2 BvF 1/09 - Regelung der Informationsbeschaffung des Bundes bei der Gewährung von Finanzhilfen an Kommunen und Länder nach dem Zukunftsinvestitionsgesetz teilweise verfassungswidrigSiehe auchPressemitteilung Nr. 85/2010 vom 24. September 2010

Leitsatz

zum Beschluss des Zweiten Senats vom 7.
September 2010

2 BvF 1/09

Zu den Grenzen der Informationsbeschaffung des
Bundes bei der Gewährung von Finanzhilfen gemäß
Art. 104b GG (hier zu § 6a des
Zukunftsinvestitionsgesetzes).

 

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvF 1/09 -

Im Namen des Volkes




In dem Verfahren

zur verfassungsrechtlichen Prüfung,

ob § 6a Satz 1, 3 und 4 des Gesetzes zur
Umsetzung von Zukunftsinvestitionen der Kommunen und Länder
(Zukunftsinvestitionsgesetz - ZuInvG; Artikel 7 des
Gesetzes zur Sicherung von Beschäftigung und Stabilität in
Deutschland vom 2. März 2009, BGBl I S. 416,
geändert durch Artikel 18 des Gesetzes zur verbesserten
steuerlichen Berücksichtigung von Vorsorgeaufwendungen vom
16. Juli 2009, BGBl I S. 1959) mit
Artikel 114 Absatz 2, Artikel 109
Absatz 1, Artikel 104b Absatz 2 Satz 3,
Absatz 3 und Artikel 83, Artikel 84 des
Grundgesetzes unvereinbar und nichtig ist,

 

Antragsteller:
1)
Landesregierung des Landes
Baden-Württemberg,

vertreten durch den Ministerpräsidenten,

Richard-Wagner-Straße 15, 70184 Stuttgart,



2)
Staatsregierung des Freistaates
Bayern,

vertreten durch den Ministerpräsidenten,

Franz-Josef-Strauß-Ring 1, 80539 München,



3)
Senat der Freien und Hansestadt
Hamburg,

vertreten durch den Ersten Bürgermeister,

Rathausmarkt 1, 20095 Hamburg,



4)
Landesregierung des Landes
Nordrhein-Westfalen,

vertreten durch den Ministerpräsidenten,

Stadttor 1, 40219 Düsseldorf,



5)
Landesregierung des Saarlandes,

vertreten durch den Ministerpräsidenten,

Am Ludwigsplatz 14, 66117 Saarbrücken,



6)
Staatsregierung des Freistaates
Sachsen,

vertreten durch den Ministerpräsidenten,

Archivstraße 1, 01097 Dresden

 

- Bevollmächtigter:


Prof. Dr. Stefan Korioth,

Himmelreichstraße 2, 80538 München -







und
Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung

 

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

Präsident Voßkuhle,

Broß,

Osterloh,

Di Fabio,

Mellinghoff,

Lübbe-Wolff,

Gerhardt,

Landau

 

am 7. September 2010 beschlossen:

 

§ 6a Satz 1 des Gesetzes zur
Umsetzung von Zukunftsinvestitionen der Kommunen und Länder
(Zukunftsinvestitionsgesetz - ZuInvG), erlassen als
Artikel 7 des Gesetzes zur Sicherung von Beschäftigung
und Stabilität in Deutschland vom 2. März 2009
(Bundesgesetzblatt I Seite 416), zuletzt geändert
durch Artikel 3b des Gesetzes zur Abschaffung des
Finanzplanungsrates und zur Übertragung der fortzuführenden
Aufgaben auf den Stabilitätsrat sowie zur Änderung weiterer
Gesetze vom 27. Mai 2010 (Bundesgesetzblatt I
Seite 671), ist mit Artikel 30 und Artikel 109
Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig,
soweit er zu Maßnahmen ermächtigt, die nicht auf die
Feststellung des Vorliegens der Voraussetzungen eines
aufgrund konkreter Tatsachen möglich erscheinenden
Haftungsanspruchs gemäß Artikel 104a Absatz 5
Satz 1 2. Halbsatz des Grundgesetzes gerichtet
sind.

§ 6a Satz 4 des
Zukunftsinvestitionsgesetzes ist mit Artikel 30 und
Artikel 109 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar
und nichtig, soweit er zu anderen als solchen Maßnahmen
ermächtigt, die entweder zur Feststellung von Rechtsverstößen
bei der obersten Landesbehörde oder mit Zustimmung der
obersten Landesbehörde oder des Bundesrates bei
nachgeordneten Landesbehörden sowie Gemeinden und
Gemeindeverbänden durchgeführt werden und bei denen, soweit
es sich um das Verlangen der Aktenvorlage handelt, konkrete
Anhaltspunkte für einen Rechtsverstoß vorliegen, oder die auf
die Feststellung des Vorliegens der Voraussetzungen eines
aufgrund konkreter Tatsachen möglich erscheinenden
Haftungsanspruchs gemäß Artikel 104a Absatz 5
Satz 1 2. Halbsatz des Grundgesetzes gerichtet
sind.

Im Übrigen ist § 6a Satz 1, 3 und 4
des Zukunftsinvestitionsgesetzes mit dem Grundgesetz
vereinbar.

Mit dieser Entscheidung erledigt sich der Antrag auf Erlass
einer einstweiligen Anordnung.

 

Gründe:




A.

1

Die abstrakte Normenkontrolle betrifft die
Befugnisse der Bundesverwaltung und des Bundesrechnungshofs
zur Erhebung von Daten bei Landesbehörden im Rahmen der
Durchführung des Zukunftsinvestitionsgesetzes.

I.

2

Im Dezember 2008 beschloss die Bundesregierung
ein Maßnahmenpaket „Pakt für Beschäftigung und Stabilität in
Deutschland zur Sicherung der Arbeitsplätze, Stärkung der
Wachstumskräfte und Modernisierung des Landes“. Darin war
unter anderem vorgesehen, dass der Bund zusätzliche
Investitionen der Kommunen und der Länder unterstütze. Zur
Umsetzung des Maßnahmenpakets wurde der Entwurf eines
Gesetzes zur Sicherung von Beschäftigung und Stabilität in
Deutschland eingebracht. Dessen Art. 7 enthielt das
Gesetz zur Umsetzung von Zukunftsinvestitionen der Kommunen
und Länder (Zukunftsinvestitionsgesetz - ZuInvG). Der Entwurf
wurde aufgrund der Beratungen im Haushaltsausschuss des
Deutschen Bundestages um § 6a ZuInvG ergänzt, um eine
Überprüfung der Verwendung der in dem Gesetz vorgesehenen
Finanzhilfen durch den Bundesrechnungshof zusammen mit dem
jeweiligen Landesrechnungshof zu ermöglichen und auf diese
Weise etwaige Zweckverfehlungen zu verhindern; die Vorschrift
diene auch der Einhaltung der Regelung in Art. 104b
Abs. 2 Satz 2 GG, nach der die Verwendung der
Finanzhilfen in regelmäßigen Zeitabständen zu überprüfen sei
(vgl. BTDrucks 16/11825, S. 7).

3

Der Deutsche Bundestag beschloss das Gesetz
einschließlich des § 6a ZuInvG. Nach Zustimmung des
Bundesrates wurde es am 5. März 2009 verkündet
(BGBl I S. 416) und trat am folgenden Tag in Kraft.
Der Bundesrat fasste bei seiner Zustimmung eine
Entschließung, in der er ausführte, das in § 6a ZuInvG
formulierte Prüfungsrecht des Bundesrechnungshofs
überschreite die Zuständigkeitsgrenzen des Bundes und die
bisher geübte Praxis. Die Finanzhilfen würden von den
Landesbehörden in eigener Verantwortung verwaltet. Diese
unterlägen der parlamentarischen Kontrolle und der Kontrolle
des jeweiligen Rechnungshofs des Landes. Die Kontrolle des
Deutschen Bundestages und des Bundesrechnungshofs reiche nur
bis zur Hingabe der Finanzmittel an die Länder (BRDrucks
120/09 , S. 2).

II.

4

Den Gegenstand des
Zukunftsinvestitionsgesetzes fasst dessen § 1 zusammen.
Danach unterstützt der Bund zur Abwehr einer Störung des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zusätzliche
Investitionen der Kommunen und der Länder. Hierzu gewährt der
Bund gemäß Sinn und Zweck des § 6 Abs. 2 des
Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der
Wirtschaft aus dem Sondervermögen „Investitions- und
Tilgungsfonds“ den Ländern Finanzhilfen für besonders
bedeutsame Investitionen der Länder und Gemeinden
(Gemeindeverbände) nach Art. 104b GG in Höhe von
insgesamt 10 Milliarden Euro. Die Mittel sollten
mindestens zur Hälfte dieses Betrages bis zum
31. Dezember 2009 abgerufen und sollen überwiegend für
Investitionen der Kommunen eingesetzt werden.

5

Eine Förderung setzt voraus, dass die Maßnahme
in einen Förderbereich im Sinne des § 3 ZuInvG fällt,
zusätzlich zu bereits beschlossenen Maßnahmen erfolgt, die
zeitlichen Grenzen einhält, innerhalb deren die Maßnahme 2009
und 2010 durchgeführt werden soll (§ 5 ZuInvG),
längerfristig genutzt werden soll (§ 4 Abs. 3
ZuInvG) und bestimmte Doppelförderungen nicht stattfinden
(§ 4 Abs. 1 ZuInvG). Die Förderbereiche sind in
§ 3 ZuInvG festgelegt. Für den Schwerpunkt
Bildungsinfrastruktur sind 65 % der Gesamtförderung
vorgesehen. Dieser Schwerpunkt umfasst Einrichtungen der
frühkindlichen Infrastruktur, Forschung sowie Schulen,
Hochschulen und Weiterbildungseinrichtungen, letztere jeweils
insbesondere hinsichtlich einer energetischen Sanierung. Die
restlichen 35 % entfallen auf den
Investitionsschwerpunkt Infrastruktur, in dem Krankenhäuser,
Städtebau (ohne Abwasser und öffentlichen Personennahverkehr,
ÖPNV), ländliche Infrastruktur (ohne Abwasser und ÖPNV),
kommunale Straßen (beschränkt auf Lärmschutzmaßnahmen),
Informationstechnologie und sonstige
Infrastrukturinvestitionen gefördert werden.

6

Grundsätzlich beträgt der Anteil des Bundes am
Gesamtvolumen des öffentlichen Finanzierungsanteils
75 %. Der Bund stellt die Finanzhilfen den Ländern zur
eigenen Bewirtschaftung zur Verfügung. Die zuständigen
Stellen der Länder sind ermächtigt, die Auszahlung der
Bundesmittel anzuordnen, sobald sie zur anteiligen
Begleichung erforderlicher Zahlungen benötigt werden. Die
Länder leiten die Finanzhilfen des Bundes unverzüglich an die
Letztempfänger weiter (§ 6 ZuInvG).

7

Die Einzelheiten des Verfahrens zur
Durchführung des Zukunftsinvestitionsgesetzes werden gemäß
§ 8 ZuInvG durch eine Verwaltungsvereinbarung zwischen
Bund und Ländern geregelt. In der Verwaltungsvereinbarung zur
Durchführung des Gesetzes von Zukunftsinvestitionen der
Kommunen und Länder vom 2. April 2009 (im Folgenden:
VV-ZuInvG) behandelt § 6 die Bewirtschaftung der
Bundesmittel. Diese werden als Einnahmen in den
Haushaltsplänen der Länder vereinnahmt, ihre Bewirtschaftung
richtet sich nach dem Haushaltsrecht der Länder. Die
Bewilligung erfolgt zu den Förderbedingungen für
Landesmittel. Die Länder haben die Grundsätze der
Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit einzuhalten. Gemäß
§ 3 VV-ZuInvG besteht eine Berichtspflicht. Erstens
waren bis Mai 2009 Investitionsziele und Investitionsanteile
der Kommunen mitzuteilen. Zweitens sind vierteljährliche
Berichte mit Förderlisten laufender Projekte vorgesehen, die
eine Kurzbeschreibung der einzelnen Maßnahme, Angaben über
die Höhe des Investitionsvolumens, den kommunalbezogenen
Anteil und die Höhe der Beteiligung des Bundes an der
öffentlichen Finanzierung zu enthalten haben. Nach Beendigung
der Maßnahme haben die Länder dem Bund gemäß § 4
VV-ZuInvG einen Verwendungsnachweis zu übersenden.
Mitzuteilen sind der Förderbereich, eine Kurzbeschreibung der
einzelnen Maßnahme sowie Angaben über die Höhe des
Investitionsvolumens, den kommunalbezogenen Anteil, den
kommunalbezogenen Anteil finanzschwacher Kommunen, den Umfang
der öffentlichen Finanzierung und die Höhe der Beteiligung
des Bundes an der öffentlichen Finanzierung. Die
Zusätzlichkeit und die längerfristige Nutzung sind zu
bestätigen. Der Bund kann in Einzelfällen weitere Nachweise
verlangen. Die Länder teilen ihm einschlägige
Prüfungsbemerkungen ihrer obersten Rechnungsprüfungsbehörde
mit. Werden durch solche Prüfungsbemerkungen oder sonst
nachträglich Tatsachen bekannt, die einen
Rückforderungsanspruch begründen, so beginnt die einjährige
Ausschlussfrist, die § 7 VV-ZuInvG für den
Rückforderungsanspruch des Bundes vorsieht, mit Bekanntwerden
der Tatsache.

8

Der Rückforderungsanspruch wird in § 7
Abs. 1 ZuInvG geregelt. Der Bund kann Finanzhilfen von
einem Land zurückfordern, wenn von einem Land geförderte
einzelne Maßnahmen ihrer Art nach den festgelegten
Förderbereichen nicht entsprechen oder die Zusätzlichkeit
nicht gegeben oder eine längerfristige Nutzung nicht zu
erwarten ist. Der Bund kann Finanzhilfen von einem Land
zurückfordern, soweit die Bundesbeteiligung an der
Finanzierung insgesamt 75 % überschreitet.
Zurückgerufene Mittel werden von dem jeweiligen Land an den
Bund zurückgezahlt und können dem Land erneut zur Verfügung
gestellt werden.

9

Vor diesem Hintergrund bestimmt § 6a
ZuInvG:

10

„§ 6a Prüfung durch den
Bundesrechnungshof

11

Der Bund kann in Einzelfällen weitergehende
Nachweise verlangen und bei Ländern und Kommunen Bücher,
Belege und sonstige Unterlagen einsehen sowie örtliche
Erhebungen durchführen. Ein unverhältnismäßiger
Verwaltungsaufwand ist zu vermeiden. Der Bundesrechnungshof
prüft gemeinsam mit dem jeweiligen Landesrechnungshof im
Sinne von § 93 der Bundeshaushaltsordnung, ob die
Finanzhilfen zweckentsprechend verwendet wurden. Dazu kann er
auch Erhebungen bei Ländern und Kommunen durchführen.“

III.

12

Die Konferenz der Präsidentin und Präsidenten
der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder hat beschlossen,
Maßnahmen der Konjunkturpakete, zu denen die Förderungen nach
dem Zukunftsinvestitionsgesetz gehören, zeitnah zu begleiten
und zu prüfen und sich über Prüfungsplanungen und -ergebnisse
auszutauschen. Es wurde vereinbart, der Vielfalt der Ansätze
und Herangehensweisen den größtmöglichen Raum zu geben, um
für die externe Finanzkontrolle insgesamt (gemeinsam) zu
einem möglichst breiten und facettenreichen prüferischen
Einblick in die Umsetzung der Finanzhilfen zu gelangen, und
hierüber Informationen auszutauschen.

13

Der Bundesrechnungshof lässt sich bei seinem
Vorgehen von der Absicht leiten, die zweckentsprechende
Verwendung, den schnellen Mittelabruf, insbesondere das
Vorliegen von Rückforderungsgründen und nachrangig die
Wirtschaftlichkeit der Mittelverwendung durch die Kommunen zu
kontrollieren. Weil der Bundesrechnungshof keine empirische
Wirtschaftsforschung betreibe, könne nicht die Wirksamkeit
des Zukunftsinvestitionsgesetzes insgesamt im Fokus stehen,
sondern nur die jeweils geprüfte Einzelmaßnahme im Hinblick
auf ihre konjunkturelle Impulswirkung. Die Auswahl der
kommunalen Körperschaften erfolge hinsichtlich eines
Flächenansatzes nach Bedeutung sowie einem Zufallsraster,
hinsichtlich einer Querschnittsprüfung nach
Verwendungsschwerpunkten, die aus den beim
Bundesfinanzministerium geführten Förderlisten erkennbar
seien, und ergänzend nach Bedarf für Einzelerhebungen.

IV.

14

Die Landesregierung des Landes
Baden-Württemberg, die Staatsregierung des Freistaates
Bayern, der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg, die
Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen, die
Landesregierung des Saarlandes und die Staatsregierung des
Freistaates Sachsen halten § 6a Satz 1, 3 und 4
ZuInvG für mit Art. 114 Abs. 2, Art. 109
Abs. 1, Art. 104b Abs. 2 Satz 3,
Abs. 3 und Art. 83, 84 GG unvereinbar und
beantragen im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle die
Feststellung der Nichtigkeit der beanstandeten Vorschriften.
Sie beantragen zugleich den Erlass einer einstweiligen
Anordnung, mit der die Anwendung der zur Prüfung gestellten
Vorschriften bis zur Entscheidung über den Hauptsacheantrag
ausgesetzt werden soll.

15

Der Normenkontrollantrag sei zulässig.
Insbesondere hätten die Antragsteller ein
Klarstellungsinteresse, obwohl sie dem Gesetz im Bundesrat
zugestimmt hätten. Das umfangreiche Gesetzgebungsvorhaben sei
eilbedürftig gewesen. Die Antragsteller seien nicht
verpflichtet gewesen, schon zu diesem Zeitpunkt abschließend
zu entscheiden, ob Verfassungswidrigkeit vorliege und ein
Normenkontrollantrag gestellt werden solle.

16

§ 6a Satz 1 ZuInvG sei mit
Art. 104b Abs. 2 und Abs. 3, Art. 109
Abs. 1, Art. 83 und Art. 84 GG
unvereinbar.

17

Die Vorschrift sei insoweit verfassungswidrig,
als sie dem Bund aktive örtliche Kontrollrechte einräume. Der
Bund dürfe zwar einzelne Projekte von der Förderung
ausschließen und Fördermittel zurückverlangen, Adressat
solcher Maßnahmen könne aber nur die Landesregierung sein.
Die in der Verwaltungsvereinbarung enthaltenen Berichts- und
Auskunftspflichten setzten den Bund in die Lage, seine aus
der Mitfinanzierung sich ergebenden Rechte wahrzunehmen.

18

Eine Zuständigkeit des Bundes ergebe sich
nicht aus Art. 104b Abs. 2 Satz 2 GG. Die
Vorschrift enthalte lediglich eine materielle
Prüfungspflicht, die Prüfungskompetenz werde aber auf der
Ebene der Länder belassen. Diese hätten eine
Informationspflicht, zu deren Erfüllung sie gegebenenfalls
ihrerseits die Gemeinden heranziehen könnten. Die Überprüfung
stehe im Zusammenhang mit der Pflicht zur Befristung und
degressiven Ausgestaltung der Finanzhilfen. Es handle sich um
eine materielle Begrenzung zum Schutz der Länder und nicht um
eine Ermächtigung des Bundes zur Steuerung und Kontrolle der
Landesverwaltung. Wer das anders sehe, verkehre die
Grundintention des verfassungsändernden Gesetzgebers in ihr
Gegenteil.

19

Könnte der Bund neben den Ländern selbst bei
Kommunen und Ländern Erhebungen durchführen, entstünde eine
Mischverwaltung in der Form paralleler Prüfungskompetenzen.
Diese sei ohne ausdrückliche Ermächtigung im Grundgesetz
unzulässig. Eine solche Zulassungsnorm sei Art. 104b
Abs. 2 Satz 2 GG nicht. § 6a Satz 1
ZuInvG vermische unzulässig die Zusammenhänge demokratischer
Legitimation.

20

Das Erhebungsrecht des Bundes verletze die in
Art. 109 Abs. 1 GG vorgesehene Haushaltsautonomie
der Länder. Die Gemeinden gehörten staatsrechtlich zu den
Ländern und würden durch diese im Verhältnis zum Bund
mediatisiert. Nach Art. 83, 84 GG sei Adressat der
Prüfung und der Aufsicht durch den Bund ausschließlich die
oberste Landesbehörde; jede Art von Kommunalaufsicht des
Bundes sei ausgeschlossen. Anderenfalls seien die Gemeinden
drei Prüfungsinstanzen ausgesetzt: den kommunalen
Gemeinschaftseinrichtungen, der Aufsicht des Landes und der
Aufsicht des Bundes.

21

Art. 104b Abs. 3 GG regle ein
passives Unterrichtungsrecht; die Unterrichtung erfolge durch
die Länder. Hieraus folge kein Recht, vor Ort Unterlagen
einzusehen und Erhebungen durchzuführen. Vielmehr richte sich
auch der Informationsanspruch der Bundesregierung an die
jeweilige Landesregierung.

22

§ 6a Satz 3 und 4 ZuInvG sei mit
Art. 114 Abs. 2 Satz 1, Art. 104b und
Art. 109 Abs. 1 GG unvereinbar.

23

§ 6a Satz 3 ZuInvG gehe ins Leere,
weil der Verweis auf § 93 Bundeshaushaltsordnung (im
Folgenden BHO) eine anderweitig begründete parallele
Prüfungszuständigkeit von Bundes- und Landesrechnungshöfen
voraussetze, die es aber nicht gebe. § 6a Satz 4
ZuInvG wolle dem Bundesrechnungshof neue eigenständige Rechte
einräumen, die den verfassungsrechtlich bestimmten
Prüfungsraum des Bundesrechnungshofs überschritten.

24

Art. 114 Abs. 2 GG beziehe sich nur
auf die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes. Die
Vorschrift weise dem Bundesrechnungshof zunächst die
Rechnungsprüfung zu. Der Umfang der Prüfung werde durch die
Rechnungslegung im Sinne des Art. 114 Abs. 1 GG
bestimmt; sie erfasse nur die unmittelbare Bundesverwaltung
und dem Bund zuzurechnende Verwaltungsorganisationen und
Stellen, soweit sie im Haushaltsplan des Bundes erfasst
würden. Hinsichtlich der in Art. 114 Abs. 2 GG
weiter geregelten Haushalts- und Wirtschaftlichkeitsprüfung
sei die Reichweite der Prüfungszuständigkeit zwar umstritten,
es bestehe aber grundsätzlich Einigkeit, dass es ein
Prüfungs- und Erhebungsrecht bei den Kommunen nicht gebe.

25

Finanzbeziehungen zwischen Länderhaushalten
und dem Bundeshaushalt gebe es nur, wo Finanzzuweisungen
zwischen Bund und Land, geteilte Ertragszuständigkeiten bei
Steuern oder gemeinsame Finanzierungspflichten bei
Sondervermögen vorgesehen seien. Hier könne es ausnahmsweise
Erhebungsrechte des Bundesrechnungshofs bei den Ländern
geben, soweit es um Bundesgelder gehe und sie sich auf die
Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes bezögen.
Finanzhilfen nach Art. 104b GG beträfen Investitionen
der Länder und Kommunen und damit die Erfüllung von
Landesaufgaben durch den Einsatz von Landesmitteln, auch wenn
letztere aus zweckgebundenen Zuweisungen des Bundes stammten.
Die Mitfinanzierungskompetenz des Bundes ändere an der
Verwaltungszuständigkeit nichts. Die Zuständigkeit des Bundes
erschöpfe sich in der Gewährung der Finanzhilfe. Eine
Einflussnahme auf die Freiheit der Länder, ihre staatlichen
Aufgaben selbständig und weisungsfrei zu erfüllen,
widerspreche dem föderativen Aufbau der Bundesrepublik. Der
auf die Mitfinanzierung beschränkten Zuständigkeit des Bundes
entspreche es, dass die Finanzhilfen den Ländern zur eigenen
Bewirtschaftung zur Verfügung gestellt und in den
Haushaltsplänen der Länder vereinnahmt würden.

26

Prüfungs- und Erhebungsrechte des
Bundesrechnungshofs stünden in Akzessorietät zur
Verwaltungszuständigkeit. Die Länder unterlägen der Kontrolle
durch Landesparlamente und -rechnungshöfe, die
parlamentarische Kontrolle des Deutschen Bundestages und die
des Bundesrechnungshofs reichten nur bis zur Hingabe der
Finanzhilfen der Länder. Der Prüfung des Bundesrechnungshofs
unterlägen daher alle Vorgänge, die ihren Niederschlag im
Bundeshaushalt fänden und von Bundesbehörden zu erfüllen
seien. Außerdem könne der Bundesrechnungshof die
zweckentsprechende Vereinnahmung der Mittel in den
Landeshaushalt erheben, indem er die Unterrichtung des Bundes
durch die Länder über die Verwendung auswerte. Er könne die
ordnungsgemäße Abrechnung der Mittel zwischen Land und Bund
auf Grundlage der Unterrichtung prüfen. Schließlich könne
geprüft werden, ob Rückflüsse dem Bund wieder zugeleitet
worden seien. Prüfungszuständigkeiten des Bundes, die sich
auf Planung, Durchführung und Auswirkungen des einzelnen
Projektes bezögen, ergäben sich daraus nicht.

27

Ein von der Prüfung zu unterscheidendes Recht
des Bundesrechnungshofs zu Erhebungen im Sinne einer
objektiven Sachverhaltsfeststellung ohne Wertung sei mangels
Trennbarkeit von Erhebung und Wertung nicht anzuerkennen. Die
Erhebungen im Sinne des § 6a Satz 4 ZuInvG sollten
der Feststellung zweckentsprechender Verwendung der
Investitionshilfen dienen. Das verlasse zwangsläufig den
Bereich der objektiven Sachverhaltsfeststellung, es gehe in
jedem Fall um Wertungen.

28

Der Bundesrechnungshof dürfe allein die Daten
bei den obersten Finanzbehörden erheben, die diese an den
Bund weiterzugeben verpflichtet seien. Prüfungsfreie Räume
entstünden dadurch nicht, weil die Kontrolle vor Ort im
Einzelfall Sache der Landesrechnungshöfe sei. Dieser
Aufgabenverteilung habe die bisherige Praxis durchgehend
Rechnung getragen.

29

Dagegen lasse sich nicht argumentieren, dass
die Verantwortung für die Haushaltswirtschaft nur dann bei
Bundestag und Bundesregierung verankert werden könne, wenn
die Finanzkontrolle des Bundesrechnungshofs funktional zur
Finanzierungskompetenz des Bundes verstanden werde, oder dass
der Bundesrechnungshof nicht aufgrund von abgeleiteten
Kompetenzen der Bundesexekutive, sondern kraft eigener
Kompetenzen als selbständiges Organ der Finanzfunktion des
Bundes prüfe. Die Prüfungs- und Erhebungskompetenzen des
Bundesrechnungshofs seien mit den Exekutivkompetenzen des
Bundes verknüpft. Zwar bestehe ein berechtigtes Interesse des
Bundes an der zweckentsprechenden Verwendung der
Finanzhilfen; dem werde aber durch die Prüfungen der
Landesrechnungshöfe Rechnung getragen. Eine Verknüpfung von
Bundesfinanzierungskompetenz und Prüfungs- und Erhebungsrecht
des Bundesrechnungshofs widerspräche der vertikalen
Verteilung der Exekutivkompetenzen nach Art. 83 ff.
GG. Wenn die Prüfungskompetenzen des Bundes so weit reichten
wie seine Finanzierungskompetenz, führte das zu einer
weitgehenden allgemeinen Bundesaufsicht über die Länder.

30

Es gebe keinen Generaltitel „Finanzwesen“ als
gleichsam vierte Staatsgewalt, der dazu berechtige, sich über
die vertikale und horizontale Verteilung der
Finanzkompetenzen hinwegzusetzen. Das Handeln des
Bundesrechnungshofs könne auch nicht als sanktionslos und
deswegen kompetenzrechtlich unbedenklich angesehen werden. Es
wirke sich faktisch auf die Entlastung der Landesregierung
aus, zudem sei der Bundesrechnungshof gegenüber den Gemeinden
rechtsförmlich vorgegangen.

31

Bei der Durchführung des
Zukunftsinvestitionsgesetzes hätten die Landesrechnungshöfe
eine intensive und vielfältige Prüfungstätigkeit entfaltet.
Daran bestehe angesichts der Mitfinanzierung der
Investitionen durch die Länder ein Interesse. Eine größere
Einheitlichkeit der Prüfungstätigkeit könne auch der
Bundesrechnungshof nicht herbeiführen, weil unterschiedliche
Vorgehensweisen den in den Ländern verschiedenen
Umsetzungsverfahren geschuldet seien. Hierzu wiederum seien
die Länder nach dem durch das Grundgesetz gewährleisteten
bundesstaatlichen Aufbau berechtigt.

32

Die Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zu Art. 104a Abs. 4 GG
a.F., wonach es bei Finanzhilfen keine örtlichen Prüfungs-
und Erhebungsrechte des Bundesrechnungshofs gebe, sei auf
Art. 104b GG übertragbar. Der Inhalt des Art. 104a
Abs. 4 GG a.F. sei in Art. 104b GG übernommen und
durch Regelungen ergänzt worden, die das Ziel verfolgten, den
Einsatz von Finanzhilfen zu präzisieren und die Befugnisse
des Bundes und der Länder klarer voneinander abzuschichten;
allein der später angefügte Art. 104b Abs. 1
Satz 2 GG bilde insoweit eine Ausnahme. Keinesfalls
hätten neue Ingerenzrechte des Bundes geschaffen werden
sollen. Keine der Änderungen könne für erweiterte Rechte des
Bundesrechnungshofs in Anspruch genommen werden. Das
Unterrichtungsrecht des Art. 104b Abs. 3 GG, das im
Übrigen nicht zur Informationsbeschaffung vor Ort berechtige,
erwähne den Bundesrechnungshof ausdrücklich nicht. Die
Pflicht zur regelmäßigen Überprüfung aus Art. 104b
Abs. 2 Satz 2 GG sei eine materielle Pflicht, die
die bislang schon geltende Kompetenzverteilung nicht
verändert habe. Es liege außerhalb des Regelungsgegenstandes,
örtliche Erhebungsrechte im Gegensatz zu den
Verwaltungszuständigkeiten bei Investitionshilfen zu
begründen.

33

Aus Art. 109 Abs. 1 GG ergebe sich,
dass die Organe des jeweiligen Landes - einschließlich
der Kommunen - Entscheidungen der Haushaltswirtschaft
treffen könnten, ohne Kontrollen und Einwirkungen des Bundes
zu unterliegen, die nicht ausdrücklich im Grundgesetz
zugelassen seien. Die Einschränkung des Art. 104b GG
betreffe allein den Grundsatz getrennter Finanzierung von
Bundes- und Landesebene nach Art. 104a Abs. 1 GG.
Kontroll- und Erhebungsrechte bei den Kommunen seien damit
nicht verbunden.

V.

34

Zu dem Antrag haben sich der Deutsche
Bundestag, die Bundesregierung, die Niedersächsische
Landesregierung, der Bundesrechnungshof, die
Landesrechnungshöfe mit Ausnahme des Landesrechnungshofs
Mecklenburg-Vorpommern, der Deutsche Landkreistag und der
Verband der bayerischen Bezirke geäußert. Gelegenheit zur
Äußerung hatten außerdem der Bundesrat, die übrigen
Landesregierungen und Senate, der deutsche Städtetag und der
Deutsche Städte- und Gemeindebund.

35

Der Deutsche Bundestag hält den Antrag für
unzulässig und unbegründet.

36

Der Normenkontrollantrag sei unzulässig, weil
die Antragsteller dem Gesetzesbeschluss zugestimmt hätten und
durch den Normenkontrollantrag ein im Gesetzgebungsverfahren
zu lösendes Problem auf das Bundesverfassungsgericht
verlagerten. Wenn Antragsteller ihre Möglichkeiten, die
politische Entscheidung über eine bestimmte Frage zu
beeinflussen, nicht nutzten, könnten sie dieselbe Frage nicht
später dem Bundesverfassungsgericht vorlegen. Die von den
Antragstellern vorgebrachte Eilbedürftigkeit des
Gesetzgebungsverfahrens ändere daran nichts.

37

§ 6a ZuInvG beruhe auf Art. 104b
Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG. Dem Bund sollten
diejenigen Informationen verschafft werden, die er für die
erforderliche Feststellung der zweckentsprechenden
Inanspruchnahme und Verwendung der Bundesmittel brauche.
Damit werde vermieden, dass die Länder die Finanzmittel
entgegen Art. 104b Abs. 1 GG für die Erledigung
anderer Aufgaben verwendeten. § 6a ZuInvG schaffe die
Voraussetzungen für eine Rückforderung zuviel verwendeter
Fördermittel gemäß § 7 Abs. 1 ZuInvG.

38

§ 6a Satz 1 ZuInvG sei
verfassungsgemäß. Da die bisherige Praxis Schwächen gehabt
habe, habe der Bund ein berechtigtes Interesse an denjenigen
Informationen über die Verwendung der Finanzhilfen in den
Ländern, die er brauche, um zu entscheiden, ob er von seinem
Rückforderungsanspruch Gebrauch mache. Es bestehe die Gefahr,
dass die zuständigen Stellen in den Ländern nicht an einer
vollständigen Überprüfung interessiert seien. Die
Berichtspflichten der Landesregierungen reichten nicht
aus.

39

Es handle sich nicht um eine unzulässige
Mischverwaltung.

40

Soweit das Bundesverfassungsgericht
ausgesprochen habe, dass die Kontrolle des
Bundesrechnungshofs nur bis zur Hingabe der Finanzhilfen an
die Länder reiche, handle es sich um ein obiter dictum. Dem
Bundesverfassungsgericht sei es darauf angekommen, den
Befugnissen des Bundes bei der Auswahl von Projekten Grenzen
zu setzen. Nach dem Zukunftsinvestitionsgesetz entschieden
hingegen die Länder im Rahmen der Gesetzesvorgaben
eigenständig, wofür sie die Bundesmittel einsetzten. Zu der
Frage, ob Prüfungszuständigkeiten des Bundes durch den
Bundesgesetzgeber festgelegt werden könnten, habe sich das
Bundesverfassungsgericht nicht geäußert.

41

Dass der Bund selbst prüfe, ob die
Finanzhilfen zweckentsprechend verwendet würden, stehe mit
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Einklang.
Die Bundesexekutive dürfe danach einzelne Projekte von der
Förderung ausschließen, wenn sie nicht der Zweckbindung der
Finanzhilfen entsprächen oder zur Verwirklichung der
angestrebten Ziele ungeeignet seien.

42

Zudem habe sich die Verfassungsrechtslage
geändert. In Art. 104b GG seien die Grundlagen für ein
neues Überwachungssystem aus Überprüfungs- und
Informationspflichten gelegt worden. Die Überwachung der
Zweckerreichung gemäß Art. 104b Abs. 2 und
Abs. 3 GG sei Ausfluss des Erfordernisses der
demokratischen Legitimation und darüber hinaus Teil der
Haushaltsautonomie des Bundes. Wie die Überwachung geschehe,
lege die Vorschrift nicht fest. Es müsse nicht aus
verfassungsrechtlichen Gründen bei passiven
Unterrichtungsrechten bleiben. Art. 104b Abs. 2 und
3 GG räume dem Bundesgesetzgeber einen Gestaltungsspielraum
ein. Maßgeblich sei die Effektivität der Überwachung. Die
bisherigen Erfahrungen legten eine intensivere Überwachung
nahe.

43

Die Pflicht, die Mittel hinsichtlich ihrer
Verwendung in regelmäßigen Zeitabständen zu überprüfen,
richte sich an den Bund. Ebenso sei die Unterrichtung über
die Prüfung der Verwendung von finanziellen Leistungen des
Bundes grundsätzlich Aufgabe von Einrichtungen, die der Bund
geschaffen habe. In § 6a Satz 1 ZuInvG sei nur das
normiert worden, was früher bereits Gegenstand einer
einvernehmlichen Regelung gewesen sei. Ein Eingriff in die
Haushaltsautonomie der Länder liege nicht vor. Die Befugnis
des Bundes sei auf Einzelfälle beschränkt. Vor diesem
Hindergrund sei hinzunehmen, dass sich die Kommunen
gegebenenfalls drei Prüfungsinstanzen ausgesetzt sähen. Die
Entscheidungen der Länder darüber, für welche nach den
gesetzlichen Vorgaben geeigneten Investitionen in ihrem
Hoheitsgebiet die Finanzhilfen eingesetzt würden, würden
durch den Bund nicht beeinflusst oder überprüft.

44

Auch § 6a Satz 3 und 4 ZuInvG sei
verfassungsgemäß. Die Aufgabe des Bundesrechnungshofs sei in
diesem Zusammenhang, gemäß Art. 114 Abs. 2 GG
rechnungsunabhängig die Haushalts- und Wirtschaftsführung des
Bundes zu prüfen. Geprüft werden dürfe nur, ob die
Finanzhilfen des Bundes in den Ländern ihren Zweck
erreichten. Die Auswahlentscheidung der Länder unterliege
nicht der Überprüfung. Dementsprechend werde in § 6a
Satz 3 ZuInvG bloß von „prüfen“ gesprochen, die in
Satz 4 genannten Erhebungen seien ein notwendiger Teil
der Prüfung. Über die Prüfungsergebnisse sei die
Bundesregierung zu informieren, was zu einer Rückforderung
gemäß § 7 ZuInvG führen könne. Gemäß Art. 104b
Abs. 3 GG seien Deutscher Bundestag, Bundesregierung und
Bundesrat auf Verlangen über die Durchführung der Maßnahmen
und die erzielten Verbesserungen zu unterrichten. Dazu gehöre
auch ein Bericht darüber, ob die Finanzhilfen
zweckentsprechend verwendet worden seien.

45

Eine klare Trennung zwischen den
Prüfungszuständigkeiten des Bundesrechnungshofs und der
Landesrechnungshöfe gebe es im Falle der von Art. 104b
GG ermöglichten Mitfinanzierung des Bundes im Landesbereich
nicht. Sie sei nicht erforderlich, weil die Rechnungshöfe
bloß prüfen und berichten könnten. Das
Ausschließlichkeitsprinzip des Kompetenzrechts gelte
uneingeschränkt nur für staatliches Handeln mit
Entscheidungscharakter. Im Rahmen der Finanzkontrolle bedürfe
es keiner strikten Abgrenzung zwischen den Kompetenzen des
Bundesrechnungshofs und denen der Landesrechnungshöfe. Es
gehe vielmehr darum, eine wirksame Finanzkontrolle zu
ermöglichen. Die bloße Beobachtung und Ermittlung von
Lebenssachverhalten sei keine Beaufsichtigung der Länder
durch den Bund.

46

Das Bundesverwaltungsgericht sei für die
Auftragsverwaltung davon ausgegangen, dass Finanzkontrollen
des Bundesrechnungshofs im Bereich der Länder nicht von
vornherein verfassungsrechtlich unzulässig seien, weil
Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG ein Generalauftrag
für eine effektive Finanzkontrolle zu entnehmen sei, der nur
erfüllt werden könne, wenn dem Bundesrechnungshof auch
gegenüber Landesfinanzbehörden Ermittlungsbefugnisse
eingeräumt würden. Das müsse entsprechend für nicht
zweckgemäß verwendete Finanzhilfen gelten.

47

Allerdings könne im Rahmen von Art. 104b
GG nur geprüft werden, ob die Finanzmittel zweckentsprechend
verwendet worden seien. Die Auswahlentscheidung der Länder
sei der Überprüfung durch den Bundesrechnungshof nicht
zugänglich. Im Rahmen der Entlastungsentscheidung gemäß
Art. 114 Abs. 1 GG komme es auch darauf an, ob der
Bund von der Rückforderungsbefugnis nach § 7 ZuInvG
ordnungsgemäß Gebrauch gemacht habe. Zur Vorbereitung dieser
Entscheidung habe der Bundesrechnungshof die Voraussetzungen
für die Rückforderungsentscheidung eigenständig gemäß
§ 6a ZuInvG und nicht nur auf Grundlage der Mitteilung
der Landesregierung zu prüfen.

48

Bei der Ausübung der dem Gesetzgeber durch
Art. 104b GG eingeräumten Befugnis, dem
Bundesrechnungshof ein Prüfungs- und Erhebungsrecht
einzuräumen, müsse ein gerechter Ausgleich zwischen der
Haushaltsautonomie und den Erfordernissen einer effektiven
Finanzkontrolle gefunden werden. Dies sei dem
Bundesgesetzgeber dadurch gelungen, dass eine gemeinsame
Prüfung im Sinne von § 93 BHO festgeschrieben worden sei
und der Bund die Informationsbefugnisse nur in Einzelfällen
ausüben dürfe.

49

Nach Art. 104b Abs. 2 Satz 2
2. Halbsatz GG bestehe die Verpflichtung, die
Bundesmittel hinsichtlich ihrer Verwendung in regelmäßigen
Zeitabständen zu überprüfen. Verfassungsrechtlich spreche
nichts dagegen, dass diese Überprüfung vom Bundesrechnungshof
vorgenommen werde. Der Bundesgesetzgeber habe insofern einen
Entscheidungsspielraum. Jedenfalls seien die Rechnungshöfe
der Länder und die Rechnungsprüfungsämter der Kommunen nicht
die sachnäheren Institutionen für die Überprüfung, da es um
die Verwendung von Bundesmitteln gehe.

50

Nach Ansicht der Bundesregierung ist der
Antrag aufgrund der Zustimmung im Bundesrat unzulässig und im
Übrigen unbegründet.

51

Die Vorschrift des § 6a ZuInvG, die
Befugnisse sowohl der obersten Bundesbehörde als auch des
Bundesrechnungshofs regle, sei verfassungsgemäß. Es handle
sich um eine verfassungskonforme Ausgestaltung des
Art. 104b GG. Diese Vorschrift solle die
Finanzierungsbefugnisse des Bundes im Kompetenzraum der
Länder kanalisieren und steuern. Es sei ein System von
Gesetzesfolgenevaluationen in das Grundgesetz aufgenommen
worden. Die Kontrollkompetenzen zur Ausführung der
Folgenabschätzung könnten nur beim Bund liegen. Den einzelnen
Ländern sei es unmöglich, sich ein Gesamtbild mit Fakten in
Bezug auf alle beteiligten Akteure und Ebenen zu machen. Ein
effektives Kontrollinstrumentarium setze voraus, dass die
relevanten Daten und Fakten nach einheitlichen Maßstäben
erhoben würden. Kontrolliert und evaluiert werden solle die
Gewährung einer Finanzhilfe insgesamt, die Länder seien
mithin gar nicht Kontrollobjekte.

52

Eine so beschaffene Kontrolle werde durch
§ 6a ZuInvG verwirklicht und konkretisiert. Es habe nahe
gelegen, neben dem Bundesfinanzministerium auch den
Bundesrechnungshof mit der Informationserhebung zu
betrauen.

53

Die Anforderungen aus den beiden
verfassungsgerichtlichen Entscheidungen zu Art. 104a
Abs. 4 GG a.F. würden eingehalten. Ihnen sei es darum
gegangen, die Entscheidungsfreiheit der Länder zu wahren.
Gemeint gewesen sei ein Bundeseinfluss im Sinne des
Eingreifens in die Verwaltungsentscheidungen der Länder und
der Lenkung. Mitentscheidungsrechte im Einzelfall maße sich
der Bund aber vorliegend gerade nicht an. Ein Fall der
Mischverwaltung liege nicht vor.

54

Von einer verbotenen Bundesaufsicht könne
nicht gesprochen werden. Mangels Sanktionsmöglichkeiten regle
§ 6a ZuInvG bereits keinen Aufsichtstatbestand. Sofern
es um die Informationsrechte gehe, stelle Art. 104b GG
eine Ermächtigungsgrundlage dar.

55

Die dem Bundesrechnungshof eingeräumten
Befugnisse seien verfassungsgemäß. Soweit das
Bundesverfassungsgericht die Prüfungsbefugnisse des
Bundesrechnungshofs „an der Landesgrenze“ aufgehalten habe,
stünden diese nicht tragenden Erwägungen im Zusammenhang mit
der Forderung, dass dem Bund keine Eingriffs- und
Lenkungsbefugnisse zugewiesen werden dürften. Solche
Befugnisse würden jedoch durch Erhebungsrechte des
Bundesrechnungshofs im Landesbereich gar nicht eingeräumt.
Der Rechnungshof sei nicht Teil der Verwaltung, sondern eine
nicht nahtlos in das Gewaltenteilungsschema passende
Staatsfunktion eigener Art. Er besitze keine Sanktions-
oder Lenkungsmöglichkeiten.

56

Art. 114 Abs. 2 Satz 3 GG
verweise zur näheren Zuständigkeitsregelung auf
Bundesgesetze. Unzutreffend sei, dass die Zuständigkeit des
Bundesrechnungshofs ausschließlich, das heißt akzessorisch,
den Verwaltungskompetenzen folge. Mit der
Finanzierungszuständigkeit und der Ertragshoheit existierten
spezifisch finanzverfassungsrechtliche bundesstaatliche
Kompetenzen, die im übrigen Staatsrecht keine Entsprechung
fänden. Die bundesstaatlichen Kompetenzen des
Bundesrechnungshofs folgten einem sowohl Verwaltungs- als
auch Finanzierungskompetenzen umfassenden Bereich. Im Bereich
der Informationsgewinnung könnten die Verwaltungsräume von
Bund und Ländern in ganz anderem Maße durchlässig sein als
etwa im Bereich echter Mitwirkungs- oder
Mitentscheidungsrechte.

57

Wenn hinsichtlich der Bundeskompetenzen für
Finanzhilfen die gesamtwirtschaftliche Verantwortung beim
Bund am besten aufgehoben sei, erscheine eine dieser
korrespondierende Finanzkontrolle nicht fernliegend.
Anzustreben sei eine möglichst wirksame Finanzkontrolle. Die
Finanzhilfen nach Art. 104b GG lägen zwischen den
Gemeinschaftsaufgaben und den ungebundenen Zuweisungen nach
Art. 107 Abs. 2 oder Art. 106 Abs. 4
Satz 2 und 3 GG. Es handle sich um gebundene
Zuweisungen. Folglich existierten hier Prüfungsbefugnisse;
sie seien allerdings nicht derart umfassend wie die
Prüfungsbefugnisse im Falle echter Mischverwaltung, also
insbesondere bei den Gemeinschaftsaufgaben.

58

Der Bundesrechnungshof dürfe nur die
finanzwirtschaftliche Seite auf der Grundlage der Planung
seitens des Landes für den Bund als den Prüfungsadressaten
prüfen. Die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Länder als
solche sei nicht Prüfungsgegenstand. Mehr sei von § 6a
ZuInvG nicht intendiert. Es solle nicht in die
Auswahlentscheidung eingegriffen werden. Es handle sich nicht
um eine Prüfung der Länder oder Kommunen, sondern um eine
Prüfung des Bundes bei den Ländern oder Kommunen. Das bilde
exakt die gesamtstaatliche beziehungsweise
gesamtwirtschaftliche Verantwortung des Bundes bei der
Hingabe von Finanzhilfen auf der Ebene der Kontroll- und
Informationsrechte ab. Der Bund dürfe Projekte von der
Förderung ausschließen, die nicht der im Gesetz festgelegten
Zweckbindung entsprächen oder gänzlich ungeeignet zur
Erreichung der Ziele des Art. 104b GG seien. Der
Erhebungs- und Prüfungsauftrag des Bundesrechnungshofs
beziehe sich damit auf die Verwendung der Bundesmittel durch
Prüfungen und Erhebungen bei den Ländern beziehungsweise
ihren Untergliederungen.

59

Kommunale Kompetenzräume würden nicht
verletzt. In den Entscheidungen zu Art. 104a Abs. 4
GG a.F. habe das Bundesverfassungsgericht dem Bund
Lenkungsmittel gegenüber den Ländern mit Blick auf die
Kommunen versagt. Um die Mittelvergabe gehe es in dem
vorliegenden Streit jedoch nicht. Grundgesetzlich verbürgte
Rechte der Länder würden nicht durch etwaige Prüfungen auf
kommunaler Ebene verletzt. Es würden nicht die Länder oder
Gemeinden geprüft, sondern es handle sich um
Informationserhebungen, um die ordnungsgemäße Verwendung von
Bundesmitteln in gesamtstaatlicher und gesamtwirtschaftlicher
Verantwortung zu überprüfen und zu evaluieren.

60

Die Niedersächsische Landesregierung verweist
auf die Entschließung des Bundesrates. Niedersachsen habe dem
Gesetz zur Sicherung von Beschäftigung und Stabilität in
Deutschland trotz der Zweifel an der verfassungsrechtlichen
Zulässigkeit des § 6a ZuInvG zugestimmt, weil
hinsichtlich der konjunkturpolitischen Maßnahme
Wirkungsverzögerungen hätten vermieden werden sollen. Die
Ergebnisse der verzögerungslosen Umsetzung überwögen die
Nachteile eines Abwartens bis zur Klärung
verfassungsrechtlicher Grundsatzfragen deutlich. Die
Rechtsposition des Bundesrates sei Bundestag und
Bundesregierung stets bekannt gewesen und habe kein
entgegenstehendes Vertrauen begründen können.

61

Der Bundesrechnungshof hält den Antrag für
jedenfalls unbegründet.

62

Bei den bereits begonnenen Erhebungen sei das
Erhebungskonzept darauf ausgerichtet, durch Anwendung
einheitlicher Kriterien im gesamten Bundesgebiet
aussagekräftige Ergebnisse zu erlangen. Die Erhebungsstellen
seien zufällig ausgewählt. Nur auf diese Weise erhalte der
Bundesrechnungshof ein repräsentatives bundesweites Bild über
die Wirkungen des Handelns der Bundesregierung, des
Zukunftsinvestitionsgesetzes und der Förderkriterien. Mit
einer summarischen Kumulation von Prüfungserkenntnissen
einzelner oder aller Landesrechnungshöfe ließe sich ein
solches repräsentatives Bild nicht erzielen. Es sei zu
erwarten, dass die Prüfungen der Landesrechnungshöfe
hauptsächlich auf die fiskalischen Interessen des jeweiligen
Landes ausgerichtet seien.

63

Aus Art. 104b Abs. 2 Satz 2 GG
ergäben sich Prüfungskompetenzen des Bundes. Die
Prüfungsergebnisse seien denjenigen Organen des Bundes
mitzuteilen, die über die Finanzhilfen zu entscheiden hätten.
Die Unterrichtung von Bundestag und Bundesrat über die
Ergebnisse der Prüfung der Verwendung von Finanzhilfen, die
den Ländern und Kommunen gewährt worden seien, sei nicht
Aufgabe der Länder oder ihrer Rechnungshöfe, sondern von
Bundesorganen und insbesondere des Bundesrechnungshofs. Die
Unterrichtungspflicht der Länder sei durch die
Spezialvorschrift des Art. 104b Abs. 3 GG auf die
dort normierten Auskünfte beschränkt. Schon nach der
bisherigen Staatspraxis sei der Bund im Falle von
Finanzhilfen nicht auf ein negatives, passives
Unterrichtungsrecht beschränkt gewesen. Zur
Entstehungsgeschichte des Art. 104b Abs. 2 GG
gehöre, dass der Präsident des Bundesrechnungshofs mehrfach
darauf hingewiesen habe, dass sich die Sinnhaftigkeit und der
Erfolg von Finanzhilfen aus den Unterlagen der obersten
Landesbehörden nicht oder nur unzureichend erkennen ließen
und dass die Landesrechnungshöfe aus einer anderen
Interessenlage heraus tätig würden. In der
Föderalismuskommission seien Äußerungen von Sachverständigen
aufgegriffen worden, die auf Schwierigkeiten der
Bedarfsbestimmung angesichts der Informationsasymmetrie
zwischen Bund und Ländern und auf die Notwendigkeit einer
Erfolgskontrolle hingewiesen hätten. Aus den
Gesetzesmaterialien ergebe sich, dass zu der auf die
Zielerreichung bezogenen Kontrolle die Feststellung der
zweckentsprechenden Inanspruchnahme und Verwendung der
Bundesmittel hinzutreten solle. Die Überprüfung der
Verwendung müsse von Institutionen vorgenommen werden, die
sowohl zur Feststellung der zweckentsprechenden
Inanspruchnahme und Verwendung der Bundesmittel als auch zur
Beurteilung der Erreichung der Ziele in der Lage seien, die
mit den Finanzhilfen als gesamtstaatlich ausgerichtetem
Steuerungsinstrument angestrebt würden.

64

Die Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zur Reichweite der
Kontrollbefugnisse des Bundes im Falle des Art. 104a
Abs. 4 GG a.F. bedürfe im Hinblick auf Art. 104b
Abs. 2 Satz 2 GG der Modifikation.

65

Die Erhebungskompetenzen des
Bundesrechnungshofs fänden in Art. 114 Abs. 2 GG
eine Grundlage. Zwischen Prüfungs- und Erhebungskompetenz sei
zu unterscheiden. Die bisherige Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts beziehe sich nur auf die
Prüfungskompetenz. Das Bundesverwaltungsgericht habe
hinsichtlich der Verwaltung der Gemeinschaftssteuern
entschieden, dass der Bundesrechnungshof zu örtlichen
Erhebungen berechtigt sei. Die Landesbehörden seien dabei
nicht Prüfungsadressat, sondern nur Erhebungsobjekt.
Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG sei ein
Generalauftrag für eine effektive Finanzkontrolle zu
entnehmen, der nur erfüllt werden könne, wenn der
Bundesrechnungshof auch gegenüber Landesfinanzbehörden
Ermittlungsbefugnisse habe. Auch in der
Bundesauftragsverwaltung außerhalb der Steuerverwaltung seien
Erhebungen bei den Landesbehörden ständige Praxis. Weder
Art. 114 Abs. 2 Satz 3 GG noch einer anderen
Regelung des Grundgesetzes sei zu entnehmen, dass der
Bundesrechnungshof nur zu Erhebungen bei den obersten
Landesbehörden ermächtigt werden dürfte.

66

Soweit umstritten sei, ob die Erhebungsrechte
des Bundesrechnungshofs in der Landesverwaltung durch
Verwaltungskompetenzen des Bundes begrenzt würden, verdiene
die Auffassung Zustimmung, die zwischen Finanzierungs- und
Verwaltungskompetenzen unterscheide. Es bestehe eine eigene
Finanzierungsverantwortung des Bundes, der der Bund nur
gerecht werden könne, wenn ihm eine Kontrolle der Verwendung
der bereitgestellten Finanzmittel ermöglicht werde. Das setze
Erhebungen voraus.

67

Die Finanzhilfen gemäß Art. 104b
Abs. 1 GG würden zwar nicht im Auftrag des Bundes,
sondern in eigener Verantwortung der Länder verwaltet.
Gleichwohl sei es zulässig, dem Bundesrechnungshof
Erhebungsbefugnisse durch ein Gesetz auf der Grundlage des
Art. 114 Abs. 2 Satz 3 GG einzuräumen. Dafür
spreche das hohe Interesse des Bundes an einer effektiven
Finanzkontrolle. Die auf die gesamtwirtschaftlichen Wirkungen
ausgerichteten bundespolitischen Ziele der Verwendungsprüfung
nach Art. 104b Abs. 2 Satz 2 GG könnten auf
der Grundlage von Erhebungen, die allein von den
Landesrechnungshöfen vorgenommen würden, nicht befriedigt
werden. Im Falle der Finanzhilfen sei nur eine rechtzeitige
Beratung des Parlaments geeignet, Nachsteuerungen zu
ermöglichen. Dazu müsse der Bundesrechnungshof seinen
Zeitplan selbst festlegen können. Der Bundesrechnungshof
könne eine rechtzeitige Beratung des Parlaments nicht anders
als durch örtliche Erhebungen in den Kommunen gewährleisten.
Dem Anliegen des verfassungsändernden Gesetzgebers, die
Zuständigkeiten von Bund und Ländern so weit wie möglich zu
trennen, werde dadurch Rechnung getragen, dass
Mischfinanzierungen abgebaut und Finanzhilfen auf
Ausnahmefälle begrenzt würden. Die Kommunen würden durch
Erhebungen nicht in gleichem Umfang belastet wie durch
Prüfungen.

68

Der Grundsatz der Haushaltsautonomie stehe in
einem Spannungsverhältnis zu dem Prüfungsauftrag aus
Art. 104b Abs. 2 Satz 2 GG und der
Unterrichtungspflicht aus Art. 104b Abs. 3 GG. Der
Gesetzgeber habe hier einen Ausgleich zu schaffen. Dabei sei
ihm ein gewisser Spielraum einzuräumen. Die Befugnisse des
Bundesrechnungshofs bewirkten keinen schwerwiegenden Eingriff
in die eigenständige Haushaltsführung der Länder. Nachteile
könnten dann entstehen, wenn zweckwidrige Verwendungen
festgestellt würden. Das gleiche gelte, wenn Erkenntnisse
gewonnen würden, die eine Nachsteuerung durch den
Bundesgesetzgeber nahelegten. Das Interesse, solche
Konsequenzen zu vermeiden, sei aber kaum schutzwürdig. Die
Belastung insbesondere der Kommunen sei gering. Demgegenüber
habe das Interesse des Bundes, eine effektive Finanzkontrolle
zu gewährleisten, hohes Gewicht. Auch die Befugnisse des
Bundes nach § 6a Satz 1 ZuInvG seien Ergebnis einer
sachgerechten Abwägung zwischen der Haushaltsautonomie und
dem Prüfauftrag des Bundes gemäß Art. 104b Abs. 2
Satz 2 GG. Sie hätten praktische Bedeutung in Fällen, in
denen sich konkrete Anhaltspunkte für zweckwidrige
Verwendungen ergeben hätten. Hier sei die
Informationsbeschaffung nur mit geringfügigen Belastungen
verbunden, das Interesse an der Vermeidung der Aufdeckung
zweckwidriger Verwendungen oder Zielverfehlungen nicht
schutzwürdig, das Interesse des Bundes, die Beachtung der
bundesrechtlichen Zweckvorgaben und die gesamtwirtschaftliche
Zielerreichung zu gewährleisten, dagegen von hohem
Gewicht.

69

Die Präsidentinnen und Präsidenten der
Landesrechnungshöfe - mit Ausnahme des
Landesrechnungshofs Mecklenburg-Vorpommern - sehen
§ 6a Satz 1, 3 und 4 ZuInvG als verfassungswidrig
an. Die Finanzhilfen würden mit der Vereinnahmung in den
Landeshaushalten zu Landesmitteln. Wie vom
Bundesverfassungsgericht bereits entschieden, sei der
Bundesrechnungshof nur bis zur Hingabe der Finanzhilfen an
die Länder zuständig. Art. 104b GG habe die
Zuständigkeiten und Finanzverantwortlichkeiten von Bund und
Ländern deutlicher abgrenzen sollen. Erhebungsrechte seien
von Prüfungsrechten nicht sinnvoll zu trennen. Die
angegriffene Vorschrift schaffe neue, sich überschneidende
Prüfungskompetenzen. Die Prüfung des Bundes gemäß
Art. 104b Abs. 2 Satz 2 GG könne sich
lediglich auf die Frage beziehen, ob die allgemeinen
Voraussetzungen für den Abruf der Mittel vorlägen. Das habe
anhand der von den Ländern bereitzustellenden Informationen
und der Prüfungsfeststellungen der Rechnungshöfe der Länder
zu geschehen.

70

Im Bereich der Finanzhilfen leite sich aus dem
eigenverantwortlichen administrativen Vollzug das alleinige
Prüfungsrecht der Landesrechnungshöfe auf den der
Ministerialebene nachgeordneten Verwaltungsstufen ab. Die
Haushaltsautonomie schließe gegenseitige Haushaltskontrollen
aus und stehe einem über die Abrechnungsunterlagen
hinausgehenden Prüfungsrecht des Bundesrechnungshofs bei den
Landesministerien entgegen.

71

Soweit der Bundesrechnungshof im
Gesetzgebungsverfahren die Einschätzung vertreten habe, die
Prüfung durch die Rechnungshöfe der Länder sei nicht
ausreichend, und hierfür Beispiele angeführt habe, treffe das
nicht zu. Prüfungsfreie Räume habe es nicht gegeben.

72

Der Deutsche Landkreistag schließt sich den
Ausführungen der Antragsteller an und ergänzt, der
Bundesrechnungshof spreche zwar nur von Erhebungen, diese
stünden aber nicht für sich, sondern würden bewertet und in
Prüfergebnissen zusammengeführt. Die Prüftätigkeit bewirke
bei den Kommunen eine erhebliche Verunsicherung. Während sich
die Bundesverwaltung der direkten Kommunikation mit den
Kommunen bewusst und ausdrücklich enthalten habe, solle nun
bei der Prüfung der förderrelevanten Tatbestände der
Bundesrechnungshof mit möglicherweise abweichenden
Auslegungen auf kommunaler Ebene erheben können und
Prüfergebnisse vorbereiten. Das trage nicht zur
Rechtssicherheit für die auf kommunaler Ebene handelnden
Akteure bei. Die Gefahr des Attentismus sollte mit Blick auf
die konjunkturgerichtete Zielsetzung des
Zukunftsinvestitionsgesetzes vermieden werden.

73

Die Annahme, nur durch die Einräumung
zusätzlicher Erhebungsbefugnisse für den Bund könne ein
zweckgerichteter Einsatz der Finanzhilfen sichergestellt
werden, gehe fehl. Unterhalb der Bundesebene gebe es keine
rechts- und prüffreien Räume. Die Prüfung durch den
Bundesrechnungshof bis zur Hingabe der Finanzhilfen an die
Länder und danach durch die Landesrechnungshöfe sei seit mehr
als dreißig Jahren übliche Praxis. Sie sei, zusammen mit den
Informationspflichten aus der Verwaltungsvereinbarung,
ausreichend.

74

Eine Bundeskompetenz lasse sich nicht daraus
ableiten, dass der Bund die Finanzhilfen zur Verfügung
gestellt habe. Die Mitfinanzierungskompetenzen des Bundes
drehten nicht den Grundsatz der Finanzverfassung als
Folgeverfassung dergestalt um, dass die
Sachkompetenzzuordnungen des Grundgesetzes und die daraus
folgenden haushaltsrechtlichen Rechte und Pflichten außer
Kraft gesetzt würden. Auch die in Art. 104b GG
vorgesehenen Überprüfungs- und Unterrichtungspflichten
führten nicht zu Durchgriffsmöglichkeiten des Bundes bis auf
die kommunale Ebene. Durch Art. 104b Abs. 2 GG
würden keine neuen Prüfkompetenzen des Bundes geschaffen. Die
Vorschrift sei nicht Ausdruck einer bislang als unzureichend
empfundenen Kontrolle im zweistufigen System. Die Überprüfung
solle zusammen mit der geforderten degressiven Ausgestaltung
einzig dazu dienen, Verkrustungen vorzubeugen und schematisch
verfestigte Forderungen zu vermeiden. Es gehe vorrangig um
das „Ob“ der Finanzhilfe. Art. 104b Abs. 3 GG solle
eine am Förderziel ausgerichtete Erfolgskontrolle ermöglichen
und einen flexibleren und effizienteren Einsatz der Hilfe
gewährleisten. Ein gesondertes Prüfungsrecht des Bundes
gegenüber den kommunalen Gebietskörperschaften sei hiermit
jedoch gleichfalls nicht verbunden.

75

Der Verband der bayerischen Bezirke macht sich
im Wesentlichen die Antragsbegründung zu Eigen.

B.

76

Der Antrag ist zulässig. Der Zulässigkeit
steht insbesondere nicht entgegen, dass die Antragsteller mit
dem umfangreichen Gesetz zur Sicherung von Beschäftigung und
Stabilität in Deutschland auch der zur Prüfung gestellten
Vorschrift im Bundesrat zugestimmt haben. Der objektive
Charakter des abstrakten Normenkontrollverfahrens macht die
Antragsbefugten zu Garanten einer verfassungsgemäßen
Rechtsordnung. Deshalb müssen sie sich nicht schon im
Normentstehungsverfahren bei ihrer Stimmabgabe im Bundesrat
schlüssig sein, ob sie später einen Antrag auf abstrakte
Normenkontrolle stellen werden (BVerfGE 122, 1 ;
vgl. BVerfGE 101, 158 ). Das Vorgehen der
Antragsteller ist, zumal angesichts der zeitlichen Vorgaben
für den Gesetzesvollzug (vgl. BVerfGE 41, 291 ),
auch nicht missbräuchlich.

C.

77

Die Bestimmungen des § 6a Satz 1 und
4 ZuInvG sind mit der Verfassung teilweise unvereinbar,
während § 6a Satz 3 ZuInvG bei zutreffender
Auslegung mit dem Grundgesetz im Einklang steht.

I.

78

Für das Handeln der Bundesverwaltung nach
§ 6a Satz 1 ZuInvG besteht nur insoweit eine
Bundeskompetenz, als der Bund bei den Landesverwaltungen -
einschließlich nachgeordneter Stellen und
Kommunalverwaltungen - auch im Rahmen örtlicher Erhebungen
Berichte anfordern, Akten beiziehen und Unterlagen einsehen
kann, wenn aufgrund konkreter Tatsachen im Einzelfall ein
Anspruch nach § 7 Abs. 1 ZuInvG und Art. 104a
Abs. 5 Satz 1 2. Halbsatz GG möglich
erscheint.

79

Für das in § 6a Satz 1 ZuInvG
vorgesehene Verwaltungshandeln des Bundes bedarf es eines
grundgesetzlichen Kompetenztitels.

80

Die durch § 6a Satz 1 ZuInvG
eingeräumten Befugnisse berühren den Grundsatz der
Selbständigkeit und Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft
von Bund und Ländern gemäß Art. 109 Abs. 1 GG (vgl.
Meyer/Freese, NVwZ 2009, S. 609 ; vgl. auch
BVerfGE 1, 117 ; 86, 148 ) und die
Zuweisung der Erfüllung der staatlichen Aufgaben an die
Länder gemäß Art. 30 GG. Indem § 6a Satz 1
ZuInvG es dem Bund ermöglicht, eine Rechtspflicht von
Landesbehörden zur Information über ausgabenwirtschaftliche
Vorgänge zu begründen, wird die grundsätzliche
Länderkompetenz beeinträchtigt.

81

Der Regelung des § 6a Satz 1 ZuInvG
steht allerdings entgegen der Ansicht der Antragsteller nicht
das Verbot einer sogenannten Mischverwaltung entgegen. Zum
einen hat allein die Zuordnung zum Begriff der
Mischverwaltung keine verfassungsrechtlichen Konsequenzen,
vielmehr bedarf es der Betrachtung der Kompetenzvorschriften
im Einzelnen (vgl. BVerfGE 63, 1 ; 119, 331
). Zum anderen kann die Bundesverwaltung
auf der Grundlage des § 6a Satz 1 ZuInvG nur an
Landesbehörden herantreten und für eigene Zwecke
Informationen verlangen sowie bei ihnen Daten ermitteln.
Damit fehlt bereits das eine Mischverwaltung kennzeichnende
Element gemeinsamer Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben.
§ 6a Satz 1 ZuInvG räumt der Bundesverwaltung
keinen Einfluss - sei es auch nur mittels bestimmter Formen
des Zusammenwirkens (vgl. BVerfGE 119, 331
) - auf Entscheidungen der Landesbehörden
ein.

82

Weder Art. 104b noch Art. 84
Abs. 3 GG bieten eine Grundlage für das in § 6a
Satz 1 ZuInvG vorgesehene Verwaltungshandeln. Eine auf
die Vorbereitung der Durchsetzung von Haftungsansprüchen
begrenzte Verwaltungskompetenz ergibt sich aber aus
Art. 104a Abs. 5 Satz 1 2. Halbsatz GG.

83

a) Weder die Gesetzgebungskompetenz des
Art. 104b Abs. 2 Satz 1 GG noch die
Überprüfungspflicht und das Unterrichtungsrecht aus
Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halbsatz und
Abs. 3 GG oder die mit Finanzhilfen gemäß Art. 104b
GG verbundenen Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes gestatten
Maßnahmen im Sinne des § 6a Satz 1 ZuInvG.

84

aa) Das Grundgesetz bestimmt in Art. 104b
Abs. 1, unter welchen Voraussetzungen der Bund den
Ländern und Gemeinden (Gemeindeverbänden) Finanzhilfen
gewähren kann. Gemäß Art. 104b Abs. 2 Satz 1
GG wird das Nähere, insbesondere die Arten der zu fördernden
Investitionen, durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des
Bundesrates bedarf, oder aufgrund des Bundeshaushaltsgesetzes
durch Verwaltungsvereinbarung geregelt. Die Mittel sind nach
Art. 104b Abs. 2 Satz 2 GG befristet zu
gewähren und hinsichtlich ihrer Verwendung in regelmäßigen
Zeitabständen zu überprüfen, nach Satz 3 sind die
Finanzhilfen im Zeitablauf mit fallenden Jahresbeträgen zu
gestalten. Art. 104b Abs. 3 GG sieht vor, dass
Bundestag, Bundesregierung und Bundesrat auf Verlangen über
die Durchführung der Maßnahmen und die erzielten
Verbesserungen zu unterrichten sind.

85

Art. 104b Abs. 2 Satz 1 GG
enthält keine Ermächtigung zu Regelungen, die der
Bundesverwaltung Verwaltungsbefugnisse gegenüber den Ländern
einräumen. Wenn das Grundgesetz wie in Art. 104b
Abs. 2 Satz 1 GG dem Bund Regelungskompetenzen
zuspricht, kann die Auslegung zwar ergeben, dass damit in
bestimmtem Umfang Verwaltungskompetenzen des Bundes verbunden
sein sollen. Hierauf kann aber nur bei hinreichend deutlichen
Anhaltspunkten geschlossen werden. Solche Anhaltspunkte sind
bei Art. 104b Abs. 2 Satz 1 GG nicht
ersichtlich. Die Vorschrift lässt insbesondere nicht
erkennen, welche Verwaltungsaufgaben dem Bund zugeordnet
werden könnten und wie dessen Verwaltungskompetenzen im
Übrigen einzugrenzen wären. Im Gegenteil sprechen die in
Art. 104b Abs. 2 und 3 GG im Einzelnen behandelten
Gegenstände und die Gesetzessystematik (dazu im Folgenden)
deutlich dafür, dass die Ausgestaltungskompetenz des
Art. 104b Abs. 2 Satz 1 GG ein
Verwaltungshandeln des Bundes nicht umfasst.

86

bb) Auf Art. 104b Abs. 2 Satz 2
2. Halbsatz und Abs. 3 GG kann die in § 6a
Satz 1 ZuInvG vorgesehene Befugnis des Bundes,
weitergehende Nachweise zu verlangen und bei Ländern und
Kommunen Bücher, Belege und sonstige Unterlagen einzusehen
sowie örtliche Erhebungen durchzuführen, ebenfalls nicht
gestützt werden.

87

Die Pflicht zu regelmäßiger Überprüfung der
Verwendung der Mittel gemäß Art. 104b Abs. 2
Satz 2 2. Halbsatz GG und das Unterrichtungsrecht
gemäß Art. 104b Abs. 3 GG zielen vornehmlich auf
eine erneute und gegebenenfalls wiederholte Beschäftigung mit
der Frage, ob die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen der
jeweiligen Finanzhilfe noch vorliegen und ob, auch wenn das
der Fall ist, der politische Wille gebildet werden kann, sie
abzuschaffen oder zu reduzieren. In diesem Zusammenhang
können Fragen der gesamtwirtschaftlichen Effizienz sowie
einer zielgenauen Auswahl der Förderbereiche von Interesse
sein. Dagegen hat die Frage der zweckgemäßen Verausgabung von
Mitteln für konkrete Einzelprojekte insoweit eine
untergeordnete Bedeutung, die eine Informationsbeschaffung
durch Bundesbehörden wie die hier zu beurteilende nicht
rechtfertigen kann (vgl. Meyer/Freese, NVwZ 2009, S. 609
; wohl auch von Arnim, in: Isensee/Kirchhof, HStR
VI, 3. Aufl. 2008, § 138 Rn. 57).

88

Dass die Reduzierung einer zuvor eingeführten
Finanzhilfe der vorrangige Zweck der in Art. 104b GG
vorgesehenen Kontrollmechanismen ist, ergibt sich aus der
Stellung der Vorschrift in der Finanzverfassung des
Grundgesetzes und ihrer Einbettung in die Entwicklung der
föderalen Strukturen. Finanzleistungen aus dem Bundeshaushalt
an die Länder für Landesaufgaben, zu denen auch die Förderung
von Investitionen der Gemeinden und Gemeindeverbände gehört,
schaffen die Gefahr von Abhängigkeiten der Länder vom Bund.
Sie gefährden damit die verfassungsrechtlich garantierte
Eigenständigkeit der Länder, denen das Grundgesetz die volle
Sach- und Finanzverantwortung für die ihnen obliegenden
Aufgaben eingeräumt hat. In einem System, das darauf angelegt
ist, eine der Aufgabenverteilung gerecht werdende
Finanzausstattung der Länder zu erreichen, dürfen deshalb
nach dem bundesstaatlichen Grundverhältnis zwischen Bund und
Ländern Bundeszuschüsse in Form von Finanzhilfen für
Landesaufgaben nur eine Ausnahme sein (BVerfGE 39, 96
).

89

Finanzleistungen des Bundes an die Länder sind
in zwei Reformschritten zurückgedrängt und verrechtlicht
worden. In der Staatspraxis hatte sich nach 1949 ein „wild
wucherndes Zuschusswesen“ (Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3,
2. Aufl. 2008, Art. 104b Rn. 1) in Form der
Fondswirtschaft und anderer Mischfinanzierungen entwickelt.
Die 1969 durchgeführte Finanzreform hatte die Bezuschussung
von Landesaufgaben durch den Bund unter anderem in
Art. 104a Abs. 4 GG a.F. verfassungsrechtlich
institutionalisiert, verrechtlicht und in mehrfacher Hinsicht
begrenzt. Die rechtliche Ausgestaltung des Zusammenwirkens
von Bund und Ländern in Art. 104a Abs. 4 GG a.F.
hatte zugleich die Grundlage für rechtliche
Auseinandersetzungen im Konfliktfall geschaffen, um eine mit
der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes unvereinbare
politische Abhängigkeit der Länder, die auf die Finanzhilfen
des Bundes angewiesen sind und angebotene Bundesmittel aus
politischen Gründen praktisch nicht ablehnen können, nach
Möglichkeit zu verhindern (vgl. BVerfGE 39, 96 ).
Im Rahmen der Föderalismusreform des Jahres 2006 wurden die
Voraussetzungen für Finanzhilfen verschärft; dieses
Instrument sollte auf seine eigentliche Zielrichtung,
Bundesmittel gezielt und flexibel zur Behebung konkreter
Problemlagen einzusetzen, zurückgeführt werden (vgl. BTDrucks
16/813, S. 10, 19). Soweit die Finanzierungskompetenz
durch Einfügung des Art. 104b Abs. 1 Satz 2 GG
im August 2009 wiederum erweitert worden ist, betrifft das
nur Fallgestaltungen, in denen der Bund bei Naturkatastrophen
oder näher qualifizierten außergewöhnlichen Notsituationen
unter erleichterten Voraussetzungen Finanzhilfen gewähren
können soll.

90

Der Einschränkung der Gewährung von
Finanzhilfen dient auch Art. 104b Abs. 2
Satz 2 2. Halbsatz und Abs. 3 GG. Die
Überprüfungspflicht des Art. 104b Abs. 2
Satz 2 2. Halbsatz GG steht in systematischem
Zusammenhang mit den Pflichten zur Befristung gemäß
Art. 104b Abs. 2 Satz 2 1. Halbsatz GG
und zur Gestaltung mit fallenden Jahresbeträgen gemäß
Art. 104b Abs. 2 Satz 3 GG. Diese
Anforderungen dienen nicht einer Optimierung der Verwendung
der Finanzhilfen im Einzelfall, sondern sollen ihre
Verfestigung verhindern. Nichts anderes gilt für die
Überprüfungspflicht. Sie ergänzt die Befristung und die
degressive Staffelung, die bereits bei der Gewährung der
Finanzhilfe durch Gesetz oder Verwaltungsvereinbarung
vorzusehen sind, durch eine während der Laufzeit der
Finanzhilfe andauernde Verpflichtung, die fortbestehende
verfassungsrechtliche und finanzpolitische Rechtfertigung des
Finanzierungsinstruments zu hinterfragen. Die Überprüfung im
Sinne des Art. 104b Abs. 2 Satz 2
2. Halbsatz GG erfolgt nicht kontinuierlich - etwa in
der Art einer weiteren Kontrolle anhand von
Verwendungsnachweise -, sondern in regelmäßigen
Zeitabständen. Damit wird unterstrichen, dass es bei dieser
Überprüfung in erster Linie darum geht, die
(makroökonomischen) Effekte des Mitteleinsatzes mit den
Voraussetzungen der Gewährung der Finanzhilfen nach
Art. 104b Abs. 1 Satz 1 GG und den in diesem
Rahmen verfolgten finanzpolitischen Zielen zu vergleichen.
Bereits die Zwecksetzung der Überprüfungspflicht lässt also
erkennen, dass die Beschaffung von Informationen über die
Durchführung der geförderten Maßnahmen im Rahmen des
Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halbsatz GG
ein allenfalls geringes Gewicht besitzt.

91

Diese Erwägung wird bestätigt durch die
Systematik des Art. 104b GG. Soweit die der Überprüfung
vorausgehende Unterrichtung über die Wirkung der Finanzhilfen
einer rechtlichen Regelung bedarf, was namentlich im
Verhältnis zu den Ländern der Fall ist, ist diese in
Art. 104b Abs. 3 GG enthalten. Diese Bestimmung
wäre überflüssig, wenn bereits Art. 104b Abs. 2
Satz 2 2. Halbsatz GG dem Bund Befugnisse zur
Informationsbeschaffung einräumen würde. Die
Auslegungsalternative, dass Art. 104b Abs. 3 GG
lediglich Informationsrechte des Bundestages, der
Bundesregierung und des Bundesrates in Bezug auf Daten
hervorheben und absichern will, die dem Bund aufgrund eigener
und umfassender Erhebungsbefugnisse und -pflichten gemäß
Art. 104b Abs. 2 Satz 2 GG ohnehin zur
Verfügung stehen, überzeugt nicht, weil die Verfassungsnorm
dann keine eigene Bedeutung hätte.

92

Die Entstehungsgeschichte spricht eher für die
durch Sinn und Zweck sowie die Gesetzessystematik nahegelegte
Deutung des Art. 104b Abs. 2 Satz 2
2. Halbsatz und Abs. 3 GG. Die Überprüfungs- und
Unterrichtungspflichten sind im Zusammenhang mit den Zielen
der Föderalismusreform im Bereich der Finanzverfassung zu
sehen. Durch Art. 104b GG sollten die Voraussetzungen
für Finanzhilfen verschärft werden (vgl. BTDrucks 16/813,
S. 10). Im Vorfeld der Grundgesetzänderung hatte die
Bundesregierung die „Implementierung von Regelungen zur
Evaluierung und Befristung“ gefordert (Modernisierung der
bundesstaatlichen Ordnung - Position der Bundesregierung vom
9. April 2003, S. 6, in: Deutscher
Bundestag/Bundesrat Öffentlichkeitsarbeit, Dokumentation der
Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der
bundesstaatlichen Ordnung, Zur Sache 1/2005, CD-ROM-Beilage).
In den Beratungen der Bundesstaatskommission hatte es
geheißen, zur Vermeidung schematisch verfestigter
Dauersubventionierungen dürften Finanzhilfen zukünftig nur
noch befristet gewährt werden; zugleich werde in der
Verfassung zum Ausdruck gebracht, dass die Verwendung der
Finanzhilfen in regelmäßigen Zeitabständen zu überprüfen sei.
Das Instrument werde dadurch auf seine eigentliche
Zielrichtung zurückgeführt, Bundesmittel gezielt und flexibel
zur Behebung konkreter Problemlagen einzusetzen
(Kröning/Runde, Vorschlag zur Neuregelung der
Mischfinanzierungstatbestände der Art. 91a und 91b sowie
Art. 104a Abs. 4 GG mit Erläuterungen vom
2. Juli 2004 , S. 1, 4;
Kröning/Runde, Erläuterungen zu Kom-Drs. 57 vom 17. Juni
2004 , S. 1, 4; beide in: Deutscher
Bundestag/Bundesrat Öffentlichkeitsarbeit, a.a.O.). Die
Gesetzesbegründung führt aus, die vorgeschriebene Überprüfung
der Verwendung der Finanzhilfen in regelmäßigen Zeitabständen
solle sich neben der erforderlichen Feststellung der
zweckentsprechenden Inanspruchnahme und Verwendung der
Bundesmittel auch mit der Frage der Erreichung der mit der
Finanzhilfengewährung angestrebten Ziele befassen. Das für
Bundestag, Bundesregierung und Bundesrat vorgesehene
Unterrichtungsrecht erstrecke sich auf die Information über
Einzelheiten der mit Finanzhilfen geförderten
Investitionsmaßnahmen sowie auf die mit der
Finanzhilfengewährung erzielten Verbesserungen. Die Regelung
ermögliche es, eine an dem jeweiligen Förderziel orientierte
Erfolgskontrolle vorzunehmen und einen flexibleren und
effizienteren Einsatz des gesamtstaatlich ausgerichteten
Steuerungsinstruments der Finanzhilfen zu erreichen (BTDrucks
16/813, S. 19 f.).

93

Die Forderung nach Wirksamkeitskontrollen und
Gesetzesevaluation hatte im Hinblick auf die allgemeinen
Ziele der Föderalismusreform höheres Gewicht als die - eher
als Routineangelegenheit vorausgesetzte - Feststellung der
zweckentsprechenden Verwendung der Bundesmittel. Die
Föderalismusreform wollte eine klarere Zuordnung der
Finanzverantwortung erreichen. Sie verfolgte die Ziele der
Entflechtung, Verantwortungsklarheit und Handlungsautonomie.
Die Ebenen des Bundes und der Länder sollten in ihren
Zuständigkeiten und Finanzverantwortlichkeiten deutlicher
abgegrenzt werden. Finanzhilfen sollten wegen der durch sie
bewirkten Verschränkung von Aufgaben- und
Ausgabenzuständigkeiten und der Verengung der Spielräume für
eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung die Ausnahme
bleiben. Insgesamt sollte die Reform demokratie- und
effizienzhinderliche Verflechtungen zwischen Bund und Ländern
abbauen und wieder klarere Verantwortlichkeiten schaffen
(BTDrucks 16/813, S. 7 ff.). Dementsprechend findet
die dieser Zielsetzung zuwiderlaufende Annahme, die
Föderalismusreform habe die Vorschriften über Finanzhilfen
verschärft, um den Bund mit Detailfragen der
Subventionsverwaltung auf Landes- und Kommunalebene zu
befassen, keinen maßgeblichen Rückhalt in den Materialien.
Soweit der Bundesrechnungshof auf die Stellungnahme eines von
der Bundesstaatskommission bestellten Sachverständigen
verweist, der eine Erhöhung des Bundeseinflusses, um dem
Selbstbedienungsdrang der Länder entgegenzuwirken, sowie eine
stärkere Kontrolle der Wirkungen gefordert habe (vgl. H.-P.
Schneider, Stellungnahme zur öffentlichen Anhörung
„Finanzbeziehungen“ am 11. März 2004 32>, S. 15 f., in: Deutscher Bundestag/Bundesrat
Öffentlichkeitsarbeit, a.a.O.), ist den Äußerungen der in den
Prozess der Verfassungsänderung eingebundenen Organe nicht zu
entnehmen, dass sie sich diese Sichtweise zu eigen gemacht
und deswegen mit Art. 104b Abs. 2 Satz 2
2. Halbsatz und Abs. 3 GG die Vorstellung
weitergehender Informationsbeschaffungsrechte des Bundes
verbunden hätten.

94

Die Annahme, dass Art. 104b Abs. 2
Satz 2 GG keine Informationsbeschaffungsbefugnisse des
Bundes regelt, führt Grundsätze der bundesstaatlichen Ordnung
konsequent fort, während die gegenteilige Auffassung zu ihnen
in Widerspruch geriete. Dies zeigt die nähere Betrachtung der
in Art. 104b Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG
festgelegten Voraussetzungen und Rechtsfolgen.

95

(a) Die Pflicht zur Überprüfung aus
Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halbsatz GG
trifft diejenigen Organe, die über die Gewährung der
Finanzhilfe entschieden haben. Das ist bei der Gewährung von
Finanzhilfen durch ein Leistungsgesetz - wie bei der
Prüfungs- und Anpassungspflicht in Bezug auf Sonderabgaben
(vgl. BVerfGE 82, 159 ; 110, 370 ;
stRspr) - der Gesetzgeber. Im Falle einer
Verwaltungsvereinbarung ist jedenfalls die Bundesregierung
zur Überprüfung verpflichtet. Die Überprüfung richtet sich
auf das Fortbestehen der verfassungsrechtlichen und
finanzpolitischen Rechtfertigung des Finanzierungsinstruments
und mündet ein in eine - überwiegend von politischen
Wertungen geprägte - Entscheidung des Gesetzgebers
beziehungsweise der Bundesregierung. Art. 104b
Abs. 2 Satz 2 2. Halbsatz GG äußert sich nicht
dazu, wie die der Überprüfung zugrundeliegenden Tatsachen
beschafft werden. Darin liegt kein - durch Auslegung des
Begriffs „überprüfen“ auszufüllendes - Regelungsdefizit,
vielmehr wird die Informationsbeschaffung als ein der Prüfung
vorangehender Schritt behandelt. Die Überprüfung soll ihrer
Zielsetzung gemäß auf alle vorliegenden, insbesondere die auf
der Grundlage des Art. 104b Abs. 3 GG beigebrachten
Informationen und sachverständigen Bewertungen zugreifen.

96

Nach der bundesstaatlichen Ordnung des
Grundgesetzes wird der Informationsfluss von den Ländern zum
Bund üblicherweise durch die obersten Landesbehörden
vermittelt (vgl. auch Hellermann, in: Starck,
Föderalismusreform, 2007, Rn. 362). Die vermittelnde
Stellung der Landesministerien zeigt sich etwa in
Art. 84 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 5
Satz 2 sowie in Art. 85 Abs. 3 Satz 2 GG.
Art. 104b GG lässt nicht erkennen, dass abweichend von
diesem Regelungsmodell eine Informationsbeschaffungsbefugnis
des Bundes bei nachgeordneten Landesstellen zugelassen werden
sollte. Damit folgt der verfassungsändernde Gesetzgeber dem
Grundanliegen der Föderalismusreform 2006, die
Zuständigkeiten von Bund und Ländern deutlicher
abzugrenzen.

97

Befugnisse des Bundes zu aktiver
Informationsbeschaffung über Art. 104b Abs. 3 GG
hinaus folgen auch nicht etwa daraus, dass ohne sie die
Frage, ob die Finanzhilfe die durch Art. 104b
Abs. 1 Satz 1 GG festgelegten konjunktur- und
strukturpolitischen Zwecke erfüllt, nicht sachgerecht
beantwortet werden könnte. Es ist nicht ersichtlich, dass die
durch die obersten Landesbehörden gemäß Art. 104b
Abs. 3 GG vermittelten Informationen hierfür nicht
ausreichen.

98

(b) Die Unterrichtung im Sinne des
Art. 104b Abs. 3 GG besteht darin, dass der
Verpflichtete Informationen zusammenstellt und berichtsmäßig
zusammenfasst. Die Bundesorgane informieren sich nicht durch
Ermittlungen selbst, vielmehr sind sie nach dem Wortlaut der
Vorschrift zu unterrichten. In ihrem Unterrichtungsverlangen
geben sie den Gegenstand der Unterrichtung an, nicht aber die
Mittel der Informationsbeschaffung im Einzelnen. Adressat der
Unterrichtungspflicht ist das jeweilige Land (vgl. Meyer, Die
Föderalismusreform 2006, 2008, S. 279). Von der
Bundesverwaltung können sich die in Art. 104b
Abs. 3 GG genannten Bundesorgane ohnehin unterrichten
lassen. In Art. 104b Abs. 3 GG gibt es keinen
Anhaltspunkt dafür, dass den Bundesorganen in Abweichung von
der üblichen bundesstaatlichen Ordnung die Befugnis
eingeräumt werden soll, unmittelbar an nachgeordnete
Landesstellen heranzutreten; Adressat der Regelung können
daher weder nachgeordnete Stellen der unmittelbaren
Landesverwaltung noch Gemeinden oder Gemeindeverbände sein,
sondern nur die obersten Landesbehörden (vgl. Butzer, in:
Kluth, Föderalismusreformgesetz, 2007, Art. 104b
Rn. 29; Hellermann, in: Starck, Föderalismusreform,
2007, Rn. 362; Henneke, in:
Schmidt-Bleibtreu/Klein/Hofmann/Hopfauf, GG, 11. Aufl.
2008, Art. 104b Rn. 33; Heun, in: Dreier, GG,
Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 104b
Rn. 25).

99

(c) Darüber hinausgehende Mittel der
Informationsbeschaffung können die Länder dem Bund auch nicht
durch Verwaltungsvereinbarung einräumen; dem steht die
abschließende Regelung der Materie in Art. 104b GG
entgegen. Eine Verwaltungsvereinbarung kann zwar
abstrakt-generelle Bestimmungen über Art und Gegenstand von
Informationen enthalten, die die Länder dem Bund zu
übermitteln haben (dazu unten C. I. 2. a) cc). Für eine
unabhängig von einer Rechtspflicht vorgenommene Unterrichtung
des Bundes durch ein Land bedarf es ebenfalls keiner
Kompetenzgrundlage. Eine Vereinbarung zwischen Bund und
Ländern, aufgrund deren die Bundesverwaltung
konkret-individuell rechtsverbindlich bestimmen könnte,
welche Landesbehörden mit welchen Mitteln Informationen
bereitzustellen haben, oder die die Bundesverwaltung zu
eigenen Ermittlungen ermächtigte, würde aber eine unzulässige
Kompetenzverschiebung bewirken (vgl. BVerfGE 119, 331
m.w.N.).

100

Die in § 6a Satz 1 ZuInvG geregelten
Befugnisse des Bundes können danach nicht auf Art. 104b
Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG gestützt
werden.

101

Gemäß § 6a Satz 1 ZuInvG kann der
Bund in Einzelfällen weitergehende Nachweise verlangen und
bei Ländern und Kommunen Bücher, Belege und sonstige
Unterlagen einsehen sowie örtliche Erhebungen durchführen.
Die Vorschrift schafft eine Befugnis der Bundesverwaltung,
nach ihrem Ermessen Nachweise erstellen und vorlegen zu
lassen, Unterlagen einzusehen und am Sitz der betroffenen
Stelle Erhebungen durchzuführen, bei denen außer der Vorlage
von Unterlagen auch die Erteilung von Auskünften gefordert
werden darf. Soweit die Vorschrift den Bund ermächtigt, sind,
wie sich auch aus der Entstehungsgeschichte ergibt, die
Bundesressorts gemeint (vgl. das Schreiben des
Bundesrechnungshofs an den Vorsitzenden des
Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages vom
6. Februar 2009, S. 3, das im Haushaltsausschuss
des Bundestages rezipiert wurde, vgl. Deutscher Bundestag,
Haushaltsausschuss, Kurzprotokoll Nr. 16/93 vom
11. Februar 2009, S. 73 f.). Dies entspricht
dem Sprachgebrauch in anderen Vorschriften des
Zukunftsinvestitionsgesetzes. Hier wird mit „Bund“ zwar auch
der Bund allgemein als das Rechtssubjekt, das die Mittel
bereitstellt, bezeichnet (z.B. § 1 Abs. 1, § 4
Abs. 1, § 6 ZuInvG); soweit aber das Verhalten von
Bundesorganen gemeint ist, handelt es sich um solche der
Exekutive (z.B. § 5 Satz 2, § 7 Abs. 1
ZuInvG). Die Formulierung „bei Ländern“ in § 6a
Satz 1 ZuInvG erfasst auch einen Zugriff des Bundes auf
nachgeordnete Landesbehörden. Dies zeigt sich daran, dass
nach derselben Vorschrift auch Erhebungen unmittelbar bei
Kommunen durchgeführt werden können. § 6a Satz 1
ZuInvG bezweckt danach insgesamt, also auch im staatlichen
Bereich, dass die Informationen ohne Einhaltung der
Behördenhierarchie nach Wahl der Bundesverwaltung bei jeder
Stelle angefordert werden können. „Weitergehend“ sind
Nachweise, die über das hinausgehen, was die Länder aufgrund
der Verwaltungsvereinbarung von sich aus vorzulegen haben.
Örtliche Erhebungen sind wie in § 94 Abs. 1 BHO
Erhebungen vor Ort, insbesondere in den Räumlichkeiten der
zur Informationsbeschaffung herangezogenen Stelle (vgl. auch
Deutscher Bundestag, Haushaltsausschuss, Kurzprotokoll Nr.
16/93 vom 11. Februar 2009, S. 74 f.).

102

Art. 104b Abs. 2 Satz 2
2. Halbsatz GG verleiht der Bundesverwaltung keine
Kompetenz, derartige Informationspflichten der
Landesverwaltungen zu begründen. Das Unterrichtungsrecht des
Art. 104b Abs. 3 GG schließt weder den Zugriff auf
nachgeordnete Stellen und Kommunen ein, noch werden dem Bund
damit Informationsbefugnisse eingeräumt, die über den
Anspruch auf Unterrichtung zu einem von dem Berechtigten
bezeichneten Gegenstand hinausgehen (vgl. auch Meyer/Freese,
NVwZ 2009, S. 609 ). Weder die Einsicht in
einzelne Unterlagen noch die Vorlage von Nachweisen
entsprechen der berichtsmäßigen Zusammenstellung von
Tatsachen, die in Art. 104b Abs. 3 GG vorgesehen
ist.

103

cc) Die durch § 6a Satz 1 ZuInvG in
Anspruch genommene Verwaltungskompetenz ergibt sich ferner
nicht aus den Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes, die bei
der Gewährung von Finanzhilfen in Betracht kommen.

104

Das Bundesverfassungsgericht hat sich unter
der Geltung des Art. 104a Abs. 4 GG a.F. zu den
Grenzen des Bundeseinflusses auf die Auswahlentscheidungen
der Länder im Rahmen von Programmen zur Investitionsförderung
geäußert und entschieden, dass die Bundesexekutive nur dann
einzelne Projekte von der Förderung ausschließen kann, wenn
sie ihrer Art nach nicht der im Bundesgesetz festgelegten
Zweckbindung der Finanzhilfen entsprechen oder gänzlich
ungeeignet sind, zur Verwirklichung der mit den
Bundeszuschüssen angestrebten Ziele des Art. 104a
Abs. 4 Satz 1 GG a.F. beizutragen (vgl. BVerfGE 39,
96 <115, 118>). Der Ausschluss von Projekten bei
programmwidriger Inanspruchnahme von Bundeszuschüssen setzt
die Pflicht der Länder voraus, dem Bund die dazu
erforderlichen Informationen rechtzeitig und vollständig zu
liefern (vgl. BVerfGE 41, 291 ).

105

Unabhängig davon, ob - worüber hier nicht
abschließend zu befinden ist - die zur früheren Rechtslage
entwickelten Grundsätze unter der Geltung des Art. 104b
GG weiterhin zu beachten sind, lassen sich aus ihnen die in
§ 6a Satz 1 ZuInvG vorgesehenen Befugnisse nicht
ableiten. Die Kompetenz zur Prüfung von
Förderungsausschlüssen umfasst nach diesen Grundsätzen nicht
die Befugnis, Informationen aktiv, insbesondere vor Ort, zu
erheben; aus ihr lässt sich allein die Kompetenz ableiten,
die obersten Landesbehörden zur rechtzeitigen Vorlage der
nötigen Informationen zu verpflichten. Diese Verpflichtung
soll hier erfüllt werden durch die vierteljährlichen Berichte
gemäß § 3 Abs. 2 VV-ZuInvG, die Förderlisten
laufender Projekte, Kurzbeschreibungen der einzelnen
Maßnahmen sowie Angaben über die Höhe des
Investitionsvolumens, den kommunalbezogenen Anteil und die
Höhe der Beteiligung des Bundes an der öffentlichen
Finanzierung enthalten. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern
die in § 6a Satz 1 ZuInvG vorgesehenen darüber
hinausgehenden Maßnahmen zur Wahrnehmung der dem Bund
zukommenden Prüfungsbefugnis erforderlich sein könnten. Die
durch Einsicht in Unterlagen, örtliche Erhebungen oder
weitergehende Nachweise - also Nachweise, die über das
hinausgehen, was die Länder aufgrund der
Verwaltungsvereinbarung von sich aus vorzulegen haben - zu
gewinnenden Erkenntnisse mögen einen statistischen Abgleich
oder eine detaillierte und einzelfallorientierte Würdigung
ermöglichen, beides gehört aber gerade nicht zu den dem Bund
mit der Ausreichung von Finanzhilfen an die Länder
verbundenen Aufgaben (zu Verwendungsnachweisen unten C. I. 2.
d) aa) ).

106

§ 6a Satz 1 ZuInvG kann nicht als
Ausprägung der Bundesaufsicht gemäß Art. 84 Abs. 3
GG verstanden werden.

107

Allerdings sind auch Gesetze nach
Art. 104b GG gemäß Art. 83 GG von den Ländern als
eigene Angelegenheit auszuführen. Dem Bund kommt dabei die
Bundesaufsicht nach Art. 84 GG zu. Er kann insbesondere
die Rechte nach Art. 84 Abs. 3 und 4 GG wahrnehmen
(vgl. BVerfGE 39, 96 ). § 6a Satz 1
ZuInvG steht jedoch mit dem Zweck der durch Art. 84 GG
eingeräumten Bundeskompetenzen in keinem Zusammenhang.
Art. 84 GG vermittelt zwischen der
Gesetzgebungskompetenz des Bundes und der
Verwaltungskompetenz der Länder, indem er dem Bund
Einflussmöglichkeiten auf die Anwendung des von ihm gesetzten
Rechts einräumt. Der Bund soll die Möglichkeit haben, auf
eine einheitliche Geltung der Rechtsvorschriften hinzuwirken
(vgl. BVerfGE 11, 6 ). Der Gesichtspunkt der
Wirksamkeit des Gesetzesvollzugs tritt hinzu (vgl. BVerfGE
22, 180 ).

108

§ 6a Satz 1 ZuInvG ist hingegen
nicht den allgemeinen Ingerenzrechten beim Vollzug der
Bundesgesetze in Landeseigenverwaltung, sondern der externen
Finanzkontrolle zuzuordnen. Die Vorschrift bezweckt nicht die
Rückkopplung des Gesetzesvollzugs an die Absichten des
Gesetzgebers und insbesondere nicht die grundsätzliche
Einheitlichkeit des Gesetzesvollzugs, sondern eine Kontrolle
der finanziellen Auswirkungen der gesetzgeberischen
Entscheidung. Die Vorschrift hat nicht die inhaltliche
Ausfüllung der Vorschriften des Zukunftsinvestitionsgesetzes
durch die Länder im Auge, sondern die Ausgabenpraxis ihrer
Verwaltungsbehörden. Die Bezugnahme der
Paragraphenüberschrift auf die Sätze 3 und 4 zeigt, dass
die Rechnungshofkontrolle im Zentrum der gesetzgeberischen
Überlegungen stand. Das wird durch die Entstehungsgeschichte
bestätigt (vgl. Deutscher Bundestag, Haushaltsausschuss,
Kurzprotokoll Nr. 16/93 vom 11. Februar 2009,
S. 73 f.; BTDrucks 16/11825, S. 7).

109

Die Amtshilfepflicht gemäß Art. 35
Abs. 1 GG kann zwar gewisse korrespondierende Auskunfts-
und Akteneinsichtsrechte einschließen (vgl. BVerfGE 10, 20
). Sie dient aber nicht einer allgemeinen oder
bereichsbezogenen Kontrolltätigkeit des Bundes gegenüber den
Ländern und bietet folglich ebenfalls keine Grundlage für das
in § 6a Satz 1 ZuInvG vorgesehene Handeln der
Bundesverwaltung.

110

Eine auf die Vorbereitung der Durchsetzung von
Haftungsansprüchen begrenzte Verwaltungskompetenz ist
Art. 104a Abs. 5 Satz 1 2. Halbsatz GG zu
entnehmen. § 6a Satz 1 ZuInvG ist verfassungsgemäß,
soweit die darin vorgesehenen Befugnisse der Wahrnehmung
dieser Kompetenz dienen.

111

Art. 104a Abs. 5 GG verleiht dem
Bund neben einer Gesetzgebungskompetenz zur Bestimmung des
Näheren auch eine Verwaltungskompetenz.

112

Die Haftung nach Art. 104a Abs. 5
Satz 1 2. Halbsatz GG setzt eine nicht
ordnungsmäßige Verwaltungstätigkeit voraus, die außer bei
einem Lenkungsversagen von Regierung oder Parlament im
Hinblick auf die Verwaltungstätigkeit auch dann vorliegt,
wenn einzelne Verwaltungshandlungen fehlerhaft vorgenommen
werden (vgl. BVerfGE 116, 271 ; BVerwGE
96, 45 ; 128, 99 ; BTDrucks V/2861,
S. 52; Prokisch, in: Bonner Kommentar, Art. 104a
Rn. 335 ; a.A. Stelkens,
Verwaltungshaftungsrecht, 1998, S. 307 ff.). Der
Gesetzgeber kann eine verschuldensunabhängige Haftung
begründen (vgl. BVerfGE 116, 271 ; BVerwGE 96, 45
; 104, 29 ; 128, 99 ).
Eine Beschränkung auf evidente oder grobe Rechtsverstöße kann
dem Gesetzgebungsauftrag in Art. 104a Abs. 5
Satz 2 GG nicht entnommen werden (vgl. BVerfGE 116, 271
; Rudisile, DÖV 1985,
S. 909 ; a.A. Prokisch, a.a.O.,
Rn. 335 ff.). Das Ausführungsgesetz nach
Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG braucht keine
übergreifende Kodifizierung des Verwaltungshaftungsrechts zu
sein; möglich - und jeweils an Art. 104a Abs. 5 GG
zu messen - sind auch Teilausführungsregelungen im
Zusammenhang bereichsspezifischer Sachregelungen (vgl.
Prokisch, a.a.O., Rn. 313 f.).

113

Art. 104a Abs. 5 GG eröffnet dem
Bundesgesetzgeber jedenfalls die Möglichkeit, mit Zustimmung
des Bundesrates der Bundesverwaltung die Befugnis
einzuräumen, zum Zwecke der Feststellung des Vorliegens der
Voraussetzungen eines Haftungsanspruchs und unter der
Voraussetzung, dass aufgrund konkreter Tatsachen ein solcher
Anspruch möglich erscheint, bei den Landesverwaltungen
Berichte anzufordern, Akten beizuziehen und Unterlagen
einzusehen; dazu kann die Bundesverwaltung - wenn
entsprechende Hinweise vorliegen - sich unmittelbar an
nachgeordnete Behörden auch der Länder und
Kommunalverwaltungen wenden und örtliche Erhebungen
durchführen.

114

(a) Art. 104a Abs. 5 Satz 1
2. Halbsatz GG sieht eine Haftungsregelung vor, die
gerade auf das Auseinanderfallen von Verwaltungs- und
Finanzierungszuständigkeit zugeschnitten ist (BVerfGE 116,
271 ). In dieser Situation kann der Bund häufig
schon für die Erkenntnis, dass in einem konkreten Fall
überhaupt ein Haftungsanspruch naheliegt, auf die bei einem
Land vorliegenden Informationen angewiesen sein (vgl. BVerwGE
128, 99 ). Dass die Haftungsvoraussetzungen
erfüllt sind, wird sich typischerweise nur aus den bei der
Landesbehörde vorliegenden Unterlagen ergeben, über die der
mitfinanzierende Bund nicht verfügt. Nicht zuletzt im
Hinblick auf die engen Voraussetzungen, unter denen nach
Art. 104b Abs. 1 GG Finanzhilfen gewährt werden
dürfen, ist aber eine wirksame Geltendmachung von
Rückforderungsansprüchen bei nicht zweckentsprechender
Verwendung von Finanzhilfen geboten. Dazu bedarf die
Bundesverwaltung nicht nur der - von den Ländern anerkannten
und übermittelten - Informationen mittels standardisierter
Verwendungsnachweise (vgl. im vorliegenden Zusammenhang
§ 4 VV-ZuInvG), sondern auch der Befugnis, ins Einzelne
gehende weitere Informationen zu erlangen, soweit das für die
Feststellung der Haftungsvoraussetzungen unumgänglich ist,
und zwar gegebenenfalls auch gegen den Willen der betroffenen
obersten Landesbehörde.

115

Es lässt sich nicht einwenden, der Bund
bedürfe keiner aktiven, mit rechtlicher Bindungswirkung
ausgestatteten Informationsbeschaffung, weil letztlich die
Gerichte über Haftungsansprüche zu entscheiden hätten, und
deshalb sei es nicht angezeigt, Art. 104a Abs. 5
Satz 1 2. Halbsatz GG eine entsprechende
Verwaltungskompetenz zu entnehmen. Bund und Land stehen sich
insbesondere im Vorfeld der gerichtlichen Durchsetzung
streitiger Ansprüche nicht wie Zivilparteien gegenüber. Ihr
Verhältnis ist durch das in Art. 104a Abs. 5 GG zum
Ausdruck kommende gesamtstaatliche Interesse an der
Rückabwicklung von materiell der Finanzverfassung
zuwiderlaufenden Leistungen geprägt und möglichst
streitvermeidend zu verstehen und auszugestalten. Dem dienen
- vornehmlich gesetzlich klar ausgeformte -
Informationsansprüche.

116

(b) Auch in Teilen der Literatur ist
anerkannt, dass der Festlegung eines Haftungsanspruchs im
Bund-Länder-Verhältnis Verwaltungskompetenzen des möglichen
Gläubigers korrespondieren (vgl. Heitsch, Die Ausführung der
Bundesgesetze durch die Länder, 2001, S. 404 ff.;
Prokisch, a.a.O., Rn. 329; Schulze, DÖV 1972,
S. 409 ; Stelkens, Verwaltungshaftungsrecht,
1998, S. 303 ff.). Soweit allerdings daraus
gefolgert wird, die materiellen Voraussetzungen der Haftung
müssten zur Vermeidung zu weit gehender Bundesbefugnisse
einschränkend ausgelegt werden, ist dem nicht zu folgen.
Vielmehr ist derartigen Gefahren durch verfahrensrechtliche
Anforderungen zu begegnen.

117

Führen die Länder Bundesgesetze - wie im Falle
von Finanzhilfen nach Art. 104b Abs. 1 GG - als
eigene Angelegenheit aus (Art. 84 GG), sind die
Eigenständigkeit der verwaltungsmäßigen Durchführung der
Bundesgesetze durch die Länder auf der einen und die
Wirksamkeit des Haftungsrechts sowie die föderale
Gleichbehandlung bei der Behandlung von Haftungsfällen auf
der anderen Seite zum Ausgleich zu bringen. Ein angemessener
Ausgleich wird insbesondere dadurch erreicht, dass die
Informationsbeschaffung des Bundes sich auf die konkreten
Einzelfälle beschränkt, in denen das Informationsbedürfnis
des Bundes besonders hervortreten wird. Hierdurch
unterscheidet sich diese Verwaltungskompetenz schon im Ansatz
von der anlassunabhängigen, auch auf die Beeinflussung des
zukünftigen Gesetzesvollzugs zielenden Bundesaufsicht.
Aufgrund zureichender tatsächlicher Anhaltspunkte muss die
Möglichkeit bestehen, dass ein Haftungsanspruch unmittelbar
aus Art. 104a Abs. 5 Satz 1 2. Halbsatz
GG (vgl. BVerfGE 116, 271 ) oder nach
einem aufgrund von Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG
erlassenen Gesetz besteht. Die tatsächlichen Anhaltspunkte
können sich insbesondere aus Meldungen ergeben, die die
Länder von sich aus abzugeben haben, aber auch aus
Bemerkungen der Landesrechnungshöfe und Erkenntnissen der
kommunalen Finanzaufsicht oder Medienberichten. Liegen
zureichende tatsächliche Anhaltspunkte vor, so kann der Bund
Informationen und Unterlagen von den Landesbehörden
anfordern. Zu diesem begrenzten Zweck kann der Gesetzgeber
aber auch die Sachverhaltserforschung am Sitz der
Landesbehörde und bei nachgeordneten Behörden und Kommunen
(örtliche Erhebungen) zulassen. Soweit es um Fragen des
Einzelfalles geht und die Informationen gerade vor Ort
vorliegen, spricht hierfür die Effektivität des
Informationszugriffs. Zudem wiegt der Schutz des
Binnenbereichs der Landesverwaltung vor Zugriffen des Bundes
weniger schwer, wenn es nur um die Feststellung von in der
Vergangenheit liegenden Umständen im Hinblick auf
Haftungsansprüche in Einzelfällen geht.

118

§ 7 Abs. 1 ZuInvG regelt die
Rückforderung von Finanzhilfen. Es handelt sich um eine
gesetzliche Bestimmung des Näheren im Sinne des
Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG für den Bereich der
Finanzhilfen nach dem Zukunftsinvestitionsgesetz, in der die
Fälle nicht ordnungsmäßiger Verwaltung als
Haftungsvoraussetzungen normiert sind (Sätze 1, 2 und 8)
und der Haftungsanspruch weiter ausgestaltet ist
(Sätze 3 bis 7). § 6a Satz 1 ZuInvG ermöglicht
in diesem Zusammenhang die Informationsbeschaffung der
Bundesverwaltung im Vorfeld der Geltendmachung dieses
Anspruchs. Für Aufklärungsmaßnahmen mit dieser Zwecksetzung
besteht eine Bundeskompetenz gemäß Art. 104a Abs. 5
Satz 1 2. Halbsatz GG, soweit die in § 6a
Satz 1 ZuInvG eingeräumte Befugnis auf Einzelfälle
beschränkt bleibt, in denen aufgrund konkreter Tatsachen ein
Rückforderungsanspruch möglich erscheint.

119

Soweit § 6a Satz 1 ZuInvG in dem
dargestellten Rahmen ohne Verstoß gegen die föderale
Kompetenzordnung zu Erhebungen bei Kommunen ermächtigt,
verletzt die Bestimmung auch nicht die Garantie der
kommunalen Selbstverwaltung. Dabei kann offen bleiben, ob die
Finanzhoheit der Gemeinden (Art. 28 Abs. 2
Satz 1 und 3 1. Halbsatz GG) und Gemeindeverbände
(Art. 28 Abs. 2 Satz 2 und 3 1. Halbsatz
GG) auch beeinträchtigt wird, wenn eine außenstehende Stelle
über den Einsatz der Finanzmittel unterrichtet und ihr
insbesondere Einsicht in Bücher und sonstige Unterlagen
gewährt werden muss. Jedenfalls schränkt § 6a
Satz 1 ZuInvG die Finanzhoheit in zulässiger Weise ein.
Insbesondere im Hinblick auf den engen Anwendungsbereich der
Norm bestehen keine Anhaltspunkte für eine generell
unverhältnismäßige Belastung der Gemeinden und
Gemeindeverbände, die gemäß § 6a Satz 2 ZuInVG auch
im Einzelfall zu vermeiden ist.

II.

120

Die Ermächtigung des Bundesrechnungshofs zu
Erhebungen nach § 6a Satz 4 ZuInvG findet in
Art. 114 Abs. 2 GG nur zum Teil die erforderliche
verfassungsrechtliche Rechtfertigung. Die mit dem
Normenkontrollantrag ebenfalls angegriffene Vorschrift des
§ 6a Satz 3 ZuInvG berührt hingegen nicht die
Kompetenz der Länder und ist nach Maßgabe der Gründe
verfassungsgemäß.

121

Erhebungen des Bundesrechnungshofs bei Ländern
und Kommunen gemäß § 6a Satz 4 ZuInvG berühren -
anders als Prüfungen im Sinne des § 6a Satz 3
ZuInvG - die grundsätzliche Zuständigkeit der Länder und
bedürfen daher einer Ermächtigung im Grundgesetz.

122

Der Bundesrechnungshof prüft nach § 6a
Satz 3 ZuInvG gemeinsam mit dem jeweiligen
Landesrechnungshof im Sinne von § 93 der
Bundeshaushaltsordnung, ob die Finanzhilfen zweckentsprechend
verwendet wurden. Dazu kann er auch Erhebungen bei Ländern
und Kommunen durchführen (§ 6a Satz 4 ZuInvG). Der
Gesetzgeber unterscheidet zwischen der Prüfung und der
Erhebung. Prüfen bedeutet dabei, dass ein konkreter
Sachverhalt festgestellt und in seinen finanzwirksamen
Auswirkungen nach bestimmten Maßstäben bewertet wird (vgl.
Dittrich, BHO, § 88 Anm. 9.2 ).
Erheben ist ein Teil dieser Tätigkeit, nämlich die
Sachverhaltsfeststellung durch das Ermitteln einzelner
Tatsachen; diesem Begriff kommt gegenüber dem der Prüfung
selbständige Bedeutung zu (vgl. BVerwGE 116, 92
).

123

Die durch § 6a Satz 4 ZuInvG
eingeräumte Befugnis zu Erhebungen bei Ländern und Kommunen
beeinträchtigt den Grundsatz der Haushaltsautonomie gemäß
Art. 109 Abs. 1 GG und die Zuweisung der Erfüllung
der staatlichen Aufgaben an die Länder gemäß Art. 30 GG.
Die Datenerhebung durch den Bundesrechnungshof ist unter dem
Aspekt föderaler Zuständigkeitsverteilung nicht anders zu
beurteilen als die Informationsbeschaffung seitens der
Bundesverwaltung gemäß § 6a Satz 1 ZuInvG (oben C.
I. 1.).

124

Der Prüfungsauftrag des § 6a Satz 3
ZuInvG berührt den Kompetenzbereich der Länder dagegen nicht.
Nur Stellen des Bundes können Adressat der Prüfung durch den
Bundesrechnungshof sein. Der Vorschrift ist weder zu
entnehmen, dass die Haushalts- und Wirtschaftsführung der
Länder zum Prüfungsgegenstand des Bundesrechnungshofs gemacht
werden soll, noch dass Teile der Prüfungstätigkeit,
insbesondere Erhebungen, im Länderbereich stattzufinden
hätten. Wäre Letzteres bezweckt, so wäre § 6a
Satz 4 ZuInvG überflüssig. Daran ändert die Einbeziehung
von § 93 BHO nichts. Nach dem hier in erster Linie in
Betracht zu ziehenden § 93 Abs. 1 Satz 1 BHO
soll in Fällen, in denen sowohl der Bundesrechnungshof als
auch ein Landesrechnungshof für die Prüfung zuständig ist,
gemeinsam geprüft werden. Mit der gemeinsamen Prüfung, die
insbesondere der Vermeidung von Doppelprüfungen dient, sind
keine Zuständigkeitsverlagerungen verbunden, insbesondere
wird keine Verpflichtung des jeweils anderen Rechnungshofs
begründet, an der Prüfung mitzuwirken. § 6a Satz 3
ZuInvG hält daher den Bundesrechnungshof lediglich an, von
dieser kooperativen und Verwaltungsressourcen schonenden
Vorgehensweise nach Möglichkeit Gebrauch zu machen. Wann die
Voraussetzungen dafür vorliegen, regelt § 6a Satz 3
ZuInvG nicht. Die Bezugnahme auf § 93 BHO stellt klar,
dass die Vorschrift die für die Prüfungsformen des § 93
BHO erforderliche Zustimmung des Landesrechnungshofs nicht
ersetzt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Juli 2010 -
7 VR 5/10 -, Rn. 12).

125

Soweit § 6a Satz 3 ZuInvG den
Bundesrechnungshof nur beauftragt zu prüfen, ob die
Finanzhilfen zweckentsprechend verwendet wurden, könnte dies
mit Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG unvereinbar
sein, wonach der Bundesrechnungshof die Rechnung sowie die
Wirtschaftlichkeit und Ordnungsgemäßheit der Haushalts- und
Wirtschaftsführung prüft. § 6a Satz 3 ZuInvG ist
jedoch nicht im Sinne einer Beschränkung der allgemeinen
Prüfungsmaßstäbe des Bundesrechnungshofs zu verstehen. Die
Norm benennt vielmehr, wie der Zusammenhang zeigt, zum Schutz
der Länder einen eingeschränkten Erhebungsumfang im Blick auf
§ 6a Satz 4 ZuInvG und entfaltet darüber hinaus
keine Rechtswirkungen.

126

Die in § 6a Satz 4 ZuInvG
vorgesehenen Erhebungen des Bundesrechnungshofs können nicht
auf Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halbsatz
oder Abs. 3 GG und nur teilweise auf Art. 114
Abs. 2 Satz 1 GG gestützt werden.

127

a) Art. 104b Abs. 2 Satz 2
2. Halbsatz GG verpflichtet den Gesetzgeber des
Finanzhilfen gewährenden Gesetzes zu einer Überprüfung, die
ihren Schwerpunkt bei der Frage der verfassungsrechtlichen
und finanzpolitischen Rechtfertigung der Finanzhilfe hat.
Soweit die Überprüfung namentlich durch den Bundestag der
Vorbereitung bedarf, spricht zwar nichts dagegen, hierzu auch
den Bundesrechnungshof heranzuziehen. Diesem stehen aber
ebenso wie den überprüfenden Organen selbst nur die allgemein
vorliegenden sowie die gemäß Art. 104b Abs. 3 GG
durch die obersten Landesbehörden beigebrachten Informationen
zur Verfügung (vgl. Meyer/Freese, NVwZ 2009, S. 609
; so wohl auch Meyer, Die Föderalismusreform 2006,
2008, S. 278). Art. 104b Abs. 2 Satz 2
2. Halbsatz GG lässt sich keine Ermächtigung dafür
entnehmen, die der Überprüfung zugrunde liegenden Tatsachen
vor Ort selbst zu beschaffen. Ebenso wenig gibt es einen
Anhaltspunkt dafür, dass die Vorschrift dem
Bundesrechnungshof eine Befugnis zur Sachverhaltserforschung
im Länderbereich einräumen könnte. Art. 104b Abs. 3
GG nennt als Berechtigte ausdrücklich nur Bundestag,
Bundesregierung und Bundesrat und kommt als Grundlage einer
durch den Bundesrechnungshof wahrzunehmenden Kompetenz des
Bundes nicht in Betracht.

128

b) Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG
rechtfertigt Erhebungsbefugnisse des Bundesrechnungshofs bei
Ländern und Kommunen im Falle der Gewährung von Finanzhilfen
nur in dem Umfang, in dem dem Bund Verwaltungskompetenzen
zukommen. Dies folgt aus einer Auslegung des Art. 114
Abs. 2 Satz 1 GG, die die dem Bundesrechungshof
gestellte Aufgabe mit der verfassungsrechtlich geschützten
Haushaltsautonomie der Länder (Art. 109 Abs. 1 GG)
in Ausgleich bringt. Nicht ausschlaggebend ist, ob der
Bundesrechnungshof als Teil der Bundesexekutive anzusehen ist
(vgl. zum Streitstand Groß, VerwArch 95 ,
S. 194 m.w.N.).

129

Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG
schließt Erhebungen des Bundesrechnungshofs im Länderbereich
nicht grundsätzlich aus. Angesichts der Verflechtung von
Bundes- und Länderfinanzen in verschiedenen Teilbereichen der
Finanzverfassung, namentlich bei den Gemeinschaftsaufgaben
und den Finanzhilfen, bedarf der Bundesrechnungshof eines
Instrumentariums der Informationsbeschaffung, um seine
Aufgabe der Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung des
Bundes zu erfüllen. Mit diesem Interesse des Bundes muss
jedoch die Haushaltsautonomie der Länder (Art. 109
Abs. 1 GG) in Ausgleich gebracht werden (vgl. Kube, in:
Maunz/Dürig, GG, Art. 114 Rn. 85 2008>; Schwarz, NdsVBl 2010, S. 7 ). Die
Grenzen der Befugnisse des Bundesrechnungshofs im Verhältnis
zu den Ländern sind der Verfassung zu entnehmen und daher
Gegenstand der Auslegung des Art. 114 Abs. 2
Satz 1 GG. Der Gesetzgeber kann im Rahmen von Regelungen
nach Art. 114 Abs. 2 Satz 3 GG diese Grenzen
lediglich nachvollziehen. Dies hat auch deshalb zu gelten,
weil Art. 114 Abs. 2 Satz 3 GG - etwa im
Gegensatz zu Art. 104a Abs. 5 GG - kein
Zustimmungserfordernis des Bundesrates kennt, so dass eine
institutionelle Sicherung gegen eine Überbewertung der
Bundesinteressen fehlt.

130

Der Bundesrechnungshof prüft gemäß
Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG die Rechnung
(Rechnungsprüfung) sowie die Wirtschaftlichkeit und
Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung
(rechnungsunabhängige Prüfung); im Übrigen werden seine
Befugnisse durch Bundesgesetz geregelt (Art. 114
Abs. 2 Satz 3 GG). Auch wenn sich die
Finanzkontrolle durch Rechnungshöfe in den letzten
Jahrzehnten gewandelt hat (siehe unten C. II. 2. b) bb)
), hat die Gegenüberstellung des Interesses des
Bundesrechnungshofs an effektiver Aufgabenerfüllung mit dem
Anliegen der Länder an Wahrung ihrer Haushaltsautonomie von
der seit 1969 unveränderten Aufgabenstellung in Art. 114
Abs. 2 GG auszugehen.

131

Jedenfalls für die Finanzkontrolle
hinsichtlich der Gewährung von Finanzhilfen ist die Befugnis
des Bundesrechnungshofs zu Erhebungen im Länderbereich
akzessorisch zur Kompetenz der Bundesverwaltung zu bestimmen
(vgl. Blasius, DÖV 1992, S. 18 ;
Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Hofmann/Hopfauf, GG,
11. Aufl. 2008, Art. 114 Rn. 12d; Dittrich,
BHO, § 91 Anm. 5 ; Eggeling,
Finanzkontrolle im Bundesstaat, 1986, S. 85 f.,
100; Kube, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 114 Rn. 88, 92
; von Mutius/Nawrath, in:
Heuer/Engels/Eibelshäuser, Kommentar zum Haushaltsrecht,
Art. 114 GG Rn. 31 ; Nebel, in:
Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 114 GG Rn. 23
; Reger, DÖH 9 <1967/1968>,
S. 129 ; Ruge, DÖV 1977, S. 523
; Schwarz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG,
Bd. 3, 5. Aufl. 2005, Art. 114
Rn. 57 f.; Schwarz, NdsVBl 2010, S. 7
).

132

Der Bundesrechnungshof ist zum ersten mit der
Prüfung der vom Bundesminister der Finanzen gemäß
Art. 114 Abs. 1 GG gelegten Rechnung beauftragt.
Unter den Maßstäben der Finanzkontrolle hat dabei die
Ordnungsmäßigkeit besondere Bedeutung (vgl. Kube, in:
Maunz/Dürig, GG, Art. 114 Rn. 65 2008>; Schwarz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG,
Bd. 3, 5. Aufl. 2005, Art. 114
Rn. 81 ff.; Siekmann, in: Sachs, GG, 5. Aufl.
2009, Art. 114 Rn. 11). Diese Aufgabe des
Bundesrechnungshofs ist nicht nur durch die Verfassung selbst
festgelegt, sie hat auch besonderes rechtliches Gewicht. Denn
während die Funktion des Haushaltskreislaufs im Übrigen von
der Aufgabenerfüllung des Bundesrechnungshofs prinzipiell
unabhängig ist, ist die Rechnungsprüfung Voraussetzung der
Entlastung der Bundesregierung durch Bundestag und Bundesrat
gemäß Art. 114 Abs. 1 GG.

133

Die Bedeutung der Rechnungsprüfung könnte
weitreichende Einschränkungen der Haushaltsautonomie der
Länder rechtfertigen. Indes ist nicht erkennbar, dass bei der
Rechnungsprüfung Erhebungen bei Ländern und Kommunen nötig
sein könnten, die über diejenigen Informationsrechte
hinausgehen, die auch der Exekutive des Bundes gegenüber den
Ländern zur Verfügung stehen. Bei der Rechnungsprüfung geht
es allein um die Fehlerfreiheit der Rechnungslegung. Wo die
Bundesexekutive keine Befugnisse zur Informationsbeschaffung
im Länderbereich hatte, ist nicht zu erwarten, dass es zu
Fehlern der Bundesexekutive hinsichtlich ihrer
Rechnungslegung gekommen ist.

134

Der ebenfalls mit Verfassungsrang
ausgestattete Auftrag des Bundesrechnungshofs zur
rechnungsunabhängigen Prüfung betrifft die Prüfung der
gesamten Haushalts- und Wirtschaftsführung am Maßstab der
Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, die sich auch auf die der
Mittelbewirtschaftung vorausgehenden
Verwaltungsentscheidungen bezieht. Adressat ist die
Bundesexekutive. Nicht Prüfungsadressat der
rechnungsunabhängigen Prüfung ist hingegen der Gesetzgeber
hinsichtlich des Inhalts der von ihm erlassenen Gesetze (vgl.
Dittrich, BHO, § 88 Anm. 9.1 ;
Lange, in: Böning/von Mutius, Finanzkontrolle im
repräsentativ-demokratischen System, 1990, S. 83
; Reus/Mühlhausen, VR 2010, S. 1
; S. Tiemann, Die staatsrechtliche Stellung der
Finanzkontrolle des Bundes, 1974, S. 112; a.A. von
Arnim, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, 1988,
S. 82 ff.; Degenhardt, VVDStRL 55 ,
S. 190 ; Schulze-Fielitz, VVDStRL 55
, S. 231 ; alle m.w.N.). Die
Festlegung des Gesetzesinhalts ist nicht Teil der Haushalts-
und Wirtschaftsführung des Bundes. Die Auswirkungen
gesetzlicher Regelungen können lediglich Inhalt von
Beratungen nach § 88 Abs. 2 BHO sein (vgl. Kube,
in: Maunz/Dürig, GG, Art. 114 Rn. 98 2008>; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 88
BHO Rn. 5 ). Daher bezieht sich
insbesondere die Wirtschaftlichkeitskontrolle im Rahmen der
rechnungsunabhängigen Prüfung auf die Ergebnisse der
Tätigkeit der Bundesverwaltung und nicht auf die
Wirtschaftlichkeit von Gesetzesinhalten.

135

Bei der rechnungsunabhängigen Prüfung sind
zwar Erhebungen im Länderbereich eher denkbar als bei der
Rechnungsprüfung, jedoch kann ihnen keine erhebliche
Bedeutung beigemessen werden, so dass der Ausgleich des
Finanzkontrollinteresses des Bundes mit der
Haushaltsautonomie der Länder im Ergebnis lediglich
verwaltungsakzessorische Befugnisse des Bundesrechnungshofs
rechtfertigt. Die rechnungsunabhängige Prüfung ist in der
Verfassung selbst vorgesehen und für eine demokratisch
verantwortete Haushalts- und Wirtschaftsführung unabdingbar;
sie hat daher hohes Gewicht. Andererseits ist die
rechnungsunabhängige Prüfung von vornherein offener als die
in den Haushaltskreislauf eingeschaltete Rechnungsprüfung und
kann bereits aus Kapazitäts- und Praktikabilitätsgründen
nicht auf Vollständigkeit angelegt sein, weshalb für die
Berücksichtigung von Länderinteressen Raum ist, ohne dass auf
Seiten des Bundes schwerwiegende Einbußen drohen.

136

Für die Ordnungsmäßigkeitsprüfung genügen
überwiegend Erhebungen des Bundesrechnungshofs bei der
Bundesverwaltung. Es ist zwar denkbar, dass Rechtsverstöße
erst anhand von Unterlagen zutage treten, die bei
Landesbehörden vorhanden sind. Die in ihnen enthaltenen
Informationen werden aber in aller Regel der Bundesverwaltung
im Rahmen ihrer Aufsichtsbefugnisse, die zumindest die
Rechtsaufsicht nach Art. 84 Abs. 3 GG umfassen, zur
Verfügung stehen. Der zusätzlich zu erwartende Nutzen, der
durch den Zugriff auf weitere Informationen und durch die
unmittelbare Erhebung bei nachgeordneten Landesbehörden und
Kommunen zu erwarten ist, erscheint marginal und rechtfertigt
nicht, die darin liegenden Eingriffe in die Zuständigkeit der
Länder.

137

Nichts anderes gilt im Ergebnis für die
Prüfung der Wirtschaftlichkeit der Verwaltung auf Bundesebene
einschließlich der Erfolgskontrolle. Auch insoweit spricht
nichts dafür, dass die auch der Bundesverwaltung zur
Verfügung stehenden Mittel nicht ausreichen, um Informationen
zu beschaffen. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass die
Finanzkontrolle in nennenswertem Umfang von Informationen
abhängig sein könnte, die bei den Ländern vorhanden sind und
auf die die Bundesverwaltung keinen Zugriff hat. Selbst wenn
insoweit Informationslücken verbleiben sollten, ist
jedenfalls das resultierende Prüfungsdefizit zur Wahrung der
Haushaltsautonomie der Länder hinzunehmen.

138

Gemäß Art. 114 Abs. 2 Satz 3 GG
kann der Gesetzgeber dem Bundesrechnungshof weitere Aufgaben
übertragen. Dazu gehört insbesondere die Beratung (§ 88
Abs. 2 BHO) des Parlaments, die vor dem Hintergrund der
1969 eingeführten jährlichen Berichtspflicht gegenüber
Bundestag und Bundesrat gemäß Art. 114 Abs. 2
Satz 2 GG und der damit verbundenen stärkeren
Orientierung des Bundesrechnungshofs auf die gesetzgebenden
Körperschaften hin zu sehen ist. Die Beratung kann die
Wirtschaftlichkeit von Gesetzesinhalten zum Gegenstand haben
und damit einen bedeutsamen Beitrag zur
Gesetzesfolgenabschätzung leisten. Ein solcher Beitrag kann
vor allem angesichts des in den letzten Jahrzehnten zu
verzeichnenden Wandels der Rechnungshofkontrolle erwartet
werden. Insoweit werden als Tendenzen genannt: von der Beleg-
und Sparsamkeitsprüfung zur rechnungsunabhängigen
Funktionsprüfung ganzer Verwaltungsabläufe,
Organisationsformen und Betriebsstrukturen; von der
Vollzugsprüfung zur Programmprüfung; von der Vollzugskritik
zur Staatsaufgabenkritik; von der prüfenden Kritik zur
gezielten Beratung der Politik; von der Vergangenheits- zur
Zukunftsorientierung des Prüfungsauftrags; von der
punktuellen zur prozesshaften Kritik; von der
Erfolgskontrolle hin zum Institutionendesign (vgl.
Hoffmann-Riem, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem,
Verwaltungskontrolle, 2001, S. 73 ;
Schulze-Fielitz, VVDStRL 55 , S. 231
). Auch wenn dem Bundesrechnungshof damit
die Erarbeitung und Vermittlung von Themen, die für eine gute
Gesetzgebung wesentlich sind, obliegen, gilt es für die
Beantwortung der Frage, ob dies eigenständige Ingerenzrechte
gegenüber den Ländern rechtfertigt, doch zu berücksichtigen,
dass die Beratungsaufgabe des Bundesrechnungshofs, anders als
die in Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG genannten
Aufgaben, nicht von der Verfassung vorgegeben und damit von
geringerem Gewicht ist als diese (vgl. Stern, Staatsrecht,
Bd. 2, 1980, § 34 III. 1., S. 427). Vor diesem
Hintergrund schafft die Verwaltungsakzessorietät der
Bundesrechnungshofskompetenz im Hinblick auf Finanzhilfen
einen angemessenen Ausgleich mit der Haushaltsautonomie der
Länder.

139

Die Wirksamkeit der Finanzhilfen kann ohnehin
nicht allein oder auch nur in erster Linie durch den
Bundesrechnungshof bewertet werden. Die Gesetzesziele ergeben
sich auf einer ersten Ebene aus Art. 104b Abs. 1
GG. Die Finanzhilfe dient der Abwehr einer Störung des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, dem Ausgleich
unterschiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet oder der
Förderung des wirtschaftlichen Wachstums; der Gesetzgeber
konkretisiert diese Ziele im Hinblick auf die einzelnen
Finanzhilfen. Eine diesbezügliche Erfolgskontrolle, ein
Vorher-Nachher-Vergleich auf globaler, regionaler oder
sektoraler Ebene, kann nur mit Methoden der empirischen
Wirtschaftsforschung und angewandten Ökonometrie geleistet
werden. Der Bundesrechnungshof betreibt nach eigener
Bekundung aber keine empirische Wirtschaftsforschung
(Bundesrechnungshof, Leitlinien für die Prüfung der Maßnahmen
der Konjunkturpakete I und II, S. 3; Bundesrechnungshof,
Basiskonzept Flächenerhebung - Kommunale Investorenebene -,
Stand 25. Juni 2009, S. 5).

140

Auf einer zweiten Ebene ist es zwar von nicht
geringer Bedeutung, ob die bei der Gewährung der Finanzhilfen
rechtlich verbindlich festgelegten Vergabekriterien
eingehalten worden sind. Erkenntnisse darüber können etwa für
die Struktur und nähere Ausgestaltung künftiger Finanzhilfen
hilfreich sein. Indes fehlt es an Anhaltspunkten dafür, dass
die Informationen, die dem Bundesrechnungshof für die Prüfung
der Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts-
und Wirtschaftsführung zur Verfügung stehen, insoweit nicht
hinreichend aussagekräftig sind. Selbst wenn aber dem Bund
durch die Beschränkung der Erhebungsbefugnisse des
Bundesrechnungshofs bestimmte Daten nicht zugänglich sein
sollten, ist zu bedenken, dass deren Berücksichtigung über
die notwendige Beteiligung der Länder an der zukünftigen
Gewährung von Finanzhilfen (Art. 104b Abs. 2
Satz 1 GG) ermöglicht wird.

141

Kommt dem Bundesinteresse an einer
Datenerhebung des Bundesrechnungshofs zur Überprüfung von
Finanzhilfen im Interesse künftiger Gesetzgebung demnach
keine herausragende Bedeutung zu, stellt es einen
angemessenen Ausgleich dar, wenn die Erhebungsbefugnisse des
Bundesrechnungshofs auch insoweit auf den Umfang beschränkt
werden, den die Informationsrechte der Bundesverwaltung
haben. Die Verwaltungsakzessorietät fügt sich in den für die
Rechnungsprüfung und die rechnungsunabhängige Prüfung
gefundenen Ausgleich ein. Wirtschaftlichkeits- und
Erfolgskontrollen sind grundsätzlich möglich. Die
Informationsrechte, die die Bundesverwaltung und der
Bundesrechnungshof haben, sind zwar nach Zweck und Mitteln
begrenzt, aber keineswegs bedeutungslos. Andererseits bleibt
die Eigenstaatlichkeit der Länder im Hinblick auf die Pflicht
zur Information des Bundes in praktisch bedeutsamer Weise
gewahrt.

142

Die für weitergehende Erhebungsbefugnisse des
Bundesrechnungshofs angeführten Gründe greifen nicht
durch.

143

Die Bestimmung der Reichweite der aus
Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG abzuleitenden
Befugnisse kann sich nicht allein von dem Ziel größtmöglicher
Effektivität der Tätigkeit des Bundesrechnungshofs leiten
lassen.

144

Es mag zutreffen, dass eine intensivere
Überwachung der nachgeordneten Verwaltungsstellen die Anzahl
der Verstöße gegen die gesetzliche Zweckbestimmung noch
weiter verringert, als bei Ausnutzung der zu den
Verwaltungskompetenzen des Bundes akzessorischen Befugnisse
erreicht werden kann. Eine Datenerhebung nach einheitlichen,
vom Bundesrechnungshof gesetzten und praktizierten Maßstäben
dürfte es auch erleichtern, ein Gesamtbild von der Art und
Weise des Gesetzesvollzuges zu gewinnen. Ferner wird eine
frühere Beratung des Bundestages durch den Bundesrechnungshof
realisierbar sein, wenn dieser die Prüfungsabläufe selbst
festlegt. Dass die Landesrechnungshöfe die bundespolitisch
motivierten Prüfinteressen nicht befriedigten und kein
Interesse daran hätten, durch Prüfungen das Risiko einer
Rückforderung der Finanzmittel zu begründen, erscheint zwar
möglich, ist aber vor allem wegen des Eigenanteils der Länder
an der Finanzierung nicht ohne Weiteres plausibel (zu
Effektivitätsgesichtspunkten s. auch BVerwG, Beschluss vom
5. Juli 2010 - 7 VR 5/10 -, Rn. 14; Heuer, in:
Zavelberg, Die Kontrolle der Staatsfinanzen, 1989,
S. 181 ; Kammer, in:
Heuer/Engels/Eibelshäuser, Kommentar zum Haushaltsrecht,
§ 91 BHO Rn. 7 ; Kammer, DVBl
1990, S. 555 ; Schäfer, in: Gedächtnisschrift
für Friedrich Klein, 1977, S. 450 ). Es kann
dahingestellt bleiben, in welchem Umfang diese Annahmen
zutreffen - der Gesetzgeber des Zukunftsinvestitionsgesetzes
hat sich jedenfalls von ihnen nicht leiten lassen, sondern in
§ 6a Satz 3 ZuInvG die gemeinsame Prüfung mit dem
jeweiligen Landesrechnungshof vorgesehen -, denn es kommt
nicht auf eine isolierte Würdigung von
Effektivitätssteigerungen bei der Prüfung durch den
Bundesrechnungshof an.

145

Bei der Auslegung des Art. 114
Abs. 2 Satz 1 GG ist, wie dargelegt, ein Ausgleich
der Bundesinteressen mit der Haushaltsautonomie der Länder
herbeizuführen. Das verbietet es, allein auf das
Bundesinteresse abzustellen und einseitig die Effektivität
der Bundesrechnungshofstätigkeit zu maximieren. In der
bundesstaatlichen Kompetenzordnung können
Effektivitätsgesichtspunkte nur dann ausschlaggebend sein,
wenn die auszulegende Kompetenzvorschrift und ihr
Zusammenhang mit weiteren Vorschriften hierfür ausreichende
Anhaltspunkte bieten. Das ist bei Art. 114 Abs. 2
Satz 1 GG nicht der Fall. Den Aufgaben des
Bundesrechnungshofs steht die verfassungsrechtliche
Absicherung gegenläufiger Länderinteressen durch
Art. 109 Abs. 1 GG gegenüber, ohne dass den
Vorschriften eine Vorrangregel entnommen werden könnte. Der
„Generalauftrag“ für eine effektive Finanzkontrolle, den das
Bundesverwaltungsgericht Art. 114 Abs. 2
Satz 1 GG entnimmt (vgl. BVerwGE 116, 92 ),
bezeichnet daher nur eine der beiden zum Ausgleich zu
bringenden Positionen. Aus dieser Qualifizierung folgt noch
nicht, wie der Ausgleich zu erfolgen hat. Er kann daher bei
den Finanzhilfen anders als bei der Bundesauftragsverwaltung
ausfallen, bei der zudem eine weiterreichende
Verwaltungskompetenz des Bundes besteht (vgl. Mähring, DÖV
2006, S. 195 ).

146

Ferner ist es nicht möglich, bei der
Bestimmung der Zuständigkeiten des Bundesrechnungshofs im
Sinne ihrer Effektuierung „großzügig“ zu verfahren, weil
dieser keine Entscheidungsbefugnisse habe und das
Ausschließlichkeitsprinzip des Kompetenzrechts
uneingeschränkt nur für staatliches Handeln mit
Entscheidungscharakter gelte (vgl. Heintzen, in: von
Münch/Kunig, GG, Bd. 3, 5. Aufl. 2003,
Art. 114 Rn. 9). Dieser Ansatz verfehlt bereits
Sinn und Zweck der Trennung der Verwaltungsräume von Bund und
Ländern und die in Art. 109 Abs. 1 GG verankerte
Selbständigkeit und Unabhängigkeit ihrer Haushaltswirtschaft.
Jedenfalls greift er im Falle gesetzlicher Regelungen nicht,
nach denen der Bundesrechnungshof befugt ist, Rechtspflichten
der Landesbehörden und Kommunen zur Informationsherausgabe
und zur Duldung von Erhebungen durch Verwaltungsakt (vgl. zu
§ 6a Satz 4 ZuInvG BVerwG, Beschluss vom
5. Juli 2010 - 7 VR 5/10 -, Rn. 11) zu
begründen, also verbindlich zu entscheiden.

147

(2) Zu anderen Ergebnissen kann auch nicht die
Ansicht führen, dass die Kompetenzen des Bundesrechnungshofs
nicht von der Verwaltungs-, sondern von der
Finanzierungskompetenz des Bundes her definiert werden
müssten. Nach dieser Auffassung wird im Abschnitt X des
Grundgesetzes ein ganzer Sachbereich mit Gesetzgebung,
Verwaltung, Rechtsprechung, Haushaltsminister und
Finanzkontrolle geregelt, der zusammengefasst als
Finanzgewalt zu verstehen ist. Diese nehme Teile der drei
herkömmlichen staatlichen Funktionen auf, gehe aber auch über
sie hinaus, wie sich vor allem an der Institution des
Bundesrechnungshofs zeige. Wo die Finanzierungskompetenz des
Bundes, wie bei den Finanzhilfen, über seine
Verwaltungskompetenzen hinausgehe, müsse die
Erhebungskompetenz des Bundesrechnungshofs dem folgen (vgl.
Kammer, DVBl 1990, S. 555 ; Mähring,
DÖV 2006, S. 195 ).

148

Dem ist entgegenzuhalten, dass es nicht
entscheidend auf die Zuordnung der Tätigkeit des
Bundesrechnungshofs zu den herkömmlichen Staatsfunktionen
oder zu einer Finanzgewalt ankommt. Grundlage der Tätigkeit
des Bundesrechnungshofs ist unabhängig davon Art. 114
Abs. 2 GG (vgl. auch Brockmeyer, in:
Schmidt-Bleibtreu/Klein/Hofmann/Hopfauf, GG, 11. Aufl.
2008, Art. 114 Rn. 12). Für die Bestimmung der
Reichweite seiner Befugnisse gibt die Annahme einer
Finanzgewalt nichts her. Insbesondere ergibt sich daraus
nicht, dass der Bund Erhebungsbefugnisse im Hinblick auf die
Gesamtheit der föderalen Finanzströme haben müsste (vgl.
Eggeling, Finanzkontrolle im Bundesstaat, 1986, S. 86;
Ruge, DÖV 1977, S. 523 ). Die Behauptung des
Bestehens einer eigenständigen und gesondert zu würdigenden
Finanzgewalt ist erkennbar von dem Anliegen getragen, die
Kompetenzen des Bundesrechnungshofs möglichst effektiv zu
gestalten. Im Hinblick auf die Effektivität der
Rechnungshofstätigkeit gilt aber, dass deren
verfassungsrechtliche Grenze unter Berücksichtigung des
Informationsinteresses der Bundesorgane einerseits und der
Länderautonomie andererseits sachangemessen und ausgewogen
gezogen werden muss.

149

Die Kompetenz des Bundes, durch seinen
Rechnungshof Erhebungen im Länderbereich durchzuführen, folgt
im Hinblick auf Finanzhilfen nach Art. 104b GG demnach
den Verwaltungskompetenzen des Bundes gemäß Art. 84
Abs. 3 und Art. 104a Abs. 5 Satz 1
2. Halbsatz GG. Da die Verwaltungsakzessorietät als
abstraktes Kriterium der Kompetenzbegrenzung dient, können
dem Bundesrechnungshof dementsprechende Befugnisse unabhängig
davon eingeräumt werden, welche konkreten
Handlungsmöglichkeiten das Gesetz den Bundesbehörden eröffnet
und ob diese hiervon Gebrauch machen.

150

(1) Der Bundesrechnungshof hat zunächst -
akzessorisch zu Art. 84 Abs. 3 GG - die Befugnis,
zum Zwecke der Feststellung von Rechtsverletzungen seitens
der Landesbehörden bei den obersten Landesbehörden - nur mit
deren Zustimmung oder Zustimmung des Bundesrates auch bei
nachgeordneten Behörden - Erhebungen durchzuführen und
Berichte anzufordern. Er kann sich von diesen Behörden Akten
übersenden lassen, wenn konkrete Anhaltspunkte für einen
Rechtsverstoß vorliegen. Diese Erhebungen müssen die Prüfung
der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes oder die
Beratung des Bundesgesetzgebers bezwecken.

151

Zur Aufsichtskompetenz der Bundesverwaltung
gemäß Art. 84 Abs. 3 GG gehört insbesondere die
Möglichkeit der Aktenanforderung. Diese ist allerdings auf
Fälle beschränkt, in denen es Anhaltspunkte für einen
Rechtsverstoß gibt. Anders als Art. 85 Abs. 4
Satz 2 GG regelt Art. 84 Abs. 3 GG die
Aktenvorlage nicht ausdrücklich. Zur Vermeidung eines mit der
Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder als eigene
Angelegenheit (Art. 83 GG) unvereinbaren routinemäßigen
Aktenvorlagewesens bedarf es der Eingrenzung des Rechts auf
Aktenanforderung auf konkrete Verdachtsfälle (vgl. Hermes,
in: Dreier, GG, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 84
Rn. 98; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 10. Aufl.
2009, Art. 84 Rn. 19). Es hat damit nicht den
gleichen Umfang wie bei der Bundesauftragsverwaltung (a.A.
wohl Dittmann, in: Sachs, GG, 5. Aufl. 2009,
Art. 84 Rn. 37), ist aber auch bei der
Landeseigenverwaltung Teil der ungeschriebenen
Informationsrechte zur Mängelfeststellung (a.A. Groß, in:
Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Art. 84
Rn. 45 ; Lerche, in: Maunz/Dürig, GG,
Art. 84 Rn. 164 ; Trute, in:
v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 5. Aufl.
2005, Art. 84 Rn. 50). Die Akteneinsicht vor Ort
durch den gemäß Art. 84 Abs. 3 Satz 2 GG
entsandten Beauftragten bleibt hiervon unberührt.

152

(2) Entsprechend der Verwaltungskompetenz, die
aus Art. 104a Abs. 5 Satz 1 2. Halbsatz
GG abzuleiten ist, kann der Bundesrechnungshof außerdem zum
Zwecke der Feststellung des Vorliegens der Voraussetzungen
eines in einem Gesetz nach Art. 104a Abs. 5
Satz 2 GG bestimmten Haftungsanspruchs und unter der
Bedingung, dass aufgrund von Tatsachen ein solcher Anspruch
möglich erscheint, bei den Landesverwaltungen Berichte
anfordern, Akten beiziehen und Unterlagen einsehen; dazu kann
er sich unmittelbar an nachgeordnete Behörden und
Kommunalverwaltungen wenden und örtliche Erhebungen
durchführen.

153

(3) Aus den allgemeinen
Einwirkungsmöglichkeiten der Bundesverwaltung bei der
Gewährung von Finanzhilfen (siehe oben
C. I. 2. a) cc) ergeben sich keine
hierüber hinausgehenden Erhebungsrechte. Die Anwendbarkeit
der zu Art. 104a GG a.F. entwickelten Grundsätze
unterstellt, gilt insoweit, dass die Landesbehörden beim
administrativen Vollzug der Bundesförderung der
parlamentarischen Kontrolle und der Kontrolle des
Rechnungshofs des Landes unterliegen, während die
parlamentarische Kontrolle des Bundestages und die des
Bundesrechnungshofs nur bis zur Hingabe der Finanzhilfen der
Länder reicht. Prüfungszuständigkeiten des Bundes, die sich
auf Planung, Durchführung und Auswirkungen des einzelnen
Projektes beziehen, ergeben sich daraus nicht (BVerfGE 39, 96
).

154

Soweit die in § 6a Satz 4 ZuInvG
vorgesehenen Erhebungen den Rahmen der Bundeskompetenz
überschreiten, ist die Norm verfassungswidrig.

155

Kompetenzrechtlich unbedenklich ist es
allerdings, dass Erhebungen, wie der Zusammenhang mit
§ 6a Satz 3 ZuInvG ergibt, zur Prüfung der
zweckentsprechenden Verwendung der Finanzhilfen durchzuführen
sind. Der Gesetzgeber hat dabei nicht auf allgemeine
Zweckmäßigkeitsaspekte abgestellt. Der Zweck der Finanzhilfen
nach dem Zukunftsinvestitionsgesetz ergibt sich vielmehr aus
den Kriterien der Mittelvergabe, insbesondere aus den
Förderbereichen gemäß § 3 Abs. 1 ZuInvG. Die
zweckentsprechende Verwendung betrifft also einen Ausschnitt
der Rechtmäßigkeit des Mitteleinsatzes. Diesbezügliche
Erhebungen sind akzessorisch zur Rechtsaufsicht des Bundes,
können aber auch mit einem Rückforderungsanspruch in
Zusammenhang stehen. Allerdings müssen sie mit dieser
Zielsetzung vorgenommen werden.

156

Diesen Vorgaben entsprechende örtliche
Erhebungen sind bei den obersten Landesbehörden
uneingeschränkt zulässig (vgl. Art. 84 Abs. 3
Satz 2 GG). § 6a Satz 4 ZuInvG beschränkt sich
allerdings nicht auf derartige Erhebungen, sondern ermächtigt
schlechthin zu Erhebungen. Die damit grundsätzlich
ermöglichte Aktenanforderung überschreitet die
Bundeskompetenz, soweit sie ohne konkrete Anhaltspunkte für
einen Rechtsverstoß erfolgen kann und auch nicht auf
tatsächliche Anhaltspunkte für einen Rückforderungsanspruch
gestützt ist.

157

Erhebungen unmittelbar bei nachgeordneten
Landesbehörden und Kommunen können dem Bundesrechnungshof von
Verfassungs wegen nur dann gestattet werden, wenn entweder
die Zustimmung der obersten Landesbehörde vorliegt
beziehungsweise durch den Bundesrat ersetzt wurde (vgl.
Art. 84 Abs. 3 Satz 2 2. Halbsatz GG)
oder wenn aufgrund konkreter Tatsachen das Bestehen eines
Anspruchs im Sinne des Art. 104a Abs. 5 Satz 1
2. Halbsatz GG möglich erscheint. Soweit § 6a
Satz 4 ZuInvG auch ohne das Vorliegen einer dieser
Voraussetzungen zu Erhebungen ermächtigt, fehlt die
erforderliche Bundeskompetenz.

158

Aus Art. 28 Abs. 2 GG ergibt sich
keine weitergehende Verfassungswidrigkeit des § 6a
Satz 4 ZuInvG. Soweit die Vorschrift verfassungsgemäß
ist, stellt sie keine unverhältnismäßige Beschränkung des
Rechts auf kommunale Selbstverwaltung dar.

III.

159

Die teilweise Verfassungswidrigkeit des
§ 6a Satz 1 und 4 ZuInvG führt zur Erklärung der
Teilnichtigkeit der Bestimmung nach Maßgabe der
Entscheidungsformel (§ 78 Satz 1 BVerfGG). Mit dem
Ausspruch der Teilnichtigkeit werden die Regelungsabsichten des Gesetzgebers, soweit
wie möglich, respektiert, ohne dass ein von seinem Willen
nicht gedeckter Regelungstorso entstünde (vgl. BVerfGE 88,
203 ).

 

Voßkuhle
Broß
Osterloh


Di Fabio
Mellinghoff
Lübbe-Wolff


Gerhardt

Landau







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