2 BvF 1/12 - Teils unzulässige, teils unbegründete Normenkontrollanträge gegen die Verordnung über Ausnahmen von straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften für Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge vom 19.12.2011, wonach Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen im Güterverkehr unter bestimmten Voraussetzungen länger sein dürfen als es in den sonst geltenden straßenverkehrsrechtlichen Regelungen vorgesehen ist – Erprobung sog „Gigaliner“

 

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvF 1/12 -

- 2 BvF 3/12 -

Im Namen des Volkes




In den Verfahren

über die Anträge,

 

I.
festzustellen, dass die Verordnung über
Ausnahmen von straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften für
Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge
(LKWÜberlStVAusnV) vom 19. Dezember 2011 mit dem
Grundgesetz nicht

vereinbar ist.

 

Antragsteller: 1. A...

und weitere 213 Abgeordnete des 17. Deutschen
Bundestages

 

- Bevollmächtigter:


Prof. (em.) Dr. Dr. h.c. Ulrich Battis,

Beiersdorfer Weg 42, 12589 Berlin -

 

- 2 BvF 1/12 -, 

 

II.
festzustellen, dass die Verordnung über
Ausnahmen von straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften für
Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge
(LKWÜberlStVAusnV) vom 19. Dezember 2011 mit dem
Grundgesetz nicht

vereinbar ist.

 

Antragstellerinnen:
1.
Regierung des Landes
Baden-Württemberg,

vertreten durch das Ministerium für Verkehr und
Infrastruktur,

Hauptstätter Straße 67, 70178 Stuttgart



2.
Regierung des Landes
Schleswig-Holstein,

vertreten durch das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit,
Verkehr

und Technologie des Landes Schleswig-Holstein,

Düsternbrooker Weg 94, 24105 Kiel,

 

- Bevollmächtigter:


Prof. Dr. Martin Nettesheim,

Universitätsprofessor an der Juristischen Fakultät der
Universität

Tübingen, Geschwister-Scholl-Platz, 72074 Tübingen -

 

- 2 BvF 3/12 -

 

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

Präsident Voßkuhle,

Lübbe-Wolff,

Gerhardt,

Landau,

Huber,

Hermanns,

Müller,

Kessal-Wulf

 

am 1. April 2014 beschlossen:

 

Die Verfahren werden zur gemeinsamen
Entscheidung verbunden.
Soweit die Antragstellerinnen im Verfahren 2
BvF 3/12 einen Verstoß gegen Artikel 23 Absatz 1 des
Grundgesetzes rügen, wird der Antrag verworfen.
Die Verordnung über Ausnahmen von
straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften für Fahrzeuge und
Fahrzeugkombinationen mit Überlänge (LKWÜberlStVAusnV) vom
19. Dezember 2011 (elektronischer Bundesanzeiger AT144 2011
V2, veröffentlicht am 21. Dezember 2011) ist mit dem
Grundgesetz vereinbar.

 

Gründe:




A.

1

Die Anträge im Verfahren der abstrakten
Normenkontrolle richten sich gegen die Verordnung über
Ausnahmen von straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften für
Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge
(LKWÜberlStVAusnV) vom 19. Dezember 2011, die bestimmt, dass
Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen im Güterverkehr unter
bestimmten Voraussetzungen länger sein dürfen als in den
sonst geltenden straßenverkehrsrechtlichen Regelungen
vorgesehen.

I.

2

1. Die grundsätzlich zulässigen Abmessungen
von Kraftfahrzeugen sind in § 32 der
Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (StVZO) geregelt. Hiernach
darf, von besonderen Regelungen für Kraftomnibusse abgesehen,
ein Kraftfahrzeug oder Anhänger - ausgenommen Sattelanhänger
- nicht länger als 12 m sein (§ 32 Abs. 3 Nr. 1 StVZO).
Für Sattelkraftfahrzeuge (Sattelzugmaschinen mit
Sattelanhänger) und Fahrzeugkombinationen (Züge) gelten
differenzierte, teilweise mit Anforderungen in Bezug auf
Teillängen und sonstigen Voraussetzungen kombinierte
zulässige Gesamtlängen, die von 15,50 m bis 18,75 m reichen
(§ 32 Abs. 4 StVZO). Hinter Sattelkraftfahrzeugen darf
nach § 32a Satz 3 StVZO kein Anhänger mitgeführt
werden.

3

Im Unionsrecht finden sich entsprechende
Höchstlängen in Anhang I Nr. 1.1., Nr. 1.6. und Nr. 4.4. der
Richtlinie 96/53/EG des Rates vom 25. Juli 1996 zur
Festlegung der höchstzulässigen Abmessungen für bestimmte
Straßenfahrzeuge im innerstaatlichen und
grenzüberschreitenden Verkehr in der Gemeinschaft sowie zur
Festlegung der höchstzulässigen Gewichte im
grenzüberschreitenden Verkehr (ABl L 235 vom 17. September
1996, S. 59; geändert durch Richtlinie 2002/7/EG des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Februar 2002,
ABl L 67 vom 9. März 2002, S. 47).

4

2. Überschreitet ein Fahrzeug die Abmessungen
des § 32 StVZO, ist in der Regel eine fahrzeugbezogene
Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO und
eine streckenbezogene Erlaubnis nach § 29 Abs. 3 StVO
erforderlich (vgl. Rebler, in: Ferner/Bachmeier/Müller,
Verkehrsrecht, 2009, VerwR, § 32 StVZO, Rn. 30; Janker,
in: Burmann/Heß/Jahnke/Janker, Straßenverkehrsrecht, 22.
Aufl. 2012, § 29 StVO, Rn. 6; Rebler, NZV 2004, S. 450
; s. auch Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur
Straßenverkehrs-Ordnung zu § 29 StVO,
Rn. 79 ff.). In bestimmten Fällen kann eine
Dauererlaubnis - unter Umständen für das gesamte Bundesgebiet
(vgl. VwV-StVO zu § 29 StVO, Rn. 140 ff.) - erteilt
werden. Die Möglichkeit von Ausnahmen ist auch in der
Richtlinie 96/53/EG vorgesehen. So dürfen die Mitgliedstaaten
zulassen, dass Fahrzeuge oder Fahrzeugkombinationen, die auf
neuen Technologien oder Konzepten beruhen und eine oder
mehrere Anforderungen dieser Richtlinie nicht einhalten
können, während eines Versuchszeitraums in bestimmten
örtlichen Verkehrsbereichen eingesetzt werden (Art. 4
Abs. 5 RL 96/53/EG).

II.

5

1. Am 19. Dezember 2011 erließ das
Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung die
Verordnung über Ausnahmen von straßenverkehrsrechtlichen
Vorschriften für Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit
Überlänge (LKWÜberlStVAusnV, eBAnz AT144 2011 V2,
veröffentlicht am 21. Dezember 2011; im Folgenden:
Verordnung). Als Ermächtigungsgrundlagen nennt die Verordnung
§ 6 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe c), Nr. 2 Buchstabe a), c),
k) und x), Nr. 3 einleitender Satzteil und Nr. 5a StVG
jeweils in Verbindung mit § 6 Abs. 3 StVG.

6

Die Verordnung regelt, unter welchen
Voraussetzungen bestimmte Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen
mit Überlänge am Straßenverkehr teilnehmen dürfen. In der
genannten Fassung lauten die Vorschriften:

§ 1

Anwendungsbereich

    Die Verordnung regelt
die Voraussetzungen, bei deren Erfüllen bestimmte Fahrzeuge
und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge am Straßenverkehr
abweichend von den Vorschriften der Straßenverkehrs-Ordnung
und der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung teilnehmen
dürfen.

§ 2

Streckennetz

    (1) Der Verkehr mit
Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge ist
ausschließlich auf den in der Anlage festgelegten Strecken
nach Maßgabe der folgenden Vorschriften zulässig.

   (2) Abweichend von Absatz 1
dürfen in § 3 Nummer 1 bezeichnete Sattelkraftfahrzeuge
in den Ländern Bayern, Hamburg, Hessen, Niedersachsen,
Sachsen, Schleswig-Holstein und Thüringen das gesamte
Streckennetz der jeweiligen Länder nutzen.

§ 3

Fahrzeuge

    Die nachfolgenden
Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge dürfen am
Straßenverkehr teilnehmen:

1. Sattelzugmaschine mit Sattelanhänger
(Sattelkraftfahrzeug),

2. Sattelkraftfahrzeug mit
Zentralachsanhänger,

3. Lastkraftwagen mit Untersetzachse und
Sattelanhänger,

4. Sattelkraftfahrzeug mit einem weiteren
Sattelanhänger,

5. Lastkraftwagen mit einem Anhänger.

§ 4

Abmessungen

    (1) Fahrzeuge und
Fahrzeugkombinationen mit Überlänge nach § 3 Nummer 1, 2
und 4 dürfen abweichend von § 32 Absatz 4 Nummer 2 der
Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung die höchstzulässige
Gesamtlänge bis zu einer Gesamtlänge von 17,80 m und die
höchstzulässige Teillänge des Sattelanhängers bis zu einer
Teillänge Achse Zugsattelzapfen bis zur hinteren Begrenzung
von 13,30 m überschreiten.

    (2)
Fahrzeugkombinationen mit Überlänge nach § 3 Nummer 2
bis 4 dürfen abweichend von § 32 Absatz 4 Nummer 3 der
Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung und abweichend von
§ 22 Absatz 4 Satz 2 der Straßenverkehrs-Ordnung die
höchstzulässige Gesamtlänge bis zu einer Gesamtlänge von
25,25 m überschreiten.

    (3)
Fahrzeugkombinationen mit Überlänge nach § 3 Nummer 5
dürfen abweichend von § 32 Absatz 4 Nummer 3 der
Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung und abweichend von
§ 22 Absatz 4 Satz 2 der Straßenverkehrs-Ordnung die
höchstzulässige Gesamtlänge bis zu einer Gesamtlänge von
24,00 m überschreiten.

    (4) Im Rahmen der
Teilnahme am Straßenverkehr dürfen abweichend von § 32a
der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung hinter Kraftfahrzeugen
mehr als ein Anhänger und hinter Sattelkraftfahrzeugen ein
Anhänger mitgeführt werden.

§ 5

Technische Anforderungen an die eingesetzten Fahrzeuge

    Fahrzeuge und
Fahrzeugkombinationen mit Überlänge dürfen am Straßenverkehr
nur teilnehmen, wenn sie mit folgenden technischen
Einrichtungen ausgerüstet sind:

1. der Anhänger einer Fahrzeugkombination mit
Spurhalteleuchten nach § 51 Absatz 4 der
Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung,

2. Luftfederung außer auf den Lenkachsen der
Kraftfahrzeuge,

3. Differenzialsperre oder
Antriebsschlupfregelung,

4. elektronisch gesteuertes Bremssystem (EBS
nach UN/ECE Regelung Nr. 13 Änderungsserie 11; ABl. L 297/1
vom 13.11.2010, S. 183),

5. Scheibenbremsen und Retarder (Verlangsamer)
im Zugfahrzeug,

6. automatische Achslastüberwachung mit
sinnfälliger Anzeige der Achslasten für die Achsen mit
Luftfederung oder der Gesamtmasse,

7. Spurhaltewarnsystem,

8. Elektronische Fahrdynamikregelsysteme (nach
UN/ECE Regelung Nr. 13 Änderungsserie 11; ABl. L 297/1 vom
13.11.2010, S. 183),

9. automatisches Abstandsregelsystem
(Abstandstempomat) oder Notbremsassistenzsystem,

10. Einrichtungen für indirekte Sicht nach der
Richtlinie 2003/97/EG des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 10. November 2003 zur Angleichung der
Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten für die Typgenehmigung
von Einrichtungen für indirekte Sicht und von mit solchen
Einrichtungen ausgestatteten Fahrzeugen sowie zur Änderung
der Richtlinie 70/156/EWG und

zur Aufhebung der Richtlinie 71/127/EWG (ABl. L 25 vom
29.1.2004, S. 1), die zuletzt durch die Richtlinie
2006/96/EG

vom 20. November 2006 (ABl. L 363 vom 20.11.2006, S. 81)
geändert worden ist,

11. Kamera-System am Heck des Fahrzeugs oder
der Fahrzeugkombination sowie einem zugehörigen Monitor im
Blickfeld

des Fahrers für die Sicht nach hinten,

12. Konturmarkierungen aus retroreflektierendem
Material nach UN/ECE Regelung Nr. 48 (ABl. L 137 vom
30.5.2007, S. 1),

13. rückwärtige Kenntlichmachung durch ein
Schild aus retroreflektierendem Material in Anlehnung an die
UN/ECE Regelung Nr. 70 (BGBl. 1994 II S. 970) mit der
Aufschrift „Lang-Lkw“ (Schrifthöhe 130 mm),

14. Kontrollgerät nach den Bestimmungen des
Anhangs I B der Verordnung (EWG) Nummer 3821/85 des Rates vom
20. Dezember 1985 über das Kontrollgerät im Straßenverkehr
(ABl. L 370 vom 31.12.1985, S. 8), die zuletzt durch die
Verordnung (EU) Nr. 1266/2009 vom 16. Dezember 2009 (ABl. L
339 vom 22.12.2009, S. 3) geändert worden ist.

§ 6

Kombinierter Verkehr

    (1) Fahrzeuge und
Fahrzeugkombinationen mit Überlänge dürfen am Straßenverkehr
nur teilnehmen, wenn sie im Kombinierten Verkehr einsetzbar
sind.

    (2) Kombinierter
Verkehr im Sinne des Absatzes 1 ist der Transport von Gütern
in einer Ladeeinheit (Container, Wechselbrücke,
Sattelanhänger mit oder ohne Zugmaschine, Lastkraftwagen,
Anhänger), die mit Geräten umgeschlagen wird, ohne das
Transportgut selbst umzuschlagen, wenn der Transport auf
einem Teil der Strecke mit der Eisenbahn, dem Binnen-,
Küsten- oder Seeschiff und auf dem anderen Teil mit dem
Kraftfahrzeug durchgeführt wird.

§ 7

Übereinstimmungsnachweis

    Die Einhaltung der in
den §§ 4 und 5 festgelegten Voraussetzungen sowie die
Einhaltung des § 32d der
Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung sind durch ein Gutachten
eines amtlich anerkannten Sachverständigen für den
Kraftfahrzeugverkehr nachzuweisen; das Gutachten oder dessen
Kopie ist während der Fahrt mitzuführen und
Kontrollberechtigten auf Verlangen auszuhändigen.

§ 8

Ladung

    (1) Fahrzeuge und
Fahrzeugkombinationen mit Überlänge dürfen am Straßenverkehr
nur teilnehmen, wenn abweichend von § 22 Absatz 4 der
Straßenverkehrs-Ordnung die Ladung nicht nach hinten
hinausragt.

    (2) Fahrzeuge und
Fahrzeugkombinationen mit Überlänge dürfen am Straßenverkehr
nur teilnehmen, wenn keine flüssigen Massengüter in
Großtanks, kein Gefahrgut, keine lebenden Tiere und keine
Güter, die freischwingend befestigt sind und aufgrund ihrer
Masse die Fahrstabilität beeinträchtigen, befördert
werden.

§ 9

Überholen

    (1) Abweichend von
§ 5 Absatz 1 und 2 der Straßenverkehrs-Ordnung ist das
Überholen mit Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen mit
Überlänge unzulässig.

    (2) Abweichend von
Absatz 1 ist das Überholen von Fahrzeugen und Zügen, die
nicht schneller als 25 km/h fahren können oder dürfen,
zulässig.

§ 10

Transportweg

    Fahrzeugkombinationen
mit Überlänge gemäß § 3 Nummer 2 bis 5 dürfen am
Straßenverkehr nur teilnehmen, wenn jeweils vor Fahrtantritt
sich der Fahrer davon überzeugt hat, dass keine Sperrungen
und Umleitungen auf der zugelassenen Transportstrecke
vorliegen, die ein Verlassen der in der Anlage festgelegten
Strecken erfordern.

§ 11

Persönliche Anforderungen an die Fahrer

    (1) Fahrzeuge und
Fahrzeugkombinationen mit Überlänge dürfen am Straßenverkehr
nur teilnehmen, wenn deren Fahrer seit mindestens fünf Jahren
ununterbrochen im Besitz der Fahrerlaubnis der Klasse CE sind
und über mindestens fünf Jahre Berufserfahrung im
gewerblichen Straßengüter- oder Werkverkehr verfügen. Die
Berufserfahrung ist durch Vorlage von Arbeitszeugnissen,
Arbeitsverträgen oder sonstigen Nachweisen oder deren
beglaubigte Abschriften, die während der Fahrt mitzuführen
sind, nachzuweisen und Kontrollberechtigten auf Verlangen
auszuhändigen.

    (2) Fahrzeuge und
Fahrzeugkombinationen mit Überlänge dürfen am Straßenverkehr
nur teilnehmen, wenn deren Fahrer vor dem erstmaligen Führen
eines Fahrzeugs oder einer Fahrzeugkombination mit Überlänge
an einer mindestens zweistündigen Einweisung in das
eingesetzte Fahrzeug oder die eingesetzte Fahrzeugkombination
durch den Hersteller oder eine von diesem beauftragte Stelle
teilgenommen haben, in der insbesondere der sichere Umgang
mit den besonderen Fahreigenschaften des eingesetzten
Fahrzeugs oder der eingesetzten Fahrzeugkombination
praktiziert wird. In der Einweisung ist zudem das Kurven- und
Rückwärtsfahren besonders zu schulen. Eine Bescheinigung über
die Teilnahme an der Einweisung ist mitzuführen und
Kontrollberechtigten auf Verlangen auszuhändigen.

§ 12

Wissenschaftliche Begleitung

    (1) Fahrzeuge und
Fahrzeugkombinationen mit Überlänge dürfen am Straßenverkehr
nur teilnehmen, wenn mit diesen an einer wissenschaftlichen
Untersuchung durch die Bundesanstalt für Straßenwesen
teilgenommen wird.

    (2) Die Teilnahme ist
durch das Transportunternehmen gegenüber der Bundesanstalt
für Straßenwesen, Brüderstraße 53, 51427 Bergisch Gladbach,
schriftlich auf dem Postwege zu bekunden. In der Bekundung
sind Angaben zum Unternehmen (Sitz), zum eingesetzten
Fahrzeug oder zur eingesetzten Fahrzeugkombination (Typ,
Erstzulassungsdatum) und zur Strecke (Abfahrts- und Zielort)
anzuzeigen.

§ 13

Inkrafttreten und Außerkrafttreten

    (1) Diese Verordnung
tritt am 1. Januar 2012 in Kraft.

    (2) Sie tritt mit
Ablauf des 31. Dezember 2016 außer Kraft.

7

2. Mit der Ersten Verordnung zur Änderung der
Verordnung über Ausnahmen von straßenverkehrsrechtlichen
Vorschriften für Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit
Überlänge vom 5. Juli 2012 (eBAnz AT 11.07.2012 V1) wurde das
Beförderungsverbot für gefährliche Güter in § 8 Abs. 2
LKWÜberlStVAusnV modifiziert. Außerdem wurden zusätzliche
Strecken in die Anlage aufgenommen. Mit der Zweiten und
Dritten Änderungsverordnung (vom 8. Februar 2013, eBAnz AT
14.02.2013 V1, bzw. vom 17. September 2013, eBAnz AT
25.09.2013 V2) sind weitere Strecken in der Anlage
hinzugekommen.

III.

8

1. Den Normenkontrollantrag im Verfahren 2 BvF
1/12 haben 214 Abgeordnete des 17. Deutschen Bundestages
gestellt. Sie halten die Verordnung für verfassungswidrig,
weil sie ohne die erforderliche Zustimmung des Bundesrates
erlassen worden sei, es an einer ausreichenden Ermächtigung
fehle und das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
sowie die aus dem Rechtsstaatsgebot folgenden Anforderungen
an Bestimmtheit und Rationalität nicht beachtet seien.

9

a) Die Verordnung sei formell
verfassungswidrig, da die nach § 6 Abs. 1 StVG
erforderliche Zustimmung des Bundesrates nicht eingeholt
worden sei. Die Voraussetzungen des § 6 Abs. 3, 2. Var.
StVG, wonach Rechtsverordnungen über allgemeine Ausnahmen von
den auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsvorschriften nicht der
Zustimmung des Bundesrates bedürfen, lägen nicht vor.

10

aa) Der Vorbehalt des Art. 80 Abs. 2 GG,
der Abweichungen von dem verfassungsrechtlichen Erfordernis
der Zustimmung des Bundesrates erlaube, dürfe nur dann
genutzt werden, wenn hierfür ein sachlicher Grund, etwa in
Form einer Eilbedürftigkeit der Rechtsverordnung, bestehe.
Art. 80 Abs. 2 GG als Ausdruck des Bundesstaatsprinzips
verfestige das im Gesetzgebungsverfahren vorgesehene
Zusammenwirken der Bundesorgane, indem er die Zustimmung des
Bundesrates zu Rechtsverordnungen vorschreibe, die aufgrund
von zustimmungspflichtigen Bundesgesetzen ergingen. Dieser
föderale Grundsatz könne nicht durch die Möglichkeit einer
„anderweitigen bundesgesetzlichen Regelung“ zulasten des
Bundesrates einseitig geändert werden. Dass nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die
„anderweitige bundesgesetzliche Regelung“ ein
Zustimmungsgesetz sein müsse, entbinde nicht von der
Notwendigkeit eines engen Verständnisses des Vorbehalts in
Art. 80 Abs. 2 GG sowie des die Befreiung erteilenden
Gesetzes. § 6 Abs. 3 StVG sei demgemäß
verfassungskonform dahin auszulegen, dass von dem Erfordernis
der Zustimmung des Bundesrates nur in begrenzten
Ausnahmefällen abgesehen werden dürfe. Es könne allein darum
gehen, das Änderungsverfahren bei einzelnen Details der
straßenverkehrsrechtlichen Ausführungsverordnungen zu
vereinfachen und zu beschleunigen, wenn eine entsprechende
Notwendigkeit bestehe.

11

bb) Bei der Verordnung handle es sich nicht um
eine Ausnahmeverordnung im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var.
StVG. Es sei nicht Sinn und Zweck dieser Vorschrift, so
umfassende Regelungen wie die der Verordnung von dem
Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates zu befreien. Aus
dem Begriff der Ausnahme ergebe sich, dass auf diesem Wege
nicht die Rechtsverordnung dauerhaft geändert und damit eine
neue „Regel“ statuiert werden könne. Das geschehe aber durch
die Verordnung, denn indem diese das zulässige Maß für
Fahrzeugkombinationen erhöhe, ändere sie die
Straßenverkehrsordnung für die Dauer von fünf Jahren. Das
neue Höchstmaß stelle eine Erweiterung der bisherigen Regel
dar, die zur Wahrung der Sicherheit und Leichtigkeit des
Verkehrs weiterer Voraussetzungen bedürfe. Die Neuregelung
habe aufgrund ihrer Reichweite und ihres Umfangs ein ganz
anderes Gewicht als eine Ausnahmegenehmigung im Einzelfall.
Ihr Ausnahmecharakter ergebe sich auch nicht aus dem örtlich
und zeitlich begrenzten Geltungsbereich der Rechtsverordnung.
Anderenfalls könnte die Rechtsverordnung durch eine immer
weitere Ausdehnung des zunächst beschränkten Geltungsbereichs
schleichend am Bundesrat vorbei geändert werden. Ausnahmen
von straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften regelten
strenggenommen allein § 4, § 8 Abs. 1 und § 9
Abs. 1 der Verordnung. Sämtliche anderen Bestimmungen
enthielten neue Regelungen, da sie nicht „abweichend von“
bestehenden Vorschriften gelten sollten. Mehrere Bestimmungen
seien von den Ausnahmevorschriften gänzlich unabhängig und
könnten demzufolge nicht als unselbständige Nebenregelung zu
diesen gesehen werden. Dies sei etwa bei den Anforderungen an
die Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen in §§ 5 und 6
LKWÜberlStVAusnV der Fall. Auch in § 10 LKWÜberlStVAusnV
werde eine zusätzliche Handlungspflicht, nicht hingegen eine
Ausnahme statuiert. § 11 LKWÜberlStVAusnV sehe
umfassende Anforderungen an die Fahrer von überlangen
Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen vor, die keine bloße
Abweichung, sondern Zusatzvoraussetzungen zu den üblichen
straßenverkehrsrechtlichen Anforderungen darstellten. Auch
die als Bedingung formulierte Pflicht zur Teilnahme an der
wissenschaftlichen Untersuchung des Feldversuchs (§ 12
Abs. 1 LKWÜberlStVAusnV) lege eine eigenständige
Handlungspflicht fest und sei daher von § 4
LKWÜberlStVAusnV losgelöst zu betrachten. Die Festlegungen
des Streckennetzes (§ 2 LKWÜberlStVAusnV i.V.m. der
Anlage) sowie der teilnahmeberechtigten Fahrzeuge und
Fahrzeugkombinationen (§ 3 LKWÜberlStVAusnV) stellten
ebenfalls selbständige Bestimmungen dar, die nicht untrennbar
mit der Ausnahmeregelung des § 4 LKWÜberlStVAusnV
zusammenhingen.

12

cc) „Allgemeine Ausnahmen“ im Sinne des
§ 6 Abs. 3, 2. Var. StVG seien nur solche, die auch
Gegenstand einer individuellen Ausnahmegenehmigung sein
könnten. Eine individuelle Ausnahmegenehmigung könne aber
nicht derart umfassende und von bestehenden Vorschriften
völlig unabhängige Regelungen treffen wie sie die Verordnung
vorsehe. Wenn die Sicherheit des Verkehrs derart umfassende
Auflagen erfordere, wie dies hier der Fall sei, lägen die
Voraussetzungen für die Erteilung einer solchen
Ausnahmegenehmigung nicht vor. Anderenfalls könnte die
Exekutive einen neuen Regelungskomplex schaffen, ohne dass
dies vom Gesetzgeber vorgesehen sei. Die Begründung für die
Zustimmungsfreiheit von Verordnungen über allgemeine
Ausnahmen im Gesetzentwurf (BTDrucks 1/2674, S. 29) spreche
deutlich dafür, dass „Ausnahmen“ auf unbedeutende und
zugleich eilig zu treffende Entscheidungen zu beschränken
seien. Hieraus ergebe sich die einzig sinnvolle
Unterscheidung zwischen Ausnahmen und gewöhnlichen
Inhaltsänderungen. Um Änderungen, die für eine Befassung des
Bundesrates nicht bedeutungsvoll genug seien, handele es sich
bei der Verordnung jedoch nicht. Bei der Einräumung
„allgemeiner Ausnahmen“ sei zudem das öffentliche Interesse
gegen das private Interesse an der Dispenserteilung abzuwägen
und dabei insbesondere die Dringlichkeit der
Ausnahmesituation zu prüfen. Dass dies hier geschehen sei,
sei nicht ersichtlich. Zudem liefe es dem
Rechtsstaatsprinzip, dem Bestimmtheitsgebot sowie dem Prinzip
des Vertrauensschutzes zuwider, wenn Ausnahmeverordnungen
derart umfangreiche eigenständige Regelungen treffen könnten,
dass für den Normbetroffenen die geltende Rechtslage nicht
mehr klar erkennbar sei und zudem widersprüchliche
Vorschriften nebeneinander existierten.

13

b) Der Verordnung fehle die den Anforderungen
des Art. 80 Abs. 1 GG entsprechende gesetzliche
Ermächtigungsgrundlage. § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG sei
keine Ermächtigungsgrundlage, sondern nur eine spezielle
Zuständigkeitsregelung. Die Verordnung bewege sich nicht im
Rahmen der von ihr selbst als Grundlagen angegebenen
Bestimmungen. Zwar sei § 6 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe c)
StVG wohl als Ermächtigungsgrundlage für § 11 der
Verordnung anzusehen. Nicht nachvollziehbar sei dagegen, dass
offenbar § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstaben a), c), k) und x)
sowie Nr. 5a StVG die gesetzlichen Grundlagen für den größten
Teil der restlichen Vorschriften darstellen sollten. § 6
Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe x) StVG etwa solle nur im Einzelfall
die Rechtsgrundlage für Ausnahmegenehmigungen nach § 70
Abs. 1 Nr. 1 StVZO im Interesse der Verwaltungsvereinfachung
bieten und ermögliche nicht allgemein Ausnahmeverordnungen.
Für welche Bestimmungen § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe k)
StVG eine Ermächtigung darstellen solle, sei nicht
ersichtlich, denn die Verordnung regle nicht die dort
genannten Gegenstände. § 6 Abs. 1 Nr. 3 einleitender
Satzteil StVG, betreffend Maßnahmen zur Erhaltung der
Sicherheit und Ordnung auf den öffentlichen Straßen, solle
wohl die Ermächtigungsgrundlage für § 9 LKWÜberlStVAusnV
und andere Vorschriften der Verordnung bieten, soweit sie
dazu dienten, die von den überlangen Fahrzeugen und
Fahrzeugkombinationen unstreitig ausgehenden potentiellen
Gefahren zu begrenzen. Es stelle sich aber die Frage, ob sich
auf diese Vorschrift eine Verordnung stützen könne, die die
abzuwehrenden Gefahren für den Straßenverkehr selbst erst ins
Spiel bringe.

14

c) Angesichts der teilweise fehlerhaften
Zitierung der Ermächtigungsgrundlagen sei das Zitiergebot des
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG verletzt. Eine Verletzung
dieses Gebots liege bei Nennung einer unzutreffenden
Ermächtigungsgrundlage auch dann vor, wenn daneben die
tatsächlich einschlägige Grundlage genannt sei; auch in
diesem Fall werde eine effiziente eigene oder externe
inhaltliche Kontrolle verhindert.

15

d) Zudem sei das Bestimmtheitsgebot verletzt.
Die Ermächtigungsgrundlagen des § 6 Abs. 1 StVG
ermöglichten lediglich pauschal technische und persönliche
Regelungen über die Zulassung von Personen zum
Straßenverkehr, sähen aber nicht die Möglichkeit vor, einen
Feldversuch mit überlangen Fahrzeugen und
Fahrzeugkombinationen durchzuführen. Angesichts der Bedeutung
der Verordnung, die einen sehr groß angelegten Feldversuch
initiiere und durch die Zulassung von erheblich längeren und
damit auch gefährlicheren Fahrzeugen die Grundrechte der am
Straßenverkehr teilnehmenden Bürgerinnen und Bürger tangiere,
seien die zugrundeliegenden Vorschriften des
Straßenverkehrsgesetzes nicht ausreichend bestimmt. Vielmehr
hätte es - wie etwa beim Modellversuch „Begleitetes Fahren
mit 17“ - eines das Programm des Feldversuchs vorgebenden
Gesetzes bedurft.

16

e) Darüber hinaus sei die Verordnung auch
inhaltlich nicht hinreichend rational und konsistent, was zu
einer Verletzung des Rechtsstaatsprinzips führe. Sie stelle
hohe Anforderungen an die Fahrer, die technische Ausrüstung
der Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen sowie das
Streckennetz, sehe aber keinerlei Konsequenzen bei deren
Nichtbefolgung vor. Auch sei unklar, wer über die Teilnahme
am Feldversuch allgemein zu entscheiden habe und wie die
konkrete Berechtigung von Fahrzeugen und
Fahrzeugkombinationen für die Teilnahme nachzuweisen und zu
prüfen sei.

17

2. Zu dem Antrag hat die Bundesregierung
Stellung genommen.

18

a) Die Verordnung habe nach § 6 Abs. 3
StVG nicht der Zustimmung des Bundesrates bedurft. Die
Annahme, der Vorbehalt anderweitiger bundesgesetzlicher
Regelung in Art. 80 Abs. 2 GG sei restriktiv zu
interpretieren, finde im Grundgesetz keine Grundlage. Dieses
lasse ohne materielle Voraussetzungen eine Ermächtigung zum
Erlass von Rechtsverordnungen ohne Zustimmung des Bundesrates
zu, sofern der Bundesrat der gesetzlichen Ermächtigung
zugestimmt habe. Dieses Zustimmungserfordernis wirke einer
Umgehung des Grundsatzes des Art. 80 Abs. 2 GG effektiv
entgegen. Weder Wortlaut noch Entstehungsgeschichte sprächen
für die von den Antragstellern für notwendig erachtete
einschränkende Interpretation des § 6 Abs. 3 StVG.

19

Der in § 6 Abs. 3 StVG verwendete Begriff
der allgemeinen Ausnahme beinhalte auch die Kompetenz zur
rechtlichen Ausgestaltung der Ausnahmeregelung. Zur Ausübung
der Befugnis, allgemeine Ausnahmen von den auf dem
Straßenverkehrsgesetz beruhenden Rechtsvorschriften zu
regeln, stünden die in § 6 Abs. 1 StVG bezeichneten
Regelungsgegenstände zur Verfügung. Beruhten die
Rechtsvorschriften nicht auf § 6 Abs. 1 StVG, sondern
beispielsweise auf § 6 Abs. 3a StVG, so könne sich die
Bezugnahme auf § 6 Abs. 1 bis 2a StVG in § 6 Abs. 3
StVG nur auf die Ausgestaltung der Ausnahmeregelung, zum
Beispiel durch Bedingungen und Auflagen, beziehen. Hieraus
werde deutlich, dass § 6 Abs. 3 in Verbindung mit den
Absätzen 1 bis 2a StVG die Befugnis zu einer solchen
Ausgestaltung der Ausnahmeregelung umfasse.

20

Die in der Verordnung geregelten Bedingungen
und Auflagen für die Inanspruchnahme der zugelassenen
Ausnahmen seien durch § 6 Abs. 1 StVG gedeckt. Die
rechtliche Ausgestaltung der Ausnahmeregelung entspreche auch
dem Zweck des § 6 Abs. 3 StVG. Zum einen müsse das
Ministerium in die Lage versetzt werden, die von ihm
beabsichtigte Ausnahmeregelung durch Definition der
Reichweite der Ausnahme - wie etwa in § 2 der Verordnung
geschehen - zu begrenzen. Zum anderen müsse die
Ausnahmeregelung wie das gesamte Straßenverkehrsrecht dem
Ziel der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs und der
Gefahrenabwehr Rechnung tragen, wofür gegebenenfalls
Bedingungen und Auflagen notwendig seien. Gründe, den
Verordnungsgeber bei der Ausgestaltung von allgemeinen
Ausnahmeregelungen stärker zu beschränken als eine
Verwaltungsbehörde bei der Ausgestaltung einer
Ausnahmeregelung im Einzelfall (§ 36 Abs. 2 Nr. 2 und 4
VwVfG), seien nicht ersichtlich.

21

b) Die Verordnung sei auch von den angegebenen
Ermächtigungsgrundlagen gedeckt. Die Bundesregierung führt
dazu im Einzelnen aus, welche der in der Verordnung genannten
Ermächtigungsgrundlagen für die einzelnen Vorschriften
einschlägig seien. Auch eine Verletzung des Zitiergebotes
komme danach nicht in Betracht.

22

c) Die Annahme, die gesetzlichen
Ermächtigungen für den Erlass der Verordnung seien nicht
hinreichend bestimmt, verkenne zum einen die begrenzte
Bedeutung der durch die Verordnung zugelassenen Ausnahmen;
zum anderen gehe sie über § 6 Abs. 3 StVG hinweg.
Wesentliche Beeinträchtigungen der Grundrechte der
Verkehrsteilnehmer und der Verkehrssicherheit würden durch
die Begrenzung des Streckennetzes (§ 2 LKWÜberlStVAusnV)
sowie durch die detaillierte Regelung von Bedingungen und
Auflagen effektiv vermieden. Auch das Rechtsstaatsprinzip sei
nicht verletzt, denn es verlange nicht, dass jede
Verhaltenspflicht einer effektiven isolierten Überprüfung
zugänglich sein müsse. Ein Verstoß gegen die Vorgaben der
Verordnung rechtfertige mindestens ordnungsbehördliches
Einschreiten. Eine Entscheidung, wer über die Teilnahme am
Feldversuch allgemein zu entscheiden habe, sei in der
Verordnung nicht zu treffen, denn nach § 12 Abs. 2
LKWÜberlStVAusnV sei die Teilnahme lediglich anzuzeigen.

23

3. Der Präsident des Bundesgerichtshofs hat
eine Stellungnahme des stellvertretenden Vorsitzenden des 4.
Strafsenats übermittelt, wonach der Senat bislang nicht mit
der Frage der Gültigkeit der Verordnung, wohl aber in näher
bezeichneten Beschlüssen mit den Voraussetzungen und Grenzen
einzelner Verordnungsermächtigungen des § 6 Abs. 1 StVG
befasst war. Die Präsidentin des Bundesverwaltungsgerichts
hat eine Äußerung des 3. Revisionssenats übersandt. Dieser
teilt mit, dass er mit der Frage der Gültigkeit der
Verordnung bislang nicht befasst war und ist, und verweist
auf näher bezeichnete Beschlüsse, in denen das
Bundesverwaltungsgericht in anderem Zusammenhang mit den
Voraussetzungen und Grenzen der Verordnungsermächtigungen des
§ 6 Abs. 1 StVG befasst war.

IV.

24

1. Die Regierungen der Länder
Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein, die den
Normenkontrollantrag im Verfahren 2 BvF 3/12 gestellt haben,
halten die Verordnung für verfassungswidrig, weil sie - unter
anderem mangels Zustimmung des Bundesrates - den
Anforderungen des Art. 80 GG, des Gesetzesvorbehalts,
des Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG sowie des Gebots der
Unionstreue nicht genüge. Sie beantragen, die Verordnung für
nichtig - hilfsweise für mit dem Grundgesetz unvereinbar - zu
erklären. „Äußerst hilfsweise“ begehren sie die Vorlage an
den Gerichtshof der Europäischen Union.

25

a) Ein Verstoß gegen Art. 80 GG liege
darin, dass der Bundesrat der Verordnung nicht zugestimmt
habe. Bei der Zulassung von überlangen Fahrzeugen und
Fahrzeugkombinationen handle es sich nicht um eine Ausnahme
im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG. Ausnahmeregeln
seien nach allgemeinen methodischen Grundsätzen restriktiv
auszulegen; der Versuch, eine neue, so bislang noch nicht
existierende Form des Straßengüterverkehrs unter die
Bestimmung des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG zu fassen,
widerspreche dem. Die Einführung eines Feldversuchs mit
überlangen Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen etabliere ein
neues, eigenständiges Verkehrskonzept in Gestalt eines
Sonderregelungssystems, dessen Gestalt in wesentlichen
Hinsichten vom Verordnungsgeber entworfen werde. Bestimmungen
mit Ausnahmequalität im engeren Sinn seien nur § 4,
§ 8 Abs. 1 und § 9 Abs. 1 der Verordnung, die die
Abweichung vom Normalfall ermöglichten. Die übrigen
Bestimmungen unterwürfen das Verhalten der Teilnehmer an dem
Feldversuch neuen und selbständigen Anforderungen. Als
Ausnahmen könne man diese neuartigen Verpflichtungen auch
nicht mit dem Argument bezeichnen, dass sie für andere
Verkehrsteilnehmer nicht gälten, denn alle spezifischen
Bestimmungen des Straßenverkehrsgesetzes bänden immer nur in
ihrem jeweiligen persönlichen und sachlichen
Anwendungsbereich. Dass die Verordnung keinen temporären und
räumlich begrenzten Feldversuch regle, zeige auch die
nochmalige Erweiterung des Streckennetzes durch die Dritte
Änderungsverordnung. Die Freigabe von Strecken orientiere
sich an den Wünschen interessierter Transportunternehmen,
nicht an den Maßstäben einer wissenschaftlich
nachvollziehbaren Versuchsanordnung.

26

Ein restriktives Verständnis der „Ausnahme“ im
Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG sei auch aus
inhaltlichen Gründen geboten. Auf § 6 Abs. 3, 2. Var.
StVG könne eine Regelung nur gestützt werden, wenn ihre
Bedeutung hinter derjenigen der Regelung zurückbleibe, von
der abgewichen werden solle. Zudem müsse es eine sachliche
Rechtfertigung dafür geben, nicht den Grundsatz des § 6
Abs. 1 StVG zur Anwendung zu bringen. Das föderale Leitbild,
das hinter Art. 80 Abs. 2 GG stehe, müsse auf die
Handhabung der dem Gesetzgeber nach Art. 80 Abs. 2 GG
gewährten Befugnis durchschlagen. Der Gesetzgeber habe diesem
Leitbild gemäß in § 6 Abs. 1 und 3 StVG eine
grundsätzliche Mitwirkung des Bundesrates vorgesehen. Diese
Wertung müsse in die Interpretation des § 6 Abs. 3 StVG
einfließen. Die Prüfung, ob die Verordnung einen
ausreichenden Sicherheits- und Funktionalitätsstandard wahre,
verlange eine hochgradig komplexe prognostische Beurteilung
von Entwicklungsverläufen, die im Lichte des Leitbilds des
§ 6 Abs. 1 StVG und angesichts grundrechtlicher
Schutzpflichten die Mitsprache der Länder erfordere. Auch
berühre die Zulassung des Straßenverkehrs auf dem Gebiet der
Länder eine Facette ihrer Staatlichkeit und solle daher
grundsätzlich nur mit der Zustimmung des Bundesrats erfolgen.
Dies habe der Verordnungsgeber auch erkannt, denn er habe den
Ländern - wie § 2 Abs. 2 LKWÜberlStVAusnV zeige -
grundsätzlich freigestellt, an dem Feldversuch teilzunehmen.
Im Fall Baden-Württembergs sei der Verordnungsgeber dem
Wunsch des Landes, nicht an dem Feldversuch teilzunehmen,
allerdings nicht gefolgt. Die Ausnahmegenehmigung stelle
keine Möglichkeit zur Überwindung politischen Widerstands im
Bundesrat dar, mit dem hinsichtlich der Verordnung zu rechnen
gewesen sei. Eine Entscheidung sei vielmehr desto eher dem
Anwendungsbereich des § 6 Abs. 1 StVG zuzuordnen, je
eher davon auszugehen sei, dass sie im Bundesrat politischen
Beratungsbedarf auslöse. Besondere Umstände - insbesondere
eine Dringlichkeit -, die die Annahme einer „Ausnahme“
rechtfertigen könnten, hätten nicht vorgelegen.

27

Bei den Bestimmungen der Verordnung handle es
sich auch nicht um allgemeine Ausnahmen im Sinne des § 6
Abs. 3, 2. Var. StVG. Wenn man den Begriff der
„Allgemeinheit“ dahin auslege, dass der Verordnungsgeber im
Wege der allgemeinen Ausnahme nur Handlungsspielräume
eröffnen könne, die auch im Wege einer individuellen
Ausnahmegenehmigung eröffnet werden könnten, liege dieses
Merkmal nicht vor. Bei der Zulassung eines neuen
Verkehrskonzepts und der Sicherung seiner Verträglichkeit
gehe es nicht mehr um Bedingungen und Auflagen zur
Absicherung einer Ausnahme, sondern um ein aliud; eine
Parallele zu § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG trage nicht. Lege
man das Merkmal „allgemein“ hingegen so aus, dass hiermit die
Generalität der Ausnahme angesprochen werde, so liege keine
allgemeine Ausnahme vor, weil die Verordnung keinen
allgemeinen Anwendungsbereich habe. Benachteiligt würden die
Unternehmen, die nicht in Ländern ansässig seien, die in
§ 2 Abs. 2 LKWÜberlStVAusnV aufgeführt seien; zudem
liefen die in der Anlage aufgeführten Nebenstrecken auf die
Begünstigung eines klar abgrenzbaren und damit individuellen
Personenkreises hinaus.

28

Nehme man hingegen an, dass § 6 Abs. 3,
2. Var. StVG eine Grundlage für die Verordnung darstelle,
dann liege ein Verstoß gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
vor, denn bei der dann erforderlichen weiten Auslegung des
§ 6 Abs. 3, 2. Var. StVG genüge diese Bestimmung nicht
mehr dem Bestimmtheitserfordernis aus Art. 80 Abs. 1
Satz 2 GG, das auch auf das Verfahren zu beziehen sei. Eine
Verordnungsermächtigung, die es ins Ermessen des
Verordnungsgebers stelle, ob und wann er den Bundesrat
beteiligen wolle, sei verfassungswidrig.

29

b) Art. 80 Abs. 1 GG sei zudem deshalb
verletzt, weil die Verordnung nicht ohne unzulässige
Überdehnung des § 6 Abs. 1 StVG auf diese Vorschrift
gestützt werden könne. Dem Straßenverkehrsgesetz liege, wie
sich aus der Verwaltungsvorschrift zu § 46 StVO ergebe,
ein Konzept der Verteilung des Güterverkehrs zwischen Straße,
Wasser und Schiene zugrunde, das nicht durch
Ausnahmeentscheidungen unterlaufen werden dürfe. Die
Verwendung überlanger Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen
werde aber wahrscheinlich Verlagerungseffekte begründen. Es
obliege dem Gesetzgeber, nicht dem Verordnungsgeber, zu
entscheiden, inwieweit dies hinzunehmen sei. Durch die
räumliche Beschränkung in § 2 LKWÜberlStVAusnV werde
zudem die Rechts- und Wirtschaftseinheit der Bundesrepublik
zertrennt. Auch werde der in § 6 Abs. 1 StVG eröffnete
Gestaltungsspielraum überschritten, wenn die Entscheidung
über die für das Projekt zur Verfügung stehenden Flächen den
Ländern überlassen werde. Die Entscheidung, inwieweit der
Zugang zum Straßenverkehr von Verhaltensweisen „jenseits des
Straßenlandes“ - wie der Teilnahme an einer
wissenschaftlichen Untersuchung (§ 12 LKWÜberlStVAusnV)
- abhängig gemacht werde, müsse ebenfalls der Gesetzgeber
selbst treffen.

30

c) Die Verordnung laufe dem Vorbehalt des
Gesetzes zuwider. Sie führe eine neue Konzeption des
Transports von Gütern im Straßenverkehr ein und entscheide
damit über eine gesellschaftlich gewichtige, politisch hoch
umstrittene und daher wesentliche Frage. Um wesentliche
Regelungen im Sinne der Wesentlichkeitsrechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts handele es sich zudem auch
angesichts der erzeugten Belastungen für Grundrechtsträger.
Die Entscheidung über den Anwendungsbereich der Verordnung
werde den Ländern überlassen (§ 2 LKWÜberlStVAusnV), was
von § 6 Abs. 1 StVG nicht vorgesehen sei. Darüber hinaus
würden durch den Feldversuch die Schutzpflicht aus
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, die unternehmerische Freiheit,
die informationelle Selbstbestimmung, die negative
Meinungsfreiheit und die allgemeine Handlungsfreiheit
berührt. Eine Verletzung des Gesetzesvorbehalts liege zudem
erst recht vor, wenn wesentliche Entscheidungen vom
Verordnungsgeber nicht selbst getroffen, sondern an Behörden
delegiert würden. Eine derartige Subdelegation liege hier
vor, denn der Verordnungsgeber lege nicht selbst fest, welche
Gestalt die grundrechtlich relevante wissenschaftliche
Untersuchung (§ 12 LKWÜberlStVAusnV) haben solle,
sondern überlasse diese Entscheidung vollständig der
Bundesanstalt für Straßenwesen.

31

d) Art. 23 Abs. 1 GG sei verletzt, weil
die Verordnung gegen Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie
96/53/EG verstoße. Zwar könne im Verfahren der abstrakten
Normenkontrolle die Vereinbarkeit von Bundesrecht mit
Unionsrecht nicht unmittelbar gerügt werden. Der in
Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG angelegte Grundsatz der
Europarechtsfreundlichkeit werde aber durch den Erlass einer
Rechtsverordnung, die mit Bestimmungen des Unionsrechts
unvereinbar sei, verletzt. Ein Verstoß des deutschen
Normgebers gegen Unionsrecht stelle daher eine Verletzung des
Art. 23 GG dar. Die Sicherung der Rechtlichkeit obliege
nach Auffassung des Gerichtshofs der Europäischen Union nach
Art. 4 Abs. 3 EUV auch den Organen der Mitgliedstaaten.
Dem entspreche es, wenn nationale Gerichte nicht ein
Vertragsverletzungsverfahren der Kommission abwarteten,
sondern bei ihrer Handhabung des Art. 267 AEUV das
Gesamtinteresse an einer effektiven Durchsetzung des Rechts
zum Maßstab machten. Die Verpflichtung aus Art. 267 AEUV
treffe ein mitgliedstaatliches Gericht daher unabhängig von
der Frage, wie sein Prüfungsmaßstab nach nationalem Recht
zugeschnitten sei. Die Bestimmung des Art. 23 Abs. 1
Satz 1 GG sei interpretationsoffen genug, um die Rüge der
Unionsrechtswidrigkeit der angegriffenen Maßnahme im
Normenkontrollverfahren zu ermöglichen.

32

Die Voraussetzungen des Art. 4 Abs. 5 RL
96/53/EG für eine Abweichung von den Bestimmungen der
Richtlinie lägen nicht vor. Bei einem benutzbaren
Streckennetz, das sich über das gesamte Bundesgebiet
erstrecke und über 50 % des Staatsgebietes umfasse, fehle es
an der erforderlichen Beschränkung der Abweichung auf
bestimmte örtliche Verkehrsbereiche. Wegen jedenfalls
bestehender Zweifel an der Vereinbarkeit der Verordnung mit
der Richtlinie 96/53/EG sei das Bundesverfassungsgericht,
wenn es die Verordnung für mit dem Grundgesetz vereinbar
erachte, zur Vorlage an den Gerichthof der Europäischen Union
verpflichtet.

33

2. Zu dem Antrag haben die Bundesregierung und
der Senat der Freien Hansestadt Bremen Stellung genommen. Die
Bundesregierung hat sich darüber hinaus zu der Stellungnahme
der Freien Hansestadt Bremen geäußert.

34

a) Die Bundesregierung verweist zunächst auf
ihre Stellungnahme im Verfahren 2 BvF 1/12. Darüber hinaus
trägt sie vor, die Vorschrift des Art. 80 Abs. 2 Satz 1
GG habe keinen Bezug zu grundrechtlichen Schutzpflichten; das
grundsätzliche Zustimmungserfordernis für Rechtsverordnungen
auf der Grundlage des § 6 StVG ergebe sich vielmehr
daraus, dass die Länder das Straßenverkehrsgesetz im Auftrag
des Bundes als eigene Angelegenheit ausführten. Die Annahme
eines Rangverhältnisses zwischen dem Grundsatz des
Art. 80 Abs. 2 GG und dem Vorbehalt anderweitiger
gesetzlicher Regelung habe in Art. 80 Abs. 2 GG keine
Grundlage. § 6 Abs. 3 StVG enthalte keine eigenständige
Verordnungsermächtigung, sondern entbinde in den dort
genannten Fällen lediglich vom Zustimmungserfordernis und
beruhe nicht auf Art. 80 Abs. 1 Satz 1, sondern auf
Art. 80 Abs. 2 GG. Dieser Vorschrift sei nicht zu
entnehmen, dass der Gesetzgeber Inhalt, Zweck und Ausmaß der
möglichen Ausnahmen bestimmen müsse. Die in § 6 Abs. 1
bis Abs. 2a StVG enthaltenen Verordnungsermächtigungen
implizierten die Befugnis, durch Rechtsverordnung Ausnahmen
von allgemeinen Regelungen zu normieren, die auf der
Grundlage dieser Ermächtigungen erlassen werden, und die
Voraussetzungen solcher Ausnahmen zu bestimmen und deren
Zulassung mit Auflagen zu verbinden. Die Verordnung schaffe
kein neues Verkehrskonzept. Materiell unterschieden ihre
Bestimmungen sich nicht von Bedingungen und Auflagen, wie sie
Genehmigungen und Erlaubnissen nach §§ 29, 46 StVO
beigefügt werden könnten. Die Auswirkungen des Betriebs von
überlangen Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen blieben schon
wegen der geringen Zahl der an dem Versuch teilnehmenden
Fahrzeuge hinter den Auswirkungen der Genehmigungen nach
§ 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO zurück.

35

Die Abgrenzung des Streckennetzes beruhe auf
sachlichen Erwägungen. § 2 Abs. 1 LKWÜberlStVAusnV
basiere auf Mitteilungen der Länder über die Eignung ihres
jeweiligen Streckennetzes, die sie in eigener Zuständigkeit
geprüft hätten. Lediglich § 2 Abs. 2 der Verordnung
beruhe auf politischen Entscheidungen der Länder. Eine
allgemeine Ausnahme im Sinne des § 6 Abs. 3 StVG setze
nicht voraus, dass sie auf dem gesamten Netz der öffentlichen
Straßen in Anspruch genommen werden könne. Dass die Ausnahme
faktisch nur von Personen in Anspruch genommen werden könne,
die mit ihren Fahrzeugen das in § 2 LKWÜberlStVAusnV
bezeichnete Straßennetz erreichten, bewirke keine
Einschränkung des Anwendungsbereichs nach personenbezogenen
Kriterien. Die Auffassung, nach § 6 Abs. 1 StVG dürfe
die Zulassung von Ausnahmen nicht „von Verhaltensweisen
jenseits des Straßenlandes“ abhängig gemacht werden, sei
unzutreffend.

36

§ 12 LKWÜberlStVAusnV bewirke keinen
Grundrechtseingriff. Die Erwägungen der Antragstellerinnen
zum Parlamentsvorbehalt liefen auf die Forderung hinaus, der
Gesetzgeber selbst müsse das Straßenverkehrsrecht im Detail
regeln, denn alle Regelungen des Straßenverkehrsrechts
beträfen die Sicherheit der Verkehrsteilnehmer. Auch die
Verknüpfung der Inanspruchnahme begünstigender Ausnahmen mit
Bedingungen und Auflagen, die bei isolierter Betrachtung
belastend wirkten, sei nicht geeignet, einen
Parlamentsvorbehalt zu begründen. Könne der Verordnungsgeber
isoliert belastende Verkehrsbeschränkungen normieren, so sei
dies erst recht in Verknüpfung mit der Zulassung
begünstigender Ausnahmen möglich.

37

Durch Art. 23 Abs. 1 GG werde nicht das
gesamte Unionsrecht dem Grundgesetz oder dem sonstigen
Bundesrecht als Prüfungsmaßstab im abstrakten
Normenkontrollverfahren gleichgestellt.

38

b) Der Senat der Freien Hansestadt Bremen ist
der Auffassung, die Verordnung sei wegen Verstoßes gegen
Art. 80 Abs. 1 und 2 GG verfassungswidrig und damit
nichtig. Zum einen sei § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG nicht
hinreichend bestimmt im Sinne des Art. 80 Abs. 1 GG,
denn die Befugnis zum Erlass allgemeiner Ausnahmen werde
nicht eingegrenzt; das Gesetz stelle insoweit eine
Blankettermächtigung aus. Das ausgefeilte Programm des
§ 6 Abs. 1 StVG werde von dem vollständig unbestimmten
§ 6 Abs. 3, 2. Var. StVG unterlaufen.

39

Die Verordnung könne auch tatbestandlich nicht
auf § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG gestützt werden. Eine
Regelung nach § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG müsse aus
bundesstaatlicher Sicht unbedeutsam und ihr Erlass dringlich
sein. Diese Anforderungen würden von der Verordnung
offensichtlich nicht erfüllt. Die Verordnung enthalte
vielfältige neue Pflichten mit eigenständigem Charakter.
Angesichts der Größe des Streckennetzes gehe es auch räumlich
nicht um die Errichtung eines Ausnahmeregimes. Die Verordnung
könne überdies auf § 6 Abs. 1 StVG auch deshalb nicht
gestützt werden, weil sie nicht lediglich den Zugang zum
Straßenverkehr zum Gegenstand habe.

40

c) Die Bundesregierung hat auf die
Stellungnahme der Freien Hansestadt Bremen erwidert, dass die
Hansestadt selbst für den Feldversuch geeignete Strecken im
Autobahnnetz auf ihrem Gebiet gemeldet habe. Zudem habe sie
für das nachgeordnete Straßennetz Erlaubnisse beziehungsweise
Ausnahmegenehmigungen erteilt, in denen als Auflage die
Teilnahme am Feldversuch enthalten sei. Die weiteren Auflagen
zitierten den Katalog der Auflagen und Bedingungen der
Verordnung. Damit qualifiziere die Hansestadt selbst diese
Regelungen als Auflagen und Bedingungen.

V.

41

Die Antragsteller beider Verfahren haben auf
mündliche Verhandlung verzichtet. Auf Bitte des Senats haben
sie sowie die Bundesregierung und der Senat der Freien
Hansestadt Bremen sich ergänzend zu der Frage geäußert, ob
einzelne Bestimmungen der Verordnung in dem Sinne konstitutiv
für das Gesamtkonzept der Verordnung sind, dass die
Verordnung ohne sie keinen Bestand haben könnte.

B.




I.

42

Die Normenkontrollanträge sind im Wesentlichen
zulässig.

43

Unzulässig ist der Antrag im Verfahren 2 BvF
3/12, soweit die Antragstellerinnen einen Verstoß gegen
Art. 23 Abs. 1 GG rügen. Zwar handelt es sich bei
Art. 23 Abs. 1 GG um eine Norm des Grundgesetzes, die im
Normenkontrollverfahren Prüfungsmaßstab sein kann. Die
Antragstellerinnen begründen jedoch den von ihnen
angenommenen Verstoß gegen diese Norm und den aus ihr
abzuleitenden Grundsatz der Europarechtsfreundlichkeit des
Grundgesetzes der Sache nach allein damit, dass die zur
Prüfung gestellte Verordnung gegen Unionsrecht, nämlich gegen
die Richtlinie 96/53/EG, verstoße. Mit diesem Vorbringen und
der damit hilfsweise verbundenen Anregung einer Vorlage an
den Gerichtshof der Europäischen Union können sie nicht
gehört werden. Maßstab der Prüfung von Bundesrecht, hier der
Verordnung, im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ist
allein das Grundgesetz (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG,
§ 78 Satz 1 BVerfGG). Auch stellt ein möglicher Verstoß
gegen Unionsrecht die Gültigkeit einer innerstaatlichen Norm
nicht in Frage (vgl. BVerfGE 126, 286 ).
Für die Prüfung, ob eine innerstaatliche Norm des einfachen
Rechts mit einer Bestimmung des Unionsrechts unvereinbar ist,
ist das Bundesverfassungsgericht daher nicht zuständig (vgl.
BVerfGE 31, 145 ; 82, 159 ;
110, 141 ; 114, 196 ; BVerfG, Urteil
des Zweiten Senats vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a.
-, juris). Dieser Prüfungsmaßstab wird weder durch
Art. 23 Abs. 1 GG und die darin zum Ausdruck gebrachte
Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes erweitert (vgl.
BVerfGE 110, 141 ; Kaiser/Schübel-Pfister, in:
Emmenegger/Wiedmann, Linien der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts, Bd. 2, Berlin 2011, S. 545
) noch für das Verfahren der abstrakten
Normenkontrolle dadurch modifiziert, dass das
Bundesverfassungsgericht in diesem Verfahren ohne
Zusammenhang mit einem Verfahren vor den Fachgerichten
entscheidet, in dem eine Vorlage gegebenenfalls erfolgen
könnte und müsste (vgl. BVerfGE 114, 196 ).

II.

44

Die Normenkontrollanträge sind unbegründet.
Die Vorschriften der Verordnung sind von den
Ermächtigungsgrundlagen des § 6 Abs. 1 StVG gedeckt
(1.). Die Zustimmung des Bundesrates zu der Verordnung war
nicht erforderlich; ein Verstoß gegen Art. 80 Abs. 2 GG
liegt daher nicht vor (2.). Das Zitiergebot des Art. 80
Abs. 1 Satz 3 GG (3.), der Parlamentsvorbehalt (4.) und das
Rechtsstaatsprinzip (5.) sind nicht verletzt.

45

1. a) Art. 80 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG
bestimmt, dass die Bundesregierung, ein Bundesminister oder
die Landesregierungen durch Gesetz ermächtigt werden können,
Rechtsverordnungen zu erlassen, und dass dabei Inhalt, Zweck
und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt
werden müssen. Die Norm stellt damit unmittelbar
Anforderungen nur an das ermächtigende Gesetz (vgl. BVerfGE
101, 1 ). Aus dem dahinterstehenden, im
Rechtsstaats- und Demokratieprinzip angelegten Prinzip des
Vorbehalts des Gesetzes folgt aber auch, dass eine
Rechtsverordnung sich in den Grenzen der gesetzlichen
Ermächtigung halten muss. Gestattete das Grundgesetz
Rechtsverordnungen, die sich nicht im Rahmen der jeweiligen
gesetzlichen Ermächtigung halten, wären auch die
Anforderungen, die Art. 80 Abs. 1 GG an das
ermächtigende Gesetz stellt, sinnlos. Die Frage, ob eine
Verordnung von der in Anspruch genommenen
Ermächtigungsgrundlage gedeckt ist, hat daher über ihre
Bedeutung als Vorfrage der verfassungsrechtlichen Prüfung
(vgl. BVerfGE 8, 51 ; 101, 1 ; 127, 293
) hinaus verfassungsrechtliche Relevanz (vgl.
BVerfGE 106, 1 ; Rozek, in:
Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG,
Loseblattsammlung, Stand: 39. Ergänzungslieferung Dezember
2012, § 76 Rn. 67; Schlaich/Korioth, Das
Bundesverfassungsgericht, 9. Aufl. 2012, Rn. 131;
Benda/Klein, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl. 2012,
Rn. 691).

46

b) Die Verordnung stützt sich auf § 6
Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe c), Nr. 2 Buchstabe a), c), k) und x),
Nr. 3 einleitender Satzteil und Nr. 5a StVG jeweils in
Verbindung mit § 6 Abs. 3 StVG. Von diesen Normen sind
die Vorschriften der Verordnung gedeckt.

47

aa) § 6 Abs. 3 StVG kommt als
Ermächtigungsgrundlage für die Verordnung nicht in Betracht.
Wie sich bereits aus dem Wortlaut ergibt, handelt es sich bei
dieser Bestimmung nicht um eine selbständige Grundlage für
den Erlass von Verordnungen, sondern um eine
Verfahrensvorschrift, die regelt, dass unter anderem
Ausnahmen von den auf die Absätze 1 bis 2a des § 6 StVG
gestützten Vorschriften ohne Zustimmung des Bundesrates
statuiert werden können. In systematischer Hinsicht bestätigt
dies der Vergleich mit den Absätzen 1, 3a und 4 des § 6
StVG, die jeweils ausdrücklich zum Erlass von
Rechtsverordnungen ermächtigen, während in § 6 Abs. 3
StVG eine solche ausdrückliche Ermächtigung fehlt.

48

Auch Sinn und Zweck des § 6 Abs. 3 StVG
sprechen nicht dafür, die Vorschrift als
Verordnungsermächtigung zu verstehen. Insbesondere erschließt
sich nicht, worin der Mehrwert einer selbständigen
Ermächtigung zu „Ausnahmen“ liegen sollte. Sinnvoll wäre eine
selbständige Ausnahmeermächtigung nur dann, wenn damit auch
Ausnahmeregelungen ermöglicht werden sollten, die nicht
bereits durch eine der Ermächtigungen aus dem Katalog des
§ 6 Abs. 1 StVG gedeckt sind. Dann aber wäre
unverständlich, warum der Verordnungsgeber gerade in den
Fällen, in denen er ohne Zustimmung des Bundesrates tätig
wird, nicht an die Grenzen der Ermächtigungen des § 6
Abs. 1 StVG gebunden sein sollte.

49

bb) Mit Blick auf Art. 80 Abs. 1 GG, der
für jede Verordnungsvorschrift eine gesetzliche Grundlage
verlangt (vgl. BVerfGE 22, 330 ; 48, 1 ;
101, 1 ; Brenner, in: Mangoldt/Klein/Starck,
Grundgesetz, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 80,
Rn. 78), kommt auch eine über die Reichweite der
Ermächtigungen des § 6 Abs. 1 StVG hinausgehende
ungeschriebene Ermächtigung zum Erlass von Ausnahmeregelungen
und damit verbundenen weiteren Bestimmungen nicht in
Betracht.

50

cc) Die Vorschriften der Verordnung finden in
den angeführten Bestimmungen des § 6 Abs. 1 StVG (Rn.
46) ausreichende Ermächtigungsgrundlagen.

51

(1) § 1 LKWÜberlStVAusnV gibt lediglich
an, was Gegenstand der nachfolgenden Verordnungsbestimmungen
ist, und bedarf daher keiner Ermächtigungsgrundlage, die über
die für die nachfolgenden Vorschriften erforderlichen
hinausgeht.

52

(2) §§ 3 und 4 Abs. 1 bis 3
LKWÜberlStVAusnV als zentrale Normen der Verordnung
bestimmen, dass die in § 3 LKWÜberlStVAusnV aufgezählten
Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen von den Regelungen in
§ 32 Abs. 4 StVZO abweichende Gesamtlängen aufweisen
dürfen.

53

(a) Diese Vorschriften sind, soweit sie die
höchstzulässige Länge für einzelne Fahrzeuge oder Anhänger
regeln, von § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe a) StVG gedeckt,
der zu Verordnungsregelungen über Voraussetzungen für die
Zulassung von Kraftfahrzeugen und deren Anhängern ermächtigt
(zum Erfordernis der Zulassung s. § 1 Abs. 1 Satz 1
StVG; die Voraussetzungen und das Zulassungsverfahren regelt
die Fahrzeug-Zulassungsverordnung (FZV)).

54

(b) Soweit § 4 Abs. 1 bis 3 in Verbindung
mit § 3 LKWÜberlStVAusnV Höchstlängen für
Fahrzeugkombinationen vorsehen - die als solche nicht der
Zulassung unterliegen (vgl. dazu, dass Gegenstand von
Betriebserlaubnissen beziehungsweise Genehmigungen und der
nachfolgenden Zulassung das einzelne Fahrzeug ist, § 3
Abs. 1 Satz 2 FZV; Rebler, in: Ferner/Bachmeier/Müller,
Verkehrsrecht, § 32 StVZO, Rn. 18) - können sie als
Vorschriften über den Betrieb von Fahrzeugen auf § 6
Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe c) StVG gestützt werden. § 6 Abs.
1 Nr. 2 Buchstabe c) StVG ermächtigt unter anderem zu
Regelungen über den Betrieb von Fahrzeugen. Dem steht nicht
entgegen, dass die in dieser Vorschrift auf das Wort
„Zulassung“ folgenden Aufzählungselemente jeweils nur
zulassungsbezogen zu verstehen wären. Zwar könnte für eine
solche Auslegung sprechen, dass die Begründung des
Gesetzentwurfs zu § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe c) StVG nur
mitteilt, die Vorschrift befasse sich mit „Art und Inhalt der
Zulassung“, ohne noch andere Regelungsgegenstände zu erwähnen
(BTDrucks 14/8766, S. 58). Hierbei dürfte es sich jedoch um
eine der Fülle der Teilvorschriften des § 6 Abs. 1 StVG
geschuldete Verknappung der Entwurfsbegründung handeln. Nach
dem Wortlaut des § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe c) StVG
stehen die Aufzählungselemente der Vorschrift eindeutig in
einem Verhältnis der Gleichordnung nebeneinander.

55

Bei den Regelungen der §§ 3, 4
LKWÜberlStVAusnV, die die Gesamtlänge von
Fahrzeugkombinationen betreffen, handelt es sich auch um
Vorschriften über den Betrieb von Fahrzeugen. Sind zwei
zugelassene Fahrzeuge in ihrer Kombination länger, als
§ 32 Abs. 4 StVZO das für ihre spezielle Kombination
vorsieht, ist die Fahrzeugkombination nicht vorschriftsmäßig
im Sinne des § 31 Abs. 2 StVZO. Der Halter darf daher
die Inbetriebnahme nicht anordnen oder zulassen.

56

(c) Den Vorschriften der §§ 3, 4
LKWÜberlStVAusnV fehlt es auch nicht an der notwendigen
Schutzzweckorientierung.

57

Nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe a) StVG
müssen die auf diese Ermächtigungsgrundlage gestützten
Verordnungsbestimmungen auf die Gewährleistung der
Verkehrssicherheit der Fahrzeuge und Fahrzeugteile und den
Schutz der Verkehrsteilnehmer gerichtet sein. Es spricht
nicht gegen eine solche Schutzrichtung der fahrzeugbezogenen
Bestimmungen der §§ 3, 4 LKWÜberlStVAusnV, dass mit der
darin vorgesehenen Heraufsetzung der zulässigen Höchstlängen
das Schutzniveau im Vergleich zu § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr.
2 StVZO verringert worden sein könnte. Den schutzbezogenen
Anforderungen des § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe a) StVG
genügt eine Vorschrift, wenn sie den dort genannten
Schutzzwecken entspricht. Dies ist bei den fahrzeugbezogenen
Bestimmungen der §§ 3, 4 LKWÜberlStVAusnV der Fall.
Durch die Begrenzung der zulässigen Gesamtlänge auf bestimmte
Maße dienen sie der Verkehrssicherheit und dem Schutz der
Verkehrsteilnehmer. Dass sie im Vergleich zu der Rechtslage,
die ohne die Ausnahmeregelung bestand, den Schutzstandard
absenken, ist demgegenüber nicht entscheidend. § 6 Abs.
1 Nr. 2 Buchstabe a) StVG bindet den Verordnungsgeber nicht
an ein einmal eingeführtes Schutzniveau; für eine
eingeschränkte Zulässigkeit späterer Abänderungen dergestalt,
dass fortan nur noch „strengere“ oder mindestens gleich
strenge Regelungen erlassen werden dürften, bietet die
Bestimmung, gleich ob es um Regel- oder um
Ausnahmevorschriften geht, keinerlei Anhaltspunkt.

58

In gleicher Weise wie die von § 6 Abs. 1
Nr. 2 Buchstabe a) StVG gedeckten fahrzeugbezogenen
Verordnungsbestimmungen zielen auch die für
Fahrzeugkombinationen geltenden Höchstlängenvorgaben, die
ihre Grundlage in § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe c) StVG
finden, auf die Gewährleistung der Verkehrssicherheit und den
Schutz der Verkehrsteilnehmer. An der erforderlichen
Schutzzweckorientierung fehlt es daher auch dann nicht, wenn
man, was nach den Gesetzesmaterialien (vgl. BTDrucks 14/8766,
S. 58) wie auch im Hinblick auf Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
(vgl. BVerfGE 8, 274 ; 55, 207
; 80, 1 ; 123, 39
) naheliegt, § 6 Abs. 1 Nr. 2 StVG dahin
auslegt, dass die in § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe a)
genannten Schutzzwecke auch für die anderen Buchstaben der
Nummer 2 und somit auch für die Ermächtigungsgrundlage des
§ 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe c) StVG Geltung
beanspruchen.

59

(3) § 4 Abs. 4 LKWÜberlStVAusnV, der
bestimmt, dass abweichend von § 32a StVZO Kraftfahrzeuge
mehr als einen Anhänger und Sattelkraftfahrzeuge einen
Anhänger mitführen dürfen, ist ebenfalls von § 6 Abs. 1
Nr. 2 Buchstabe c) StVG gedeckt, denn auch hierbei handelt es
sich um eine Vorschrift über den Betrieb eines Fahrzeugs.

60

(4) § 2 LKWÜberlStVAusnV und die Anlage,
auf die die Vorschrift verweist, legen durch Bestimmungen zu
den Strecken, auf denen der Verkehr mit Fahrzeugen und
Fahrzeugkombinationen mit Überlänge ausschließlich zulässig
ist, lediglich den Anwendungsbereich der nachfolgenden
Vorschriften fest, so dass auch insoweit die dort bereits
genannten Ermächtigungsgrundlagen einschlägig sind.

61

(5) § 5 LKWÜberlStVAusnV ordnet an, dass
Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge nur dann am
Straßenverkehr teilnehmen dürfen, wenn sie mit bestimmten
technischen Einrichtungen ausgerüstet sind. Hierbei handelt
es sich um eine Regelung über Beschaffenheit, Ausrüstung und
Kennzeichnung von Fahrzeugen zum Schutz von
Verkehrsteilnehmern, die ebenfalls auf der Grundlage des
§ 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe c) StVG erlassen werden
konnte.

62

(6) § 6 LKWÜberlStVAusnV ist von § 6
Abs. 1 Nr. 5a StVG gedeckt, der dazu ermächtigt, Vorschriften
unter anderem über Bau, Beschaffenheit, Ausrüstung und
Betrieb von Fahrzeugen und Fahrzeugteilen zum Schutz vor den
von Fahrzeugen ausgehenden schädlichen Umwelteinwirkungen im
Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zu erlassen. Nach
der Begriffsbestimmung des § 3 Abs. 1 BImSchG, auf die
damit verwiesen wird (vgl. BTDrucks 7/179, S. 50), sind
schädliche Umwelteinwirkungen Immissionen, die nach Art,
Ausmaß oder Dauer geeignet sind, Gefahren, erhebliche
Nachteile oder erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit
oder die Nachbarschaft herbeizuführen.

63

§ 6 LKWÜberlStVAusnV bestimmt, dass
Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge am
Straßenverkehr nur teilnehmen dürfen, wenn sie im
kombinierten Verkehr einsetzbar sind. Damit sollen die
Verlagerung von Gütertransporten von der Straße auf den
Schienen- oder Schiffsverkehr gefördert und schädliche
Auswirkungen des Güterkraftverkehrs auf die Umwelt eingedämmt
werden. Zwar wird dieses Schutzziel nicht durch ein
zwingendes Gebot der Nutzung des kombinierten Verkehrs
verfolgt, sondern lediglich durch Anforderungen an die
Beschaffenheit der teilnehmenden Fahrzeuge und
Fahrzeugkombinationen. Auch indem die Vorschrift allein dafür
sorgt, dass zumindest die Möglichkeit besteht, die Module
auch im kombinierten Verkehr einzusetzen, und damit
technischen Hindernissen der Nutzung des kombinierten
Verkehrs entgegenwirkt, trägt sie jedoch zum Schutz vor
schädlichen Umwelteinwirkungen bei. Angesichts der
vielfältigen durch Verkehrsverlagerungen auf die Schiene
reduzierbaren schädlichen Umwelteinwirkungen, die vom
Straßenverkehr nach wie vor ausgehen, steht der Einordnung
der Regelung als dem Schutz vor schädlichen
Umwelteinwirkungen im Sinne des
Bundes-Immissionsschutzgesetzes dienend auch nicht entgegen,
dass es sich um eine auf die Minimierung von
Umwelteinwirkungen unterhalb der Schwelle von Gefahren,
erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen
zielende Vorschrift rein vorsorgenden Charakters handelt.
Dass die Vorschriften über Bau, Beschaffenheit, Ausrüstung
und Betrieb von Fahrzeugen und Fahrzeugteilen, zu denen
§ 6 Abs. 1 Nr. 5a StVG ermächtigt, ihre Wirkungen nicht
nur an Orten entfalten, an denen die Schwelle schädlicher
Umwelteinwirkungen akut überschritten ist, liegt in der Natur
solcher Vorschriften und kann daher nicht dazu führen, dass
ihnen die dem Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen
dienende Funktion abgesprochen wird (vgl. auch, zur
Möglichkeit von Emissionswerten mit Vorsorgecharakter als zum
Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen einzuhaltenden
Grenzwerten im Sinne des § 38 Abs. 1 Satz 1
BImSchG, Knauff, in: Koch/Pache/Scheuing, GK-BImSchG,
§ 38 (Stand Sept. 2011), Rn. 55; Jarass, BImSchG, 10.
Aufl. 2013, § 38 Rn. 13, m.w.N.). § 6 Abs. 1 Nr. 5a
StVG bietet allerdings keine Grundlage, um mittels
Anforderungen, die die Kosten des Kraftfahrzeugverkehrs
erhöhen, allgemeine verkehrspolitische Konzepte zur Stärkung
des Schienenverkehrs umzusetzen (vgl. allgemein zu § 6
StVG BVerwGE 14, 202 ). Darum handelt es sich
jedoch bei der in § 6 der Verordnung getroffenen
Regelung nicht, wie sich schon daraus ergibt, dass die
Bestimmung Teil einer Verordnung ist, die als Ganze den
Kraftfahrzeugverkehr nicht beschränkt, sondern dessen
Möglichkeiten erweitert.

64

(7) § 7 LKWÜberlStVAusnV, der bestimmt,
dass die Einhaltung der in §§ 4 und 5 LKWÜberlStVAusnV
und § 32d StVZO geregelten Voraussetzungen durch ein
während der Fahrt mitzuführendes Sachverständigengutachten
nachzuweisen ist, ist durch die Ermächtigung des § 6
Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe c) StVG gedeckt. Diese Norm ermächtigt
unter anderem zu Verordnungsbestimmungen über die
Begutachtung von Fahrzeugen. Auch die Anordnung des
Mitsichführens des Gutachtens ist noch zum Komplex der
Begutachtung zu zählen. Jedenfalls ergibt sich eine
diesbezügliche Ermächtigung daraus, dass der Einleitungssatz
des § 6 Abs. 1 Nr. 2 StVG, der durch die nachfolgend
unter den einzelnen Buchstaben aufgeführten Bestimmungen nur
regelbeispielartig konkretisiert wird, zu Regelungen sowohl
über die Beschaffenheit als auch über die Prüfung der
Fahrzeuge ermächtigt. Unter Buchstabe d) wird dies
exemplarisch dahin konkretisiert, dass unter anderem
Regelungen über den Nachweis der Zulassung durch
Fahrzeugdokumente erlassen werden können. Dies zeigt, dass
die Ermächtigung zum Erlass von Bestimmungen über
Beschaffenheit und Prüfung der Fahrzeuge vom Gesetzgeber
selbst dahin verstanden und konkretisiert worden ist, dass
sie auch die Regelung der zur Kontrolle notwendigen
Nachweispflichten einschließt.

65

(8) § 8 LKWÜberlStVAusnV beruht auf
§ 6 Abs. 1 Nr. 3 einleitender Satzteil StVG, der zu
Verordnungen über Maßnahmen zur Erhaltung der Sicherheit und
Ordnung auf den öffentlichen Straßen ermächtigt. Gemäß
§ 8 Abs. 1 LKWÜberlStVAusnV darf die Ladung bei
Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge nicht nach
hinten hinausragen, nach § 8 Abs. 2 LKWÜberlStVAusnV
dürfen - abgesehen von der Ausnahme in Satz 2 - keine
Flüssigkeiten in Tanks, kein Gefahrgut, keine lebenden Tiere
und keine freischwingenden Güter befördert werden.

66

Die in § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG unter den
einzelnen Buchstaben genannten Regelungsgegenstände sind nach
dem Wortlaut der Bestimmung („unter anderem“) beispielhaft zu
verstehen, so dass auch andere, dort nicht explizit
aufgeführte Regelungen zur Erhaltung der Sicherheit und
Ordnung getroffen werden können (vgl. BVerfGE 26, 259
; 40, 371 ; auch
BVerwGE 59, 221 ; BVerwG, Urteil vom 16.
März 1994 - 11 C 48.92 -, NZV 1994, S. 374 ). Von
der Ermächtigung darf nur zur Regelung des Straßenverkehrs
und nur dann Gebrauch gemacht werden, wenn und soweit
schwerwiegende Gründe eine Regelung erfordern (vgl. BVerfGE
26, 259 ). Diese Voraussetzungen erfüllt das
Verbot des Hinausragens von Ladungen indem es verhindert,
dass Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge
weitere Länge durch die Ladung dazugewinnen und damit
insbesondere ein Überholen durch andere Fahrzeuge mit
erhöhten Gefahren verbunden ist. Auch das Verbot bestimmter
Ladungen, die ungünstige Auswirkungen auf die Fahrstabilität
oder den Umfang der Schäden bei einem etwaigen Unfall haben
können, ist durch schwerwiegende Gründe der
Verkehrssicherheit gerechtfertigt.

67

(9) Bei der Vorschrift des § 9
LKWÜberlStVAusnV, die das Überholen von Fahrzeugen, die
schneller als 25 km/h fahren können und dürfen, verbietet,
handelt es sich ebenfalls um eine Maßnahme zur Erhaltung der
Sicherheit und Ordnung auf den öffentlichen Straßen im Sinne
des § 6 Abs. 1 Nr. 3 einleitender Satzteil StVG.

68

(10) Auch § 10 LKWÜberlStVAusnV, der
bestimmt, dass Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit
Überlänge am Straßenverkehr nur teilnehmen dürfen, wenn
jeweils vor Fahrtantritt der Fahrer sich davon überzeugt hat,
dass keine Sperrungen und Umleitungen auf der Strecke
vorliegen, die ein Verlassen des zugelassenen Streckennetzes
erfordern, ist von § 6 Abs. 1 Nr. 3 einleitender
Satzteil StVG gedeckt. Die Vorschrift dient der Sicherheit
des Verkehrs und der Verhütung der über das übliche Maß
hinausgehenden Abnutzung der Straße, indem möglichst
vermieden wird, dass Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit
Überlänge für sie ungeeignete Strecken benutzen und damit zu
einem Hindernis und einer Gefahr für andere
Verkehrsteilnehmer werden oder die Straßensubstanz mehr als
vertretbar in Anspruch nehmen.

69

(11) Die Vorschrift des § 11
LKWÜberlStVAusnV, die besondere Anforderungen an die Fahrer
eines Fahrzeugs oder einer Fahrzeugkombination mit Überlänge
stellt, ist von § 6 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe c) StVG
gedeckt, der zu Rechtsverordnungen über die Zulassung von
Personen zum Straßenverkehr, insbesondere über die
Anforderungen an die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen,
die Beurteilung der Eignung durch Gutachten sowie die
Feststellung und Überprüfung der Eignung durch die
Fahrerlaubnisbehörde, ermächtigt.

70

(12) § 12 LKWÜberlStVAusnV, der bestimmt,
dass überlange Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen am
Straßenverkehr nur teilnehmen dürfen, wenn mit ihnen an einer
wissenschaftlichen Untersuchung durch die Bundesanstalt für
Straßenwesen teilgenommen wird, kann auf § 6 Abs. 1 Nr.
3 einleitender Halbsatz in Verbindung mit § 6 Abs. 1 Nr.
5a StVG gestützt werden.

71

Mit der angegriffenen Rechtsverordnung sollen
ausweislich ihrer von der Bundesregierung vorgelegten und von
den Antragstellern nicht in Frage gestellten Begründung die
rechtlichen Grundlagen dafür geschaffen werden, in einem
„Feldversuch“ die Chancen und Risiken innovativer
Nutzfahrzeugkonzepte im Straßenverkehr zu evaluieren.
Wesentliches Ziel sei es, zu untersuchen, ob durch den
Einsatz von Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen mit
Überlänge der Verkehrsträger Straße effizienter genutzt
werden und ob damit ein Beitrag zur Verminderung von
Emissionen geleistet werden kann. Die in § 12 der
Verordnung statuierte Pflicht zur Teilnahme an der
vorgesehenen wissenschaftlichen Untersuchung dient diesem
Zweck, indem sie die Voraussetzungen für die Evaluation des
Versuchs sicherstellt. Die Teilnahmepflicht trägt damit zwar
zur Erhaltung der Sicherheit und Ordnung auf den öffentlichen
Straßen (§ 6 Abs. 1 Nr. 3 einleitender Halbsatz StVG)
und zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen (§ 6
Abs. 1 Nr. 5a StVG) nicht unmittelbar, sondern nur mittelbar
insofern bei, als aus der dadurch ermöglichten Untersuchung
Erkenntnisse für die Bewertung des Feldversuchs und die daran
anknüpfende Entscheidung über das Ob und Wie der Fortführung
der versuchsweise eröffneten zusätzlichen Möglichkeiten der
Teilnahme am Straßenverkehr gewonnen werden sollen. Eine in
dieser Weise vermittelte Zugehörigkeit zum Gegenstand der
genannten Verordnungsermächtigungen reicht jedoch aus. Dies
bestätigt die Gesetzgebungsgeschichte des § 6 Abs. 1 Nr.
16 StVG, der zu Regelungen über die Beschränkung des
Straßenverkehrs zur Erforschung des Unfallgeschehens, des
Verkehrsverhaltens, der Verkehrsabläufe sowie zur Erprobung
geplanter verkehrssichernder oder verkehrsregelnder
Regelungen und Maßnahmen ermächtigt. In der Begründung des
zugrundeliegenden Regierungsentwurfs ist hierzu ausgeführt,
diese Ermächtigung diene „allein der Klarstellung“. Bisher
seien derartige Regelungen zu Versuchszwecken, die zwar von
der Zielrichtung her der Verkehrssicherheit dienten, ohne
dass ihre Wirksamkeit bereits feststünde, auf § 6 Abs. 1
Nr. 3 StVG (der damaligen Fassung) gestützt worden. Mögliche
Zweifel, ob diese „mittelbare Beziehung zur
Verkehrssicherheit“ das Sicherheitsmerkmal des § 6 Abs.
1 Nr. 3 StVG erfülle, sollten durch die neue Ermächtigung
gegenstandslos werden (vgl. BTDrucks 8/3150 S. 10). Die
angesprochenen möglichen Zweifel wurden danach eindeutig
nicht geteilt, sondern nur zur Kenntnis genommen und mit
einer nicht konstitutiven, sondern rein klarstellenden
Regelung beantwortet. Aus § 6 Abs. 1 Nr. 16 StVG ist
demgemäß nicht etwa ein Gegenschluss dahin zu ziehen, dass
eine Regelung wie § 12 LKWÜberlStVAusnV der in Anspruch
genommenen Ermächtigungsgrundlage nicht zugeordnet werden
kann, weil die Beziehung zu deren Gegenstand durch einen
Versuchszusammenhang vermittelt ist. Ein solcher Gegenschluss
läge im Übrigen auch angesichts der wenig systematischen
Ordnung der Ermächtigungsgrundlagen des § 6 StVG
fern.

72

2. Die Verordnung ist nicht deshalb
verfassungswidrig, weil sie ohne Zustimmung des Bundesrates
erlassen wurde. Die Zustimmung des Bundesrates nach
Art. 80 Abs. 2 GG war nicht erforderlich, weil die
Verordnung auf der Grundlage des § 6 Abs. 3, 2. Var.
StVG ohne Zustimmung des Bundesrates ergehen konnte. Zwar
bedürfen Rechtsverordnungen zum Straßenverkehrsgesetz, das
nach der Grundregel der Art. 83, 30 GG von den Ländern
als eigene Angelegenheit ausgeführt wird, gemäß Art. 80
Abs. 2 GG grundsätzlich der Zustimmung des Bundesrates.
Dieses Zustimmungserfordernis steht jedoch nach Art. 80
Abs. 2 GG unter dem Vorbehalt anderweitiger
bundesgesetzlicher Regelung, kann also durch Bundesgesetz
ausgeschlossen werden. Eine solche anderweitige Regelung ist
§ 6 Abs. 3, 2. Var. StVG, nach der Rechtsverordnungen
über allgemeine Ausnahmen von den auf dem
Straßenverkehrsgesetz beruhenden Rechtsvorschriften nicht der
Zustimmung des Bundesrates bedürfen; stattdessen sind vor
ihrem Erlass die zuständigen obersten Landesbehörden zu
hören. Die hier zur Prüfung gestellte Verordnung ist eine
solche Rechtsverordnung über allgemeine Ausnahmen im Sinne
des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG.

73

a) Art. 80 Abs. 2 GG enthält keine
Vorgaben, die der Einstufung der Verordnung als
Ausnahmeregelung im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG
entgegenstünden.

74

Die in Art. 80 Abs. 2 GG vorgesehene
grundsätzliche Zustimmungsbedürftigkeit von Verordnungen
aufgrund zustimmungspflichtiger Gesetze dient dem Schutz der
Mitwirkungsrechte des Bundesrates bei der Setzung von
Rechtsnormen (vgl. BVerfGE 8, 71 ; 114, 196
). Zustimmungsrechte des Bundesrates sollen nicht
durch Delegation der Rechtssetzung auf die Exekutive
erlöschen (vgl. BVerfGE 24, 184 ; 114, 196
). Eine „anderweitige bundesgesetzliche Regelung“
im Sinne des Art. 80 Abs. 2 GG darf demgemäß nicht in
einer Weise ausgelegt werden, die dazu führt, dass der
Bundesrat ohne sein Zutun Mitbestimmungsrechte verliert. Das
Zustimmungserfordernis darf nur unter den Voraussetzungen
entfallen, denen der Bundesrat im Rahmen des
Gesetzgebungsverfahrens zugestimmt hat. Daraus folgt
allerdings nicht mehr als das, was sich aus der Bindung an
die gesetzliche Regelung (Art. 20 Abs. 3 GG) ohnehin
ergibt: Die Voraussetzungen, unter denen nach der
„anderweitigen bundesgesetzlichen Regelung“ eine Zustimmung
des Bundesrates entbehrlich ist, dürfen nicht über ihren im
Wege der anerkannten Auslegungsmethoden zu ermittelnden
Gehalt hinaus ausgedehnt werden.

75

Weitere Maßgaben für die Auslegung des
§ 6 Abs. 3, 2. Var. StVG sind Art. 80 Abs. 2 GG
nicht zu entnehmen. Die Annahme, die Möglichkeit
anderweitiger gesetzlicher Regelung dürfe nur genutzt werden,
wenn hierfür ein besonderer sachlicher Grund bestehe, findet
weder im Wortlaut des Art. 80 Abs. 2 GG eine Stütze,
noch gibt der dargestellte Zweck der Vorschrift dafür etwas
her. Durch die Zustimmungsbedürftigkeit „anderweitiger
gesetzlicher Regelung“ im Sinne des Art. 80 Abs. 2 GG
ist gewährleistet, dass dem Bundesrat nicht
Entscheidungsmöglichkeiten ohne sein Zutun entzogen werden.
Weitergehenden Schutzes durch eine im Text des Grundgesetzes
nicht angelegte besondere Rechtfertigungsbedürftigkeit der
anderweitigen gesetzlichen Regelung im Sinne des Art. 80
Abs. 2 GG bedarf es nicht. Gegenteiliges lässt sich auch der
Bezugnahme auf die sachliche Rechtfertigung des Verzichts auf
die Zustimmung des Bundesrates in der Verordnungsermächtigung
des § 8 Abs. 3 des Finanzverwaltungsgesetzes (vom 30.
August 1971 ) im Beschluss des
Bundesverfassungsgerichts vom 27. Juni 2002 (BVerfGE 106, 1
) nicht entnehmen; um die Auslegung des
Art. 80 Abs. 2 GG ging es dort nicht.

76

Die von den Antragstellern befürwortete
Einschränkung der Möglichkeit anderweitiger gesetzlicher
Regelung ist auch aus einem hinter Art. 80 Abs. 2 GG
stehenden föderalen Leitbild nicht abzuleiten. Zu dem
Leitbild, von dem Art. 80 Abs. 2 GG geprägt ist, gehört
ausweislich des Regelungsinhalts der Vorschrift neben der
Zustimmungsbedürftigkeit der dort genannten
Rechtsverordnungen gerade auch die Möglichkeit der
anderweitigen gesetzlichen Regelung. Das
Zustimmungserfordernis wird durch das Grundgesetz selbst
eingeschränkt.

77

b) Anforderungen an die Auslegung des § 6
Abs. 3, 2. Var. StVG ergeben sich auch nicht aus Art. 80
Abs. 1 Satz 2 GG. Diese Verfassungsbestimmung gilt für
Verordnungsermächtigungen. Bei § 6 Abs. 3 StVG handelt
es sich dagegen um eine Verfahrensregelung.

78

c) Der in § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG
verwendete Begriff der Ausnahme deckt die Regelungen der zur
Prüfung gestellten Verordnung.

79

aa) Als Ausnahme wird bezeichnet, was von
einer im Übrigen fortbestehenden Regel abweicht. Ob eine
Regelung als Ausnahmeregelung verstanden werden kann, lässt
sich daher nicht ohne Betrachtung der Regel bestimmen, von
der abgewichen wird.

80

§ 6 Abs. 3, 2. Var. StVG stellt von dem
sonst bestehenden Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates
Rechtsverordnungen über allgemeine Ausnahmen „von den auf
diesem Gesetz beruhenden Rechtsvorschriften“ frei. Die ins
Auge zu fassenden Regeln sind danach die auf dem
Straßenverkehrsgesetz beruhenden Rechtsvorschriften.
Inwieweit dabei als die Vorschriften, von denen als „Regel“
auszugehen ist und die durch eine Ausnahmeregelung nicht
gänzlich beiseitegesetzt werden dürfen, nur einzelne
Bestimmungen oder auch ganze Regelungskomplexe gelten können,
muss hier nicht geklärt werden. Auch bei Anlegung des
strengeren Maßstabs enthält die zur Prüfung gestellte
Verordnung Ausnahmeregelungen im Sinne des § 6 Abs. 3,
2. Var. StVG. Es handelt sich um Ausnahmen von einzelnen
Vorschriften der auf dem Straßenverkehrsgesetz beruhenden
Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung.

81

(1) Dies gilt zunächst für die zentralen
Vorschriften der §§ 3 und 4 LKWÜberlStVAusnV. § 4
Abs. 1 bis 3 LKWÜberlStVAusnV sieht für die in § 3
LKWÜberlStVAusnV genannten Fahrzeuge und
Fahrzeugkombinationen Höchstlängenmaße vor, die von den in
§ 32 Abs. 4 StVZO angeordneten abweichen. § 4 Abs.
4 LKWÜberlStVAusnV regelt, dass abweichend von § 32a
StVZO hinter Kraftfahrzeugen mehr als ein Anhänger und hinter
Sattelkraftfahrzeugen ein Anhänger mitgeführt werden dürfen.
Dem Ausnahmecharakter dieser Vorschriften steht nicht
entgegen, dass sie die Regeln, von denen abgewichen wird,
vollständig beiseitesetzten. Werden allein die Bestimmungen
des § 4 LKWÜberlStVAusnV in den Blick genommen, könnten
sie zwar als Regelungen erscheinen, die die
Längenvorschriften des § 32 Abs. 4 StVZO für die in
§ 3 LKWÜberlStVAusnV aufgeführten Fahrzeuge und
Fahrzeugkombinationen vollumfänglich verdrängen; aus den
weiteren Vorschriften der Verordnung ergibt sich aber
deutlich, dass die - auch formell nicht etwa gestrichene,
sondern fortbestehende - „Regel“ des § 32 Abs. 4 StVZO
nur partiell, nämlich nur unter Voraussetzungen außer Geltung
gesetzt wird, die sicherstellen, dass in der Praxis
weitestgehend die Regel maßgeblich bleibt. Indem die
Verordnung umfassende Voraussetzungen für die Inanspruchnahme
der Höchstlängenregelung festsetzt, wird ihr
Anwendungsbereich deutlich verengt. Sie gilt lediglich für
die Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen, die die zahlreichen
aufgeführten Voraussetzungen erfüllen, während es für alle
anderen bei der Regel des § 32 Abs. 4 StVZO bleibt. Auch
in räumlicher und zeitlicher Hinsicht ist der
Anwendungsbereich eingeschränkt. Nach § 2
LKWÜberlStVAusnV gelten die Längenvorschriften der Verordnung
nur auf bestimmten Strecken, während es für das übrige Gebiet
der Bundesrepublik bei der Regel des § 32 Abs. 4 StVZO
bleibt. Darüber hinaus sind die Veränderungen der zulässigen
Höchstmaße bis zum 31. Dezember 2016 befristet.

82

(2) Gemäß der Eingangsbestimmung des § 1
LKWÜberlStVAusnV werden die in den zentralen Vorschriften der
§§ 3 und 4 LKWÜberlStVAusnV vorgesehenen Ausnahmen durch
die weiteren Verordnungsbestimmungen näher ausgestaltet. Die
Verordnung stellt sich damit insgesamt als Regelung von
„Ausnahmen“ dar.

83

(a) Der Begriff der „Rechtsverordnungen über
…. Ausnahmen“ in § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG kann nur dahin
ausgelegt werden, dass in derartigen Verordnungen auch
Vorschriften enthalten sein können, die die zugelassenen
Ausnahmen durch Voraussetzungen ihrer Inanspruchnahme und
sonstige Randbedingungen ausgestalten. Die normativen
Voraussetzungen für das Eingreifen der Ausnahme etwa sind -
ganz unabhängig davon, ob sie im selben Satz oder in
derselben Vorschrift geregelt sind wie die Abweichung, die
den Kern der Ausnahmeregelung bildet - integraler Teil einer
Ausnahmeregelung. Die Zugehörigkeit der die Abweichung näher
ausgestaltenden Regelungen zu den § 6 Abs. 3, 2. Var.
StVG unterfallenden Ausnahmeregelungen zeigt sich besonders
deutlich darin, dass es gerade diese ausgestaltenden
Regelungen sind, die den Anwendungsbereich der Abweichungen
im Verhältnis zu dem der „Regeln“ - hier des § 32 Abs. 4
StVZO und des § 32a StVZO - in der Weise einengen, dass
von einer „Ausnahme“ im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var.
StVG überhaupt gesprochen werden kann (Rn. 81).

84

Der Vergleich einer in einer Verordnung
enthaltenen Ausnahme mit einer behördlichen
Ausnahmegenehmigung bestätigt diese Auslegung. Für die
behördliche Ausnahmegenehmigung bestimmt § 71 StVZO,
dass die Genehmigung von Ausnahmen mit Auflagen verbunden
werden kann, denen der Betroffene nachzukommen hat. Andere
Nebenbestimmungen können - gestützt auf § 36 VwVfG -
ebenfalls mit der Ausnahmegenehmigung verbunden werden (vgl.
Dauer, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 41.
Aufl. 2011, § 71 StVZO, Rn. 2; Rebler, in:
Ferner/Bachmeier/Müller, Verkehrsrecht, Köln 2009, § 71
StVZO, Rn. 1 und 2; Rebler, SVR 2008, S. 148; Rebler/Borzym,
SVR 2008, S. 133; a.A. OLG Bamberg, Beschluss vom 14. Mai
2007 - 2 Ss OWi 597/06 -, NZV 2007, S. 638 ).
§ 46 Abs. 3 Satz 1 StVO bestimmt, dass
Ausnahmegenehmigung und Erlaubnis unter dem Vorbehalt des
Widerrufs erteilt und mit Nebenbestimmungen (Bedingungen,
Befristungen, Auflagen) versehen werden können. Dass der
Gesetzgeber davon ausging, dass zwar die behördliche
Ausnahmegenehmigung Nebenbestimmungen enthalten kann, bei der
Regelung von Ausnahmen in einer Verordnung funktional
äquivalente Bestimmungen aber nicht enthalten sein würden,
kann nicht angenommen werden. Auch würde es den Schutzzwecken
des § 6 StVG widersprechen, wenn der Verordnungsgeber
bei der Gewährung von Ausnahmen nicht auch zugleich
„Nebenbestimmungen“ regeln könnte, um beispielsweise von den
Ausnahmen ausgehende Gefahren zu vermindern.

85

(b) Art und Anzahl der in der Verordnung
enthaltenen ausgestaltenden Bestimmungen stehen einer
Anerkennung als Ausnahmeverordnung im Sinn des § 6 Abs.
3, 2. Var. StVG nicht entgegen.

86

Der Einwand, an einer großen Zahl von
„Nebenbestimmungen“ zeige sich, dass es sich nicht mehr um
eine Ausnahme, sondern um ein Sonderregime handle, greift
hier nicht durch. Quantitative Abgrenzungskriterien wären
nicht zuletzt deshalb sinnwidrig, weil sie dazu führen
würden, dass der besonders vorsichtige Verordnungsgeber, der
die geplante Abweichung besonders umsichtig beschränken
möchte, auf die Zustimmung des Bundesrates angewiesen wäre,
während die kürzere Ausnahmeverordnung des sorgloseren
Verordnungsgebers ohne Zustimmung des Bundesrates ergehen
könnte.

87

Eine Grenze für die Zulässigkeit
nebenbestimmungsäquivalenter Bestimmungen in einer
Ausnahmeverordnung im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG
ist allerdings erreicht, wenn eine Verordnung über
Bestimmungen, die sich ausgestaltend auf eine Ausnahme
beziehen, hinaus selbständige, hiervon unabhängige Regelungen
enthält. Für die Frage, wann eine ausreichende innere
Beziehung zwischen der Ausnahmeregelung und den weiteren
Bestimmungen vorliegt, ist wiederum die dargestellte
Parallele zu den Nebenbestimmungen zu einem Verwaltungsakt,
etwa einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1
StVZO, heranzuziehen (Rn. 84). Nach verwaltungsrechtlichen
Grundsätzen müssen Nebenbestimmungen sachbezogen
beziehungsweise sachgerecht sein (vgl. BVerwGE 36, 145
). Sie sind dann zulässig, wenn sie dem Zweck des
Verwaltungsaktes in der Hauptsache beziehungsweise der
gesetzlichen Regelung, die für den Erlass des
Verwaltungsaktes maßgeblich ist, dienen (vgl. BVerwGE 64, 285
). Dass eine Nebenbestimmung irgendeinem legitimen
Verwaltungszeck dient, reicht nicht aus (Kopp/Ramsauer,
VwVfG, 13. Aufl. 2012, § 36, Rn. 54); sie muss ihre
Rechtfertigung vielmehr in dem Zweck des Gesetzes und der vom
Gesetzgeber gewollten Ordnung der Materie finden (vgl.
BVerwGE 51, 164 ; 56, 254 ). Nach
§ 36 Abs. 3 VwVfG darf eine Nebenbestimmung zudem nicht
dem Zweck der Hauptregelung zuwiderlaufen.

88

Bei Übertragung dieser Anforderungen halten
sich die Bestimmungen, die nach den Feststellungen zum
Ausnahmecharakter der §§ 3 und 4 LKWÜberlStVAusnV hier
noch zu prüfen sind, im Rahmen des Zulässigen. Die weiteren
Regelungen der Verordnung gehören entweder noch zur
Bestimmung des Inhalts der Ausnahmen oder sind zulässige
nebenbestimmungsäquivalente Ausgestaltungen.

89

§ 2 LKWÜberlStVAusnV ist nicht als
Nebenbestimmung zur Ausnahmeregelung des § 4
LKWÜberlStVAusnV zu verstehen, sondern gehört noch zur
Bestimmung des Inhalts der Ausnahme. § 5
LKWÜberlStVAusnV dient durch die Normierung besonderer
technischer Anforderungen dem Zweck der
Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung und des
Straßenverkehrsgesetzes, die Sicherheit des Verkehrs und der
Verkehrsteilnehmer sicherzustellen; gleichzeitig schafft die
Vorschrift die Voraussetzungen für die Ausnahme nach § 4
LKWÜberlStVAusnV, die der Verordnungsgeber offenbar
anderenfalls als zu gefahrträchtig bewertet. Dasselbe gilt
für die Vorschrift über die Ladung in § 8
LKWÜberlStVAusnV und für das Überholverbot in § 9
LKWÜberlStVAusnV. § 6 LKWÜberlStVAusnV zielt auf die
Vermeidung schädlicher Umweltfolgen aus dem mit der Zulassung
überlanger Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen verbundenen
erhöhten wirtschaftlichen Anreiz, für Transportzwecke den
Straßenverkehr zu nutzen. § 7 LKWÜberlStVAusnV, nach dem
die Einhaltung der in § 4 und § 5 LKWÜberlStVAusnV
festgelegten Voraussetzungen durch die Einholung eines
während der Fahrt mitzuführenden Sachverständigengutachtens
nachzuweisen ist, hält sich ebenfalls im Rahmen zulässiger
„Nebenbestimmungen“. Die Vorschrift dient der Überprüfbarkeit
der Einhaltung der Längenmaße und der zusätzlichen
technischen Voraussetzungen und damit der Sicherheit des
Verkehrs und ist deshalb nicht als unzulässige „selbständige“
Verhaltenspflicht zu qualifizieren. Entsprechendes gilt im
Hinblick auf § 10 LKWÜberlStVAusnV, der die Überprüfung
der beabsichtigten Strecke vor Fahrtantritt anordnet.
§ 11 LKWÜberlStVAusnV stellt persönliche Anforderungen
an die Fahrer von Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen mit
Überlänge auf. Auch hiermit soll den aus der Ausnahme des
§ 4 LKWÜberlStVAusnV fließenden Gefahren begegnet
werden, indem geregelt wird, dass besonders erfahrene und
speziell geschulte Fahrer die entsprechenden Fahrzeuge
führen. Um eine zweckentsprechende Ausgestaltung der Ausnahme
handelt es sich schließlich auch bei der Regelung des
§ 12 LKWÜberlStVAusnV, die der Evaluation der
versuchsweise eingeführten Ausnahmeregelung mit Blick auf das
Ob und Wie ihrer Fortführung dient.

90

bb) Der Begriff der Ausnahmen im Sinn des
§ 6 Abs. 3, 2. Var. StVG ist nicht über den Wortsinn
hinaus einschränkend auszulegen.

91

(1) Das Vorliegen einer Ausnahme im Sinn des
§ 6 Abs. 3, 2. Var. StVG setzt insbesondere nicht
voraus, dass die Interessen desjenigen, dem eine Ausnahme
gewährt wird, die Interessen an der ausnahmslosen
Beibehaltung der bestehenden Regelungen überwiegen, oder dass
für die betreffende Regelung eine besondere Dringlichkeit
besteht.

92

Parallelen zur Auslegung des § 46 Abs. 1
und 2 StVO, der die Genehmigung von Ausnahmen von
Bestimmungen der Straßenverkehrsordnung regelt, sind hier
nicht zu ziehen. Unabhängig von der Frage, inwieweit
Ausnahmegenehmigungen nach § 46 StVO das Vorliegen eines
besonderen Ausnahmefalls voraussetzen und es hierfür auf eine
Gewichtung der beteiligten Interessen ankommt (vgl. BVerwGE
104, 154 ; BVerwG, Urteil vom 22. Dezember
1993 - 11 C 45.92 -, NZV 1994, S. 244 ), betreffen
die diesbezüglich in der Rechtsprechung aufgestellten
Anforderungen jedenfalls nicht den Begriff der Ausnahme; es
handelt sich nicht um Voraussetzungen dafür, dass die in Rede
stehende Abweichung als Ausnahme qualifiziert werden kann,
sondern um Voraussetzungen dafür, dass sie bewilligt werden
darf. Schon deshalb kann nicht angenommen werden, dass
derartige Voraussetzungen auch bei § 6 Abs. 3, 2. Var.
StVG gelten sollen, der nicht Voraussetzungen für die
Zulässigkeit von Ausnahmeregelungen, sondern das Verfahren
für den Erlass von Ausnahmeregelungen zum Gegenstand hat.
Gegen eine derartige Übertragung sprechen auch die
strukturellen Unterschiede zwischen Verwaltungs- und
Verordnungsermessen (vgl. Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof,
Handbuch des Staatsrechts, Bd. V, 3. Aufl. 2009, § 103,
Rn. 41).

93

Einschränkende inhaltliche Voraussetzungen für
das Vorliegen oder die Zulässigkeit einer Ausnahme im Sinne
des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG ergeben sich auch nicht aus
der Gesetzgebungsgeschichte. Zwar ging nach der
Entwurfsbegründung zu Art. 5 Abs. 2 des Gesetzes zur
Sicherung des Straßenverkehrs vom 19. Dezember 1952 (BGBl I
S. 832), der Vorläufervorschrift des § 6 Abs. 3, 2. Var.
StVG, der historische Gesetzgeber davon aus, dass die
erfassten Ausnahmen „nicht bedeutungsvoll genug“ seien, um
den Bundesrat damit zu befassen; auch müssten „die Ausnahmen
häufig, um schwere wirtschaftliche Schäden zu vermeiden,
schnell getroffen werden“ (BTDrucks 1/2674, S. 20). Dieses
gesetzgeberische Motiv ist jedoch in gesetzliche Kriterien
gerade nicht überführt worden. Im Wortlaut des § 6 Abs.
3, 2. Var. StVG und seiner Vorgängervorschrift hat es
keinen Ausdruck gefunden, obwohl dies ohne weiteres möglich
gewesen wäre und entsprechende Einschränkungen andernorts
auch statuiert sind (vgl. etwa für Regelungen, nach denen das
Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates zu einer
Rechtsverordnung nur bei Eilbedürftigkeit der
Verordnungsregelung entfällt, § 72 Abs. 1
Pflanzenschutzgesetz, § 17c Abs. 3 und § 79 Abs. 1a
Tierseuchengesetz). Die Erwägung, dass es sich bei den
Ausnahmen „häufig“, also keineswegs immer, um Eilbedürftiges
handeln werde, zeigt vielmehr, dass die Eilbedürftigkeit
einer Verordnung kein notwendiges Merkmal ihres Charakters
als Ausnahmeverordnung sein sollte.

94

(2) Der Hinweis der antragstellenden
Landesregierungen auf die Komplexität der notwendigen
funktionalitäts- und sicherheitsbezogenen Prüfung des
Regelwerks, die im Lichte des Leitbilds des § 6 Abs. 1
StVG und angesichts grundrechtlicher Schutzpflichten die
Mitsprache der Länder erfordere, ist ebenfalls nicht
geeignet, eine Auslegung des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG zu
begründen, nach der die Verordnung der Zustimmung des
Bundesrates bedurft hätte. Dass der Gesetzgeber gerade mit
§ 6 Abs. 1 StVG das Ziel verfolgt hätte - oder hätte
verfolgen müssen -, die Sachkunde der Länder zu erschließen,
ist nicht ersichtlich. Diesem Ziel dient vielmehr das in
§ 6 Abs. 3 StVG enthaltene Erfordernis, die obersten
Landesbehörden vor Erlass der Ausnahmeverordnung anzuhören.
Ein Gebot, bei der Berührung grundrechtlicher Schutzpflichten
die Zustimmung des Bundesrates einzuholen, ist dem
Grundgesetz nicht zu entnehmen.

95

(3) Ebensowenig kann der gleichfalls
angeführte Gesichtspunkt einer Berührung der Staatlichkeit
der Länder durch verkehrsbezogene Regelungen zu einer
einschränkenden Auslegung des Begriffs der Ausnahme in
§ 6 Abs. 3, 2. Var. StVG führen. Da Straßenverkehr in
Deutschland nur auf dem Gebiet der Länder stattfinden kann,
betrifft jede noch so geringfügige Ausnahme von
straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften notwendigerweise die
Länder. Spräche bereits dies für die Notwendigkeit einer
Bundesratszustimmung, müssten Ausnahmeregelungen ohne
Zustimmung des Bundesrates grundsätzlich ausgeschlossen
werden, was § 6 Abs. 3 StVG aber gerade nicht
vorsieht.

96

(4) Ob eine Regelung besonders umstritten ist
oder sein könnte, ist für die Möglichkeit ihrer Einordnung
als Regelung über Ausnahmen im Sinne des § 6 Abs. 3, 2.
Var. StVG nicht maßgebend. Die - ohnehin begrenzte -
Bedeutung, die diesem Gesichtspunkt für die Beurteilung einer
Regelung als „wesentlich“ und daher dem Vorbehalt des
Gesetzes unterliegend zugemessen wird (vgl. BVerfGE 108, 282
), kommt ihm für die Frage der
Zustimmungsbedürftigkeit gesetzlicher und
verordnungsrechtlicher Regelungen nicht zu. Die
Zuständigkeitsverteilung im Verhältnis von Legislative und
Exekutive hat andere Gründe und folgt anderen Regeln als die
Bestimmung der Mitwirkungsbefugnisse des Bundesrats in
Normsetzungsverfahren.

97

d) Bei der zur Prüfung gestellten Verordnung
handelt es sich auch um eine Rechtsverordnung über
„allgemeine“ Ausnahmen. Es werden für eine unbekannte
Vielzahl von Fällen Regelungen getroffen, die an einen
unbestimmten Personenkreis gerichtet sind (zu diesen
Kriterien vgl. etwa Ruffert, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 14. Aufl. 2010, § 21, Rn. 32 ff.;
Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. Aufl. 2012, § 35, Rn. 121).
Der Einwand, die Verordnung sei nicht allgemein, denn die
Unternehmen, die nicht in Ländern ansässig seien, die in
§ 2 Abs. 2 LKWÜberlStVAusnV aufgeführt seien, würden
benachteiligt und die in der Anlage aufgeführten
Nebenstrecken liefen auf die Begünstigung eines klar
abgrenzbaren und damit individuellen Personenkreises hinaus,
ist nicht zutreffend. Die Benutzung der in § 2
LKWÜberlStVAusnV aufgeführten Strecken ist jedem erlaubt, der
die übrigen Voraussetzungen der Verordnung erfüllt. Ob es der
Einstufung der Verordnung als „allgemeine“ Ausnahmen regelnd
entgegenstünde, wenn sie gezielt im Hinblick auf einen
bestimmten Personenkreis - etwa bestimmte Unternehmen -
ergangen wäre und damit einer verdeckten Einzelfallregelung
nahekäme, muss nicht erörtert werden, da hierfür nichts
ersichtlich ist.

98

Auch der Einwand, eine allgemeine Ausnahme im
Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG sei nur eine solche,
die auch als individuelle erteilt werden könne, was bei der
Verordnung nicht der Fall sei, weil eine individuelle
Regelung nicht alle vorgesehenen Nebenbestimmungen enthalten
könne, greift nicht durch. Es erschließt sich bereits nicht,
warum entgegen der sonstigen Praxis der Begriff der
allgemeinen Regelung parallel - und nicht in Abgrenzung - zum
Begriff der individuellen Regelung zu bestimmen sein sollte
(vgl. zu dieser beispielsweise beim Begriff des
Verwaltungsaktes relevanten Abgrenzung nur Kopp/Ramsauer,
VwVfG, 13. Aufl. 2012, § 35, Rn. 118 ff.).

99

3. Die Verordnung verstößt nicht gegen das
Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG.
Die dort verankerte Verpflichtung, in der Rechtsverordnung
deren Rechtsgrundlage anzugeben, bedeutet, dass nicht nur das
Gesetzeswerk, in dem sich die Ermächtigungsgrundlage findet,
sondern die ermächtigende gesetzliche Einzelvorschrift in der
Verordnung genannt wird (vgl. BVerfGE 24, 184 ;
101, 1 ). Eine Verordnung, die auf mehreren
Ermächtigungsgrundlagen beruht, muss diese vollständig
zitieren und bei inhaltlicher Überschneidung mehrerer
Ermächtigungsgrundlagen diese gemeinsam angeben. Allerdings
muss nicht zu jeder

Bestimmung der Verordnung im einzelnen angegeben werden, auf
welcher der Ermächtigungen sie beruht (vgl. BVerfGE 20, 283
; 101, 1 , Bauer, in: Dreier,
Grundgesetz, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 80, Rn. 44;
Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 12. Aufl. 2012,
Art. 80, Rn. 16; Mann, in: Sachs, Grundgesetz, 6. Aufl.
2011, Art. 80, Rn. 31). Der Verordnungsgeber wird durch
die Pflicht zur Angabe der Ermächtigungsgrundlage angehalten,
sich der Reichweite seiner Rechtsetzungsbefugnis zu
vergewissern; Normadressaten und Gerichten wird ermöglicht,
zu prüfen, ob der Verordnungsgeber bei Erlass der Norm von
einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage Gebrauch machen
wollte und ob die getroffene Regelung sich im Rahmen der
Ermächtigung gehalten hat (vgl. BVerfGE 24, 184 ,
101, 1 ).

100

Hieran gemessen genügt die Verordnung dem
Zitiergebot. Sie nennt als Ermächtigungsgrundlagen § 6
Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe c), Nr. 2 Buchstabe a), c), k) und x),
Nr. 3 einleitender Satzteil und Nr. 5a StVG jeweils in
Verbindung mit § 6 Abs. 3 StVG. Damit sind die
Ermächtigungen benannt, auf die der Verordnungsgeber sich
stützen wollte und auf die die erlassenen Bestimmungen sich,
wie ausgeführt (Rn. 50 ff.), stützen lassen. Auf die
Frage, ob einzelne der herangezogenen Vorschriften ungeeignet
sind, irgendeine der Verordnungsbestimmungen zu tragen, kommt
es nicht an. Ein Zitierungsüberschuss in diesem Sinne wäre,
jedenfalls wenn er wie hier allenfalls in geringem Umfang zu
verzeichnen ist, unschädlich. Da es nicht erforderlich ist,
jeder Verordnungsregelung die jeweilige Rechtsgrundlage
ausdrücklich zuzuweisen, sondern es ausreicht, die
Rechtsgrundlagen am Beginn der Verordnung gebündelt
anzuführen (vgl. BVerfGE 20, 283 ; 101, 1
), ist auch das Mitbenennen einer unzutreffenden
Grundlage jedenfalls dann nicht als Verstoß gegen das
Zitiergebot anzusehen, wenn die Prüfung dadurch allenfalls
unwesentlich erschwert wird. Ein Fall wahlloser Überschüttung
mit ungeprüften Zitierungen, der dem Sinn und Zweck des
Zitiergebots zuwiderliefe, liegt offensichtlich nicht
vor.

101

4. Die Verordnung verstößt nicht gegen den
Parlamentsvorbehalt.

102

a) Der im Rechtsstaatsprinzip und im
Demokratiegebot wurzelnde Parlamentsvorbehalt gebietet, dass
in grundlegenden normativen Bereichen, insbesondere im
Bereich der Grundrechtsausübung, soweit diese staatlicher
Regelung zugänglich ist, die wesentlichen Entscheidungen vom
Gesetzgeber getroffen werden (vgl. BVerfGE 49, 89
; 61, 260 ; 80, 124 ; 83,
130 <142, 151 f.>, 101, 1 ). Wann es
einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber
bedarf, lässt sich nur im Blick auf den jeweiligen
Sachbereich und die Eigenart des betroffenen
Regelungsgegenstandes beurteilen. Die verfassungsrechtlichen
Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des
Grundgesetzes, insbesondere den dort verbürgten Grundrechten,
zu entnehmen (vgl. BVerfGE 98, 218 ; stRspr).

103

b) Die Vorschriften der §§ 1 bis 12
LKWÜberlStVAusnV konnten danach als Verordnung ergehen.

104

aa) Der Parlamentsvorbehalt verlangt nicht,
dass der Gesetzgeber selbst über die Abmessungen der am
Straßenverkehr teilnehmenden Fahrzeuge und
Fahrzeugkombinationen entscheidet.

105

Unter der Geltung des Straßenverkehrsgesetzes
sind die zulässigen Höchstlängen nie im Gesetz selbst,
sondern stets in der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung
geregelt worden. Die zulässigen Längen wurden durch den
Verordnungsgeber mehrmals geändert (vgl. etwa Verordnung zur
Änderung der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung und der
Straßenverkehrs-Ordnung vom 21. März 1956 (BGBl I S. 127);
Verordnung zur Änderung der
Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung vom 23. April 1965 (BGBl I
S. 344); Zehnte Verordnung zur Änderung
straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 23. Juli 1990
(BGBl I S. 1489); Dreizehnte Verordnung zur Änderung
straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 24. April 1992
(BGBl I S. 965); Sechsundzwanzigste Verordnung zur Änderung
straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 12. August 1997
(BGBl I S. 2051)). Der Gesetzgeber hat in § 6 Abs. 1 Nr.
2 Buchstabe a) und c) StVG vorgesehen, dass Fahrzeugzulassung
und -betrieb von bestimmten Voraussetzungen etwa an Bau und
Beschaffenheit abhängig gemacht werden können, um die
Verkehrssicherheit zu gewährleisten und die
Verkehrsteilnehmer zu schützen. Dass er das Nähere dem
Verordnungsgeber überlässt, ist nicht zu beanstanden. In
Anbetracht des technischen Fortschritts und damit
einhergehender schneller Veränderungen von Gefahrenlagen und
Möglichkeiten ihrer Vermeidung ist die Einschätzung des
Gesetzgebers nachvollziehbar, dass der Verordnungsgeber eher
in der Lage ist, die Anforderungen auf dem aktuellen Stand zu
halten und damit allen berührten grundrechtlichen Interessen
Rechnung zu tragen (vgl. BVerfGE 101, 1 ).

106

bb) Steht danach der Parlamentsvorbehalt
selbst einer dauerhaften Änderung der zulässigen Längenmaße
durch den Verordnungsgeber nicht entgegen, kann ein Verstoß
auch nicht darin liegen, dass zunächst nur versuchsweise eine
befristete Regelung getroffen wurde.

107

Mit den Vorschriften, die die Verordnung über
die Heraufsetzung der Höchstlängen hinaus enthält, sind die
verfassungsrechtlichen Grenzen des durch den Verordnungsgeber
Regelbaren ebenfalls nicht überschritten. Auf die Frage, ob
dies bereits daraus folgt, dass es sich bei diesen
Vorschriften nur um die Ausgestaltung der Ausnahmen von den
sonst geltenden, zulässigerweise auf der Ebene des
Verordnungsrechts geänderten Längenmaßen handelt, kommt es
dabei nicht an. Jedenfalls sind keine Gründe ersichtlich, die
ausgestaltenden Regelungen der Verordnung, die von den
Ermächtigungsgrundlagen des § 6 Abs. 1 StVG gedeckt
sind, als derart wesentlich anzusehen, dass sie abweichend
vom im Anwendungsbereich des § 6 Abs. 1 StVG sonst
üblichen und akzeptierten Verfahren durch den Gesetzgeber
hätten getroffen werden müssen. Insbesondere kann sich ein
solches Erfordernis nicht aus ihrem Zusammenhang mit der -
ihrerseits verordnungsrechtlicher Regelung zugänglichen -
Heraufsetzung der zulässigen Höchstlängen ergeben. Entgegen
der Ansicht der Antragstellerinnen im Verfahren 2 BvF 3/12
lassen sich auch weder aus den grundrechtseingreifenden
Regelungselementen der Verordnung noch daraus, dass der
Gesetzgeber in § 6e StVG eine ausdrückliche und ins
Einzelne gehende Verordnungsermächtigung zum Erlass von
Vorschriften zur Senkung des Unfallrisikos junger
Fahranfänger geschaffen hat, Rückschlüsse auf die
Notwendigkeit detaillierterer ausdrücklicher Entscheidungen
des Gesetzgebers auch in Bezug auf die vorliegende Materie -
namentlich in Bezug auf die in § 12 LKWÜberlStVAusnV
geregelte Pflicht zur Teilnahme an einer wissenschaftlichen
Untersuchung - ziehen. Zwar trifft es zu, dass eine
grundrechtseingreifende Qualität von Verhaltensmaßgaben, an
die die Möglichkeit der Nutzung überlanger Fahrzeuge und
Fahrzeugkombinationen geknüpft wird, nicht dadurch
ausgeschlossen oder rechtlich belanglos wird, dass die
Eröffnung dieser Möglichkeit im Ganzen die
Freiheitsspielräume der Verkehrsteilnehmer erweitert. Auch
soweit die Bestimmungen der Verordnung
grundrechtseingreifenden Charakter haben, folgt daraus jedoch
nicht, dass sie im Detail vom Gesetzgeber vorgezeichnet sein
müssten. Vielmehr reicht es aus, wenn die jeweilige
gesetzliche Verordnungsermächtigung den Anforderungen des
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügt. Dies ist hier der Fall.
Insbesondere fehlt es den Ermächtigungsgrundlagen für
§ 12 LKWÜberlStVAusnV nicht deshalb an der notwendigen
Bestimmtheit, weil sie auch Regelungen ermöglichen, die dem
gesetzlich vorgegebenen Regelungszweck vermittelt über einen
Erprobungszusammenhang dienen (vgl. Rn. 71). Aus der bloßen
Existenz der angeführten einfachgesetzlichen Bestimmung des
§ 6e StVG lassen sich Schlüsse für die Bestimmung der
Reichweite des verfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalts
nicht ziehen.

108

cc) Der Einwand, eine gesetzgeberische
Entscheidung sei geboten, weil durch die Begrenzung des
Streckennetzes, in dem der Verkehr mit überlangen Fahrzeugen
und Fahrzeugkombinationen zulässig ist (§ 2
LKWÜberlStVAusnV), die Rechts- und Wirtschaftseinheit der
Bundesrepublik zertrennt werde, greift nicht durch. Auf den
Gesichtspunkt der Rechts- und Wirtschaftseinheit kommt es,
unter anderem auf dem Gebiet des Straßenverkehrs, für die
Verteilung der Gesetzgebungsbefugnis im Verhältnis zwischen
Bund und Ländern an (Art. 72 Abs. 2 i.V.m. Art. 74
Abs. 1 Nr. 22 GG). Die Übertragung dieses Gesichtspunkts auf
die Frage der Verteilung von Normsetzungsbefugnissen des
Bundes im Verhältnis zwischen Gesetz- und Verordnungsgeber
erscheint schon deshalb nicht naheliegend, weil mit der
Annahme, eine bundesrechtliche Regelung laufe den
Erfordernissen der Rechts- und Wirtschaftseinheit zuwider,
bereits die Bundeskompetenz für den Erlass einer derartigen
Regelung in Abrede gestellt wäre. Auf die weitere Frage nach
der Organkompetenz innerhalb des Bundes käme es dann nicht
mehr an. Unabhängig davon kann von einer Beeinträchtigung der
Rechts- oder Wirtschaftseinheit (vgl. BVerfGE 106, 62
; 111, 226 ; 112, 226
; 125, 141 ) durch § 2
LKWÜberlStVAusnV aber auch keine Rede sein. Beschränkungen
der Befahrbarkeit von Verkehrswegen auf dafür geeignete
Fahrzeuge und die sich daraus für die jeweiligen Fahrzeuge
ergebende Beschränkung in der Freiheit der Streckennutzung
stellen keine solche Beeinträchtigung dar. Auch soweit
§ 2 LKWÜberlStVAusnV zwischen den Ländern Unterschiede
macht, die sich einer Erklärung durch Eignungsgesichtspunkte
entziehen, fehlt es an einer Beeinträchtigung der Rechts- und
Wirtschaftseinheit jedenfalls wegen des Ausnahmecharakters
der Verordnung.

109

dd) Einer gesetzgeberischen Entscheidung
bedurfte es auch nicht deshalb, weil durch die Einführung
längerer Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen ein dem
Straßenverkehrsgesetz zugrundeliegendes Konzept der
Verteilung des Güterverkehrs zwischen Straße, Wasser und
Schiene geändert worden wäre. Ein gesetzgeberisches Konzept
der Verkehrsstromverteilung, dem die Verordnung zuwiderliefe,
kann weder § 6 StVG noch anderen Vorschriften des
Straßenverkehrsgesetzes oder gar der von den antragstellenden
Landesregierungen in diesem Zusammenhang angeführten
Verwaltungsvorschrift zu § 46 StVO entnommen werden. Das
Straßenverkehrsgesetz legt in § 6 StVG die Entscheidung
über die Länge von Fahrzeugen gerade in die Hände des
Verordnungsgebers.

110

5. Die Verordnung verstößt nicht dadurch gegen
das Rechtsstaatsprinzip, dass sie widersprüchliche Regelungen
(vgl. BVerfGE 1, 14 ; 25, 216 ; 98, 106,
; 108, 169 ) enthielte.
Insbesondere liegt kein Widerspruch darin, dass sie
Anforderungen an Fahrer und technische Ausstattung stellt,
aber nicht ausdrücklich Konsequenzen für deren Nichtbeachtung
festlegt. Unabhängig von der Frage, ob in der
Rechtsfolgenlosigkeit der Verletzung rechtsnormativ
statuierter Verhaltenspflichten eine rechtsstaatswidrige
Widersprüchlichkeit zu sehen wäre, ist jedenfalls eine solche
Folgenlosigkeit hier nicht ersichtlich. Die Anforderungen der
Verordnung an die technische Ausstattung der Fahrzeuge und
Fahrzeugkombinationen mit Überlänge und die Qualifikation
ihrer Fahrer (§§ 5 und 11 LKWÜberlStVAusnV) sind als
Voraussetzungen für die zulässige Teilnahme solcher Fahrzeuge
und Fahrzeugkombinationen am Straßenverkehr formuliert. Bei
Nichtbeachtung griffe daher der Dispens von den
Längenvorgaben des § 32 StVZO nicht ein, so dass
mindestens ein Verstoß gegen die Längenvorgaben des § 32
StVZO und damit eine Ordnungswidrigkeit nach § 69a Abs.
3 Nr. 2 StVZO in Verbindung mit § 24 StVG vorläge.
Darin, dass die Verordnung nicht bestimmt, wer über die
Teilnahme am Feldversuch zu entscheiden hat und wie hierbei
die konkrete Berechtigung von Fahrzeugen und
Fahrzeugkombinationen für die Teilnahme nachzuweisen und zu
prüfen ist, zeigt sich kein Widerspruch, sondern ein
Verordnungskonzept, das eine solche präventive Kontrolle
nicht vorsieht.

111

6. Verstöße gegen weitere
Verfassungsbestimmungen, deren Prüfung die umfassende
Prüfungskompetenz im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle
eröffnet, sind nicht ersichtlich.

III.

112

Für eine Vorlage an den Gerichtshof der
Europäischen Union geben die Anträge keinen Anlass. Eine
Vorlage ist nur dann zulässig und geboten, wenn es auf die
Auslegung oder Wirksamkeit des Unionsrechts ankommt (vgl.
BVerfGE 125, 260 ). Das ist angesichts des
Prüfungsmaßstabes für das vorliegende Verfahren (s.o. Rn. 43)
nicht der Fall.

 

Voßkuhle
Lübbe-Wolff
Gerhardt


Landau
Huber
Hermanns


Müller

Kessal-Wulf







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