2 BvF 2/02 - „Juniorprofessur“ mit dem Grundgesetz unvereinbarSiehe auchPressemitteilung Nr. 73/2004 vom 27. Juli 2004

L e i t s ä t z e

zum Urteil des Zweiten Senats vom 27. Juli
2004

- 2 BvF 2/02 -

Die Rahmengesetzgebung des Bundes ist auf
inhaltliche Konkretisierung und Gestaltung durch die Länder
angelegt. Den Ländern muss ein eigener Bereich politischer
Gestaltung von substantiellem Gewicht bleiben.

Ein Ausnahmefall i. S. v. Art. 75 Abs. 2
GG liegt vor, wenn die Rahmenvorschriften ohne die in
Einzelheiten gehenden oder unmittelbar geltenden Regelungen
verständigerweise nicht erlassen werden könnten, diese also
schlechthin unerlässlich sind.

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvF 2/02 -

Verkündet

am 27.07.2004

Frik

Regierungsangestellte

als Urkundsbeamtin

der Geschäftsstelle

Im Namen des Volkes




In dem Verfahren

über den Antrag festzustellen,

dass das Fünfte Gesetz zur Änderung des
Hochschulrahmengesetzes und anderer Vorschriften
(5. HRGÄndG) vom 16. Februar 2002 (BGBl I
S. 693) mit dem Grundgesetz unvereinbar und daher
nichtig ist,

 

Antragstellerinnen:
1.
Landesregierung des Freistaates
Thüringen,

vertreten durch den Justizminister Harald
Schliemann,

Werner-Seelenbinder-Straße 5, 99096 Erfurt,


 
2.
Staatsregierung des Freistaates
Bayern,

vertreten durch den Ministerpräsidenten Dr. Edmund
Stoiber,

Franz-Josef-Strauß-Ring 1, 80539 München,


 
3.
Staatsregierung des Freistaates
Sachsen,

vertreten durch den Staatsminister der Justiz Dr. Thomas
de Maizière,

Hospitalstraße 7, 01095 Dresden,

 

- Bevollmächtigte:



Prof. Dr. Josef Isensee,

Meckenheimer Allee 150, 53115 Bonn,
Prof. Dr. Otto Depenheuer,

SürtherHauptstraße 190, 50999 Köln -

 

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

Vizepräsident Hassemer,

Jentsch,

Broß,

Osterloh,

Di Fabio,

Mellinghoff,

Lübbe-Wolff,

Gerhardt

 

auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 31.
März 2004 durch

 

Urteil

 

für Recht erkannt:

Das Fünfte Gesetz zur Änderung des
Hochschulrahmengesetzes und anderer Vorschriften
(5. HRGÄndG) vom 16. Februar 2002
(Bundesgesetzblatt Teil I Seite 693) ist mit Artikel 70,
Artikel 75 in Verbindung mit Artikel 72 Absatz 2 des
Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.

 

Gründe:




A.

1

Die Antragstellerinnen wenden sich mit ihrem
Normenkontrollantrag gegen das Fünfte Gesetz zur Änderung des
Hochschulrahmengesetzes und anderer Vorschriften
(5. HRGÄndG) vom 16. Februar 2002 (BGBl I
S. 693).

I.

2

1. In der 14. Legislaturperiode des Deutschen
Bundestags verfolgte die Bundesregierung das Ziel, die
Personal- und Besoldungsstruktur an Hochschulen grundlegend
zu reformieren. Die Notwendigkeit hierfür sah sie vor allem
in der langen Qualifikationsdauer des wissenschaftlichen
Nachwuchses, in der unzureichenden Selbstständigkeit der
Postdoktoranden, im hohen Erstberufungsalter von Professoren
sowie im Fehlen von Leistungsanreizen in der
Professorenbesoldung. Mit einer Reform des
Hochschuldienstrechts sollten der Qualifikationsweg zum
Hochschullehrer verkürzt sowie ein leistungsorientierteres
und wettbewerbsfähiges Besoldungssystem eingeführt werden.
Hierdurch sollte die Leistungs- und Innovationsfähigkeit des
Wissenschafts- und Forschungssystems gestärkt und die
Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Hochschul- und
Forschungslandschaft im internationalen Vergleich gesichert
werden (vgl. "Hochschuldienstrecht für das 21. Jahrhundert -
Das Konzept des BMBF" vom 21. September 2000,
S. 1 ff.).

3

2. Zur Vorbereitung von Reformvorschlägen
berief die Bundesministerin für Bildung und Forschung im Juni
1999 eine Expertenkommission "Reform des
Hochschuldienstrechts", die im April 2000 ihren
Abschlussbericht vorlegte. Darin schlug die Kommission die
Einführung einer Juniorprofessur mit dem Recht zur
selbstständigen Forschung und Lehre als
Qualifikationsvoraussetzung für eine Lebenszeitprofessur vor
(Bericht der Expertenkommission vom 7. April 2000,
S. 3 und S. 20 ff.). Die der Juniorprofessur
vorangehende Qualifikationsphase (Promotion und
Postdoktorandenphase) sollte nach den Vorstellungen der
Kommission maximal sechs Jahre betragen. Nach Ablauf von
weiteren sechs Jahren sollte der Juniorprofessor die
Befähigung nachgewiesen haben, ein Professorenamt auf Dauer
erfolgreich auszuüben. Die Expertenkommission gelangte zu der
Einschätzung, dass mit der Einführung der Juniorprofessur das
Habilitationsverfahren entfallen könne (Bericht der
Expertenkommission, S. 3).

4

3. a) Der in der Folge vom Bundesministerium
für Bildung und Forschung erarbeitete und von der
Bundesregierung beschlossene Entwurf eines Fünften Gesetzes
zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes knüpfte weitgehend
an die Empfehlungen der Expertenkommission an.

5

b) Der Bundesrat nahm mit Beschluss vom
13. Juli 2001 (BRDrucks 403/01) zu dem Entwurf Stellung.
Er verlangte, die Eingangsformel des Gesetzes so zu fassen
wie es bei Zustimmungsgesetzen üblich sei; das Gesetz bedürfe
gemäß Art. 84 Abs. 1 GG seiner Zustimmung, weil es
in einigen Bestimmungen das Verwaltungsverfahren der Länder
regele. Die Bundesregierung widersprach und vertrat die
Ansicht, dass das Hochschulrahmengesetz erst mit der
Umsetzung durch die Landesgesetzgeber zu unmittelbar
geltendem Recht werde (vgl. BTDrucks 14/6853,
S. 42).

6

c) Die Bundesregierung brachte den
Gesetzentwurf unter dem 31. August 2001 in den Bundestag ein
(vgl. BTDrucks 14/6853). Zu den Regelungen über die
Juniorprofessur führte sie aus:

7

aa) Die Juniorprofessur sei als
Bewährungsphase für eine Lebenszeitprofessur vorgesehen. Sie
solle dem wissenschaftlichen Nachwuchs bereits mit Anfang des
dreißigsten Lebensjahres die Möglichkeit zu
eigenverantwortlicher Forschung und Lehre geben (vgl.
BTDrucks 14/6853, S. 16). Mit der Einführung der
Juniorprofessur werde die Habilitation entbehrlich, weil sie
als Prüfungs- und Lizenzierungsverfahren einer größeren
Selbstständigkeit und Eigenverantwortlichkeit des
wissenschaftlichen Nachwuchses entgegenstehe (vgl. BTDrucks
14/6853, S. 18). Bei Beibehaltung der Habilitation als
Verfahren zur Feststellung der Eignung zum Hochschullehrer
würde ein Fehler wiederholt, der bereits mit dem
Hochschulrahmengesetz 1976 begangen worden sei. Damals sei
der zu selbstständiger Forschung und Lehre berechtigte
Hochschulassistent geschaffen worden, ohne die Habilitation
aufzugeben. In der Praxis sei die gesetzliche Regelung
dadurch unterlaufen worden, dass nur wenige
Hochschulassistenten berufen und der Hochschullehrernachwuchs
überwiegend aus Habilitierten gewonnen worden sei (vgl.
BTDrucks 14/6853, S. 19).

8

bb) Die Änderungen des Hochschulrahmengesetzes
bezögen sich im Schwerpunkt auf die Neuordnung der
Personalstruktur der Hochschulen und die Neugestaltung des
Weges zur Professur durch Einführung der Juniorprofessur.
Insoweit ergebe sich die Gesetzgebungskompetenz des Bundes
aus Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG und
im Hinblick auf die §§ 42 bis 45, §§ 47 bis 53,
§§ 56 und 74 HRG auch aus Art. 75 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 GG (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 21).

9

cc) Die Vorschriften, die die Personalstruktur
und die Juniorprofessur betreffen, seien eine wesentliche
Grundlage für ein funktionierendes Hochschulsystem, das der
Staat bereitzustellen verpflichtet sei. Für die
Funktionsfähigkeit des deutschen Hochschulsystems seien
bundeseinheitliche Regelungen erforderlich, um gleichwertige
Lebensverhältnisse herzustellen und die Rechtseinheit zu
wahren. Die auf Art. 75 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1 und Nr. 1a GG gestützten Regelungen des
Gesetzentwurfs enthielten keine für die Verwaltungen der
Länder unmittelbar geltenden Vorschriften. Soweit Normen in
Einzelheiten gingen, handele es sich gemessen am Umfang und
an den Materien des Hochschulrahmengesetzes sowohl
quantitativ wie qualitativ um Ausnahmefälle. Insgesamt
beließen die Regelungen den Landesgesetzgebern ausreichend
Spielraum für eine prägende Ausfüllung. Es bedürfe
transparenter und bundesweit einheitlicher Regelungen, um die
Mobilität von Wissenschaftlern und Studierenden innerhalb des
Bundesgebiets zu gewährleisten und zur Freiheits- und
Qualitätssicherung im deutschen Hochschulwesen beizutragen
(vgl. BTDrucks 14/6853, S. 21 f.).

10

d) Der Bundestag beschloss den Gesetzentwurf
in der vom Ausschuss für Bildung, Forschung und
Technikfolgenabschätzung empfohlenen Fassung (vgl. BTDrucks
14/7336; Plenarprotokoll des 14. Deutschen Bundestags
vom 9. November 2001, S. 19502 D -
19503 A). Nachdem der Gesetzesbeschluss des Bundestags
dem Bundesrat erneut zugeleitet und dort in den zuständigen
Ausschüssen behandelt worden war (vgl. BRDrucks 901/1/01),
beschloss der Bundesrat am 30. November 2001, dem aus
seiner Sicht zustimmungsbedürftigen Gesetz nicht zuzustimmen
(vgl. BRDrucks 901/01; BTDrucks 14/7763). Das Gesetz wurde am
16. Februar 2002 durch den Bundespräsidenten
ausgefertigt und im Bundesgesetzblatt verkündet.

II.

11

1. Das Fünfte Gesetz zur Änderung des
Hochschulrahmengesetzes und anderer Vorschriften ist
gleichzeitig mit dem Gesetz zur Reform der
Professorenbesoldung - ProfBesReformG - (BGBl I
S. 686) am 23. Februar 2002 in Kraft getreten. Sein
Schwerpunkt ist die Einführung der neuen Personalkategorie
des Juniorprofessors. Sie soll es besonders befähigten jungen
Wissenschaftlern ermöglichen, schon frühzeitig nach der
Promotion eigenständig zu forschen und zu lehren.

12

a) Als Juniorprofessor kann für höchstens zwei
Mal drei Jahre eingestellt werden, wer über ein
abgeschlossenes Hochschulstudium und pädagogische Eignung
verfügt und zu wissenschaftlicher Arbeit besonders befähigt
ist (§ 47 Satz 1 HRG). Diese Befähigung wird in der
Regel durch die "herausragende Qualität einer Promotion"
nachgewiesen. Vor Ablauf der ersten drei Jahre erfolgt eine
Zwischenevaluierung, auf Grund derer über die Verlängerung
des Beschäftigungsverhältnisses um weitere drei Jahre
entschieden wird. Bei Nichtbewährung ist eine Verlängerung um
ein Jahr möglich (§ 48 Abs. 1 Satz 2 HRG).
Juniorprofessoren können nach § 48 Abs. 1, 3 HRG zu
Beamten auf Zeit ernannt oder in einem Angestelltenverhältnis
beschäftigt werden.

13

b) Die Juniorprofessoren werden zusammen mit
den Professoren unter den Begriff der Hochschullehrer gefasst
(§ 42 Satz 1 HRG). Sie nehmen die Aufgaben der
Hochschule in Wissenschaft, Kunst, Forschung, Lehre und
Weiterbildung in ihren Fächern selbstständig wahr (§ 43
Abs. 1 Satz 1 HRG). Ihnen obliegen grundsätzlich
die selben dienstlichen Aufgaben wie Professoren. Art und
Umfang der Aufgaben richten sich im Einzelnen nach der
Ausgestaltung des jeweiligen Dienstverhältnisses und der
Funktionsbeschreibung der jeweiligen Stelle (§ 43
Abs. 3 Satz 1 HRG).

14

c) Besondere Bedeutung erlangt die
Juniorprofessur als Regelvoraussetzung für die Berufung in
ein Professorenamt. Die von einem Bewerber um eine Professur
nach § 44 Abs. 1 Nr. 4a HRG als
Einstellungsvoraussetzung zu fordernden zusätzlichen
wissenschaftlichen Leistungen sind in der Regel im Rahmen
einer Juniorprofessur zu erbringen (§ 44 Abs. 2
Satz 1 HRG). Als weitere Qualifikationsmöglichkeiten
sind in § 44 Abs. 2 Satz 1 HRG die
wissenschaftliche Mitarbeit in der Hochschule, in einer
(sonstigen) Forschungseinrichtung oder die berufliche
(wissenschaftliche) Tätigkeit in der Wirtschaft oder einem
anderen gesellschaftlichen Bereich vorgesehen.

15

Art und Umfang der im Rahmen der
Juniorprofessur zu erbringenden zusätzlichen
wissenschaftlichen Leistungen sind in § 44 HRG nicht
näher geregelt. § 44 Abs. 2 Satz 3 HRG sieht
allerdings vor, dass die zusätzlichen wissenschaftlichen
Leistungen, auch soweit sie nicht im Rahmen einer
Juniorprofessur erbracht werden, nicht Gegenstand eines
Prüfungsverfahrens sein sollen. Allein die aufnehmende
Hochschule soll über die Qualifikation der Bewerber
entscheiden (§ 44 Abs. 2 Satz 4 HRG).

16

d) Ergänzend zu den
Einstellungsvoraussetzungen (§ 44, § 47 HRG) regelt
§ 45 HRG weitere Modalitäten für eine Berufung von
Hochschullehrern. So sind die Stellen für Hochschullehrer
unter Angabe von Art und Umfang der zu erfüllenden Aufgaben
auszuschreiben (§ 45 Abs. 1 Satz 1 HRG).
Allerdings ist auch die Möglichkeit eröffnet, von der
Ausschreibung einer Professur abzusehen (§ 45 Abs. 1
Sätze 3 und 4 HRG).

17

Im Zusammenhang mit der Option eines
Ausschreibungsverzichts steht die Lockerung des so genannten
Verbots der Hausberufung (§ 45 Abs. 2 Satz 2
HRG). Juniorprofessoren können danach bei der Berufung auf
eine Professur an der eigenen Hochschule berücksichtigt
werden, wenn sie nach ihrer Promotion die Hochschule
gewechselt hatten oder mindestens zwei Jahre außerhalb der
berufenden Hochschule wissenschaftlich tätig waren.

18

e) Korporationsrechtlich bilden die
Hochschullehrer (Professoren und Juniorprofessoren) eine
Gruppe (§ 37 Abs. 1 Satz 3 HRG). Sie verfügen
in den nach Mitgliedergruppen zusammengesetzten
Entscheidungsgremien bei der Entscheidung in Angelegenheiten,
die die Lehre mit Ausnahme der Bewertung der Lehre betreffen,
mindestens über die Hälfte der Stimmen, in Angelegenheiten,
die die Forschung, künstlerische Entwicklungsvorhaben oder
die Berufung von Hochschullehrern unmittelbar betreffen, über
die Mehrheit der Stimmen (§ 37 Abs. 1
Satz 5 HRG). Art und Umfang der Mitwirkung der einzelnen
Mitgliedergruppen und innerhalb der Mitgliedergruppen
bestimmen sich nach der Qualifikation, Funktion,
Verantwortung und Betroffenheit der Mitglieder (§ 37
Abs. 1 Satz 2 HRG).

19

2. Das Fünfte Änderungsgesetz sieht neben der
Einführung der Juniorprofessur weitere personelle
Umstrukturierungen vor und ordnet befristete
Beschäftigungsverhältnisse neu.

20

a) Die bisherigen Personalkategorien der -
hauptberuflich tätigen - Hochschuldozenten, Oberassistenten,
Oberingenieure sowie der wissenschaftlichen und
künstlerischen Assistenten entfallen zukünftig. Das neben den
Hochschullehrern hauptberuflich tätige Personal wird auf die
wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiter sowie die
Lehrkräfte für besondere Aufgaben reduziert (§ 42
Satz 1, § 53, § 56 HRG).

21

Die wissenschaftlichen Mitarbeiter erbringen
als Beamte oder Angestellte ihre wissenschaftlichen
Dienstleistungen unter der fachlichen Verantwortung und
Betreuung eines Hochschullehrers, sofern sie einem solchen
zugeordnet sind (§ 53 Abs. 1 HRG). Der
Aufgabenkreis der wissenschaftlichen Mitarbeiter wird
insoweit erweitert, als ihnen in begründeten Fällen auch die
selbstständige Wahrnehmung von Aufgaben in Forschung und
Lehre übertragen werden kann (§ 53 Abs. 1
Satz 4 HRG).

22

b) Die befristeten Arbeitsverhältnisse im
Hochschulbereich werden neu geordnet. Die Vorschriften der
§§ 57a ff. HRG normieren Höchstfristen für
Arbeitsverhältnisse vor und nach der Promotion. Sie verfolgen
das Ziel, die Qualifizierungsphase vor einer dauerhaften
Beschäftigung an der Hochschule möglichst kurz zu halten.

23

3. Innerhalb von drei Jahren nach
Inkrafttreten des Fünften Änderungsgesetzes sind
entsprechende Landesgesetze mit den Maßgaben zu erlassen,
dass das Regelerfordernis der Juniorprofessur (§ 44 Abs.
2 Satz 1 HRG) ab dem 1. Januar 2010 zu erfüllen ist und
§ 44 Abs. 2 Satz 3 HRG nicht für Prüfungsverfahren gilt,
die vor dem 1. Januar 2010 beendet worden sind (§ 72
Abs. 1 Satz 7 HRG).

III.

24

Mit ihrem Normenkontrollantrag rügen die
Antragstellerinnen die Unvereinbarkeit des Gesetzes insgesamt
und einzelner seiner Bestimmungen mit dem Grundgesetz.

25

1. Das Gesetz sei schon formell
verfassungswidrig.

26

a) Dem Bund fehle für die Regelungen über die
Juniorprofessur die Gesetzgebungszuständigkeit.

27

aa) Der Bund könne sich weder auf die
konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für das Arbeitsrecht
(Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) noch auf die
Kompetenz für Besoldung und Versorgung im öffentlichen Dienst
(Art. 74a Abs. 1 GG) berufen. Die Regelungen über
die Juniorprofessur ließen sich auch nicht auf die
Rahmengesetzgebungszuständigkeit für die Rechtsverhältnisse
der im öffentlichen Dienst stehenden Personen (Art. 75
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG) stützen. Einschlägig
sei allein die Rahmengesetzgebungszuständigkeit für die
allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens (Art. 75
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG). Angesichts der dem
Bundesgesetzgeber in Art. 75 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1a GG gezogenen engeren Schranken (Regelung
lediglich der allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens)
seien eine kompetenzrechtliche Aussonderung einzelner
Bestandteile aus dem Regelungszusammenhang und ein Rückgriff
auf die im Verhältnis zu Art. 75 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1a GG weitere Rahmenkompetenz des Art. 75
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG nicht möglich.

28

Auch wenn einige der die Juniorprofessur
betreffenden Vorschriften Bezüge zum Dienstrecht hätten,
könnten diese nicht dem Kompetenztitel des Art. 75
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG zugeordnet werden. Zu
den dort genannten "Rechtsverhältnissen" zählten gerade nicht
die Zugangsbedingungen und die Begründung des
Dienstverhältnisses. Aus diesem Grund würden die
Einstellungsvoraussetzungen nach § 44, § 47 HRG und
die Berufungsverfahren nach § 44, § 45 HRG nicht
von Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG
erfasst. Ebenso wenig gehörten die Schaffung eines neuen
Hochschullehrertyps (§ 48 HRG) und die Eröffnung eines
Karrierewegs an der eigenen Hochschule (§ 45 Abs. 1
und 2 HRG) zu diesem Kompetenztitel.

29

Selbst wenn man dieser Qualifizierung nicht
folge, verbleibe es bei einer ausschließlichen Zuordnung der
Regelungsmaterie zu Art. 75 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1a GG. Dieser Kompetenztitel sei für den Status des
Hochschulpersonals im Verhältnis zum allgemeinen öffentlichen
Dienstrecht als lex specialis anzusehen. Wie sich aus dem
Regelungszweck und dem Schwerpunkt der Vorschriften über die
Juniorprofessur ergebe, habe der Bundesgesetzgeber die
Personalstruktur an Hochschulen neu gestalten wollen. Er
selbst habe in der Gesetzesbegründung die Vorschriften über
die Juniorprofessur dem Hochschulrecht zugeordnet.

30

bb) Der Kompetenztitel des Art. 75
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG trage die Vorschriften
über die Juniorprofessur nicht. Dem stünden der
Rahmencharakter der Gesetzgebungszuständigkeit, die
gegenständliche Begrenztheit des Kompetenztitels
"Hochschulwesen" auf allgemeine Grundsätze sowie das
Subsidiaritätsregulativ des Art. 72 Abs. 2 GG
entgegen.

31

(1) Die Bestimmungen über die Juniorprofessur
seien Vollregelungen. Entgegen der Gesetzesbegründung sei
nicht ersichtlich, inwiefern die Rahmenregelungen, die die
Ausschreibung von Hochschullehrerstellen und das weitere
Berufungsverfahren (§ 45 HRG), die dienstrechtlichen
Verhältnisse (§ 43, § 48, § 53, § 56 HRG)
und die Einstellungsvoraussetzungen (§ 44, § 47,
§ 53 und § 56 HRG) beträfen, dem Landesgesetzgeber
einen Gestaltungsspielraum überließen. Der Landesgesetzgeber
könne allenfalls noch marginale Ergänzungen vornehmen.

32

Die Durchbrechung der
Rahmengesetzgebungskompetenz sei auch nicht im Sinne von
Art. 75 Abs. 2 GG ausnahmsweise gerechtfertigt. Die
Verfassungsrevision 1994 habe dazu geführt, dass an
Art. 75 Abs. 2 GG strenge Maßstäbe anzulegen seien.
Die Detail- und Durchgriffsregelungen über die
Juniorprofessur seien weder quantitativ noch qualitativ als
Ausnahme zu begreifen. Die Bundesregierung habe zur
Begründung, dass die Regelung im Sinne von Art. 75
Abs. 2 GG erforderlich sei, in unzutreffender Weise auf
das gesamte Hochschulrahmengesetz als Bezugsgröße abgestellt.
Sie behaupte einen verbleibenden Gestaltungsspielraum des
Landesgesetzgebers, ohne darzulegen, worin dieser liegen
solle. Vor allem § 44 Abs. 2 Satz 3 HRG eröffne dem
Landesgesetzgeber keine Ausnahmemöglichkeiten, sondern nur
den Weg eines Dispenses im Einzelfall zur Milderung von
Härten. Der Bund regele die Juniorprofessur deshalb selbst,
um den Ländern eine Änderung der Personalstruktur
aufzuzwingen und es ihnen unmöglich zu machen, dem
Reformkonzept zu entgehen. Die Mobilität und Qualität der
Wissenschaftler werde entgegen dem gesetzgeberischen Ziel
nicht gefördert, sondern verringert, weil der Karriereweg an
der eigenen Hochschule durch eine Begrenzung des
Hausberufungsverbots eröffnet werde. Durch die
"Einheits-Juniorprofessur" werde jeglicher Wettbewerb mit dem
bisherigen Qualifizierungssystem der Habilitation
unterbunden.

33

(2) Die Regelungen über die Juniorprofessur
gingen auch über die allgemeinen Grundsätze des
Hochschulwesens i. S. v. Art. 75 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1a GG hinaus.

34

Das Kriterium der allgemeinen Grundsätze sei
noch enger gefasst als Art. 75 Abs. 2 GG. Es
verbiete Detail- und Durchgriffsvorschriften auch insoweit,
als Art. 75 Abs. 2 GG derartige Regelungen zulasse.
Da die Vollregelungen über die Juniorprofessur schon an der
niedrigeren Hürde des Art. 75 Abs. 2 GG
scheiterten, handele es sich erst recht nicht um "allgemeine
Grundsätze". Das Kriterium setze der Gesetzgebungsbefugnis
des Bundes eine qualitative Schranke; es erlaube
ausschließlich eine Koordination bestehender
landesrechtlicher Vorschriften. Der Bund dürfe das
Initiativrecht der Länder nicht für die Zukunft blockieren,
indem er ihnen ein Reformkonzept verordne, in ihr "Hausgut"
eingreife und ihnen detaillierte Regelungen über das
wissenschaftliche und künstlerische Personal vorschreibe.

35

(3) Schließlich fehle dem Bundesgesetzgeber
auch deshalb die Gesetzgebungszuständigkeit, weil die die
Juniorprofessur und die faktische Abschaffung der
Habilitation betreffenden Regelungen des Fünften
Änderungsgesetzes nicht erforderlich i. S. v. Art. 72
Abs. 2 in Verbindung mit Art. 75 Abs. 1
Satz 1 GG seien. Der Bundesgesetzgeber sei schon der ihm
insoweit obliegenden Darlegungslast nicht gerecht
geworden.

36

Die Regelungen über die Juniorprofessur seien
nicht zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im
Bundesgebiet oder zur Wahrung der Rechtseinheit erforderlich.
Der Bund könne sich auch nicht auf die Wahrung der
Wirtschaftseinheit berufen. Es gehe im Hochschulrecht nicht
darum, etwaige sich aus unterschiedlichen Länderregelungen
ergebende negative wirtschaftliche Auswirkungen des
bisherigen Systems zu beseitigen. Bei den Regelungen über die
Juniorprofessur handele es sich nicht um Vorschriften über
die berufliche Ausbildung für wirtschaftliche Unternehmen.
Vielmehr sei der Kernbereich der Wissenschaft berührt, dessen
Inhalt für die Wahrung der Wirtschaftseinheit ohne Belang
sei. Der Juniorprofessor sei nicht mit einem Auszubildenden
vergleichbar, sondern selbstständig in Forschung und Lehre
tätig. Sein zugleich geregelter korporationsrechtlicher
Status gehe über den beruflichen Status hinaus.

37

b) Das Fünfte Änderungsgesetz sei darüber
hinaus unwirksam, weil es mangels Zustimmung des Bundesrats
nicht verfassungsgemäß zustande gekommen sei. Da es nach dem
Willen des Bundestags eine gesetzgebungstechnische Einheit
darstelle, führe die Versagung der Zustimmung dazu, dass das
Gesetz insgesamt scheitere.

38

aa) Das Fünfte Änderungsgesetz regele in einer
Reihe von Bestimmungen das Verwaltungsverfahren und die
Einrichtung der Behörden. Die Behauptung der Bundesregierung,
die Kompetenzmaterie des Art. 75 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1a GG sei dem Zustimmungsvorbehalt des Art. 84
Abs. 1 GG entzogen, weil es sich notwendigerweise um
Organisations- und Verfahrensgesetze handele, treffe nicht
zu. Auch das Hochschulrecht kenne Vorschriften mit rein
materiell-rechtlichem Charakter, die weder die Einrichtung
von Behörden noch das Verwaltungsverfahren regelten.

39

bb) Für Art. 84 Abs. 1 GG komme es
nicht darauf an, ob eine rahmenrechtliche Vorschrift
unmittelbar gelte und damit Außenwirkung für den Bürger
entfalte. Eine derart einschränkende Interpretation
widerspreche dem Zweck des Art. 84 Abs. 1 GG, der
die Länder vor einem Eindringen des Bundes in den ihnen
vorbehaltenen Bereich der Verwaltung schütze. Selbst wenn man
annähme, dass der Bundesgesetzgeber grundsätzlich befugt sei,
das Verwaltungsverfahren und die Einrichtung von Behörden in
diesem Gesetz zu regeln, entfalle das Zustimmungserfordernis
nicht deshalb, weil das Gesetz einer Umsetzung durch den
Landesgesetzgeber bedürfe. Der Zustimmungsvorbehalt komme zum
Tragen, wenn der Bundesgesetzgeber eine Vollkompetenz
(ausschließliche oder konkurrierende Gesetzgebung) ausübe. Es
sei widersinnig, die Anwendbarkeit dieses Vorbehalts zu
verneinen, wenn der Bund lediglich eine Teilkompetenz
(Rahmengesetzgebung) wahrnehme, die den Ländern eine
wesentlich stärkere Position belasse als die Vollkompetenz.
Daher werde der Zustimmungsvorbehalt immer dann ausgelöst,
wenn - wie hier - ein Bundesgesetz die Organisationsgewalt
der Länder beschränke, unabhängig davon, ob sich das Gesetz
auf die konkurrierende oder die Rahmengesetzgebungskompetenz
stütze.

40

2. Das Gesetz sei auch materiell
verfassungswidrig.

41

a) Die korporationsrechtliche Gleichstellung
von Professoren und Juniorprofessoren (§ 37 Abs. 1
Satz 3, § 42 Satz 1 HRG) sei unvereinbar mit
Art. 5 Abs. 3 GG in Verbindung mit Art. 3
Abs. 1 GG. Entscheide sich der Gesetzgeber für die
Gruppenuniversität, so unterliege er bei der Zuordnung dem
Gebot der Systemgerechtigkeit. Hier verletze er das
verfassungsrechtlich verbürgte Prinzip der
Gruppenhomogenität, weil der Juniorprofessor nach
Qualifikation, Funktion, Verantwortung und Betroffenheit
(§ 37 Abs. 1 Satz 2 HRG) nicht dem Typus des
Hochschullehrers im materiellen Sinne entspreche.

42

b) Das sich aus § 44 Abs. 2
Satz 3 HRG ergebende Regelverbot der Habilitation sei
unvereinbar mit Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG. Den
Hochschulen werde unter Eingriff in ihre Selbstverwaltung
untersagt, eine autonome Leistungsbeurteilung vorzunehmen und
die wissenschaftliche Leistungsfähigkeit des Nachwuchses
außerhalb eines Berufungsverfahrens zu bewerten. Die
verfassungsrechtlich verbürgte Garantie der universitären
Selbstverwaltung umschließe das Recht zur Ausbildung und
Beurteilung des akademischen Nachwuchses, weil sich die
Wissenschaftsfreiheit nur durch eine wissenschaftsautonome
Leistungsbeurteilung sichern lasse. Die Promotion und die
Habilitation stellten sachlich angemessene, das Grundrecht
der Wissenschaftsfreiheit ausgestaltende Institute des
deutschen Hochschulrechts dar.

43

c) Das Fünfte Änderungsgesetz verletze ferner
das Verbot der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG),
weil es partiell auf Ausschreibungen verzichte, die
Hausberufung zulasse, die Habilitation für unbeachtlich halte
und das Berufungsverfahren überlaste. Durch den Verzicht auf
eine Ausschreibung werde der Bewerberkreis in einer Weise
eingeschränkt, die eine Bestenauslese verhindere.

IV.

44

Zu dem Normenkontrollantrag haben der
Bundesrat, die Bundesregierung, der Landtag von
Baden-Württemberg, die Landtage der Freistaaten Bayern und
Thüringen, die Regierungen der Länder Saarland und
Sachsen-Anhalt, der Deutsche Hochschulverband, der
Hochschullehrerbund sowie die Hochschulrektorenkonferenz
Stellung genommen.

45

1. Der Präsident des Bundesrats hat auf den
Beschluss des Bundesrats vom 20. Dezember 2002
hingewiesen. Darin wiederholt der Bundesrat seine bereits im
Gesetzgebungsverfahren vertretene Auffassung zur
Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes. Ergänzend trägt er
vor: Der Bundesgesetzgeber habe mit den Vorschriften über die
Juniorprofessur die Grenzen zulässiger
Rahmengesetzgebungskompetenz überschritten, weil sie eine
abschließende und alle wesentlichen Punkte umfassende
Vollregelung darstellten. Die Regelungen seien zudem nicht
auf die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens
beschränkt. Darüber hinaus verstoße die bundesgesetzliche
Regelung gegen Art. 72 Abs. 2 GG, weil sie weder
zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse noch zur
Wahrung der Rechtseinheit erforderlich sei.

46

2. Die Bundesregierung hält das Fünfte
Änderungsgesetz für verfassungskonform.

47

a) Das Gesetz sei in formeller Hinsicht
verfassungsgemäß.

48

aa) Der Bund sei zu seinem Erlass befugt.

49

(1) Der Bundesgesetzgeber dürfe sich, soweit
er die Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienst der
Hochschulen stehenden Personen regele, auch auf Art. 75
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG stützen. Die These der
Antragstellerinnen von den "besonderen
Zulässigkeitsschranken" in Art. 75 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1a GG sei nicht verallgemeinerungsfähig.
Andernfalls müsste beispielsweise die Ausübung einer
konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz stets ausgeschlossen
sein, wenn für den Regelungsgegenstand auch eine
Rahmengesetzgebungsbefugnis bestehe, denn diese sei
"schwächer" als die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz.
Dies könne nicht stimmen.

50

(2) Der von den Antragstellerinnen behauptete
Verstoß der Vorschriften über die Juniorprofessur gegen
Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG liege
nicht vor. Es handele sich weder um eine Vollregelung noch
sei die inhaltliche Grenze der "allgemeinen Grundsätze des
Hochschulwesens" überschritten noch stünden die Regelungen im
Widerspruch zu Art. 75 Abs. 2 GG und
Art. 72 Abs. 2 GG.

51

(a) Die Rahmengesetzgebungskompetenz eröffne
dem Bund von Verfassungs wegen dieselben politischen
Gestaltungsmöglichkeiten wie die anderen
Gesetzgebungskompetenzen auch. Der die Rahmengesetzgebung
legitimierende Wunsch nach einer bundeseinheitlichen Regelung
setze die Vorgabe bestimmter Strukturen durch den Bund
voraus. Der Rahmen sei nicht als äußerer Rahmen, sondern als
inneres Gerüst aufzufassen, das die Sachmaterie
strukturieren, nicht aber detailliert und abschließend regeln
dürfe. Danach komme es für die Frage, ob der
Rahmengesetzgeber seine beschränkte Regelungskompetenz
überschritten habe, nicht auf einzelne Details, sondern auf
die Regelung insgesamt an. Der 1994 in das Grundgesetz
eingefügte Art. 75 Abs. 2 GG ändere hieran
nichts.

52

Dem Bundesgesetzgeber sei es erlaubt,
wesentliche Eckpunkte einer Gesamtregelung festzulegen. Nur
so könne ein bundeseinheitlicher Standard erreicht werden.
Hierbei könne es sich auch um "Vollregelungen" handeln, die
allerdings den Anforderungen des Art. 75 Abs. 2 GG
genügen müssten. Die Vorschriften über die Juniorprofessur
seien jedoch keine derartige Vollregelung. So lege das Fünfte
Änderungsgesetz weder den Umfang des Lehrdeputats noch die
Ausstattung der Juniorprofessur fest. Auch verhalte sich das
Rahmengesetz nicht zu der Frage, in welchem Verhältnis
Juniorprofessuren und Lebenszeitprofessuren stehen sollten.
Darüber hinaus schreibe das Gesetz zwar eine Ausschreibung
vor, überlasse es aber den Ländern, Einzelheiten zu regeln.
Schließlich werde dem Landesgesetzgeber die Möglichkeit
eingeräumt, von einer Ausschreibung abzusehen, falls er ein
"tenure track-System" einführen wolle.

53

(b) Die Vorschriften über die Juniorprofessur
gehörten zu den allgemeinen Grundsätzen des Hochschulwesens.
Der Begriff der allgemeinen Grundsätze mache klar, dass die
Rahmengesetzgebung - jedenfalls im Hochschulwesen - nicht in
der Regulierung weniger bedeutsamer Materien, sondern in der
gesetzlichen Ordnung wichtiger Strukturfragen bestehe. Die
Vorstellung der Antragstellerinnen, dem Bundesgesetzgeber
komme wegen der Beschränkung auf allgemeine Grundsätze
lediglich eine koordinierende Funktion zwischen den Ländern
zu, sei mit dem Grundgesetz und der verfassungsgerichtlichen
Rechtsprechung nicht zu vereinbaren. Die Regelungen über die
Juniorprofessur nähmen den Ländern die Entscheidungsfreiheit
weder in der "kulturstaatlichen Domäne" noch in ihrem eigenen
Organisationsbereich.

54

(c) Die Antragsschrift nehme zu Unrecht an,
dass Art. 75 Abs. 2 GG Rahmenvorschriften nur noch
als Richtlinien zulasse. Dies stützten die
Gesetzesmaterialien nicht. Bei der Beantwortung der Frage, ob
ein Ausnahmefall im Sinne des Art. 75 Abs. 2 GG
vorliege, übersähen die Antragstellerinnen, dass auch
partielle Vollregelungen zulässig seien. Art. 75 GG
normiere ein originäres Rechtssetzungsrecht des Bundes. Auch
Rahmengesetze seien Ausdruck des legitimen politischen
Gestaltungswillens des Bundes, der nicht von vornherein im
Verhältnis zu den übrigen Gesetzgebungsrechten gemindert sei.
Die strukturelle Dominanz des bundespolitischen
Gestaltungswillens zeige sich auch im Verhältnis zu den
Landesparlamenten, die den durch die Rahmengesetze
vorgegebenen Befehlen des Bundesparlaments gehorchen und
dessen Gesetzgebungskonzept umsetzen müssten. Der Katalog des
Art. 75 GG enthalte Materien, bei denen grundsätzlich
ein Interesse an einer bundeseinheitlichen Lösung
bestehe.

55

Das Regel-Ausnahme-Verhältnis könne nicht
quantitativ bestimmt werden. Aus Art. 75 Abs. 2 GG
lasse sich auch nicht herleiten, dass der Bund dem
Landesgesetzgeber die Regelung wesentlicher Inhalte
überlassen müsse. Der Bund dürfe ausnahmsweise eine in
Einzelheiten gehende Rahmenregelung erlassen, wenn er in
Ausübung seiner Einschätzungsprärogative eine
bundeseinheitliche Regelung zur Erreichung eines gewichtigen
Zieles für notwendig halte. Hier sei dies aus zwei Gründen
der Fall: Zum einen stelle die Personalstruktur des
wissenschaftlichen und künstlerischen Personals an
Hochschulen einen Kernpunkt der Rahmenmaterie Hochschulwesen
dar, die schon vor dem Fünften Änderungsgesetz eine
bundeseinheitliche Regelung gefunden habe. Zum anderen habe
der Bund davon ausgehen dürfen, dass eine Reform des bisher
durch die Habilitation bestimmten Systems der
Nachwuchsgewinnung ohne bundeseinheitliche Regelung nicht
gelingen könne.

56

(d) Die Begründung des Gesetzentwurfs lege die
Missstände, die die Reform im Hochschulwesen i. S. v.
Art. 72 Abs. 2 GG erforderlich machten, ausführlich dar.
Als Legitimationsgrund komme die Wahrung der
Wirtschaftseinheit in Betracht. Es sei unschädlich, dass sich
die Bundesregierung hierauf in ihrer Gesetzesbegründung nicht
berufen habe.

57

Die Wirtschaftseinheit i. S. v. Art. 72
Abs. 2 GG sei auch dann betroffen, wenn es um Berufe im
öffentlichen Dienst gehe, die prinzipiell durch Art. 12
GG geschützt seien. Damit seien auch Berufe im staatlichen
Wissenschaftsbereich unter dem Gesichtspunkt der
Wirtschaftseinheit relevant, wenn ein Bundesgesetz die
Einheitlichkeit der beruflichen Ausbildung sicherstellen oder
wenn es für gleiche Zugangsmöglichkeiten zu Berufen in allen
Ländern sorgen müsse. Dies sei hier der Fall, weil das Gesetz
die Zugangsmöglichkeiten für Juniorprofessoren und
Professoren regele und den Inhalt der jeweiligen Ämter
festlege, ohne die das gesetzgeberische Gesamtkonzept
gefährdet oder sogar sinnlos sei.

58

bb) Das Fünfte Änderungsgesetz habe der
Zustimmung des Bundesrats nicht bedurft. Das
Hochschulrahmengesetz regele als typisches
Organisationsgesetz notwendig auch das interne Verfahren der
Landesbehörde "Hochschule". Dennoch habe der Verfassunggeber
bei Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG kein
ausdrückliches Zustimmungsrecht des Bundesrats vorgesehen wie
dies etwa bei den Parallelvorschriften der
Art. 91a Abs. 2 und 3, Art. 108
Abs. 2 Satz 2 oder Art. 108 Abs. 5 Satz 2
GG, die zu Organisations- und Verfahrensvorschriften
ermächtigten, der Fall sei. Die vom Grundgesetz getroffene
Entscheidung, wonach auf Art. 75 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1a GG gestützte Rahmenvorschriften auf Grund der
Ermächtigung des Verfassunggebers, die in ihnen bereits
implizit enthalten sei, kein Zustimmungsrecht des Bundesrats
auslösen könnten, dürfe nicht durch den Rückgriff auf die
allgemeine Regelung des Art. 84 Abs. 1 GG
konterkariert werden.

59

Unabhängig hiervon sei Art. 84 Abs. 1 GG
auf Rahmengesetze - mit Ausnahme unmittelbar geltender
Regelungen - nicht anwendbar. Rahmenvorschriften seien
nicht an die Landesverwaltung gerichtet, sondern
ausschließlich an den Landesgesetzgeber. Zur Einführung der
neuen Personalkategorie des Juniorprofessors sei eine
Umsetzung durch den Landesgesetzgeber erforderlich.

60

b) Das angefochtene Gesetz sei auch materiell
verfassungsgemäß.

61

aa) Die korporationsrechtliche Stellung der
Juniorprofessoren sei verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden. Juniorprofessoren entsprächen dem vom
Bundesverfassungsgericht entwickelten Hochschullehrerbegriff.
Sie würden wie Professoren in einem Berufungsverfahren
rekrutiert und hätten alle Aufgaben zu erfüllen, die auch
einem Lebenszeitprofessor zukämen.

62

bb) Zu Unrecht nähmen die Antragstellerinnen
an, dass das Fünfte Änderungsgesetz den Universitäten
untersage, die wissenschaftliche Leistungsfähigkeit des
Nachwuchses außerhalb des Berufungsverfahrens zu bewerten.
Die Gesetzesnovelle sehe ausdrücklich die Prüfung der
wissenschaftlichen Leistungsfähigkeit im Zusammenhang mit der
Verlängerung des Dienstverhältnisses als Juniorprofessor vor
(§ 48 Abs. 2 HRG). Im Rahmen von § 44
Abs. 2 Sätze 3 und 4 HRG gehe es ausschließlich um
die in einem Berufungsverfahren festzustellende "zusätzliche
Leistung". Die Vorschrift schließe nicht aus, dass die
Universitäten die Habilitation für andere Zwecke
beibehielten.

63

Die Behauptung der Antragstellerinnen, der
Staat dürfe den Universitäten überkommene Formen
wissenschaftlicher Selbstqualifizierung nicht verbieten,
werde nicht nachvollziehbar dargelegt und sei außerdem
widersprüchlich. Die historische Bedeutung der Habilitation
werde von den Antragstellerinnen überschätzt. Anlass der
Novelle seien die zahlreichen Gravamina gewesen, die mit dem
Habilitationsverfahren verbunden seien. Schon der Zugang zum
Verfahren sei nicht jedermann offen, sondern es bedürfe der
Figur des "Habilitationsvaters". Dem Habilitationsverfahren
gehe eine Auswahl voraus, die in der Hand eines Professors
liege. Sie nehme keine Rücksicht auf eine mögliche Nachfrage,
sodass es eine Fülle von Privatdozenten geben werde, die in
der großen Mehrheit keine Chance auf eine adäquate Stellung
hätten. Der Gesetzgeber sei verfassungsrechtlich nicht
verpflichtet, einen Wettbewerb zwischen Juniorprofessur und
Habilitation zuzulassen, nachdem die Standesvertretung der
Professoren erklärt habe, sie werde die Juniorprofessur nicht
akzeptieren.

64

cc) Die Hausberufung und der
Ausschreibungsverzicht, die nach § 45 Abs. 1
Satz 1, Abs. 2 Satz 2 HRG lediglich als
Ausnahme gedacht seien und nähere Regelungen dem
Landesgesetzgeber überließen, hätten zum Ziel, besonders
qualifizierte Bewerber zu gewinnen.

65

Eine Überforderung des Berufungsverfahrens für
eine Professur liege nicht vor. Schon nach dem derzeitigen
Verfahren reiche es nicht aus, im Hinblick auf die Qualität
der einzelnen Bewerber allein auf die Habilitation
abzustellen. In jedem Berufungsverfahren werde meist eine
Vorauswahl getroffen, sodass nicht über alle Bewerber ein
Qualitätsurteil im Sinne von § 44 Abs. 1 Nr. 4
Buchstabe a HRG abzugeben sei.

66

3. Der Landtag von Baden-Württemberg ist der
Auffassung, dass die allein dem Hochschulrecht und nicht dem
Dienstrecht zuzuordnenden Regelungen über die Juniorprofessur
mangels Gesetzgebungskompetenz des Bundes verfassungswidrig
seien. Die Vorschriften seien auf Grund ihrer Regelungsdichte
nicht auf eine Ausfüllung durch die Landesgesetzgeber
angelegt und gingen über die allgemeinen Grundsätze des
Hochschulwesens hinaus. Dem Landesgesetzgeber verbleibe
nichts von substantiellem Gewicht.

67

Die Regelungen über die Juniorprofessur seien
auch nicht erforderlich i. S. v. Art. 72 Abs. 2 GG.
Sie dienten weder der Herstellung gleichwertiger
Lebensverhältnisse noch seien sie zur Wahrung der Rechts-
oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse
geboten. Schließlich seien die Vorschriften zur Einführung
der Juniorprofessur nicht mit Art. 75 Abs. 2 GG
vereinbar. Danach dürfe der Bundesgesetzgeber ausnahmsweise
eine Vollregelung oder eine Norm mit unmittelbarer Wirkung
erlassen, wenn nur auf diese Weise ein zwingendes Interesse
an bundesstaatlicher Einheitlichkeit sicher gestellt werden
könne. Daran fehle es hier. Dem Landesgesetzgeber bleibe kein
Raum für eigenständige Regelungen, soweit § 42
Satz 1 HRG die Juniorprofessoren den Hochschullehrern
zuordne. Gleiches treffe auf die Einstellungsvoraussetzungen
für Professoren nach § 44 Abs. 2 HRG zu sowie auf
die Lockerung des Verbots einer Hausberufung (§ 45
Abs. 2 HRG).

68

4. Der Thüringer Landtag schließt sich im
Wesentlichen der Stellungnahme des Landtags von
Baden-Württemberg an. Auch der Bayerische Landtag hält den
Normenkontrollantrag für zulässig und begründet. Die
Regierung des Saarlandes hält das angefochtene Gesetz
ebenfalls für mit dem Grundgesetz unvereinbar und schließt
sich der Auffassung der Antragstellerinnen an. Die
Landesregierung Sachsen-Anhalt hat auf die Stellungnahme des
Bundesrats vom 20. Dezember 2002 Bezug genommen und von
einer eigenen Stellungnahme abgesehen.

69

5. Der Deutsche Hochschulverband hält den
Normenkontrollantrag ebenfalls für zulässig und
begründet.

70

a) Dem Bund fehle die Gesetzgebungskompetenz.
Einschlägiger Kompetenztitel sei im Hinblick auf den
Schwerpunkt der Reform Art. 75 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1a GG. Soweit die Vorschriften über die
Juniorprofessur dienstrechtliche Elemente enthielten, seien
sie so stark mit dem hochschulrechtlichen Status verbunden,
dass eine einheitliche Zuordnung zum Kompetenztitel des
Hochschulwesens geboten sei. Durch die Einführung der
Juniorprofessur verbleibe den Ländern kein ausreichender
Gestaltungsspielraum, weil es sich um eine unzulässige
Vollregelung handele. Ebenso wenig lägen die Voraussetzungen
des Art. 72 Abs. 2 GG vor, weil der Bund nicht
hinreichend dargelegt habe, warum den Ländern kein Raum für
eigene Reformmodelle oder für eine bewahrende Fortentwicklung
der geltenden Rechtslage eingeräumt werden könne. Im Übrigen
seien die Regelungen über die Juniorprofessur weder zur
Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse noch zur
Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im
gesamtstaatlichen Interesse erforderlich. Soweit es darum
gehe, die Einheitlichkeit der beruflichen Ausbildung
sicherzustellen oder für gleiche Zugangsmöglichkeiten zu
Berufen zu sorgen, lasse sich die Qualifikation des
wissenschaftlichen Nachwuchses und der Weg zum Amt des
Hochschulprofessors nicht mit sonstigen Berufsbildern
gleichsetzen. Hier stünden nicht der gesamtwirtschaftliche
Bezug im Vordergrund, sondern kulturpolitische
Gesichtspunkte.

71

b) Das angefochtene Gesetz sei ferner wegen
fehlender Zustimmung des Bundesrats nach Art. 84
Abs. 1 GG unwirksam. Auch verstoße die
korporationsrechtliche Einordnung der Juniorprofessoren in
die Gruppe der Hochschullehrer gegen Art. 5 Abs. 3
GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG. Die
Qualifikation des Juniorprofessors, der lediglich zeitlich
befristet beschäftigt werde, entspreche nicht dem Niveau
einer Habilitation.

72

Das bundesrechtliche Diktat des Reformkonzepts
"Juniorprofessur" unter gleichzeitiger faktischer Abschaffung
des Habilitationsverfahrens greife in die Garantie der
akademischen Selbstverwaltung ein und verletze damit
Art. 5 Abs. 3 GG. Der Hochschule stehe das Recht
zu, autonom über die Qualifikation des wissenschaftlichen
Nachwuchses zu entscheiden. Schließlich verstießen die
Lockerung des Hausberufungsverbots sowie der partielle
Verzicht auf eine Ausschreibung gegen Art. 33
Abs. 2 GG.

73

6. Der Hochschullehrerbund ist der Ansicht,
dass das angefochtene Gesetz im Wesentlichen mit dem
Grundgesetz vereinbar sei. Die korporationsrechtliche
Zuordnung der Juniorprofessoren zu den Hochschullehrern sei
von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, weil ihre
Qualifikation angesichts der als Einstellungsvoraussetzung
geforderten herausragenden Qualität einer Promotion in etwa
dem Niveau einer Habilitation entsprechen müsse. Die
Habilitation werde nicht verboten und dürfe im
Berufungsverfahren weiterhin berücksichtigt werden.
Demgegenüber verstoße § 45 Abs. 1 Satz 4 HRG,
der einen Ausschreibungsverzicht zulasse, gegen Art. 33
Abs. 2 GG. Bei der Berufung von Professoren sei insoweit
auch Art. 5 Abs. 3 GG zu berücksichtigen. Danach
könne sich die Wissenschaft nur dann optimal entfalten, wenn
die durch Ausschreibung zu ermittelnden Besten in
Professorenämter gelangten.

74

7. Die Hochschulrektorenkonferenz sieht eine
Gesamtreform des Hochschulwesens als erforderlich an. Sie
begrüßt die Einführung der Juniorprofessur und ihre
grundsätzliche Gleichstellung mit der Professur, hält es
jedoch für wünschenswert, dass die Juniorprofessur nicht als
Regelvoraussetzung für eine Einstellung als Professor
ausgestaltet wird, sondern alternativ verschiedene
Qualifikationsmöglichkeiten beibehalten werden.

V.

75

In der mündlichen Verhandlung am 31. März 2004
haben die Antragstellerinnen und die Bundesregierung ihre
Rechtsstandpunkte erläutert und vertieft. Als sachverständige
Dritte gemäß § 27a BVerfGG haben der Präsident des
Allgemeinen Fakultätentages, der Generalsekretär der
Deutschen Forschungsgemeinschaft, der Präsident des
Hochschullehrerbundes, der Präsident der
Hochschulrektorenkonferenz, der Vizepräsident der
Max-Planck-Gesellschaft, der Vorsitzende des
Wissenschaftsrates sowie der Bevollmächtigte des Deutschen
Hochschulverbandes zu dem Normenkontrollverfahren Stellung
genommen.

B.

76

Der nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG,
§ 13 Nr. 6 in Verbindung mit § 76 Abs. 1 Nr. 1
BVerfGG zulässige Normenkontrollantrag ist begründet. Das
Fünfte Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes und
anderer Vorschriften vom 16. Februar 2002
- 5. HRGÄndG - (BGBl I S. 693) ist mit
Art. 70, Art. 75 in Verbindung mit Art. 72
Abs. 2 GG unvereinbar und daher nichtig.

77

Das Gesetz ist als Rahmengesetz am
verfassungsrechtlichen Maßstab der Art. 75, Art. 72
Abs. 2 GG zu messen (I.). Es wird den verfassungsrechtlichen
Vorgaben nicht gerecht (II.). Rechtsfolge der Überschreitung
der Rahmengesetzgebung durch den Bund ist die Nichtigkeit des
Gesetzes als Ganzes (III.). Der Bund kann allerdings auf der
Grundlage von Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG
unter den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG
Vorgaben für die grundlegenden Fragen des deutschen
Hochschulwesens machen (IV.).

I.

78

Das Fünfte Änderungsgesetz ist ein
Rahmengesetz des Bundes auf der Grundlage von Art. 75
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 1a GG. Der Bund hat
nach Art. 75 Abs. 1 GG das Recht, in bestimmten
Sachbereichen Rahmenvorschriften zu erlassen. Die Kompetenz
des Bundes ist dabei in vierfacher Weise begrenzt: durch den
Rahmencharakter der Vorschriften (1.), durch den
grundsätzlichen Ausschluss von Detailregelungen und
unmittelbar geltenden Vorschriften in Art. 75
Abs. 2 GG (2.), durch die Erforderlichkeit der
bundesgesetzlichen Regelung nach Art. 72 Abs. 2 GG (3.)
sowie durch die Beschränkung auf allgemeine Grundsätze gemäß
Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG (4.).

79

1. a) Art. 70 GG regelt die
Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern für die
Gesetzgebung. Absatz 1 der Vorschrift legt ein
Regel-Ausnahme-Verhältnis zu Gunsten der Länder fest (vgl.
BVerfGE 106, 62 ). Danach haben die Länder das
Recht zur Gesetzgebung, soweit dem Bund nicht
Gesetzgebungsbefugnisse verliehen sind. Der Bund besitzt
damit nur die Gesetzgebungskompetenz in den ihm ausdrücklich
zugewiesenen Sachgebieten; die unbenannten sonstigen Materien
liegen in der Zuständigkeit der Länder.

80

b) Bei der Rahmengesetzgebung nach
Art. 75 GG handelt es sich neben der ausschließlichen
und der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz um eine dritte
selbstständige Art der Bundesgesetzgebung. Schon aus der
Systematik der im VII. Abschnitt des Grundgesetzes
enthaltenen Vorschriften folgt, dass die Kompetenz des Bundes
zum Erlass von Rahmenvorschriften inhaltlich begrenzter sein
muss als im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung (vgl.
BVerfGE 4, 115 ). Während dort eine Zurückhaltung
des Bundes prinzipiell fakultativer Natur ist, beschränkt
Art. 75 GG den Bund obligatorisch auf einen Rahmen. Die
Gesetzgebungsbefugnis der Länder bleibt in den Sachbereichen
des Art. 75 Abs. 1 GG - anders als im Fall des
Art. 74 GG - erhalten (vgl. BVerfGE 4, 115
).

81

Art. 75 GG ist auf kooperative
Gesetzgebung von Bund und Ländern angelegt. Das Grundgesetz
begrenzt die Bundeskompetenz zur Gesetzgebung im Interesse
eines föderativ verstandenen Gesamtwohls mit der Folge, dass
der Gesetzgebungsgegenstand dem Bunde nur begrenzt zur
Gestaltung offen steht und er deshalb nicht bis in die
Einzelheiten gehend regeln darf.

82

aa) Schon die von Art. 75 GG gewollte
Parallelität der Gesetzgebung schränkt den Bund in seinem
Regelungsvorhaben ein. Für die in Art. 75 Abs. 1 GG
genannten Sachgebiete sind sowohl der Bund als auch die
Länder zur Gesetzgebung zuständig. Eine Rahmengesetzgebung
des Bundes schließt die Landesgesetzgebung nicht aus, sondern
setzt im Gegenteil ein entsprechendes Tätigwerden des
Landesgesetzgebers zur Ausfüllung der Rahmenvorschriften
voraus. Art. 75 Abs. 3 GG verpflichtet die Länder
ausdrücklich, innerhalb einer vom Rahmengesetz zu
bestimmenden angemessenen Frist die erforderlichen
Landesgesetze zu erlassen.

83

bb) Für die Rahmengesetzgebung ist
kennzeichnend, dass sie auf inhaltliche Konkretisierung und
Gestaltung durch die Länder angelegt ist, dass also die
grundsätzlich bestehende Länderkompetenz zur Gesetzgebung
erhalten bleibt, aber durch eine Rahmenvorgabe des Bundes
begrenzt wird. Rahmenvorschriften des Bundes müssen der
Ausfüllung durch Landesgesetzgebung fähig und ihrer bedürftig
sein (vgl. BVerfGE 4, 115 ; 36, 193 ;
38, 1 ; 51, 43 ; 80, 137 ).
Rahmengesetze zu den in Art. 75 Abs. 1 GG aufgezählten
Materien dürfen nur inhaltlich beschränkte Gesetze sein. Sie
müssen der ergänzenden Gesetzgebung der Länder substantielle
Freiräume lassen, damit diese politisch selbstverantwortlich
Recht setzen können. Die Rahmengesetzgebung setzt deshalb -
auch ohne die Einschränkung in Absatz 2 - immer voraus, dass
das, was den Ländern in eigener Verantwortung und mit eigenem
politischen Gestaltungswillen zu regeln bleibt, von
substantiellem Gewicht ist.

84

cc) Rahmenvorschriften des Bundes richten sich
in erster Linie an den Landesgesetzgeber, was mit der
Klarstellung in Art. 75 Abs. 1 GG ("für die Gesetzgebung
der Länder") durch das 42. Gesetz zur Änderung des
Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994 (BGBl. I S. 3146)
noch einmal hervorgehoben worden ist. Durch diesen
ergänzenden Hinweis auf die Gesetzgebung der Länder wird
betont, dass es grundsätzlich in die Zuständigkeit der Länder
fällt, den vom Bund vorgegebenen Rahmen mit ihrer
Gesetzgebung auszufüllen. Vorbehaltlich der Ausnahmen in
Absatz 2 sollen Rahmenvorschriften nur noch an die
Gesetzgebung der Länder adressiert werden und nicht mehr
unmittelbar den Bürger bindendes Recht setzen dürfen.

85

dd) Die Landesvorschriften haben sich zwar in
den vom Bund gegebenen Rahmen einzupassen. Allerdings muss
der legislative Rahmen des Bundes dem Land die Möglichkeit
lassen, die Sachmaterie entsprechend den besonderen
Verhältnissen des Landes zu regeln. Die Länder müssen die
ihnen zur Regelung überlassenen Sachgebiete nicht notwendig
einheitlich ordnen (vgl. BVerfGE 30, 90 ). Der
Landesgesetzgeber kann Raum für Willensentscheidungen in der
sachlichen Rechtsgestaltung beanspruchen, er darf nicht
darauf beschränkt werden, nur zwischen engen vorgegebenen
rechtlichen Möglichkeiten zu wählen (vgl. BVerfGE 4, 115
) oder gar wie eine nachgeordnete Instanz
lediglich eine Bundesregelung zu exekutieren.

86

ee) Der Begriff "Rahmen" soll verdeutlichen,
dass für die Länder innerhalb des Regelungsbereichs ein
normativer Spielraum verbleiben muss. Ein "Rahmen" ist nur
dann gegeben, wenn er prinzipiell auf die Ergänzung durch
Landesnormen angelegt ist. Lässt das Gesetz den Ländern
keinen Freiraum zur Ausfüllung des Rahmengesetzes und gibt es
den Weg, um zum gesetzgeberischen Ziel zu gelangen, im
Einzelnen verbindlich vor, so hat der Bund mehr als den
"Rahmen" bestimmt, und zwar selbst dann, wenn er diesen Weg
nicht ausdrücklich beschreibt. Der Bund darf zwar die
Richtung vorgeben und die Grenzen der Gestaltungsfreiheit der
Länder normieren. Eine Vollregelung eines unter Art. 75
GG fallenden Bereiches ist jedoch ausgeschlossen. Eine
Vollregelung liegt auch dann vor, wenn das Gesetz eine
Regelungslücke enthält, die sich durch Auslegung des
Rahmengesetzes selbst nur auf eine bestimmte Art und Weise
schließen lässt. Die Lücke muss also auf verschiedene Weise
und nur durch den Landesgesetzgeber geschlossen werden
können.

87

2. Rahmenvorschriften dürfen nach Art. 75
Abs. 2 GG in Einzelheiten gehende oder unmittelbar anwendbare
Regelungen nur in begründeten Ausnahmefällen enthalten. Diese
Einschränkung hat der verfassungsändernde Gesetzgeber durch
die Novellierung des Art. 75 GG besonders hervorgehoben
und damit die Position der Länder bei der Rahmengesetzgebung
des Bundes gestärkt.

88

a) Bereits vor dem Inkrafttreten der heute
gültigen Fassung des Art. 75 GG am 15. November 1994 war
die Bundeskompetenz nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts beim Erlass von Detailregelungen
oder unmittelbar geltenden Bestimmungen beschränkt.

89

Bundesrechtliche Rahmenvorschriften konnten
danach zwar auch unmittelbar geltende Rechtssätze sowie
partielle Vollregelungen enthalten. Das
Bundesverfassungsgericht hat die Zulässigkeit einer
punktuellen Vollregelung jedoch nur dann bejaht, wenn an der
einheitlichen Regelung dieser Frage ein besonders starkes und
legitimes Interesse besteht und die Einzelregelung im
Zusammenhang eines Gesetzeswerkes steht, das - als
Ganzes gesehen - dem Landesgesetzgeber noch Spielraum lässt
und darauf angelegt ist, von ihm auf Grund eigener
Entschließung ausgefüllt zu werden (vgl. BVerfGE 43, 291
m.w.N.). Schon nach bisheriger
Verfassungsrechtslage mussten die bundesrechtlichen
Vorschriften inhaltlich beschränkt sein, sodass Bundesgesetze
und Landesgesetze nebeneinander wirksam werden, um die
gewollte gesetzliche Ordnung zu erreichen und praktisch
anwendbares Recht zu schaffen (vgl. BVerfGE 4, 115
). Mit dem hiernach erforderlichen substantiellen
Gewicht der Landesgesetzgebung waren der bloße Nachvollzug
bundesrechtlicher Gesetzgebungsanordnungen und die
Beschränkung auf die Wahl zwischen rechtlich vorgegebenen
Alternativen nicht vereinbar (vgl. BVerfGE 51, 43 ;
67, 382 ).

90

b) Mit dem 42. Gesetz zur Änderung des
Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994 (BGBl I S. 3146)
formulierte der verfassungsändernde Gesetzgeber erstmalig in
Art. 75 Abs. 2 GG die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes
begrenzende Anforderungen an die Regelungsdichte von
Rahmenvorschriften. Hierdurch sollten die bisherige allzu
großzügige Verfassungspraxis eingedämmt und der kooperative
Charakter der Rahmengesetzgebungskompetenz wieder stärker
betont werden (vgl. BTDrucks 12/7109, S. 10; BTDrucks
12/6633, S. 9). Der Grundgedanke der Rahmengesetzgebung
als Verfahren der kooperativen Rechtssetzung wurde als in der
Vergangenheit nicht vollständig gewahrt angesehen. In der
Grundgesetzänderung ist die klare Anweisung des
verfassungsändernden Gesetzgebers an das
Bundesverfassungsgericht zu sehen, seine bisherige, als
korrekturbedürftig bewertete Rechtsprechung zu ändern.

91

aa) Der mit dem Änderungsgesetz von 1994
eingefügte Art. 75 Abs. 2 GG zur "Sicherung des
Rahmencharakters" (so die Überschrift zu Nr. 14 -
Art. 75 Abs. 2 GG - im Bericht der Gemeinsamen
Verfassungskommission, BTDrucks 12/6000, S. 36) will die
Befugnis des Bundesgesetzgebers zu erschöpfenden
(Teil-)Regelungen beschränken. Damit unterliegt die
Rahmengesetzgebung nunmehr verschärften Anforderungen.
Letztendlich sollen es die Länder sein, die den vom Bund
vorgegebenen Rahmen mit ihrer Gesetzgebung auszufüllen haben.
Vorbehaltlich der in Art. 75 Abs. 2 GG festgelegten
Ausnahmen sollen Rahmenvorschriften nur noch an die
Gesetzgebung der Länder adressiert werden und nicht mehr
detailliertes oder unmittelbar bindendes Recht setzen. Mit
diesem Ziel des verfassungsändernden Gesetzgebers ist es
nicht vereinbar, wenn eine nach Art. 75 Abs. 2 GG
in Einzelheiten gehende oder unmittelbar geltende Regelung
nur die Grenze desjenigen wahrt, was vor der
Grundgesetzänderung 1994 nach Art. 75 GG a.F.
verfassungsrechtlich gestattet war. Vielmehr muss eine
ausnahmsweise unumgängliche Vollregelung deutlicher als
bisher in der Reichweite begrenzt sein, wenn der
Rahmencharakter des Bundesgesetzes gewahrt bleiben soll.

92

bb) Bei der Auslegung des Begriffs
"Ausnahmefall" in Art. 75 Abs. 2 GG muss vor dem
Hintergrund der Verfassungsänderung berücksichtigt werden,
dass die Rahmenvorschriften des Bundesgesetzgebers nunmehr in
besonderer Weise eine eigenständige gesetzgeberische
Gestaltung durch den Landesgesetzgeber ermöglichen sollen.
Art. 72 Abs. 2 GG insoweit analog heranzuziehen (vgl.
Rozek, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz,
4. Aufl., 2000, Art. 75 Rn. 68), ist mit der
Systematik des Art. 75 Abs. 2 GG nicht vereinbar. Ob
eine bundesgesetzliche Rahmenregelung i. S. v. Art. 72
Abs. 2 GG erforderlich ist, ist im Rahmen des
Art. 75 Abs. 1 GG festzustellen; ist dies der Fall,
muss das Vorliegen eines Ausnahmefalls nach Art. 75 Abs.
2 GG eigenständig geprüft werden. Die Erforderlichkeit eines
Rahmengesetzes i. S. v. Art. 72 Abs. 2 GG ist nicht
ohne weiteres deckungsgleich mit einem Ausnahmefall i. S. v.
Art. 75 Abs. 2 GG.

93

cc) (1) Art. 75 Abs. 2 GG ist als
Ausnahme gefasst, die bezeichneten Regelungen sind
rechtfertigungsbedürftig. Art. 75 Abs. 2 GG begründet
daher in formeller Hinsicht einen erhöhten
Rechtfertigungszwang des Bundesgesetzgebers (vgl. Degenhart,
in: Sachs, GG, 3. Aufl., 2003, Art. 75 Rn. 13;
Rozek, a.a.O., Art. 75 Rn. 67). Der Bund braucht für
eine Abweichung von dem verfassungsrechtlichen Regelfall des
Art. 75 Abs. 1 GG besondere Gründe.

94

(2) Materiell ist das Vorliegen eines
Ausnahmefalls anhand quantitativer und qualitativer Kriterien
zu bestimmen. In quantitativer Hinsicht dürfen detaillierte
Vollregelungen - bezogen auf das zu beurteilende Gesetz
als Ganzes - nicht dominieren, um nicht das in Art. 75
Abs. 2 GG statuierte Regel-Ausnahme-Verhältnis schon
deshalb zu verletzen. Darüber hinaus dürfen ins Einzelne
gehende Regelungen und Vorschriften mit Außenwirkung auch
qualitativ nicht den Rahmencharakter des Gesetzes
durchbrechen. Das schon in der bisherigen Rechtsprechung aus
dem Rahmencharakter der Gesetze nach Art. 75 GG für
punktuelle Vollregelungen hergeleitete Kriterium des
besonders starken und legitimen Interesses (vgl. BVerfGE 43,
291 ; 67, 382 ) kann nicht allein
ausreichend sein, um dem mit der Verfassungsänderung
verfolgten Ziel einer spürbaren Verstärkung der
kompetentiellen Regelungsmöglichkeit der Länder (vgl.
BTDrucks 12/7109, S. 10; BTDrucks 12/6633,
S. 9 f.) Rechnung zu tragen. Vielmehr müssen die
Art. 75 Abs. 2 GG unterfallenden Vorschriften auch nach
ihrer inhaltlichen Bedeutung eine prägende Ausfüllung des
Rahmengesetzes durch den Landesgesetzgeber zulassen. Sie
müssen vor dem Hintergrund des in Art. 75 Abs. 2 GG
angelegten Regel-Ausnahme-Verhältnisses in qualifizierter
Weise notwendig sein. Ein Ausnahmefall liegt daher vor, wenn
zum einen die Rahmenvorschriften ohne die in Einzelheiten
gehenden oder unmittelbar geltenden Regelungen
verständigerweise nicht erlassen werden könnten, diese also
schlechthin unerlässlich sind. Die in Einzelheiten gehenden
oder unmittelbar geltenden Regelungen dürfen zum anderen den
kooperativen Charakter des Rahmengesetzes nicht aufheben.

95

3. Eine weitere Begrenzung der
Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes ergibt sich aus dem
in Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 GG
enthaltenen Verweis auf Art. 72 Abs. 2 GG.

96

a) Art. 72 Abs. 2 GG bindet die
Gesetzgebungskompetenz des Bundes an bestimmte materielle
Voraussetzungen. Obwohl Rahmenvorschriften des Bundes die
gesetzgebende Gewalt der Länder weit weniger verdrängen als
dies bei Ausnutzung einer Gesetzgebungsbefugnis nach
Art. 74 oder Art. 74a GG der Fall ist, dürfen bei
der Rahmengesetzgebung des Bundes nach Art. 75 GG an das
Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG
keine geringeren Anforderungen gestellt werden als bei der
konkurrierenden Gesetzgebung.

97

b) Die Neufassung von Art. 72 Abs. 2 GG
durch das 42. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27.
Oktober 1994 (BGBl I S. 3146), durch welche die
Voraussetzungen und der Umfang der Bundeskompetenz
eingeschränkt worden ist, wirkt sich daher auf Grund der
Verweisung in Art. 75 Abs. 1 GG auch auf die
Zulässigkeit der Rahmengesetzgebung aus. Art. 72
Abs. 2 GG macht eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes
von einem Erforderlichkeitskriterium abhängig, das der
verfassungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt (vgl. BVerfGE
106, 62 ). Die Erforderlichkeitsklausel
unterscheidet alternativ drei mögliche Ziele als
Voraussetzung zulässiger Bundesgesetzgebung. Deren
Konkretisierung muss sich am Sinn der besonderen
bundesstaatlichen Integrationsinteressen orientieren (vgl.
BVerfGE 106, 62 ). Danach ist eine
bundesgesetzliche Regelung nur insoweit "erforderlich", als
ohne sie gleichwertige Lebensverhältnisse nicht hergestellt
oder die im gesamtstaatlichen Interesse stehende Rechts- oder
Wirtschaftseinheit nicht gewahrt werden kann.

98

aa) Das Erfordernis der "Herstellung
gleichwertiger Lebensverhältnisse" ist nicht schon dann
erfüllt, wenn es lediglich um das Inkraftsetzen
bundeseinheitlicher Regelungen oder um eine Verbesserung der
Lebensverhältnisse geht. Das bundesstaatliche Rechtsgut
gleichwertiger Lebensverhältnisse ist vielmehr erst dann
bedroht und der Bund erst dann zum Eingreifen ermächtigt,
wenn sich die Lebensverhältnisse in den Ländern der
Bundesrepublik Deutschland in erheblicher, das
bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise
auseinander entwickelt haben oder sich eine derartige
Entwicklung konkret abzeichnet (vgl. BVerfGE 106, 62
).

99

Das Tatbestandsmerkmal "Wahrung der
Rechtseinheit" kann nicht so verstanden werden, dass die
Setzung bundeseinheitlichen Rechts stets erforderlich wäre.
Unterschiedliche Rechtslagen für die Bürger sind notwendige
Folge des bundesstaatlichen Aufbaus. Auf allen in
Art. 74 und Art. 75 GG genannten Gebieten lässt das
Grundgesetz eine Rechtsvielfalt prinzipiell zu. Einheitliche
Rechtsregeln können in diesen Bereichen aber erforderlich
werden, wenn eine unterschiedliche rechtliche Behandlung
desselben Lebenssachverhalts unter Umständen erhebliche
Rechtsunsicherheiten und damit unzumutbare Behinderungen für
den länderübergreifenden Rechtsverkehr erzeugen kann. Um
dieser sich unmittelbar aus der Rechtslage ergebenden
Bedrohung von Rechtssicherheit und Freizügigkeit im
Bundesstaat entgegen zu wirken, kann der Bund eine
bundesgesetzlich einheitliche Lösung wählen (vgl. BVerfGE
106, 62 ).

100

Die "Wahrung der Wirtschaftseinheit"
berechtigt den Bund im gesamtstaatlichen Interesse dann zur
Gesetzgebung, wenn es um die Erhaltung der Funktionsfähigkeit
des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik Deutschland durch
einheitliche Rechtssetzung geht (vgl. BVerfGE 106, 62
). Dies ist allerdings nicht schon dann
der Fall, wenn die Länder eine sachlich nicht optimale
Regelung wählen.

101

bb) Eine Bundeskompetenz besteht nicht, wenn
landesrechtliche Regelungen zum Schutz der in Art. 72
Abs. 2 GG genannten gesamtstaatlichen Rechtsgüter ausreichen;
dabei genügt allerdings nicht jede theoretische
Handlungsmöglichkeit der Länder. Vor allem schließt die bloße
Möglichkeit gleich lautender Ländergesetze eine
Bundeskompetenz nicht aus. Andernfalls wäre, da diese
Möglichkeit - zumindest theoretisch - immer besteht, die
Gesetzgebungskompetenz des Bundes gegenstandslos. Die
Vorschrift will nicht bundeseinheitliche Bundes- von
bundeseinheitlicher Ländergesetzgebung abgrenzen. Sinn der
föderalen Verfassungssystematik ist es, den Ländern
eigenständige Kompetenzräume für partikular-differenzierte
Regelungen zu eröffnen (vgl. BVerfGE 106, 62
m.w.N.). Das Verdikt der Verfassungswidrigkeit hängt
allerdings davon ab, dass das Gesetz auf einer fehlerhaften
Tatsachenfeststellung des Gesetzgebers beruht, dass also
nicht etwa andere, zutreffende Erwägungen zu seiner
Begründung herangezogen werden können (BVerfG, a.a.O., S.
150).

102

cc) Bei der Beurteilung, ob die
Rechtfertigungsgründe nach Art. 72 Abs. 2 GG vorliegen,
steht dem Gesetzgeber eine Einschätzungsprärogative zu.
Dieser Entscheidungsraum des Gesetzgebers, der
sachbereichsbezogen im Wege einer Gesamtbetrachtung zu
ermitteln ist, kann jedoch verfassungsgerichtlich auf seine
methodischen Grundlagen und seine Schlüssigkeit hin überprüft
werden. Der Prognose müssen Sachverhaltsannahmen zu Grunde
liegen, die sorgfältig ermittelt sind oder sich jedenfalls im
Rahmen der gerichtlichen Prüfung bestätigen lassen. Die
Prognose muss sich methodisch auf ein angemessenes
Prognoseverfahren stützen lassen, und dieses muss konsequent
im Sinn der "Verlässlichkeit" der Prognosen verfolgt worden
sein. Das Prognoseergebnis ist daraufhin zu kontrollieren, ob
die die prognostische Einschätzung tragenden Gesichtspunkte
mit hinreichender Deutlichkeit offen gelegt worden sind oder
ihre Offenlegung jedenfalls im Normenkontrollverfahren
möglich ist und ob in die Prognose keine sachfremden
Erwägungen eingeflossen sind (vgl. BVerfGE 106, 62
).

103

4. Für das Hochschulwesen wird mit der
Formulierung "Allgemeine Grundsätze" in Art. 75
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG die Bundeskompetenz über
den Rahmencharakter und die Voraussetzungen der
Erforderlichkeit hinaus zusätzlich begrenzt. Dies belegt die
Entstehungsgeschichte der Vorschrift.

104

a) Der Kompetenztitel des Art. 75
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG wurde auf Grund des
22. Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 12. Mai
1969 (BGBl I S. 363) in das Grundgesetz eingefügt. Die
Vorschrift ist eine Kompromissformel im Hinblick auf die
gegenläufigen Interessen von Bundestag und Bundesrat.

105

Der ursprüngliche verfassungsändernde
Gesetzentwurf der Bundesregierung sah vor, die konkurrierende
Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes um die
"Forschungsorganisation und das Hochschulwesen" zu erweitern.
Der Rechtsausschuss des Bundestags nahm die Kritik der Länder
an diesem Vorhaben auf und schlug vor, die geplante
konkurrierende Gesetzgebung durch eine Rahmengesetzgebung zu
ersetzen und das Hochschulwesen in Art. 75 Nr. 1a GG
(a.F.) anzufügen. Dies sei ausreichend, um für die Zukunft
die Einheitlichkeit des Hochschulwesens insoweit zu
gewährleisten, als dies im Interesse der Allgemeinheit
erforderlich sei (vgl. Bundestag, Sten. Prot., 5.
Wahlperiode, 204. Sitzung, S. 11028 ff.). Der Bundestag
folgte dem Vorschlag, der Eingang in das am 11. Dezember 1968
beschlossene 20. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes
fand (vgl. Bundestag, Sten. Prot., 5. Wahlperiode, 204.
Sitzung, S. 11025).

106

Im weiteren Gesetzgebungsverfahren schlug der
Bundesrat vor, Art. 75 Nr. 1a GG zu streichen (BRDrucks
14/69 , S. 4 f.); er rief deshalb
den Vermittlungsausschuss an. Im Vermittlungsausschuss
verlief die Debatte zur Rahmengesetzgebung im Bereich des
Hochschulwesens kontrovers. Während etwa die
Ministerpräsidenten Dr. Zinn und Dr. Goppel es für
ausreichend hielten, die Rahmengesetzgebung des Bundes auf
die "Hochschulverfassung und das Hochschulordnungsrecht" zu
beschränken (vgl. Kurzprotokoll der zweiten Fortsetzung der
12. Sitzung des Vermittlungsausschusses vom 26. Februar 1969,
S. 8 ff.), sprachen sich unter anderem Bundesminister
Dr. Stoltenberg, Ministerpräsident Dr. Lemke,
Bürgermeister Koschnick sowie die Abgeordnete Funcke für die
Beibehaltung des Begriffs "Hochschulwesen" in Art. 75
Nr. 1a GG aus. Letztlich befürwortete der
Vermittlungsausschuss mit deutlicher Mehrheit eine
Beschränkung der Formulierung des Gesetzentwurfs und schlug
vor, die "allgemeinen Grundsätze" des Hochschulwesens in
Art. 75 Nr. 1a GG aufzunehmen (vgl. Kurzprotokoll der
zweiten Fortsetzung der 12. Sitzung des
Vermittlungsausschusses vom 26. Februar 1969, S.
14).

107

b) Die Entstehungsgeschichte des Art. 75
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG belegt, dass der Bund
im Hochschulbereich zu einer außerordentlich zurückhaltenden
Gesetzgebung verpflichtet sein soll. Mit der Formulierung
"Allgemeine Grundsätze" hat der verfassungsändernde
Gesetzgeber den Rahmencharakter zusätzlich hervorgehoben. Der
Bund muss gegenüber den anderen Rahmenkompetenzen nach
Art. 75 Abs. 1 Satz 1 GG ein Weniger an
Normierungsbefugnis in Kauf nehmen.

108

Schon vor der Grundgesetzänderung des Jahres
1994 hat das Bundesverfassungsgericht auf die sich aus dem
Zusammenspiel von begrenzendem Wortlaut, Rahmencharakter und
Erforderlichkeitsprüfung im Sinne des Art. 72
Abs. 2 GG ergebende Verfassungsrechtslage hingewiesen
und festgehalten, dass der Gesetzgebung des Bundes im Bereich
des Hochschulwesens mehrfach Grenzen gesetzt seien und dass
deshalb, soweit überhaupt eine Erforderlichkeit nach
Art. 72 Abs. 2 GG bestehe, der Bund in einem
Rahmengesetz nur die Grundsätze für das Hochschulwesen regeln
dürfe, die ihrerseits wiederum nur allgemeiner Natur sein
dürften (vgl. BVerfGE 66, 270 ). Vor diesem
Hintergrund muss den Ländern im Bereich des Hochschulwesens
mehr an Raum für eigene Regelungen verbleiben als sonst
(Rengeling, in: Isensee/Kirchhof , Handbuch des
Staatsrechts, 2. Aufl., Band IV, 1999,
S. 838 f.). Sie müssen die Möglichkeit
konzeptioneller Gestaltung in dem vom Bund gezogenen, die
Einheitlichkeit wahrenden Rahmen behalten oder
wiedererlangen. Die zusätzliche Begrenzung des
Rahmencharakters schließt es aber nicht aus, dass der
Bundesgesetzgeber auch im Bereich des Hochschulwesens
ausnahmsweise einzelne Vollregelungen trifft und nicht nur
den Landesgesetzgeber, sondern den Bürger unmittelbar bindet
(vgl. Stettner, in: Dreier , GG, Band II, 1998,
Art. 75 Rn.  20; a.A.: Pestalozza, in: von
Mangoldt/Klein/Pestalozza, Das Bonner Grundgesetz, 3. Aufl.,
Band 8, 1996, Art. 75 Rn. 286 ff., der einen
Ausnahmefall i. S. v. Art. 75 Abs. 2 GG im Bereich
des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG "in jedem Falle" für
unzulässig erachtet).

II.

109

Die Konzeption des Fünften Gesetzes zur
Änderung des Hochschulrahmengesetzes und anderer Vorschriften
wird den Anforderungen des Grundgesetzes an ein Rahmengesetz
aus Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a, Abs. 2,
Art. 72 Abs. 2 GG nicht gerecht.

110

1. Das angefochtene Gesetz ist ein
Rahmengesetz des Bundes auf der Grundlage von Art. 75
Abs. 1 GG. Wie sich aus der Begründung des Gesetzentwurfs der
Bundesregierung ergibt, verfolgt es das Ziel, die
Personalstruktur an den Hochschulen grundlegend zu verändern,
um die Qualifikationsdauer des wissenschaftlichen Nachwuchses
zu verkürzen, dessen Selbstständigkeit zu stärken und damit
das hohe Erstberufungsalter von Professoren zu senken (vgl.
BTDrucks 14/6853, S. 1, 14 ff.). Schwerpunkt der
Veränderung der Personalstruktur ist die Neugestaltung des
Weges zur Professur durch Einführung der Juniorprofessur
unter gleichzeitiger faktischer Abschaffung der Habilitation.
Die hierzu erlassenen Regelungen über die Juniorprofessur,
die das Fünfte Änderungsgesetz prägen, weisen Bezüge sowohl
zum Dienstrecht (Art. 75 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1 GG) als auch zum Hochschulwesen (Art. 75
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG) auf. Für sie gelten
die die Gesetzgebungskompetenz des Bundes einschränkenden
Voraussetzungen des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr.
1a GG.

111

a) Das Dienstrecht des Hochschulpersonals
fällt grundsätzlich in den Anwendungsbereich des
Kompetenztitels aus Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr.
1 GG. Wenn durch die Regelungen des Dienstrechts die
personelle und sachliche Organisation der Hochschule, deren
Selbstverwaltung und innere Gliederung, die Ausgestaltung der
Bedingungen für freie Lehre und freie Forschung (Art. 5
Abs. 3 GG) sowie die Ordnung des Studiums grundlegend
verändert werden sollen, werden jedoch schwerpunktmäßig die
Grundsätze des Hochschulwesens berührt. Derartige
grundlegende Umstrukturierungen des Hochschulwesens sind
daher am Kompetenztitel des Art. 75 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1a GG zu messen. Hierzu gehört auch die
Einführung einer neuen Personalkategorie im Bereich der
wissenschaftlichen Lehre und Forschung der Hochschulen:

112

Mit den Regelungen über die Juniorprofessur
wird ein neuer Professorentypus geschaffen; der Weg zur
Professur wird grundlegend neu geordnet und die Qualifikation
des wissenschaftlichen Nachwuchses wesentlich umgestaltet.
Die Bestimmungen über die Juniorprofessur legen fest, wie
sich der Kreis der Hochschullehrer zusammensetzt und
rekrutiert und unter welchen korporations- und
dienstrechtlichen Bedingungen der akademische Nachwuchs
arbeitet. Die Neugestaltung der Personalstruktur betrifft mit
den Regelungen über die Qualifikation des wissenschaftlichen
Nachwuchses, die Gruppenhomogenität in der akademischen
Selbstverwaltung, die Möglichkeit von Hausberufungen und über
das Verfahren, die wissenschaftliche und pädagogische Eignung
des Lehrpersonals festzustellen, in elementarer Weise die
Ordnung und den inneren Aufbau der Hochschulen.

113

b) Der Bundesgesetzgeber ist bestrebt, mit
Hilfe des Dienstrechts der Professoren seine
Reformvorstellungen über die grundrechtlich geprägte, innere
Verfassung der Hochschulen umzusetzen. Die Bundesregierung
hat in der Begründung des Entwurfs eines Fünften Gesetzes zur
Änderung des Hochschulrahmengesetzes und anderer Vorschriften
betont, dass die Regelungen des Hochschulrahmengesetzes über
die Personalstruktur der Hochschulen und den Weg zur
Professur wesentliche Grundlagen für ein funktionierendes
Hochschulsystem bildeten (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 21). Das
Dienstrecht erweist sich für den Bundesgesetzgeber als
Mittel, um die personelle Organisation der Hochschulen und
damit das Hochschulwesen insgesamt grundlegend umzugestalten.
Für das Kernstück des Reformgesetzes ist deshalb Art. 75
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG mit seinen strengeren
Voraussetzungen die einschlägige Kompetenzgrundlage. Gestünde
man dem Bundesgesetzgeber zu, mit Regelungen zum öffentlichen
Dienstrecht der Hochschulen eine grundlegende Veränderung der
Personalstruktur der Hochschulen vorzunehmen und hierzu auf
den Kompetenztitel des Art. 75 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1 GG zurückzugreifen, hätte er die Möglichkeit, die
Restriktionen des Art. 75 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1a GG zu unterlaufen. Der Bundesgesetzgeber selbst
hat in der Begründung seines Gesetzentwurfs die Vorschriften
der §§ 42 bis 45 und §§ 47 bis 53 HRG nicht allein
unter Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG
subsumiert, sondern auch dem Kompetenztitel des Art. 75
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG zugeordnet (vgl.
BTDrucks 14/6853, S. 21). Dieses Verständnis des
Zusammenspiels von Art. 75 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1 und Art. 75 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1a GG schützt die prinzipiell bestehende Kompetenz
der Länder zur Rechtssetzung im Hochschulwesen und dient der
föderalen Balance zwischen Bund und Ländern im Bereich der
politischen Gestaltung.

114

2. Der vom Gesetzgeber herausgestellte
Kernbestandteil des angefochtenen Gesetzes für die
Qualifikation und Berufung von Professoren (Neufassung der
§§ 44 bis 48 HRG) überschreitet den bundesgesetzlich
zulässigen Rahmen für das Hochschulwesen.

115

Die Bestimmungen über die Juniorprofessur
bilden nach Art und Umfang den Schwerpunkt des
Gesetzesvorhabens. Sie enthalten detaillierte Regelungen, die
den Landesgesetzgebern nur untergeordnete
Regelungsmöglichkeiten belassen. Den Ländern wird eine
Personalstruktur vorgegeben, die - mit geringfügigen
Ausnahmen - jede Ausweichmöglichkeit ausschließt. Der
Bundesgesetzgeber verkennt, dass die
Rahmengesetzgebungskompetenz ihm nicht dieselben politischen
Gestaltungsmöglichkeiten eröffnet wie die anderen
Gesetzgebungskompetenzen (vgl. S. 17 ff. der
Stellungnahme der Bundesregierung vom 29. April
2003).

116

a) Nach Auffassung der Bundesregierung
belassen die Regelungen im Fünften Änderungsgesetz den
Ländern ausreichenden Spielraum, den bundesgesetzlichen
Rahmen auszufüllen. Dies betreffe auch den konzeptionellen
und normativen Schwerpunkt der Hochschulreform, indem den
Ländern die Möglichkeit gegeben werde, die
Einstellungsvoraussetzungen für das wissenschaftliche
Hochschulpersonal zu konkretisieren und die dienstrechtlichen
Verhältnisse näher auszugestalten (vgl. BTDrucks 14/6853,
S. 21 f.). Wie die Bundesregierung im
Normenkontrollverfahren zutreffend vorgetragen hat, bleibt es
den Ländern im Wesentlichen überlassen, über die Einführung
von Hausberufungen, die Regelung der Ausschreibung von
Stellen, die Lehrdeputate, die finanzielle und sachliche
Ausstattung der Juniorprofessur und deren Verhältnis zur
Lebenszeitprofessur selbst zu entscheiden.

117

Dieser Regelungsbereich ist jedoch marginal
und fällt in Anbetracht der Regelungsdichte der §§ 44
bis 48 HRG nicht ins Gewicht. Die Vorschriften über die
Juniorprofessur bilden eine abschließende, alle wesentlichen
Elemente erfassende Vollregelung; sie geben die Konzeption
der Juniorprofessur vor und belassen dem Landesgesetzgeber
allenfalls Raum für geringfügige Ergänzungen, nicht aber für
eigene Regelungsmöglichkeiten von substantiellem Gewicht. Der
Bundesgesetzgeber hat außer Acht gelassen, dass nach dem
Willen des verfassungsgebenden und verfassungsändernden
Gesetzgebers den Ländern für das Hochschulwesen substantielle
Gestaltungsspielräume verbleiben müssen.

118

aa) Der Bundesgesetzgeber hat in § 44
HRG, der die Einstellungsvoraussetzungen für Professoren
normiert, die Zugangsvoraussetzungen für eine Professur
umfassend und abschließend bestimmt. Dieser "Mindeststandard"
darf keinesfalls unterschritten oder durch andere
Voraussetzungen ersetzt werden, sodass dem Landesgesetzgeber
insoweit kein Spielraum zur Ausfüllung der Vorschrift
verbleibt. Dies betrifft insbesondere die Anforderungen an
die zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen, die
regelmäßig im Rahmen einer Juniorprofessur zu erbringen sind,
sowie die ausschließliche Überprüfung der zusätzlichen
wissenschaftlichen Leistungen im Berufungsverfahren.

119

Die Bestimmung der Juniorprofessur als
Regel-Einstellungs-voraussetzung (vgl. § 44 Abs. 2 Satz
1 HRG) und die Festlegung, dass die zusätzlichen
wissenschaftlichen Leistungen nicht Gegenstand eines
Prüfungsverfahrens sein sollen, weil nunmehr allein die
"aufnehmende" Hochschule über die Qualifikation der Bewerber
entscheidet (vgl. § 44 Abs. 2 Satz 3 HRG),
richten sich gegen die Habilitation als Hochschulprüfung.
§ 44 Abs. 2 HRG verbietet zwar die Habilitation als
Universitätsprüfung nicht ausdrücklich. Ziel des Gesetzgebers
war es aber, die Habilitation zu entwerten, damit sie ihre
bisherige Funktion verliert (vgl. Detmer, ZBR 2001,
S. 244 ; Knopp/Gutheil, NJW 2002,
S. 2828 ). Die Ausgestaltung als
"Regel-Voraussetzung" (§ 44 Abs. 2 Satz 1 HRG)
und "Soll-Vorschrift" (§ 44 Abs. 2 Satz 3 HRG)
bezweckt, dass die für die Berufung auf eine Professur
erforderlichen zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen
(§ 44 Abs. 1 Nr. 4a HRG) künftig nicht mehr
zum Gegenstand eines Habilitationsverfahrens gemacht werden
(vgl. BTDrucks 14/6853, S. 19 f.). Das
Nebeneinander der Juniorprofessur und des bisherigen
Qualifikationswegs über die Habilitation ist grundsätzlich
auf den Übergangszeitraum bis Ende des Jahres 2009 (vgl.
§ 72 Abs. 1 Satz 7 HRG) beschränkt (vgl. auch
die Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der
Abgeordneten Reiche, Rachel u.a., BTDrucks 15/1775, S. 3).
Ausnahmen von dieser Neuordnung der Qualifizierung des
wissenschaftlichen Nachwuchses sind nach der Vorstellung des
Gesetzgebers nur dann möglich, wenn etwa die Habilitation auf
Grund von Kindererziehungszeiten entgegen der ursprünglichen
Planung erst nach Ablauf der Übergangsfrist abgeschlossen
werden konnte oder wenn es sich um Berufungen aus einem
ausländischen Staat handelt, in dem Prüfungsverfahren
durchgeführt werden (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 26). Wie
sich aus der Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung
ergibt, ist diese Konzeption bewusst gewählt worden, um das
Reformvorhaben ohne Schwierigkeiten durchsetzen zu können.
Der Gesetzgeber wollte verhindern, dass habilitierte Bewerber
bei der Besetzung einer Professur von vornherein den
Juniorprofessoren vorgezogen werden; denn dies hätte die
gesetzliche Neuregelung unterlaufen (vgl.
BTDrucks 14/6853, S. 19).

120

Die zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen
können zwar neben der Juniorprofessur auch im Rahmen anderer
Tätigkeiten erbracht werden, etwa als wissenschaftlicher
Mitarbeiter an einer Hochschule oder einer außeruniversitären
Forschungseinrichtung oder durch wissenschaftliche Tätigkeit
in der Wirtschaft oder einem anderen gesellschaftlichen
Bereich (vgl. § 44 Abs. 2 Satz 1 HRG). Die
Qualifizierung durch eine Habilitation ist aber als weitere
Ausnahme von der Regel nicht vorgesehen. Sie wird in der
Begründung des Gesetzentwurfs als bisheriger Weg der
Qualifizierung bezeichnet und bei der Beschreibung der
Neugestaltung für eine Berufung auf eine
Universitätsprofessur folgerichtig nicht mehr erwähnt (vgl.
BTDrucks 14/6853, S. 15).

121

bb) § 44 HRG begnügt sich nicht damit,
die Einstellungsvoraussetzungen als solche zu definieren,
sondern legt zugleich fest, wie und durch wen festgestellt
wird, ob ein Bewerber die zu fordernden zusätzlichen
wissenschaftlichen Leistungen erbracht hat. Die Qualität der
für die Besetzung einer Professur erforderlichen zusätzlichen
wissenschaftlichen Leistungen wird ausschließlich und
umfassend in Berufungsverfahren bewertet (§ 44
Abs. 2 Satz 4 HRG). Damit ordnet der
Rahmengesetzgeber der "aufnehmenden" Hochschule im
Berufungsverfahren eine umfassende Beurteilungsermächtigung
auch in Bezug auf die zusätzlichen wissenschaftlichen
Leistungen zu, die nicht mehr in einem Verfahren an der
"abgebenden" Hochschule geprüft werden sollen. Der
Rahmengesetzgeber schränkt damit den Entscheidungsspielraum
der Länder erheblich ein; er legt fest, dass die Befähigung
nur noch innerhalb eines bestimmten Verfahrens und durch eine
bestimmte Behörde zu überprüfen ist.

122

Die Landesgesetzgeber können ohne Verstoß
gegen Rahmenrecht keinen anderen Weg zur Professur festlegen
als den in § 44 HRG vorgegebenen. Es verbleibt nur,
§ 44 HRG bei der Umsetzung in Landesrecht
"abzuschreiben"; die Landesgesetzgeber können keine relevante
eigene Sachentscheidung hinsichtlich der
Einstellungsvoraussetzungen für das Amt eines Professors mehr
treffen. Dieses Ergebnis entspricht auch dem Ziel, das die
Bundesregierung im Gesetzgebungsverfahren verfolgt und in der
mündlichen Verhandlung bestätigt hat. Es liegt in der
Verdrängung und Unterbindung der Habilitation als
Zugangsvoraussetzung für das Amt des Universitätsprofessors.
Der Bundesgesetzgeber hält das Verfahren der Habilitation für
zeitraubend, leistungshemmend und nachteilig im
internationalen Wettbewerb. Überließe man den Ländern, den
Hochschulen und dem wissenschaftlichen Nachwuchs die
Wahlfreiheit, den Zugang zur Professur entweder über die
Habilitation oder aber über die Juniorprofessur zu erreichen,
könnte sich nach Auffassung des Bundesgesetzgebers die
Juniorprofessur im Wettbewerb mit der Habilitation nicht
ausreichend durchsetzen (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 19). Aus
diesem Grund sah sich der Bundesgesetzgeber gehindert, den
Ländern konzeptionelle Gestaltungsmöglichkeiten zu belassen
und sich auf eine Sicherung etwa der wechselseitigen
Anerkennung unterschiedlicher und konkurrierender Regelungen
in den Ländern zu beschränken.

123

cc) Ebenfalls keine ausreichenden
Regelungsalternativen eröffnet § 47 HRG hinsichtlich der
Einstellungsvoraussetzungen für Juniorprofessoren. Auch diese
Vorschrift muss als partielle Vollregelung betrachtet werden.
Der Landesgesetzgeber könnte allenfalls präzisieren, was
unter "pädagogischer Eignung" oder der "herausragenden
Qualität einer Promotion" zu verstehen ist. Die Möglichkeit
einer Auslegung von unbestimmten Rechtsbegriffen durch den
Landesgesetzgeber, die aus Praktikabilitätsgründen ohnehin
regelmäßig der Verwaltung vorbehalten bleibt, nimmt der
Vorschrift jedoch nicht den Charakter einer Vollregelung. Die
begrenzte Auslegungsmöglichkeit der unbestimmten
Rechtsbegriffe der rahmenrechtlichen Vorgaben des § 47
HRG, an die der Landesgesetzgeber gebunden bleibt, eröffnen
diesem nicht die Möglichkeit, das Rahmenrecht prägend
auszufüllen und durch eigene Vorstellungen zu ergänzen.

124

b) Das Institut der Juniorprofessur wird nach
der gesetzgeberischen Konzeption des Fünften
Änderungsgesetzes nicht als Angebot eines von mehreren
möglichen Qualifikationswegen vorgeschrieben, sondern als
verpflichtende Regelqualifikation. Damit ist es den Ländern
versagt, diesen zentralen Bereich des Hochschulwesens
eigenständig auszugestalten. Die Länder werden auf den
obligatorischen Weg des neuen Zugangs zur Professur
verwiesen. Da gerade im Kern des Reformvorhabens - der
Einführung der Juniorprofessur - so wenig Raum für
landesrechtliche Entscheidungen verbleibt, kann nicht mehr
von einer Regelung der allgemeinen Grundsätze des
Hochschulwesens i. S. v. Art. 75 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1a GG ausgegangen werden.

125

3. Der Ausnahmetatbestand des Art. 75
Abs. 2 GG greift nicht; seine Voraussetzungen sind nicht
erfüllt. Dies gilt ungeachtet der Frage, ob in der
Umgestaltung der Personalstruktur an den Hochschulen
überhaupt ein gerechtfertigter und verhältnismäßiger Eingriff
in die Wissenschaftsfreiheit der Hochschulen und der dort
tätigen Grundrechtsträger (Art. 5 Abs. 3 GG) liegt.

126

Der Bundesgesetzgeber hat insbesondere in den
§§ 44 und 47 HRG in Einzelheiten gehende Regelungen über
den Qualifizierungsweg für eine Professur erlassen (vgl. oben
2.). Er hat es jedoch versäumt, die - im Hinblick auf
das Regel-Ausnahme-Verhältnis in Art. 75 Abs. 2 GG
gebotene (vgl. oben B. I. 2.) - qualifizierte
Notwendigkeit für eine Vollregelung im
Gesetzgebungsverfahren, zumindest aber im Rahmen der
Normenkontrolle zu belegen. Die mit der Veränderung der
Personalstruktur verfolgten Ziele des Bundesgesetzgebers
liegen in der Senkung des Erstberufungsalters der Professoren
sowie in der Verringerung persönlicher und fachlicher
Abhängigkeit (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 1, 14). Der Bund hat
im Gesetzgebungsverfahren nicht hinreichend dargelegt, dass
hierfür die Einführung der Juniorprofessur unter
gleichzeitiger faktischer Abschaffung der Habilitation nach
verständiger Betrachtung unentbehrlich und der einzig
mögliche Weg ist. Auch die Erörterung der Sach- und
Rechtslage mit den vom Senat geladenen Sachverständigen in
der mündlichen Verhandlung führt zu keiner anderen
Einschätzung. Die Sachverständigen haben bereits die
Zweckmäßigkeit der bundesrechtlichen Regelung weitgehend in
Frage gestellt. Sie haben im Wesentlichen angenommen, dass
die Reformziele grundsätzlich auch ohne bundesrechtliche
Regelung verwirklicht werden könnten. Die Erörterung in der
mündlichen Verhandlung konnte nicht belegen, dass die
angestrebte Verkürzung der Qualifikationsdauer und die
stärkere Selbstständigkeit des wissenschaftlichen Nachwuchses
ohne die im Fünften Änderungsgesetz vorgenommene Veränderung
der Personalstruktur nicht erreicht werden könnten und die in
Einzelheiten gehenden Regelungen über die Juniorprofessur
schlechthin unerlässlich sind.

127

4. Im Übrigen fehlt es für die Regelungen über
die Juniorprofessur (§§ 44 bis 48 HRG) an der von
Art. 72 Abs. 2 GG verlangten Erforderlichkeit
bundeseinheitlicher Gesetzgebung.

128

a) Das gesetzgeberische Ziel des Bundes, den
Qualifizierungsweg für den wissenschaftlichen Nachwuchs zu
verkürzen und dessen Selbstständigkeit zu fördern, belegt
weder die Erforderlichkeit der Regelungen zur Herstellung
gleichwertiger Lebensverhältnisse noch die Erforderlichkeit
zur Wahrung der Rechtseinheit. Erforderlich im Sinne des
Art. 72 Abs. 2 GG ist insoweit ein Bundesgesetz
dann, wenn gerade durch unterschiedliches Recht in den
Ländern eine Gefahrenlage entsteht. Das wäre etwa der Fall,
wenn die Lebensverhältnisse sich zwischen Ländern in einer
unerträglichen Weise auseinander entwickeln oder ein
beruflicher Wechsel von einem Land der Bundesrepublik
Deutschland in ein anderes erheblich erschwert oder gar
praktisch ausgeschlossen wäre. Solche Gefahrenlagen sind vom
Bund weder vorgetragen noch ersichtlich. Auch zur Wahrung der
Rechtseinheit sind die genannten Vorschriften nicht
erforderlich. Eine Rechtszersplitterung im Hochschul- und
Hochschuldienstrecht wurde bis zum Erlass des Fünften
Änderungsgesetzes nicht beklagt, die personelle Mobilität der
Wissenschaftler an deutschen Hochschulen ist darüber hinaus
gewährleistet.

129

b) Die Veränderung der Personalstruktur im
Fünften Änderungsgesetz könnte allenfalls unter der
Zielvorgabe der Wahrung der Wirtschaftseinheit gerechtfertigt
sein. Die Voraussetzungen für eine Gesetzgebungskompetenz des
Bundes sind jedoch auch unter diesem Gesichtspunkt nicht
gegeben.

130

aa) Durch die Regelungen über die
Juniorprofessur werden in allen Ländern gleiche
Zugangsmöglichkeiten zur Professur eröffnet. Diese
gleichartigen Zugangsregelungen sind für die Hochschulen bei
der Rekrutierung des wissenschaftlichen Personals - nach wie
vor - von besonderer Bedeutung, weil - insbesondere bei
der Erstberufung von Professoren - eine hohe,
länderübergreifende Mobilität der Bewerber vorausgesetzt
wird. Denn das Hochschulrahmengesetz geht trotz einer
Lockerung des Verbots der Hausberufung weiterhin davon aus,
dass ein Bewerber seinen ersten Ruf regelmäßig nicht an die
Hochschule erhält, an der er sich qualifiziert hat. Eine
bundeseinheitliche Neuregelung der
Einstellungsvoraussetzungen für Professoren wäre daher
erforderlich, wenn sich nur so erhebliche
Wettbewerbsnachteile für den Hochschulstandort Deutschland
vermeiden ließen.

131

bb) Derartige Gründe sind jedoch weder
ersichtlich noch hat sie der Bund im Rahmen einer
Gesamtkonzeption hinreichend dargelegt.

132

(1) Gegen die Erforderlichkeit einer
Neuregelung der Zugangsvoraussetzungen für das Amt eines
Professors spricht bereits, dass sich die Regelungen des
Fünften Änderungsgesetzes dem Schwerpunkt nach nicht an der
Zielvorgabe der Wirtschaftseinheit orientieren. Ziel der
Regelung ist vielmehr die Konkurrenzfähigkeit des
Wissenschaftsstandorts. Die "Wirtschaftseinheit" der
Bundesrepublik Deutschland ist daher nach der Intention des
Gesetzgebers allenfalls mittelbar tangiert. So stellt selbst
die Gesetzesbegründung zur Darlegung der Erforderlichkeit nur
auf die "Funktionsfähigkeit des deutschen Hochschulsystems"
ab und rekurriert an keiner Stelle auf wirtschaftliche
Implikationen (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 21).

133

(2) Der Bundesgesetzgeber ist zwar von einer
Reformbedürftigkeit des Hochschuldienstrechts ausgegangen,
insbesondere sollte die Qualifizierung des wissenschaftlichen
Nachwuchses auf der Grundlage des Berichts der von der
Bundesregierung eingesetzten Expertenkommission neu geordnet
werden. Er hat jedoch die Erforderlichkeit der zentralen
Regelungen des Fünften Änderungsgesetzes "zur
Personalstruktur der Hochschulen und über den Weg zur
Professur" lediglich pauschal damit begründet, dass sie eine
wesentliche Grundlage für die Funktionsfähigkeit des
deutschen Hochschulsystems darstellten und für die
Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse und zur Wahrung
der Rechtseinheit geboten seien (vgl. BTDrucks 14/6853, S.
21). Diese Erwägung vermag nicht zu erklären, weshalb der
Erlass der bundesgesetzlichen Regelung zur Wahrung der
Wirtschaftseinheit erforderlich ist. Insbesondere ist ihr
nicht zu entnehmen, dass sich mögliche Mängel bei der
Qualifizierung des wissenschaftlichen Nachwuchses (u.a. lange
Qualifikationsdauer, unzureichende Selbstständigkeit, hohes
Erstberufungsalter von Professoren) ausschließlich durch die
bundesweite Einführung der Juniorprofessur beheben lassen und
die Wirtschaftseinheit nur auf diese Weise gewahrt werden
kann. Statt dessen wäre es z.B. auch denkbar, durch die
Zulassung alternativer Zugangsvoraussetzungen zum
Professorenamt einschließlich der Reform der Habilitation
mögliche Qualifizierungshindernisse zu beseitigen.

134

Auch die mündliche Verhandlung konnte keinen
Missstand belegen, der nur durch die Einführung der
Juniorprofessur unter gleichzeitiger faktischer Abschaffung
der Habilitation behoben werden kann. Vielmehr haben die vom
Senat geladenen Sachverständigen die Frage, ob die
Reformziele ohne bundeseinheitliche Regelung verwirklicht
werden könnten, im Wesentlichen bejaht. Die angestrebte
Stärkung der deutschen Hochschulen im internationalen
Wettbewerb sei nicht durch das bundeseinheitliche
Festschreiben der Juniorprofessur als "Königsweg" zu
erreichen. Konkurrenz- und Reaktionsfähigkeit auf schnelle
Entwicklungen im Wissenschaftsbereich erforderten vielmehr
die Offenheit unterschiedlicher Qualifikationswege. Nur so
könne auch dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die
tatsächlichen Gegebenheiten bereits jetzt in
unterschiedlichen Fachbereichen sehr unterschiedlich
ausgestaltet seien. Die bundeseinheitliche Vorgabe eines
einzigen Qualifikationswegs verenge daher nicht nur den
erforderlichen Spielraum der Universitäten, sie werde auch
der ausdifferenzierten Fächerkultur nicht gerecht. Auch eine
mögliche Erschwernis für bundesweite Bewerbungen, die mit
einem Verzicht auf einheitliche Standards verbunden sein
kann, ist von den Sachverständigen überwiegend nicht als
Anlass für bundeseinheitliche Vorgaben gesehen worden.
Insbesondere die Tatsache, dass der "Wettbewerb um die besten
Köpfe" ohnehin international ausgestaltet sein müsse und
daher übernationale Vergleichsverfahren zur Bewertung des
Qualifikationsstandards erforderlich mache, verdeutliche die
Begrenztheit des vom Gesetzgeber eingeschlagenen
Ansatzes.

135

Der Bundesgesetzgeber hat jedenfalls keine
durchgreifenden Argumente dafür geliefert, dass durch
divergierende Zugangsregelungen in den einzelnen Ländern ein
Missstand zu erwarten ist, dem allein auf Grund
bundeseinheitlicher Vorschriften begegnet werden kann. Dass
das Reformmodell "Juniorprofessur" bei einer Konkurrenz mit
anderen Qualifizierungsvoraussetzungen sich möglicherweise
nicht als überlegen durchsetzt, vermag die Erforderlichkeit
einer solchen Regelung nicht zu begründen.

136

5. Der Bund ist auch nicht im Hinblick auf
Art. 125a GG befugt, die Regelungen über die
Juniorprofessur zu erlassen. Art. 125a GG, der durch das
42. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober
1994 (BGBl I S. 3146) in das Grundgesetz eingefügt wurde,
regelt als Übergangsvorschrift die Fortgeltung von
Bundesrecht, das kompetenzgerecht erlassen worden ist, aber
wegen der Änderung des Grundgesetzes und der damit
verbundenen Einschränkungen der Gesetzgebungsbefugnis des
Bundes zum 15. November 1994 nicht mehr als Bundesrecht
erlassen werden könnte. Eine Gesetzgebungsbefugnis des Bundes
für eine grundlegende Umgestaltung der Personalstruktur im
Fünften Änderungsgesetz folgt hieraus nicht.

137

a) Art. 125a Abs. 1 GG gilt für den Fall,
dass durch den Wegfall eines Kompetenztitels in Art. 74
Abs. 1 oder Art. 75 Abs. 1 GG nachträglich die
Kompetenz des Bundes für ein von ihm erlassenes Gesetz
entfallen ist. Art. 125a Abs. 2 GG bezieht sich auf
Bundesrecht, das wegen der Verschärfung der Anforderungen für
den Erlass bundesgesetzlicher Regelungen bei konkurrierender
Gesetzgebung und Rahmengesetzgebung in Art. 72 Abs. 2
und in Art. 75 Abs. 2 GG nicht mehr erlassen werden
könnte. Nach der Entscheidung des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 9. Juni 2004 - 1 BvR
636/02 - kann die Zuständigkeit zur Änderung eines von
Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG erfassten Gesetzes
weiterhin beim Bundesgesetzgeber liegen. Dieser bleibt zur
Änderung einzelner Vorschriften eines Bundesgesetzes
zuständig, wenn das Bundesgesetz gemäß Art. 125a Abs. 2
Satz 1 GG als Bundesrecht fortgilt, obwohl die
Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG in der seit 1994
maßgebenden Fassung nicht erfüllt sind (vgl. a.a.O., Umdruck,
S. 28 ff.). Der Bundesgesetzgeber ist über
Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG allerdings nur zur
Modifikation einzelner Regelungen befugt. Die
Änderungskompetenz des Bundes ist eng auszulegen und an die
Beibehaltung der wesentlichen Elemente der in dem
fortbestehenden Bundesgesetz enthaltenen Regelung geknüpft.
Eine grundlegende Neukonzeption ist dem Bund verwehrt (vgl.
a.a.O., Umdruck, S. 29 f.).

138

b) Nach diesen Grundsätzen ergibt sich
vorliegend keine Gesetzgebungszuständigkeit des
Bundesgesetzgebers aus Art. 125a Abs. 2 GG, die
sich nach Art. 125a Abs. 2 Satz 3 GG auch auf
Bundesrecht erstreckt, das vor dem 15. November 1994
erlassen worden ist, aber auf der Grundlage von Art. 75
Abs. 2 GG nicht mehr erlassen werden könnte. Denn die
Regelungen über die Juniorprofessur im Fünften
Änderungsgesetz stellen eine grundlegende Neukonzeption der
Personalstruktur im Hochschulwesen dar. Der Bundesgesetzgeber
hat eine neue Personalkategorie im Bereich der
wissenschaftlichen Lehre und Forschung geschaffen und damit
den Qualifizierungsweg zur Professur in elementarer Weise
umgestaltet. Die Juniorprofessur wird zur Regelvoraussetzung
für die Berufung in ein Professorenamt erhoben (vgl.
§ 44 Abs. 2 Satz 1 HRG); gleichzeitig wird die
Habilitation nach dem Willen des Bundesgesetzgebers als
Zugangsvoraussetzung für das Amt des Universitätsprofessors
verdrängt (vgl. die Ausführungen der Bundesministerin für
Bildung und Forschung im Rahmen der Verabschiedung des
Fünften Änderungsgesetzes, Plenarprotokoll des 14. Deutschen
Bundestags vom 9. November 2001, S. 19490 f.).
Die Bestimmungen über die Juniorprofessur legen im Rahmen
einer grundlegenden Neugestaltung des Hochschul(dienst)rechts
fest, wie sich der Kreis der Hochschullehrer zusammensetzt
und rekrutiert und unter welchen korporations- und
dienstrechtlichen Bedingungen der akademische Nachwuchs
arbeitet.

139

c) Da der Bundesgesetzgeber eine grundlegende
Neukonzeption der Personalstruktur im Hochschulwesen
vorgenommen hat, kann dahinstehen, ob die Vorschriften über
die Juniorprofessur bereits auf der Grundlage von
Art. 75 GG a.F. nicht kompetenzgerecht erlassen worden
sind und schon deshalb eine Anwendung von Art. 125a Abs.
2 GG nicht in Betracht kommt.

III.

140

Als Folge der Überschreitung der
Rahmenkompetenz des Bundes ist das Fünfte Änderungsgesetz
insgesamt nichtig (vgl. BVerfGE 4, 115 ).
Die Veränderung der Personalstruktur prägt die Reform des
Hochschulwesens und steht mit weiteren Regelungskomplexen des
Gesetzes in engem Zusammenhang. Mit den zentralen
Vorschriften steht und fällt daher das gesamte Gesetz.

141

1. Die festgestellte Unvereinbarkeit der
Vorschriften über die Einführung und Ausgestaltung der
Juniorprofessur mit dem Grundgesetz betrifft den Schwerpunkt
und bedeutsamsten Bestandteil der Hochschulreform im Fünften
Änderungsgesetz, die Schaffung der neuen Personalkategorie
des Juniorprofessors. Sie bildet die Grundlage der Reform des
Hochschulrahmenrechts. Mit ihr soll das als mangelhaft
angesehene bisherige System der Qualifizierung der
Hochschullehrer grundlegend verändert werden. Vor allem soll
der Qualifikationsweg kürzer und die Selbstständigkeit und
Eigenverantwortlichkeit des wissenschaftlichen Nachwuchses
gestärkt werden (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 1, 14).

142

2. Die Neuordnung der Personalstruktur an den
Hochschulen durch die Einführung der Juniorprofessur und die
Änderung des Berufungsverfahrens unter Verzicht auf die
Habilitation beherrschen die gesetzliche Neuregelung des
Hochschulrahmenrechts. Die Unvereinbarkeit mit Art. 75
GG erfasst zunächst die Vorschriften des Fünften
Änderungsgesetzes, die die Einführung der Juniorprofessur
dienst- und korporationsrechtlich umsetzen (a). Betroffen
sind darüber hinaus weitere wesentliche Normkomplexe des
Reformgesetzes, die mit der personellen Umstrukturierung in
den §§ 44 ff. HRG unmittelbar sachlich
zusammenhängen und die Einführung der Juniorprofessur durch
personelle und organisatorische Maßnahmen ergänzen (b). Die
Veränderung der Personalstruktur im Fünften Änderungsgesetz
stellt eine einheitliche Gesamtkonzeption dar, die eine
geltungserhaltende Aufteilung in einzelne Regelungsbereiche
nicht zulässt (c).

143

a) Die Unvereinbarkeit der partiellen
Vollregelung der Juniorprofessur mit dem Grundgesetz erfasst
auch die Vorschriften, die über die Legaldefinition der
Hochschullehrer in § 42 Satz 1 HRG die für
Professoren geltenden Regelungen auf Juniorprofessoren
erstrecken. Hierzu zählt etwa die korporationsrechtliche
Umsetzung der Juniorprofessur in § 37 HRG.
Juniorprofessoren zählen danach im Hinblick auf ihre
Tätigkeit - selbstständige Forschung und Lehre
einschließlich des Rechts zur Betreuung von Promotionen (vgl.
§ 43 HRG) - und das vorgesehene berufungsähnliche
Auswahlverfahren korporationsrechtlich zur Gruppe der
Hochschullehrer. Die Regelung über die Mitwirkung an der
Selbstverwaltung der Hochschule durch die
korporationsrechtliche Gleichstellung von Professoren und
Juniorprofessoren verliert mit dem Wegfall der
Juniorprofessur ihren Sinn.

144

b) Die Einführung der Juniorprofessur und die
Verdrängung der Habilitation bilden die Grundlage für weitere
personelle und organisatorische Umstrukturierungen im Fünften
Änderungsgesetz. So werden mit der Einführung der
Juniorprofessur auch diejenigen Personalkategorien
umgestaltet, die bislang mit weisungsgebundenen Aufgaben in
Forschung, Lehre und Selbstverwaltung verknüpft sind. Hierzu
wird ein Personaltypus des "wissenschaftlichen und
künstlerischen Mitarbeiters" geschaffen
(vgl. § 42 Satz 1 HRG), während die
bisherigen Kategorien "wissenschaftlicher und künstlerischer
Assistent" und "Oberassistent, Oberingenieur" entfallen (vgl.
BTDrucks 14/6853, S. 17). Die Reduzierung des
hauptberuflich tätigen Personals auf die wissenschaftlichen
und künstlerischen Mitarbeiter sowie die Lehrkräfte für
besondere Aufgaben (§ 42 Satz 1, § 53,
§ 56 HRG) ist auf die Schaffung der Juniorprofessur und
den Wegfall der Habilitation zurückzuführen, weil die Stellen
für wissenschaftliche Assistenten der (bisherigen)
Besoldungsgruppe C 1 in der Regel als
Qualifikationsstellen mit Habilitanden besetzt wurden und die
Ernennung zum Oberassistenten eine abgeschlossene
Habilitation voraussetzte. Beide Personalkategorien werden
aus der Sicht des Fünften Änderungsgesetzes entbehrlich,
sodass eine einheitliche Kategorie des (angestellten oder
beamteten) wissenschaftlichen (oder künstlerischen)
Mitarbeiters ausreicht. Mit dem Wegfall der Juniorprofessur
werden diese ergänzenden personellen Umstrukturierungen
ebenfalls obsolet.

145

Auch die Erweiterung des Aufgabenkreises der
wissenschaftlichen Mitarbeiter im Fünften Änderungsgesetz
weist einen engen Bezug zu der Neugestaltung der
Personalstruktur auf. Wissenschaftlichen Mitarbeitern soll
sowohl in der Promotions- wie in der Postdoktorandenphase
ausreichend Gelegenheit zu eigener wissenschaftlicher Arbeit
gegeben werden (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 18). Der
Aufgabenkreis der wissenschaftlichen Mitarbeiter wird darüber
hinaus durch § 53 Abs. 1 Satz 4 HRG insoweit
erweitert, als ihnen in begründeten Fällen die selbstständige
Wahrnehmung von Aufgaben in Forschung und Lehre übertragen
werden kann. Auch diese Regelungen dienen dazu, die Grundlage
für die mit der Einführung der Juniorprofessur verbundene
größere Selbstständigkeit der Nachwuchswissenschaftler zu
schaffen.

146

Die Neuordnung befristeter
Beschäftigungsverhältnisse in den
§§ 57a ff. HRG steht ebenfalls in engem
Zusammenhang mit der Einführung der Juniorprofessur. Sie
bildet eine "teleologische Sinneinheit" mit der neuen
Personalkategorie des Juniorprofessors (vgl. Preis/Hausch,
NJW 2002, S. 927 ). Die §§ 57a ff.
HRG normieren Höchstfristen für Arbeitsverhältnisse vor und
nach der Promotion. Sie verfolgen das Ziel, die
Qualifizierungsphase vor einer dauerhaften Beschäftigung an
der Hochschule möglichst kurz zu halten (Knopp/Gutheil, NJW
2002, S. 2828 ). Damit soll erreicht werden,
dass auch das Erstberufungsalter der Juniorprofessoren sinkt
und der Qualifikationsweg für Hochschullehrer verkürzt wird.
Darüber hinaus sichern die Zeitvertragregeln der
§§ 57a ff. HRG ab, dass der Qualifikationsweg von
Juniorprofessoren und wissenschaftlichen Mitarbeitern
innerhalb des gleichen zeitlichen Rahmens erfolgen kann (vgl.
BTDrucks 14/6853, S. 33).

147

c) Mit der Nichtigkeit der Vorschriften über
die Juniorprofessur kann das Hauptziel der Hochschulreform
nicht mehr erreicht werden, sodass auch die Regelungen des
Gesetzgebers, die die Einführung der neuen Personalkategorie
ergänzen, keinen weiteren Bestand haben können. Das Fünfte
Änderungsgesetz, das in seinem Kernbestand wegen der
Verletzung der Art. 70, Art. 75 in Verbindung mit
Art. 72 Abs. 2 GG verfassungswidrig ist, ist daher
als Ganzes nichtig. Eine Fortgeltung einzelner Vorschriften
kommt angesichts des einheitlichen gesetzgeberischen
Reformkonzepts nicht in Betracht. Es liegt vielmehr
vollständig in der Hand des verantwortlichen
Bundesgesetzgebers, das Hochschulrahmengesetz unter
Einhaltung der verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Erreichung
seiner Zielvorstellungen umzugestalten. Die Gesamtnichtigkeit
vermeidet, dass das Gesetz mit einem vom Bundesgesetzgeber
nicht gewollten Inhalt in Kraft gesetzt wird.

IV.

148

Es bleibt dem Bund unbenommen, unter den
Voraussetzungen der Art. 72 und Art. 75 GG seine
hochschulpolitischen Reformziele auch mit dem Mittel der
Rahmengesetzgebung zu verfolgen.

149

Ein Hochschulrahmengesetz auf der Grundlage
von Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG könnte
sich auf die Vorgabe eines Leitbildes für das deutsche
Hochschulwesen erstrecken und insbesondere bestimmen, welche
Aufgaben erfüllt werden sollen und wie sich das deutsche
Hochschulwesen im internationalen Wettbewerb positionieren
soll. Dabei könnte der Bund auch ein gesamtstaatliches
Interesse an ausreichenden Ausbildungskapazitäten, die über
den direkten Bedarf des jeweiligen Landes hinausreichen,
darlegen.

150

Im Hinblick auf das Lebensalter des
wissenschaftlichen Nachwuchses könnte der Bund etwa eine die
Mobilität des wissenschaftlichen Personals sichernde
Regelaltersgrenze für die Erstberufung vorgeben, die beim
Abschluss des Qualifikationsweges nicht überschritten sein
sollte.

151

Dem Bundesgesetzgeber ist es auch nicht
verwehrt, Qualifikationsmerkmale für den wissenschaftlichen
Nachwuchs allgemein zu definieren. So könnte der Bund neue
Qualifikationstypen - wie den Juniorprofessor - als Leitbild
neben bestehende Qualifikationswege als Typisierung setzen,
damit das Qualifikationsangebot der Hochschulgesetze der
Länder erweitern.

152

Solche Maßnahmen ließen die föderale Ordnung
im Bereich der Gesetzgebung unangetastet und wahrten die
verfassungsrechtlich definierten Verantwortungssphären. Es
wäre dann die Aufgabe der Länder, eine Entscheidung über die
Aufnahme dieser vom Bund gegebenen Konzepte und Anreize unter
Beachtung

153

der grundrechtlichen Bindungen insbesondere
aus Art. 5 Abs. 3 GG herbeizuführen.

 

Hassemer
Jentsch
Broß


Osterloh
Di Fabio
Mellinghoff



Lübbe-Wolff

Gerhardt

Abweichende Meinung

der Richterinnen Osterloh und Lübbe-Wolff
und

des Richters Gerhardt

zum Urteil des Zweiten Senats vom 27. Juli
2004

- 2 BvF 2/02 -

I.

154

Die Kompetenz des Bundes zur
Rahmengesetzgebung wird von der Senatsmehrheit in einer Weise
eng gefasst, die dem Bund praktisch jede Möglichkeit zu neuer
politischer Gestaltung der betreffenden Gesetzgebungsmaterien
verschließt. Dem ist nicht zu folgen. Der Bund ist auch unter
Berücksichtigung der neueren Verfassungsentwicklung nicht
darauf beschränkt, die Rahmengesetzgebung unter weitgehendem
Verzicht auf die Entwicklung und Durchsetzung eigener
politischer Vorstellungen als bloßes Instrument der
Koordinierung der politischen Entscheidungen der Länder
einzusetzen.

155

Im Rechtsstaat des Grundgesetzes ist die
Gesetzgebung das wichtigste Mittel politischer Gestaltung.
Soweit das Grundgesetz dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse
verleiht, kommt ihm und nicht den Ländern politische
Gestaltungsmacht zu. Dies gilt auch für die
Rahmengesetzgebung.

156

Die Kompetenz des Bundes zur
Rahmengesetzgebung steht, ebenso wie die konkurrierende
Gesetzgebungskompetenz, unter dem Vorbehalt gesamtstaatlicher
Erforderlichkeit (Art. 72 Abs. 2 GG). Darüber
hinaus ist die zulässige Regelungsintensität nach Maßgabe des
Art. 75 GG begrenzt. Auch im Bereich der
Rahmengesetzgebung kann aber der Bund politische Ziele und
Reformvorstellungen verwirklichen. Dass dies grundsätzlich
nur über Vorgaben an die Landesgesetzgebung und unter
Verzicht auf ins Einzelne gehende Regelungen geschehen darf,
ändert daran nichts. Entgegen der Ansicht der Senatsmehrheit
ist der Bund als Rahmengesetzgeber nicht darauf beschränkt,
Leitbilder zu definieren, Regelungsmodelle in Gestalt von
Angeboten bereitzustellen oder gesamtstaatliche Interessen
darzulegen.

157

Rahmenvorschriften des Bundes müssen auf
Ausfüllung durch die Landesgesetzgebung hin angelegt sein
(BVerfGE 4, 115 ; stRspr). Dies schließt nicht
aus, sondern setzt voraus, dass die grundlegenden
Entscheidungen für das zu ordnende Sachgebiet vom Bund
getroffen werden.

158

Die Verfassungsänderung 1994 hat daran nichts
geändert. Die Änderungen im Wortlaut des Art. 75 GG
verfolgen die schärfere Konturierung und nachhaltige
Sicherung des Rahmencharakters bundesgesetzlicher Regelungen;
deren Intensität, vor allem der Ausgriff ins Detail, sollte
zurückgedrängt, die Regelungsmöglichkeiten der Länder sollten
gestärkt werden (vgl. BTDrucks 12/6633, S. 9 f.;
12/6000, S. 35). Soweit in diesem Zusammenhang davon die
Rede war, dass der Grundgedanke der Rahmengesetzgebung als
Verfahren der kooperativen Rechtsetzung in der Vergangenheit
oft nicht vollständig gewahrt worden sei, sollte damit nicht
die Inanspruchnahme einer politischen Steuerungskompetenz
durch den Bund, sondern ein Überhandnehmen von ins Einzelne
gehenden und unmittelbar geltenden Regelungen beanstandet und
- wie im neuen Absatz 2 des Art. 75 GG zum Ausdruck
gebracht - für die Zukunft ausgeschlossen werden. Dass auf
Grund der Änderung des Art. 72 Abs. 2 GG auch die
gesamtstaatliche Erforderlichkeit von Rahmenvorschriften
anhand anderer Maßstäbe als vor der Verfassungsänderung zu
beurteilen ist, ändert an der Befugnis des Bundes zu
politischer Gestaltung im Wege der Rahmengesetzgebung
ebenfalls nichts.

II.

159

1. Die Bestimmungen, die die Einführung der
Juniorprofessur und die Voraussetzungen für die Einstellung
von Professoren betreffen, regeln allgemeine Grundsätze des
Hochschulwesens im Sinne von Art. 75 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1a GG, sofern man davon ausgeht, dass
sie nicht von der Kompetenz des Bundes zum Erlass von
Rahmenvorschriften über die Rechtsverhältnisse der im
öffentlichen Dienst der Länder, Gemeinden und anderer
Körperschaften des öffentlichen Rechts stehenden Personen
gemäß Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG
erfasst sind. Der Bundesgesetzgeber hat die Grenzen dieses
Kompetenztitels eingehalten. Es trifft zwar zu, dass der Bund
im Hochschulbereich zu einer besonders zurückhaltenden
Gesetzgebung verpflichtet ist. Andererseits gehört die
Personalstruktur gerade zu den Grundfragen des
Hochschulwesens, auf die der Kompetenztitel des Art. 75
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG abzielt, weil es hier, wie noch
darzulegen ist, in weitem Umfang bundeseinheitlicher Regelung
bedarf.

160

Die Einführung einer neuen Personalkategorie,
nämlich des Juniorprofessors als eines Hochschullehrers "auf
Bewährung", und die Neuregelung der
Einstellungsvoraussetzungen für Professoren gehen entgegen
der Ansicht der Senatsmehrheit nicht etwa deshalb über eine
Regelung der "allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens"
hinaus, weil sie den Ländern so gut wie keinen Raum für
eigene politische Gestaltung ließen.

161

Mit der Entscheidung des Bundesgesetzgebers,
sich zur Verfolgung seiner - von Art. 75
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG gedeckten - Ziele
(Verbesserung der Attraktivität des Berufs des
Hochschullehrers; frühere Selbstständigkeit des
wissenschaftlichen Nachwuchses sowohl in sachlicher wie in
persönlicher Hinsicht; niedrigeres Berufungsalter der
Professoren; bedarfsorientierte Nachwuchsausbildung) eines
dienstrechtlichen Instrumentes zu bedienen, sind notwendig
Regelungen verbunden, die den neu geschaffenen Status
festlegen und seine Bedeutung im Verhältnis zum bisherigen
Qualifikationssystem definieren. Die vom Bund gewählte
"dienstrechtliche Lösung" stellt, nicht anders als die ältere
Entscheidung für die Habilitation als primären
Qualifikationsweg, eine kompetenzrechtlich zulässige
(politische) Konzeptentscheidung dar. Als solche kann sie
nicht etwa deshalb gemäß Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG
in Frage gestellt werden, weil mögliche Alternativkonzepte
wie z.B. die Weiterentwicklung der Habilitation als
grundsätzliches Qualifikationsverfahren oder etwa die
Normierung von Altersgrenzen zur Verjüngung des Lehrkörpers
den Ländern einen weiter gefassten Bereich eigener Gestaltung
beließen.

162

Der Vorwurf der Senatsmehrheit, der Bund habe
die ihm auferlegte Pflicht zur politischen Zurückhaltung bei
der Rahmengesetzgebung verletzt, weil die Vorschriften über
die Juniorprofessur eine abschließende, alle wesentlichen
Elemente erfassende Vollregelung bildeten und deshalb den
Rahmen "allgemeiner Grundsätze" überschritten, verfehlt zudem
die strukturelle Eigenart des zu regelnden Sachbereichs (zur
Respektierung gesetzgeberischer Konzepte vgl. BVerfGE 106, 62
, bezogen auf Art. 72 Abs. 2
GG). Professoren sind Beamte (§ 46 HRG). Diese
- verfassungsrechtlich unbedenkliche -
Grundentscheidung prägt die Regelungsstruktur. Die
Rechtsverhältnisse von Angehörigen des öffentlichen Dienstes,
die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und
Treueverhältnis stehen (vgl. Art. 74a GG), sind in hohem
Maße gesetzlich geregelt. Dem muss der Gesetzgeber Rechnung
tragen, wenn er ein Reformkonzept verfolgt. Mag es in anderen
Sachbereichen genügen, Zielvorgaben zu verändern und deren
Umsetzung der Gestaltung durch die Adressaten zu überlassen,
so müssen hier bestehende Bestimmungen ihrem
Detaillierungsgrad entsprechend abgeändert und ergänzt
werden, um den Willen des Gesetzgebers zu verwirklichen. Die
Kompetenzbeschränkung des Art. 75 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1a GG darf nicht so verstanden werden,
dass der Kompetenztitel in zentralen Bereichen leer
läuft.

163

2. Die Senatsmehrheit verneint die
Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung
(Art. 75 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 72
Abs. 2 GG) im Wesentlichen deshalb, weil kein Missstand
belegt worden sei, der nur durch die (bundesweite) Einführung
der Juniorprofessur unter gleichzeitiger faktischer
Abschaffung der Habilitation behoben werden könne. Dieser
Erwägung liegt ein grundlegendes Missverständnis des
Art. 72 Abs. 2 GG zugrunde. Es führt nicht nur hier zu
einem unzutreffenden Ergebnis, sondern trägt darüber hinaus
die Gefahr in sich, dass das Bundesverfassungsgericht bei der
Prüfung der Bundeskompetenz zur Entscheidung über Sachfragen
politischer Natur genötigt wird, für deren Beurteilung keine
verfassungsrechtlichen Maßstäbe vorhanden sind.

164

a) Ob der Senatsmehrheit darin zuzustimmen
ist, dass nach den im Urteil des Ersten Senats vom 9. Juni
2004 - 1 BvR 636/02 - entwickelten Grundsätzen zum
Regelungsgehalt des Art. 125a GG im vorliegenden Fall
Art. 72 Abs. 2 GG in seiner neuen, geltenden Fassung
anzuwenden ist, kann offen bleiben. Denn die Anforderungen
der neuen Fassung sind hier, ebenso wie die der alten,
erfüllt.

165

Nach Art. 75 Abs. 1 Satz 1 in
Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG hat der Bund das
Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit die Herstellung
gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die
Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im
gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung
erforderlich macht. Wie bereits der Wortlaut (  e i
n e  bundesgesetzliche Regelung) nahe legt, beantwortet
Art. 72 Abs. 2 GG nicht die Frage, welche
inhaltliche Lösung der Bund für ein als regelungsbedürftig
erkanntes Problem wählen darf. Nicht wie, sondern allein ob
eine Materie vom Bund geregelt werden darf, ist Gegenstand
der Kompetenzabgrenzung zwischen Bundesgesetzgeber und
Landesgesetzgebern. Hier kommt es demnach nicht darauf an, ob
es aus Gründen der Bundeseinheitlichkeit erforderlich ist,
die Habilitation durch die Juniorprofessur zu ersetzen oder
zu verdrängen, sondern ausschließlich darauf, ob es
erforderlich ist, die Zugangsvoraussetzungen zum Amt des
Professors bundeseinheitlich zu regeln.

166

Die der Rechtsanwendung durch die
Senatsmehrheit zugrundeliegende gegenteilige Ansicht bewirkt
eine Verlagerung materiellrechtlicher Fragen auf die
Kompetenzebene, verschiebt zugleich den Maßstab der
verfassungsgerichtlichen Kontrolle, öffnet damit die
verfassungsrechtliche Kompetenzprüfung für einen bislang
weder auf kompetentieller noch auch materiellrechtlicher
Ebene zugelassenen Einfluss politischer Präferenzen und führt
infolgedessen zu nicht hinnehmbaren Unsicherheiten über die
Reichweite der Gesetzgebungskompetenz des Bundes.

167

Die Frage, ob eine Regelung gerade mit dem vom Gesetzgeber gewählten Inhalt
erforderlich ist, stellt sich - bei Gesetzen, die in
Grundrechte eingreifen - als ein Teil der
materiellrechtlichen Frage nach der Verhältnismäßigkeit der
Regelung. Dabei ist der Gesetzgeber in der Bestimmung der
Ziele, an denen die Erforderlichkeit gemessen wird,
grundsätzlich frei, und das Bundesverfassungsgericht hat bei
der Prüfung der Erforderlichkeit einen Einschätzungsspielraum
des Gesetzgebers zu respektieren (BVerfGE 104, 337
). Indem die Senatsmehrheit über die
Prüfung der Erforderlichkeit des Zugriffs des
Bundesgesetzgebers auf einen bestimmten Regelungsgegen-stand
(hier: Voraussetzungen des Zugangs zum Professorenberuf)
hinaus nun auch die Erforderlichkeit des jeweiligen
Regelungsinhalts (hier: Juniorprofessur statt Habilitation)
zum Gegenstand der Kompetenzprüfung nach Art. 72
Abs. 2 GG macht, verschiebt sie die materiellrechtliche
Erforderlichkeitsprüfung auf die Kompetenzebene. Damit wird
auch die inhaltliche Gesetzesgestaltung an die in
Art. 72 Abs. 2 GG genannten Zielgrößen der
Erforderlichkeit gebunden, dem Gesetzgeber also die Freiheit
der politischen Zielwahl genommen. Zudem vorverlagert die
Senatsmehrheit die inhaltsbezogene Erforderlichkeitsprüfung
damit auf ein Feld, auf dem nach der Entscheidung des Senats
zum Altenpflegegesetz ein Beurteilungsspielraum des
Gesetzgebers nicht anzuerkennen ist (BVerfGE 106, 62
).

168

Die verfassungsrechtliche Prüfung der
Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG läuft damit
Gefahr, zum Vehikel für die Durchsetzung politischer Anliegen
zu werden. Für die Kompetenzfeststellung unter diesen
Bedingungen sind Kriterien, die die Gesetzgebungsorgane oder
das Bundesverfassungsgericht einigermaßen verlässlich leiten
könnten, nicht ersichtlich. Notwendige Folge der Ausweitung
der kompetentiellen Erforderlichkeitsprüfung auf die
politisch-inhaltliche Ausgestaltung der jeweiligen Regelung
ist daher zugleich ein wesentlicher Verlust an Klarheit und
Rechtssicherheit in der Abgrenzung der Kompetenzen von
Bundes- und Landesgesetzgeber.

169

b) Die bundeseinheitliche Regelung der
Einstellungsvoraussetzungen für Professoren und der
dienstrechtlichen Stellung des Lehrpersonals der Hochschulen
ist - auch auf der Grundlage der engen Auslegung der
Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG durch die
Altenpflege-Entscheidung (BVerfGE 106, 62
) - jedenfalls zur Wahrung der
Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse
erforderlich. Zur Wahrung der Wirtschaftseinheit im
gesamtstaatlichen Interesse erforderlich ist die Schaffung
gleicher Zugangsmöglichkeiten zu Berufen unter anderem dann,
wenn andernfalls erhebliche Nachteile für die Berufssituation
im Gesamtstaat entstünden (vgl. BVerfGE 106, 62 ).
Dass diese Voraussetzung hinsichtlich des Zugangs zum
Hochschullehrerberuf erfüllt ist, liegt auf der Hand. Von
Land zu Land unterschiedliche Zugangsregelungen würden nicht
nur die Gleichheit der Zugangsmöglichkeiten zu gerade diesem
Beruf in Frage stellen (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 147);
sie würden auch die Funktionsfähigkeit der Hochschulen als
Orte der Ausbildung für andere hochqualifizierte Berufe und
als Träger unmittelbar und mittelbar, kurz- und langfristig
wirtschaftsrelevanter Forschung beeinträchtigen. Die
Bereitschaft, den Weg der Qualifikation zum Hochschullehrer
einzuschlagen und dafür - gleich ob die Habilitation
oder die Juniorprofessur der gesetzlich vorgesehene Weg
ist - mehrere Lebensjahre zu investieren, müsste
deutlich abnehmen, wenn nicht durch bundeseinheitliche
Voraussetzungen des Zugangs zum Professorenberuf gesichert
wäre, dass die Betroffenen sich mit der erworbenen
Qualifikation auch außerhalb des Bundeslandes, in dem sie sie
erworben haben, mit Aussicht auf Erfolg bewerben können. Die
Funktionsfähigkeit des zusammenhängenden Hochschulsystems der
Bundesrepublik Deutschland (vgl. BVerfGE 33, 303 )
würde dadurch empfindlich gestört. Der Umstand, dass das
Hochschulrahmengesetz der Verfassungsänderung des Jahres 1969
entsprechend von Anfang an die fragliche Materie geregelt
hat, und die Erwägungen, die im Jahr 1994 im Zusammenhang mit
einer Beschränkung des Kompetenztitels aus Art. 75
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG herangezogen worden
sind (vgl. BTDrucks 12/8165, S. 32), unterstreichen die
Einschätzung, dass eine bundeseinheitliche Rahmenregelung im
Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG erforderlich ist.

170

3. Wir können der Senatsmehrheit auch in der
Auslegung und Anwendung des Art. 75 Abs. 2 GG nicht
folgen.

171

a) Gemäß Art. 75 Abs. 2 GG dürfen
Rahmenvorschriften nur in Ausnahmefällen in Einzelheiten
gehende oder unmittelbar geltende Regelungen enthalten.

172

Als Bezugsgröße für die Frage, ob die ins
Einzelne gehenden Regelungen über die Juniorprofessur in
quantitativer Hinsicht eine Ausnahme darstellen, behandelt
die Senatsmehrheit das Fünfte Gesetz zur Änderung des
Hochschulrahmengesetzes. Richtige Bezugsgröße für die
Bestimmung des Ausnahmecharakters kann aber grundsätzlich nur
dasjenige Gesetz sein, das die der Rahmengesetzgebung
zugängliche Materie umfassend ordnet. Fallen unter einen
Kompetenztitel des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 GG
mehrere selbstständige Materien, kommt es auf die jeweiligen
Gesetzeswerke an (z.B. in Art. 75 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 GG Beamtenrechtsrahmengesetz und
Bundespersonalvertretungsgesetz). Wäre bei Änderungsgesetzen
stattdessen auf das jeweilige Änderungsgesetz als Bezugsgröße
abzustellen, hinge die Vereinbarkeit mit Art. 75
Abs. 2 GG von Zufälligkeiten des gerade bestehenden
Änderungsbedarfs oder von Willkürlichkeiten im Zuschnitt des
jeweiligen Änderungsgesetzes ab. Auch zulässigerweise ins
Einzelne gehende Regelungen könnten überhaupt nicht mehr als
einzelne oder im Verein mit wenigen anderen, sondern nur noch
im Zusammenhang größerer Novellen geändert werden, weil
andernfalls ihr quantitativer Ausnahmecharakter nicht gewahrt
wäre.

173

Für die Frage, ob eine gemäß Art. 75
Abs. 2 GG zulässige Ausnahme vorliegt, kommt es
allerdings nicht nur auf quantitative Fragen an.
Voraussetzung für die Zulässigkeit punktueller Vollregelungen
war bereits nach der älteren Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts ein besonders starkes und legitimes
Interesse an einer solchen Regelung (vgl. BVerfGE 43, 291
; 67, 382 ). Es ist nichts dafür
ersichtlich, dass mit der 1994 erfolgten Änderung des
Art. 75 GG dieses Kriterium aufgegeben werden sollte.
Umgekehrt liefern aber auch weder der Verfassungstext noch
die Geschichte der Verfassungsänderung Anhaltspunkte dafür,
dass nunmehr im Vergleich dazu generell verschärfte
Anforderungen gelten sollen. Insbesondere spricht nichts
dafür, dass nach der gegenwärtigen Fassung des Art. 75
Abs. 2 GG, wie die Senatsmehrheit annimmt, sowohl ins
Einzelne gehende als auch unmittelbar geltende Regelungen nur
noch zulässig sein sollen, wenn sie "schlechthin
unerlässlich" sind. Eine derart hohe Hürde lässt sich weder
aus der Wendung "in Ausnahmefällen" ableiten noch folgt sie
aus dem bereits anderweitig zur Geltung gebrachten
gesetzgeberischen Anliegen einer Stärkung der
Regelungsmöglichkeiten der Länder. Der von Länderseite
geäußerte Wunsch, so genannte punktuelle Vollregelungen ganz
auszuschließen, hat keinen Eingang in das
Gesetzgebungsverfahren gefunden (vgl. BTDrucks 12/6000,
S. 36 einerseits, 12/6633, S. 9 f., 12/7109,
S. 10 f. andererseits), so dass sich auch von daher
nichts für die Haltung der Senatsmehrheit gewinnen lässt.

174

b) Bei Anwendung der zutreffenden Maßstäbe
stehen die Bestimmungen über die Einstellung der
Hochschullehrer und die Personalkategorie des
Juniorprofessors mit Art. 75 Abs. 2 GG auch dann in
Einklang, wenn unterstellt wird, dass sie insgesamt den
Ländern nur vergleichsweise unwesentliche
Gestaltungsmöglichkeiten belassen. Bezogen auf die vom
Hochschulrahmengesetz erfasste und durch Rahmenvorschriften
geordnete Materie der allgemeinen Grundsätze des
Hochschulwesens stellen sie Ausnahmefälle dar. An einer
bundeseinheitlichen Regelung der Zugangsvoraussetzungen zum
Professorenberuf besteht ein besonders starkes und legitimes
Interesse. Gerade in der vom Verfassungsgeber angenommenen
Notwendigkeit, grundlegende Strukturentscheidungen dieser Art
bundeseinheitlich zu treffen, liegt die innere Rechtfertigung
der Rahmenkompetenz für die allgemeinen Grundsätze des
Hochschulwesens. Der Gesetzgeber des Fünften
Änderungsgesetzes fand eine verfestigte, vom bisherigen
Hochschulrahmenrecht getragene Struktur vor. Dass er sein
Regelungsvorhaben nicht auf andere Weise als durch dieser
Struktur entsprechende detaillierte Vorgaben umsetzen kann,
liegt auf der Hand.

175

c) Selbst berechtigte Bedenken im Hinblick auf
Art. 75 Abs. 2 GG hätten im Übrigen Anlass geben
müssen, die fraglichen Bestimmungen unter zwei Aspekten näher
zu würdigen. Zum einen gilt als von der Änderung des
Art. 75 GG unberührte Auslegungsregel, dass der
Charakter einer Norm als Rahmenvorschrift im Zweifel dafür
spricht, dass sie auf eine Ausfüllung angelegt ist und dass
die Gesetzgebungskompetenz der Länder dadurch nicht weiter
eingeschränkt werden soll, als dies der Wortlaut der
Rahmenvorschrift zwingend erfordert (vgl. BVerfGE 80, 137
). Zum andern sind die Möglichkeiten
verfassungskonformer Auslegung einer Norm auszuschöpfen, um
deren Verwerfung zu vermeiden.

176

Die für die Vereinbarkeit der Bestimmungen
über die Juniorprofessur mit Art. 75 Abs. 2 GG
zentrale Vorschrift ist § 44 Abs. 2 Satz 1, 3
und 4 HRG. Sie enthält allein Regelungen über die
Einstellungsvoraussetzungen für Professoren und berührt nicht
das akademische Prüfungswesen (§§ 15 ff. HRG).
Danach werden die zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen,
die Voraussetzung für die Einstellung als Professor
sind,  i n  d e r 
R e g e l  im Rahmen einer
Juniorprofessur, im Übrigen 
i n s b e s o n d e r e 
im Rahmen einer Tätigkeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter
an einer Hochschule oder einer außeruniversitären
Forschungseinrichtung oder im Rahmen einer wissenschaftlichen
Tätigkeit in der Wirtschaft oder in einem anderen
gesellschaftlichen Bereich im In- oder Ausland erbracht. Die
zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen 
s o l l e n ,  auch soweit sie
nicht im Rahmen einer Juniorprofessur erbracht werden, nicht
Gegenstand eines Prüfungsverfahrens sein. Die Qualität der
für die Besetzung einer Professur erforderlichen zusätzlichen
wissenschaftlichen Leistungen wird ausschließlich und
umfassend in Berufungsverfahren bewertet.

177

Unter Heranziehung der erwähnten
Auslegungsgrundsätze wäre zu prüfen gewesen, ob die lediglich
auf eine Beachtung in der Regel abzielenden Bestimmungen
nicht so zu verstehen sind, dass den Ländern in ausreichendem
Umfang die Möglichkeit bleibt, Besonderheiten in einzelnen
Fächern, Fächergruppen oder in bestimmter Weise organisierten
Wissenschaftszweigen ("Fächerkulturen") Rechnung zu tragen.
Die nähere Betrachtung hätte - auch im Falle einer
Nichtigkeit einzelner Normteile - in Zusammenschau mit
den weiteren Gestaltungsräumen, die den Ländern in Bezug auf
das Dienstrecht der Hochschullehrer und namentlich der
Juniorprofessoren unbestritten verblieben sind,
voraussichtlich ergeben, dass ein Verstoß gegen Art. 75
Abs. 2 GG - und wegen der weitgehend
parallelen Begründungen - auch gegen Art. 75
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG sowie Art. 72
Abs. 2 GG nicht hätte festgestellt werden können.

178

Die Senatsmehrheit hat entsprechende Arbeiten
am Gesetzestext im Wesentlichen wohl in der Annahme nicht für
erforderlich oder erfolgversprechend gehalten, dass eine
gesetzeserhaltende Auslegung, die ein Nebeneinander von
Juniorprofessur und Habilitation nach Maßgabe eines großzügig
zu handhabenden Regel-Ausnahme-Verhältnisses zulässt (vgl.
Hagmann, FuL 2003, S. 71 sowie BTDrucks 15/1775,
S. 4 oben), mit dem eindeutigen subjektiven Willen des
Gesetzgebers unvereinbar sei. Es ist bereits zweifelhaft, ob
sich ein solcher Wille überhaupt feststellen lässt. So hat
die Bundesministerin für Bildung und Forschung in der von der
Senatsmehrheit in anderem Zusammenhang zitierten Rede vom
9. November 2001 (Plenarprotokoll des 14. Deutschen
Bundestags, S. 19491 B/C) ausgeführt:

179

"Die Juniorprofessur soll maximal sechs Jahre
dauern und wird die Regel sein. Sie ist aber nicht der
einzige Weg; lassen Sie mich auch das ganz klar sagen. Eine
wissenschaftliche Leistung in einer Forschungseinrichtung,
sei es am Max-Planck-Institut, am Fraunhofer-Institut oder
anderen wissenschaftlichen Instituten, an einer Hochschule,
in der Wirtschaft oder einer Hochschule im Ausland, stellt
eine gleichwertige Voraussetzung für eine Professur dar.
Deshalb ist ein Teil der Kritik, die geäußert worden ist,
einfach nicht passend. Wir haben Anregungen aufgegriffen und
eine entsprechende Regelung in den Gesetzestext ausdrücklich
aufgenommen."

180

Das Vorgehen der Senatsmehrheit stößt ferner
auf methodische Bedenken. Auch bei aktueller Gesetzgebung hat
eine objektive Gesetzesauslegung Vorrang vor der
Berücksichtigung der Äußerungen an der Gesetzgebung
Beteiligter. Zudem wird das Anliegen der genannten
Auslegungsregeln verfehlt, den gesetzgeberischen Willen, wenn
auch mit erforderlichen Abstrichen, möglichst zu erhalten.
Demgegenüber ließe sich auf das Vollziel des Gesetzgebers nur
dann verweisen, wenn die Aufrechterhaltung des Gesetzes mit
beschränktem Inhalt nicht nur seine Reichweite und
Effektivität reduzierte, sondern mit der gesetzgeberischen
Intention unvereinbar wäre. Davon kann hier bereits deshalb
keine Rede sein, weil der Bund sein Regelungsanliegen, wie
dargelegt, selbst relativiert hat. Die skizzierte Auslegung
des Fünften Änderungsgesetzes drängt sich zudem deshalb
geradezu auf, weil sie weitestgehend das von den
Antragstellerinnen gewünschte Ergebnis bewirkt hätte, nämlich
andere Qualifikationswege neben dem der Juniorprofessur zu
eröffnen.

III.

181

Der von der Senatsmehrheit angenommene
Verfassungsverstoß hätte nicht zur Nichtigerklärung des
gesamten Gesetzes führen dürfen.

182

Nach ständiger Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts hat die Nichtigkeit einzelner
Vorschriften grundsätzlich nicht die Nichtigkeit auch der
übrigen Bestimmungen des Gesetzes zur Folge. Anderes gilt
dann, wenn die nichtige Vorschrift mit den übrigen
Bestimmungen eine untrennbare Einheit bildet, die nur um den
Preis von Sinnverlust, Rechtfertigungswegfall oder
Verfälschung der gesetzgeberischen Intention in ihre
Bestandteile zerlegt werden könnte (stRspr seit BVerfGE 8,
274 ; vgl. BVerfGE 48, 127 ; 61, 149
).

183

Diese Voraussetzungen einer Gesamtnichtigkeit
sind hier nicht erfüllt. Insbesondere die Regelungen, die die
Doktoranden betreffen (Art. 1 Nr. 8, 9, 20
Buchstabec 5.HRGÄndG), sind zwar in das gesetzgeberische
Reformkonzept eingebettet, verfolgen aber gleichwohl ein
selbstständiges Regelungsziel und können für sich bestehen.
Die Regelungen, die die befristeten Arbeitsverhältnisse
betreffen (Art. 1 Nr. 37, Art. 2, 3
5.HRGÄndG), stehen ungeachtet ihrer Abstimmung mit den
Regelungen über die Juniorprofessur ebenfalls nicht in einem
untrennbaren Zusammenhang mit diesem Komplex, wie sich
bereits aus dem abweichenden Zeitpunkt des Inkrafttretens und
ihrer unmittelbaren Geltung ergibt (vgl. Art. 1
Nr. 39, Art. 10 5.HRGÄndG; § 72 Abs. 1
Satz 9 HRG).

IV.

184

Offen bleibt, ob und inwieweit der
Normenkontrollantrag angesichts gegebener
Gesetzgebungskompetenz des Bundes zu einer anderen
Entscheidung hätte führen müssen. Dazu wären insbesondere die
Zustimmungsbedürftigkeit einzelner Regelungen nach
Art. 84 Abs. 1 GG und, gegebenenfalls, die
Rechtsfolgen der Nichtbeachtung, sowie die Vereinbarkeit des
Gesetzes mit materiellem Verfassungsrecht, namentlich
Art. 5 Abs. 3 und Art. 33 Abs. 2 GG, zu
untersuchen. Auf diese Fragen wird, da die Entscheidung der
Senatsmehrheit sie nicht behandelt, auch hier nicht
eingegangen.

 

Osterloh
Lübbe-Wolff
Gerhardt







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