVerfGE 110,
33 ; 113, 348 ) abzusprechen wäre.
Insbesondere besteht nicht die Gefahr, dass die Befugnis
zum schadenspräventiven Einsatz, die im Grundgesetz und
im Luftsicherheitsgesetz gleichermaßen, aber in
unterschiedlicher terminologischer Zuordnung angelegt
ist, aufgrund dieses Unterschiedes doppelt und damit im
Übermaß genutzt wird.
70
(cc) Die §§ 13 und 14 LuftSiG halten
sich im Rahmen der Begrenzungen, die sich für Einsätze
nach Art. 35 Abs. 2 und 3 GG daraus ergeben, dass
die Einsatzvoraussetzung des besonders schweren
Unglücksfalls nur in äußersten Ausnahmefällen, bei
Ereignissen von katastrophischen Dimensionen (vgl. BVerfG
, a.a.O. Rn. 26, 43, 46, 51), erfüllt ist.
Mit der Anknüpfung an das - Art. 35 GG entnommene -
Tatbestandsmerkmal des besonders schweren Unglücksfalles
nehmen § 13 Abs. 1 und § 14 Abs. 1 LuftSiG alle
darin liegenden Beschränkungen auf.
71
Mit der Übernahme des
verfassungsrechtlichen Begriffs des besonders schweren
Unglücksfalles in den genannten Vorschriften ist in der
vorliegenden Konstellation auch den Anforderungen an die
Bestimmtheit der gesetzlichen Regelungen genügt. Es ist
nicht ersichtlich, dass Präzisierungen geeignet sein
könnten, die Orientierungsfunktion der gesetzlichen
Vorgaben in sachangemessener Weise deutlich zu
verbessern.
72
Dass bereits das Grundgesetz selbst in
Art. 35 GG für die Bestimmung der
Einsatzvoraussetzungen mit dem unbestimmten Rechtsbegriff
des besonders schweren Unglücksfalles arbeitet, hat
seinen Grund nicht nur in der besonderen, mit
detailgenauer Konkretisierung nur eingeschränkt
verträglichen Funktion einer Verfassung, sondern auch in
der Natur des zu bewältigenden Problems. Schon wegen der
Vielfalt der Faktoren und Faktorenkombinationen, die für
die besondere Schwere eines Unglücksfalles von Bedeutung
sein können, ist der Begriff des besonders schweren
Unglücksfalles einer handhabbaren Konkretisierung kaum
zugänglich, zumal die Eilbedürftigkeit von
Einsatzentscheidungen nach dem Luftsicherheitsgesetz
keine langwierigen punktgenauen Ermittlungen auf
unterschiedliche Bestimmungsgrößen hin, sondern nur eine
mehr oder weniger intuitive Einschätzung erlauben wird.
Es ist daher sachgerecht, dass bei Erlass des
Luftsicherheitsgesetzes auf eine trennscharfe
Präzisierung verzichtet wurde und nur in der
Gesetzesbegründung exemplarisch Beispiele aufgeführt
sind, die zur Orientierung dienen können (vgl. BRDrucks
827/03, S. 36, sowie BTDrucks 15/2361, S. 20: „Beispiele:
Angriff auf Hochhaus, gefährliche Industrieanlage, AKW
etc.“).
73
(dd) Die strenge verfassungsrechtliche
Beschränkung des Streitkräfteeinsatzes auf das
Erforderliche, die sowohl das „Ob“ als auch das „Wie“ des
Einsatzes, einschließlich der konkreten Einsatzmittel,
betrifft (vgl. BVerfG , a.a.O.,
Rn. 48), ist mit den zur Prüfung gestellten
Vorschriften gewahrt.
74
§ 13 Abs. 1 LuftSiG lässt einen
Einsatz nur im Rahmen des Erforderlichen zu. Dass die
Erforderlichkeitsklausel sich dabei dem Wortlaut nach auf
die Bekämpfung eines bevorstehenden besonders schweren
Unglücksfalles bezieht - die Einsatzermächtigung sich
also der Formulierung nach nicht auf die Zulassung der
Bekämpfung der Folgen eines bereits eingetretenen
besonders schweren Unglücksfalles beschränkt -, ist aus
den bereits dargestellten Gründen (s. (bb)) unbedenklich
und ändert nichts daran, dass der Streitkräfteeinsatz nur
als ultima ratio zur Schadensvermeidung zugelassen
ist.
75
Entsprechendes gilt für § 14 LuftSiG,
der die zulässigen konkreten Einsatzmaßnahmen und die
Anordnungsbefugnis hierfür regelt.
76
An der Erforderlichkeit der in § 14
Abs. 1 LuftSiG getroffenen Einsatzregelung fehlt es auch
nicht deshalb, weil sie für sich genommen mangels
weiterreichender Eingriffsmöglichkeiten nicht geeignet
wäre, den verfassungsrechtlichen Einsatzzweck zu fördern.
Zwar stellt das Gesetz, nachdem das
Bundesverfassungsgericht die Ermächtigungsnorm des
§ 14 Abs. 3 LuftSiG für nichtig erklärt hat (vgl.
BVerfGE 115, 118 ), allenfalls noch für
Drohungen, nicht aber für die unmittelbare Einwirkung mit
Waffengewalt eine Eingriffsgrundlage bereit. Das mindert,
jedenfalls gegenüber einem informierten Angreifer,
zwangsläufig die Wirksamkeit der Androhung. Dasselbe gilt
für die Möglichkeit, Warnschüsse abzugeben (§ 14
Abs. 1 LuftSiG). Es verbleibt aber - in diesem Sinne
haben sich übereinstimmend auch die angehörten Fachleute
in der mündlichen Verhandlung geäußert - die mögliche
psychische Zwangs- oder Irritationswirkung solcher
Maßnahmen und des nach § 14 Abs. 1 LuftSiG
ebenfalls zulässigen Versuchs, das Luftfahrzeug, von dem
die Gefahr ausgeht, durch Flugmanöver auf einen vom
vermuteten Angriffsziel wegführenden Kurs zu drängen.
Damit lassen sich, je nach den Umständen, auch die
Chancen einer erfolgreichen Einwirkung durch
Polizeipsychologen erhöhen. Die begrenzten
Durchsetzungsmittel, die § 14 Abs. 1 LuftSiG
bereitstellt, können danach, wenngleich Schutzlücken
offen bleiben, jedenfalls den Einsatzzweck fördern. Für
die verfassungsrechtlich unabdingbare Geeignetheit der
Regelung reicht dies aus (vgl. im grundrechtlichen
Zusammenhang BVerfGE 96, 10 ; 100, 313
; 103, 293 ; 115, 118 ;
117, 163 ).
77
(c) Auch die Regelung des § 14 Abs. 4
Satz 2 LuftSiG, die dem Bundesminister der Verteidigung
die Möglichkeit einräumt, den Inspekteur der Luftwaffe
generell zu ermächtigen, Maßnahmen nach § 14 Abs. 1
LuftSiG anzuordnen, steht mit dem Grundgesetz in
Einklang. Für Fälle, in denen eine auf das Gebiet eines
einzelnen Landes beschränkte Gefahr abzuwehren ist
(Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG), sieht das Grundgesetz
eine bestimmte Organzuständigkeit weder für die
Entscheidung über den Einsatz als solchen (§ 13
LuftSiG) noch für die Entscheidung über die konkret zu
treffenden Einsatzmaßnahmen (§ 14 LuftSiG) vor. Für
den Fall des überregionalen Katastrophennotstandes weist
Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG zwar der Bundesregierung
die Grundsatzentscheidung über den Einsatz zu, trifft
damit aber keine verbindliche Aussage darüber, wer die
Anordnung konkreter Maßnahmen im Rahmen des von der
Bundesregierung gebilligten Einsatzes auszusprechen
befugt ist. Der Gesetzgeber ist danach für keinen der in
Art. 35 GG geregelten Einsatzfälle gehindert, die
auf einzelne Einsatzmaßnahmen bezogenen Befugnisse - auch
generell - auf den Inspekteur der Luftwaffe zu übertragen
(vgl. Keidel, Polizei und Polizeigewalt im Notstandsfall,
1971, S. 149; Ladiges, Die Bekämpfung nicht-staatlicher
Angreifer im Luftraum, 2007, S. 244; ders., NVwZ 2012, S.
1225 ; Speth, Rechtsfragen des Einsatzes der
Bundeswehr unter besonderer Berücksichtigung sekundärer
Verwendungen, 1985, S. 142; Franz/Günther, VBlBW 2006, S.
340 ; Sattler, NVwZ 2004, S. 1286
; aus der Gesetzgebungsgeschichte s. BTDrucks
V/2873, S. 14).
78
(2) Bei verfassungskonformer Auslegung ist
auch § 15 LuftSiG mit dem Grundgesetz vereinbar.
79
Nach § 15 Abs. 1 Satz 2 LuftSiG
können die Streitkräfte auf Ersuchen der für die
Flugsicherung zuständigen Stelle im Luftraum
Luftfahrzeuge überprüfen, umleiten oder warnen. Der
Gesetzgeber hat diese Maßnahmen, anders als die Maßnahmen
nach § 14 Abs. 1 LuftSiG, nicht als Einsatzmaßnahmen
im Sinne des Art. 35 Abs. 2 und 3 GG konzipiert (zur
Würdigung als Eingriffsnormen in Abgrenzung zu bloßen
Verfahrens- und Mittelbereitstellungsnormen bei der
Bestimmung der Kompetenzgrundlage BVerfG ,
a.a.O. Rn. 20). § 14 LuftSiG ist mit
„Einsatzmaßnahmen, Anordnungsbefugnis“ überschrieben,
§ 15 LuftSiG dagegen mit „Sonstige Maßnahmen“. In
der Begründung des Regierungsentwurfs eines Gesetzes zur
Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben ist zu § 15
LuftSiG ausgeführt, dass es sich bei den nach Absatz 1
dieser Vorschrift vorrangig zu ergreifenden Maßnahmen um
solche im Vorfeld eines Einsatzes nach § 14 LuftSiG,
um bloße Amtshilfe, handele (vgl. BRDrucks 827/03, S. 39;
BTDrucks 15/2361, S. 21; s. auch Giemulla, in: ders./van
Schyndel, LuftSiG, § 15 Rn. 1 <12/2009>). Die
grundsätzliche Zuordnung zum Bereich der Amtshilfe hat
zusätzlich in § 15 Abs. 3 LuftSiG Niederschlag
gefunden, wonach die „sonstigen Vorschriften und
Grundsätze der Amtshilfe“ unberührt bleiben. Dieser
Zuordnung folgt auch die in der mündlichen Verhandlung
vom 10. Februar 2010 - wie aus der Abschrift des
Tonbandmitschnitts ersichtlich - dargestellte Praxis: Die
zur Abklärung der Erforderlichkeit weitergehender
Maßnahmen jährlich 30 bis 40 mal stattfindenden
Alarmstarts von Jagdflugzeugen werden nicht als Einsätze
im Sinne des Art. 35 Abs. 2 und 3 GG behandelt und
erfolgen daher ohne die Einschaltung der Bundesregierung
oder, bei Unglücksfällen von nur regionaler Bedeutung,
des Bundesministers der Verteidigung, die für einen
Einsatz der Streitkräfte nach diesen Bestimmungen
erforderlich wäre (vgl. auch Giemulla, in: ders./van
Schyndel, LuftSiG, § 15 Rn. 4 <12/2009>).
80
Die gesetzliche Einordnung von Maßnahmen
der Aufklärung und unterstützenden Information als bloße
Amtshilfe (Art. 35 Abs. 1 GG), die nicht den
Anforderungen für einen Einsatz der Streitkräfte
(Art. 35 Abs. 2 und 3 GG) unterliegt, entspricht der
verfassungsrechtlichen Abgrenzung. Art. 87a Abs. 2
GG bindet nicht jede Nutzung personeller und sächlicher
Ressourcen der Streitkräfte an eine ausdrückliche
grundgesetzliche Zulassung, sondern nur ihre Verwendung
als Mittel der vollziehenden Gewalt in einem
Eingriffszusammenhang. Dementsprechend kann auf
Luftzwischenfälle in rein technisch-unterstützender
Funktion reagiert werden. Dies verbleibt im Rahmen des
Art. 35 Abs. 1 GG und ist daher von den
Beschränkungen, die für einen Einsatz der Streitkräfte
nach Art. 35 Abs. 2 und 3 GG gelten, nicht betroffen
(BVerfG , a.a.O. Rn. 50).
81
Allerdings liegt eine Verwendung in einem
Eingriffszusammenhang nicht erst bei einem konkreten
Vorgehen mit Zwang, sondern bereits dann vor, wenn
personelle oder sachliche Mittel der Streitkräfte in
ihrem Droh- oder Einschüchterungspotential genutzt werden
(BVerfG , a.a.O. Rn. 50). Im Hinblick
darauf, dass die Überprüfung eines Luftfahrzeugs durch
aufsteigende Jagdflugzeuge nach § 15 Abs. 1
Satz 2 LuftSiG typischerweise nicht zur Aufdeckung
einer Angriffsabsicht (Renegade-Fall), sondern zur
Feststellung eines Orientierungsbedarfs - etwa wegen
ausgefallenen Funkkontakts oder sonstiger technischer
Probleme - führt, dem mit Warn- und Leitungssignalen
entsprochen werden kann, darf bei einem erheblichen
Luftzwischenfall regelmäßig zunächst davon ausgegangen
werden, dass die Verwendung von Jagdfliegern zur
Abklärung und die Aussendung solcher Signale keine
Nutzung von Mitteln der Streitkräfte in ihrem Droh- und
Einschüchterungspotential, sondern eine
technisch-unterstützende Maßnahme darstellt. Ergibt
jedoch die Überprüfung, dass ein Renegade-Fall vorliegt,
scheidet eine weitere Deutung als bloße Unterstützung
aus; die Aktion kann dann nur noch als Entfaltung des
Droh- und Einschüchterungspotentials der eingesetzten
militärischen Mittel verstanden werden. Ihre Fortsetzung
ist folglich nicht mehr auf der Grundlage des § 15
LuftSiG, sondern nur noch, sobald die hierfür
erforderliche Einsatzentscheidung getroffen ist, als
Einsatz nach §§ 13, 14 LuftSiG zulässig. Im Ergebnis
muss § 15 LuftSiG dementsprechend als Norm ausgelegt
werden, die allein Maßnahmen im Vorfeld eines Einsatzes
zulässt.
82
bb) Die weiteren zur Prüfung gestellten
Bestimmungen (§ 16 Abs. 3 Satz 2 und 3 i.V.m.
§ 16 Abs. 2 LuftSiG, Art. 2 Nr. 10 des Gesetzes
zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben) ermöglichen
es dem Bund, die den Ländern gemäß Art. 87d Abs. 2
GG zur Ausführung in Auftragsverwaltung übertragenen
Luftsicherheitsaufgaben durch einseitige Entscheidung des
Bundesministeriums des Innern wieder an sich zu ziehen.
Diese Bestimmungen sind ebenfalls mit dem Grundgesetz
vereinbar.
83
(1) Grundsätze des Rechtsstaatsprinzips
sind nicht verletzt.
84
§ 16 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG ermöglicht
die Rückübertragung von Aufgaben für den Fall, dass dies
zur Gewährleistung der bundeseinheitlichen Durchführung
der Sicherheitsmaßnahmen erforderlich ist. Damit sind die
materiellrechtlichen Voraussetzungen einer
Rückübertragung nur generalklauselartig bestimmt. Ein
Verstoß gegen den rechtsstaatlichen
Bestimmtheitsgrundsatz liegt darin nicht. Der Gesetzgeber
ist nach diesem Grundsatz nur gehalten, Normen so
bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu
ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den
Normzweck möglich ist (vgl. BVerfGE 49, 168 ;
56, 1 ; 78, 205 ). Es reicht aus,
wenn sich der Regelungsgehalt im Wege der Auslegung mit
Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt
(vgl. BVerfGE 21, 209 ; 79, 106 ;
102, 254 ). Diesen Anforderungen genügt die
Bindung der Übertragungsmöglichkeit an das
Erforderlichkeitskriterium des § 16 Abs. 3 Satz 2
LuftSiG. Dass in Fragen der föderalen Kompetenzzuordnung
vernünftige allgemeine Regelungen häufig nur
generalklauselartig möglich sind, zeigt sich nicht
zuletzt darin, dass das Grundgesetz selbst in diesem
Zusammenhang auf Generalklauseln zurückgreift (vgl. nur
etwa Art. 72 Abs. 2, Art. 84 Abs. 1
Satz 5 GG).
85
Auch die Grenzen zulässiger gesetzlicher
Delegation der Übertragungsentscheidung sind nicht
überschritten (vgl. BVerfGE 97, 198 ).
86
(2) Es verstößt nicht gegen die Pflicht zu
bundesfreundlichem Verhalten, dass die Bindung der
Rückübertragungsmöglichkeit an einen Antrag des
betroffenen Landes aufgegeben wurde.
87
Die Pflicht zu bundesfreundlichem
Verhalten verlangt, dass sowohl der Bund als auch die
Länder bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen die gebotene
und ihnen zumutbare Rücksicht auf das Gesamtinteresse des
Bundesstaates und auf die Belange der Länder nehmen (vgl.
BVerfGE 81, 310 m.w.N.). Der Bund verstößt
gegen diese Pflicht nicht schon dadurch, dass er von
einer ihm durch das Grundgesetz eingeräumten Kompetenz
Gebrauch macht; vielmehr muss deren Inanspruchnahme
missbräuchlich sein (vgl. BVerfGE 81, 310
m.w.N.) oder gegen prozedurale Anforderungen verstoßen,
die aus diesem Grundsatz herzuleiten sind (vgl. BVerfGE
81, 310 ).
88
Dafür ist hier nichts ersichtlich.
Art. 87d Abs. 2 GG stellt dem Bundesgesetzgeber
anheim, ob und in welchem Umfang den Ländern Aufgaben der
Luftverkehrsverwaltung zur Ausführung im Auftrag des
Bundes übertragen werden. Für die Rückübertragung, die
Art. 87d Abs. 2 GG gleichfalls ermöglicht, gilt
nichts anderes. Der Verfassungsgeber hat die Festlegung
der Aufgabenzuordnung danach gerade nicht - was ohne
weiteres möglich gewesen wäre - an ein Einvernehmen der
Länder geknüpft. Unabhängig davon kann jedenfalls nicht
schon in der bloßen gesetzlichen Eröffnung der
Möglichkeit, von den Ländern in Auftragsverwaltung
wahrgenommene Aufgaben ohne deren Zustimmung wieder in
bundeseigene Verwaltung zu überführen, eine
missbräuchliche Inanspruchnahme von Kompetenzen oder ein
Verstoß gegen Verfahrensanforderungen, die sich aus dem
Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens ergeben, gesehen
werden. Selbst wenn durch die Rücküberführung von
Aufgaben in bundeseigene Verwaltung das Interesse eines
einzelnen Landes in solchem Ausmaß betroffen sein könnte,
dass die Aufgabenüberführung ohne dessen Einvernehmen
missbräuchlich oder prozedural unzulässig erschiene,
spräche jedenfalls nichts dafür, dass es sich im
Regelfall so verhält und dies daher bereits auf der Ebene
der gesetzlichen Ermöglichung der Rückübertragung seinen
Niederschlag in einem Antrags- oder
Einvernehmenserfordernis hätte finden müssen.
89
3. In den Entscheidungsausspruch ist,
soweit die zur Prüfung gestellten Vorschriften
zwischenzeitlich geändert wurden (s. A.I.2.), die
geänderte Fassung entsprechend § 78 Satz 2 BVerfGG
einzubeziehen.
90
Diese Entscheidung ist mit 6:2 Stimmen
ergangen.