L e i t s ä t z e
zum Urteil des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 19. Oktober 2006
- 2 BvF 3/03 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvF 3/03 -
dass § 11 Abs. 6 des Gesetzes über den
Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern
(Finanzausgleichsgesetz – FAG) vom 23. Juni 1993 (BGBl I
S. 944/977), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes
zur Fortführung des Solidarpaktes, zur Neuordnung des
bundesstaatlichen Finanzausgleichs und zur Abwicklung des
Fonds "Deutsche Einheit" (Solidarpaktfortführungsgesetz –
SFG) vom 20. Dezember 2001 (BGBl I S. 3955), sowie
Art. 5 § 11 SFG mit Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG
unvereinbar sind, soweit Berlin nicht für die Jahre seit 2002
zum Zwecke der Haushaltssanierung
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen gewährt werden,
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Hassemer,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau
auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 26.
April 2006 durch
für Recht erkannt:
§ 11 Absatz 6 des Gesetzes über den
Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern
(Finanzausgleichsgesetz) vom 23. Juni 1993 (Bundesgesetzblatt
Teil I Seite 944/977), zuletzt geändert durch Artikel 29 des
Vierten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt
vom 24. Dezember 2003 (Bundesgesetzblatt Teil I Seite 2954),
sowie Artikel 5 § 11 Solidarpaktfortführungsgesetz sind
mit Artikel 107 Absatz 2 Satz 3 des Grundgesetzes vereinbar,
soweit Berlin für die Jahre seit 2002
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zum Zwecke der
Haushaltssanierung nicht gewährt werden.
1
Das abstrakte Normkontrollverfahren betrifft
die Frage, ob das Land Berlin ab dem Jahre 2002 Anspruch auf
Gewährung von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zum
Zwecke der Haushaltssanierung gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz
3 GG in Verbindung mit dem bundesstaatlichen Prinzip hat.
2
Die einfachgesetzliche Rechtslage ist geprägt
durch das Zusammenspiel von zwei Normenkomplexen:
3
1. Im Anschluss an das Urteil des
Bundesverfassungsgerichts vom 11. November 1999 (BVerfGE 101,
158 ff.) ist das Gesetz über verfassungskonkretisierende
allgemeine Maßstäbe für die Verteilung des
Umsatzsteueraufkommens, für den Finanzausgleich unter den
Ländern sowie für die Gewährung von
Bundesergänzungszuweisungen (Maßstäbegesetz - MaßstG) vom 9.
September 2001 (BGBl I S. 2302) ergangen. Es konkretisiert
die verfassungsrechtlichen Verteilungsregeln auf den vier
Stufen des Bund-Länder-Finanzausgleichs gemäß Art. 106
Abs. 3 Sätze 3 und 4 sowie Abs. 4 Satz 1 GG (vertikale
Verteilung des Umsatzsteueraufkommens), Art. 107 Abs. 1
GG (horizontale Ertragsverteilung unter den Ländern
einschließlich der – ausgleichenden – Zuweisung von
Ergänzungsanteilen gemäß Satz 4 dieser Bestimmung),
Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG (Korrektur der primären
Steuerzuteilung im Sinne eines angemessenen Ausgleichs der
Finanzkraft der Länder) sowie Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG
(Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen).
4
Zu den im Normenkontrollverfahren gestellten
Fragen einschlägig sind vor allem die Regelungen in
§§ 10 bis 12 in Verbindung mit §§ 1, 2 MaßstG. In
den §§ 1 und 2 MaßstG sind die Grundsätze der
Maßstabsbildung und die Bindungswirkung der Maßstäbe
niedergelegt; § 12 MaßstG befasst sich im Einzelnen mit
den Voraussetzungen und der Gewährung von
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen. Die Vorschriften
lauten wie folgt:
5
Abschnitt 1
6
Allgemeine Bestimmungen
7
§ 1
8
Grundsätze der Maßstabsbildung
9
Dieses Gesetz benennt Maßstäbe für die
Festsetzung der Anteile von Bund und Ländern an der
Umsatzsteuer (vertikale Umsatzsteuerverteilung) nach
Art. 106 Abs. 3 Satz 4 und Abs. 4 Satz 1 des
Grundgesetzes, für die Vergabe von Ergänzungsanteilen der
Länder an der Umsatzsteuer (horizontale
Umsatzsteuerverteilung) nach Art. 107 Abs. 1 Satz 4
zweiter Halbsatz des Grundgesetzes, für die Voraussetzungen
und die Höhe der Ausgleichsansprüche und
Ausgleichsverbindlichkeiten (Länderfinanzausgleich) nach
Art. 107 Abs. 2 Satz 1 und 2 des Grundgesetzes sowie für
die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen nach
Art. 107 Abs. 2 Satz 3 des Grundgesetzes.
10
Die Maßstäbe konkretisieren die in Absatz 1
genannten Normen des Grundgesetzes. Die Anwendung der
Maßstäbe stellt sicher, dass Bund und Länder die
verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausgangstatbestände in
gleicher Weise interpretieren und ihnen dieselben Indikatoren
zugrunde legen. Sie gewährleistet auch
haushaltswirtschaftliche Planbarkeit und Voraussehbarkeit der
finanzwirtschaftlichen Grundlagen sowie Transparenz der
Mittelverteilung im Gesamtstaat.
11
§ 2
12
Bindungswirkung der Maßstäbe
13
Das Finanzausgleichsgesetz dient der Ableitung
der konkreten jährlichen Zuteilungs- und Ausgleichsfolgen im
Regelungsbereich des § 1 Abs. 1.
14
Das Finanzausgleichsgesetz hat den
finanzwirtschaftlichen Verhältnissen Rechnung zu tragen.
Möglichkeiten der Anpassung an finanzwirtschaftliche
Veränderungen sind sicherzustellen.
15
Die Regelungen müssen den Erfordernissen der
Normenklarheit und Normenverständlichkeit genügen.
16
Abschnitt 5
17
Bundesergänzungszuweisungen
18
(Artikel 107 Abs. 2 Satz 3 GG)
19
§ 10
20
Funktion der Bundesergänzungszuweisungen
21
Bundesergänzungszuweisungen dienen dem
ergänzenden Ausgleich im Anschluss an den
Länderfinanzausgleich. Die Vergabe von
Bundesergänzungszuweisungen setzt eine Leistungsschwäche des
Empfängerlandes voraus. Leistungsschwach sind grundsätzlich
nur ausgleichsberechtigte Länder. Die Leistungsschwäche ist
anhand des Verhältnisses von Finanzaufkommen und
Ausgabenlasten zu bestimmen.
22
Der Bund kann die Finanzkraft
leistungsschwacher Länder allgemein anheben (allgemeine
Bundesergänzungszuweisungen) und Sonderlasten
leistungsschwacher Länder mitfinanzieren
(Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen).
23
Bundesergänzungszuweisungen stellen eine
nachrangige und ergänzende Korrektur des Finanzausgleichs
unter den Ländern dar. Dem ist bei der Bemessung des
Gesamtumfangs der Bundesergänzungszuweisungen Rechnung zu
tragen. Dieser darf daher im Verhältnis zum Gesamtvolumen des
Finanzausgleichs unter den Ländern nicht beträchtlich sein.
Abweichungen von Satz 3 sind aus besonderen Gründen und
vorübergehend zulässig.
24
§ 11
25
Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen
26
Bei der Gewährung von allgemeinen
Bundesergänzungszuweisungen bestimmt sich die
Leistungsschwäche eines Landes danach, ob dessen Finanzkraft
im Anschluss an den Länderfinanzausgleich nach dem
bundesstaatlichen Prinzip des solidarischen Einstehens
füreinander noch unangemessen im Verhältnis zur
länderdurchschnittlichen Finanzkraft ist. Die Finanzkraft
eines Landes ist unangemessen im Sinne des Satzes 1, wenn sie
erkennbar unterhalb der länderdurchschnittlichen Finanzkraft
liegt.
27
Eine Nivellierung der Finanzkraft der Länder
durch allgemeine Bundesergänzungszuweisungen ist
auszuschließen. § 9 Satz 4 gilt entsprechend.
28
§ 12
29
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen
30
Die Gewährung von
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen setzt voraus, dass
die Sonderlasten benannt und begründet werden. Nur aus
besonderen Gründen können Sonderlasten berücksichtigt werden.
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen dienen nicht dazu,
aktuelle Vorhaben zu finanzieren oder finanziellen Schwächen
abzuhelfen, die eine unmittelbare und voraussehbare Folge von
politischen Entscheidungen eines Landes bilden. Auch
kurzfristige Finanzschwächen können
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen nicht
rechtfertigen. Die benannten und begründeten Sonderlasten
müssen bei allen Ländern berücksichtigt werden, bei denen sie
vorliegen.
31
Ausnahmsweise kann die Gewährung von
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen dazu führen, dass
die Finanzkraft des Empfängerlandes die
länderdurchschnittliche Finanzkraft übersteigt.
32
Die Vergabe von
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen ist zu befristen.
Auch sollen Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen im
Regelfall degressiv ausgestaltet werden. Die Voraussetzungen
für die Vergabe von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen
sind in angemessenem Zeitabstand zu überprüfen.
33
Soweit
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen als ein Instrument
zur Sanierung des Haushaltes eines Landes auf Grund einer
extremen Haushaltsnotlage in Betracht kommen, setzt ihre
Gewährung angesichts der nur in Ausnahmefällen gegebenen
Hilfeleistungspflicht der bundesstaatlichen Gemeinschaft
zusätzlich voraus, dass das betreffende Land ausreichende
Eigenanstrengungen unternommen hat, um eine drohende
Haushaltsnotlage abzuwenden oder sich aus ihr zu befreien. Es
dürfen keine ausgabenseitigen Sonderbedarfe als Ursache für
eine Haushaltsnotsituation geltend gemacht werden, die
bereits im Wege anderer Hilfen abgegolten worden sind. Hilfen
zur Haushaltssanierung sind mit strengen Auflagen und einem
verbindlichen Sanierungsprogramm zu verknüpfen.
34
Die besondere Situation der Länder Berlin,
Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt
und Thüringen nach der Herstellung der Deutschen Einheit
begründet Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zur
Deckung von Sonderlasten aus dem bestehenden starken
infrastrukturellen Nachholbedarf und zum Ausgleich
unterproportionaler kommunaler Finanzkraft. Maßgeblicher
Zeitpunkt für die Feststellung eines solchen Nachholbedarfs
und die Regelung seiner Finanzierung ist das Inkrafttreten
des Finanzausgleichsgesetzes im Sinne von § 2 Abs.
1.
35
Kosten politischer Führung können
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen begründen, sofern
ein Land im Hinblick auf seine Einwohnerzahl mit solchen
Kosten überproportional belastet ist. Absatz 3 Satz 1 gilt
nicht.
36
2. Das Finanzausgleichsgesetz enthielt in der
hier maßgeblichen Fassung vom 17. Juni 1999 (Art. 1 des
Dritten Gesetzes zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes
und Gesetz zur Änderung des Gemeindefinanzreformgesetzes,
BGBl I S. 1382) in seinem "Zweiten Abschnitt -
Finanzausgleich unter den Ländern" in § 11
spezifizierende Regelungen zu Bundesergänzungszuweisungen zum
Zwecke der Haushaltssanierung. Neben den so genannten
Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen (§ 11 Abs. 2
FAG), den Bundesergänzungszuweisungen wegen
überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung
(§ 11 Abs. 3 FAG), den Bundesergänzungszuweisungen zum
Abbau teilungsbedingter Sonderbelastungen sowie zum Ausgleich
unterproportionaler kommunaler Finanzkraft (§ 11 Abs. 4
FAG) und den Bundesergänzungszuweisungen zum Ausgleich
überproportionaler Belastungen (§ 11 Abs. 5 FAG) waren
dort zum Zwecke der Haushaltssanierung degressiv gestaffelte
"Sonder-Bundesergänzungszuweisungen" für Bremen und das
Saarland im Umfang von insgesamt 7,7 Mrd. DM und 5 Mrd. DM
für die Jahre 1999 bis 2004 vorgesehen (§ 11 Abs. 6 Satz
1 FAG). Satz 2 der Vorschrift lautete:
37
Diese Zuwendungen werden mit folgenden Maßgaben
gewährt:
38
Sie sind unmittelbar zur Schuldentilgung zu
verwenden. Bremen und das Saarland werden eine restriktive
Haushaltspolitik einhalten. Diese kommt darin zum Ausdruck,
dass das Wachstum der bereinigten Ausgaben unterhalb der
allgemeinen Ausgabenzuwachsempfehlung des Finanzplanungsrates
gehalten wird. Dies gilt im verstärkten Maße für die
konsumtiven Ausgaben.
39
Die durch die Schuldentilgung nach Nummer 1
entstehenden Finanzierungsspielräume aus Zinsersparnissen auf
Grund der Gewährung der Sonder-Bundesergänzungszuweisungen
werden zur Verminderung der Verschuldung der Länder genutzt.
Das Saarland kann seinen entstehenden Finanzierungsspielraum
auch für wirtschaftskraftfördernde Investitionen
verwenden.
40
Dem Bundesministerium der Finanzen sowie den
obersten Finanzbehörden der anderen Länder ist über die
Verwendung der Sonder-Bundesergänzungszuweisungen, über die
Nutzung der durch sie entstehenden Finanzierungsspielräume
sowie über die bei der haushaltswirtschaftlichen Sanierung
erzielten Fortschritte jährlich bis Ende Mai des folgenden
Jahres zu berichten.
41
Mit § 11 Abs. 6 FAG hatte der
Finanzausgleichsgesetzgeber die aus dem Urteil des
Bundesverfassungsgerichts vom 27. Mai 1992 (BVerfGE 86,
148 ff.) folgende Verpflichtung umgesetzt, Bremen und
dem Saarland Sanierungshilfen zu gewähren (vgl. BTDrucks
12/4401, S. 109 und 12/4748, S. 130, 157 ff.,
170 f.).
42
Artikel 5 des Solidarpaktfortführungsgesetzes
vom 20. Dezember 2001 (BGBl I S. 3955/3956, geändert durch
Artikel 30 des Vierten Gesetzes für moderne Dienstleistungen
am Arbeitsmarkt vom 24. Dezember 2003, BGBl I S. 2954/2990)
enthält in § 11 Regelungen zu den
Bundesergänzungszuweisungen in den Formen der Fehlbetrags-
bzw. Allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen (§ 11 Abs.
2), der Bundesergänzungszuweisungen zur Deckung von
teilungsbedingten Sonderlasten aus dem bestehenden starken
infrastrukturellen Nachholbedarf und zum Ausgleich
unterproportionaler Finanzkraft (§ 11 Abs. 3), der
Bundesergänzungszuweisungen zum Ausgleich von Sonderlasten
durch die strukturelle Arbeitslosigkeit und der daraus
entstehenden überproportionalen Lasten bei der
Zusammenführung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe für
Erwerbsfähige (§ 11 Abs. 3a), und der
Bundesergänzungszuweisungen wegen überdurchschnittlich hoher
Kosten politischer Führung (§ 11 Abs. 4).
43
Von 2005 an sind daher keine
Sanierungszuweisungen an Haushaltsnotlagenländer mehr
vorgesehen. Die Frage, ob Sanierungshilfen gemäß
Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG in Verbindung mit § 12
Abs. 4 MaßstG an Bremen, das Saarland oder andere Länder in
Betracht kommen, spielte im Gesetzgebungsverfahren zum
Solidarpaktfortführungsgesetz keine Rolle (vgl. BTDrucks
14/7063, S. 8 ff., 10 f., 16 ff.; 14/7256;
14/7646; 14/7647; 14/7648; Plenarprotokoll des 14. Deutschen
Bundestages vom 30. November 2001, S. 20395 ff.).
Vielmehr wollte der Gesetzgeber nur noch zwei Sonderlasten
bei der Vergabe von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen
anerkennen: teilungsbedingte Sonderlasten und
überdurchschnittlich hohe Kosten politischer Führung
(BTDrucks 14/7063 S. 18, 30).
44
Mit seinem Normenkontrollantrag macht der
Senat von Berlin geltend, auch dem Land Berlin hätten für die
Jahre seit 2002 zum Zwecke der Haushaltssanierung
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen gewährt werden
müssen.
45
1. Für den gestellten Antrag sei das
Bundesverfassungsgericht zuständig, da er auf die
Feststellung der Unvereinbarkeit von § 11 Abs. 6 FAG
sowie Art. 5 § 11 SFG mit Art. 107 Abs. 2 Satz
3 GG gerichtet sei. Maßstab für die Prüfung einer
bundesrechtlichen Norm im Verfahren der abstrakten
Normenkontrolle durch das Bundesverfassungsgericht könne nur
das Grundgesetz und nicht ein Bundesgesetz sein. Folglich
handele es sich um eine verfassungsrechtliche
Streitigkeit.
46
Soweit sich der Angriff gegen Art. 5
§ 11 SFG richte, rüge Berlin auch für die Zeit ab 2005
nicht ein Unterlassen des Haushaltsgesetzgebers, sondern eine
verfassungswidrige Ausgestaltung der Gewährung von
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen, die eine
Verletzung des föderalen Gleichbehandlungsgebots darstelle.
Der Bundesgesetzgeber, der im Fall einer extremen
Haushaltsnotlage von Verfassungs wegen zu einer Regelung
verpflichtet sei, habe sich durch die Regelung in § 12
Abs. 4 MaßstG selbst dahin gebunden, dass
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen als ein Instrument
zur Sanierung des Haushalts eines Landes in einer solchen
Situation in Betracht kämen. Daher bestehe auch das
verfassungsprozessual erforderliche besondere objektive
Interesse an der Klarstellung der Geltung der Norm, ohne dass
zunächst der Weg einer nicht Erfolg versprechenden
Gesetzesinitiative zu beschreiten sei.
47
2. Dem Land Berlin stehe ein
verfassungsrechtlicher Anspruch auf Sanierungshilfe gegenüber
den anderen Gliedern des Bundesstaates zu, da es sich in
einer extremen Haushaltsnotlage befinde. Weder § 11 Abs.
6 FAG noch Art. 5 § 11 SFG sähen entsprechende
Bundesergänzungszuweisungen vor; die Vorschriften seien
deshalb verfassungswidrig.
48
a) Abstrakt definierte Kriterien für die
Feststellung des Bestehens einer extremen Haushaltsnotlage
gebe es nicht. Vielmehr sei mit Blick auf die konkrete
Haushaltslage anhand bestimmter Finanzierungs- und
Belastungsquoten die Erkenntnis zu gewinnen, ob eine extreme
Haushaltsnotlage vorliege.
49
aa) Indizielle Bedeutung komme dabei dem
Verhältnis zwischen Nettokreditaufnahme auf der einen und
Einnahmen sowie Ausgaben auf der anderen Seite zu;
heranzuziehen seien nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts aber auch die Belastungsquoten, die
das Verhältnis zwischen Zinsausgaben einerseits und
(steuerlichen) Einnahmen und Ausgaben des Haushalts
andererseits abbildeten. Aussagekraft komme den genannten
Indikatoren vor allem dann zu, wenn sie nicht nur zu einem
gegebenen Zeitpunkt, sondern über Jahre hinweg in Richtung
auf eine Haushaltsnotlage wiesen. Auch die längerfristige
Beobachtung der Anstrengungen eines Landes zur Verbesserung
der haushaltswirtschaftlichen Lage liefere eine verlässliche
Grundlage.
50
Weder der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts noch dem Maßstäbegesetz lasse sich
entnehmen, welchen Grenzwert die genannten Parameter
überschreiten müssten, damit von einer Haushaltsnotlage
gesprochen werden könne. Das Bundesverfassungsgericht habe
sich insoweit auf die Feststellung beschränkt, dass sich ein
Land "jedenfalls" in einer Haushaltsnotlage befinde, wenn
seine Kreditfinanzierungsquote höher sei als der doppelte
Durchschnittswert aller Länder unter Einbeziehung ihrer
Kommunen und wenn die Zins-Steuer-Relation um 70 v.H.
über dem Länderdurchschnitt liege. Das föderative
Gleichbehandlungsgebot schließe es aus, Länder in einer
extremen Haushaltsnotlage bei der Gewährung von
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen unterschiedlich zu
behandeln.
51
bb) Eine extreme Haushaltsnotlage liege vor,
wenn der jährliche Finanzbedarf, der für eine
Haushaltssanierung mindestens erforderlich sei, eine Höhe
erreiche, die es ausschließe, noch von einer Hilfe zur
Selbsthilfe zu sprechen, die durch die üblichen
Bundesergänzungszuweisungen bewirkt werden könne. Auch
insoweit sei auf die vom Bundesverfassungsgericht
entwickelten Maßstäbe zurückzugreifen und darauf abzustellen,
ob das Gesamtbild der Haushaltslage dem gleichwertig
erscheine, was 1992 für Bremen und das Saarland gegolten
habe.
52
cc) Maßgeblich sei danach zunächst, ob ein
Land über ein Jahrzehnt hinweg fast ununterbrochen die
rechtliche Grenze für eine Kreditaufnahme überschritten habe.
Weiter sei der finanzielle Aufwand in den Blick zu nehmen,
den eine Haushaltssanierung binnen fünf Jahren erfordere.
Entscheidend sei insoweit, dass die benötigten Finanzmittel
jährlich einen Umfang von mehr als 20 v.H. des
Haushaltsvolumens des Notlagenlandes ausmachten. Aus dem
Tatbestand der extremen Haushaltsnotlage ergebe sich zugleich
der für die Haushaltssanierung erforderliche
Finanzbedarf.
53
Der verfassungsrechtliche Anspruch auf
Sanierungshilfe entstehe, sobald die Gefahr einer extremen
Haushaltsnotlage sich konkretisiere. Auch § 12 Abs. 1
Satz 1 MaßstG zeige, dass der Gesetzgeber die
verfassungsrechtliche Pflicht zur Sanierungshilfe bereits
dann für wirksam halte, wenn es gelte, eine drohende
Haushaltsnotlage abzuwenden.
54
b) Die gesetzliche Regelung in § 12 Abs.
4 MaßstG verdeutliche das verfassungsrechtlich Gebotene. Nach
der Verfassungsrechtsprechung erfordere eine Notlage, die
kraft einer Solidaritätspflicht gemeinsam zu beseitigen sei,
"Anstrengungen und Einschränkungen auf allen Seiten". Die
Bedeutung der Eigenverantwortung des Notlagenlandes werde in
§ 12 Abs. 4 Satz 3 MaßstG dadurch unterstrichen, dass
Hilfen zur Haushaltssanierung zwingend mit strengen Auflagen
und einem verbindlichen Sanierungsprogramm zu verknüpfen
seien.
55
Dagegen könne es für die verfassungsrechtliche
Beistandspflicht keine Rolle spielen, ob und inwieweit in Not
befindliche Glieder des Bundes ihre Lage selbst verursacht
oder verschuldet hätten. Eine derartige Ursachenforschung
würde wegen der Komplexität haushalts- und
finanzwirtschaftlicher Fehlentwicklungen und wegen des
Zusammenwirkens verschiedener Faktoren regelmäßig erfolglos
bleiben und sei der zu bewältigenden Situation nicht
angemessen.
56
c) Zum Beistand verpflichtet sei vorrangig der
Bund, daneben seien es aber auch die Länder, die sich nicht
in einer extremen Haushaltsnotlage befänden. Der dem
Bundesgesetzgeber zustehende Einschätzungs- und
Beurteilungsspielraum, welches Mittel zur Sanierungshilfe
ergriffen werde, verdichte sich zu einer Pflicht,
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zu gewähren, wenn
der Einsatz von Mischfinanzierungen gemäß Art. 91a und
Art. 91b GG sowie von Investitionshilfen gemäß
Art. 104a Abs. 4 GG und des Sonderlastenausgleichs nach
Art. 106 Abs. 8 GG nicht ausreiche, um der extremen
Haushaltsnotlage wirksam zu begegnen. Die in Bremen und im
Saarland erzielten Ergebnisse sprächen nicht gegen die
Geeignetheit der Sanierungshilfe zur Bewältigung extremer
Haushaltsnotlagen. Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen
seien im Fall Berlins wegen der großen Eigenanstrengungen und
der bereits erzielten sowie weiter abzusehenden
Konsolidierungserfolge geeignet, das Sanierungsziel zu
erreichen. Das gelte vor allem deshalb, weil die
abzuschließende Sanierungsvereinbarung nicht nur das Land,
sondern auch den Bund in die Lage versetze, die im Fall
Bremens und des Saarlandes gewonnenen Erfahrungen zur
Steigerung der Effizienz der Sanierungshilfe im Fall Berlins
wirksam umzusetzen. Die Sanierungshilfe sei so zu bemessen,
dass das Not leidende Land innerhalb von ungefähr fünf Jahren
die Zins-Steuer-Quote des Landes erreichen könne, das im
Verhältnis zu dem Land oder den Ländern in einer extremen
Haushaltsnotlage die nächst bessere Zins-Steuer-Quote
aufweise. Außerdem müsse dem Notlagenland die Möglichkeit
gegeben werden, seine Staatsverschuldung wieder auf ein Maß
zurückzuführen, das den verfassungsrechtlichen Grenzen
entspreche. Der Umfang der zu leistenden Sanierungshilfe
werde allerdings dadurch begrenzt, dass die Beistandspflicht
nicht dazu führen dürfe, dass die beistandsleistenden Glieder
des Bundes - insbesondere der Bund selbst – ihrerseits in
eine Haushaltsnotlage gerieten.
57
d) Das Land Berlin habe spätestens seit 2002
Anspruch auf Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zum
Zwecke der Haushaltssanierung, weil seitdem eine extreme
Haushaltsnotlage bestehe, aus der es sich aus eigener Kraft
nicht mehr befreien könne.
58
aa) Bei der Analyse der zu dieser Feststellung
führenden finanzwirtschaftlichen Daten seien verschiedene
methodische und andere Unzulänglichkeiten des Datenmaterials
einzubeziehen und insbesondere zu berücksichtigen, dass die
verfügbaren Daten der Länder trotz einheitlicher Vorgaben
inhomogen seien und - zumindest im Jahr 2002 - teils
erhebliche Datenfehler aufwiesen. Soweit Einsparmöglichkeiten
in Rede stünden, seien (deshalb) bei Vergleichsrechnungen
nicht nur positive, sondern auch negative
Ausgabenabweichungen, d.h. die Ausgabenbereiche, in denen
Berlin pro Einwohner geringere Ausgaben aufweise als das
Vergleichsland, zu berücksichtigen. Außerdem müssten
Sondereffekte, wie z.B. Aufgabenausgliederungen
berücksichtigt werden. Ferner gebe es spezifische Aufgaben
und damit Ausgaben, die nur in einem Land oder einer
Ländergruppe anfielen. Als Beispiele seien hinsichtlich des
sich anbietenden Vergleichs mit Hamburg anzuführen: Berlin
nehme Hauptstadtaufgaben wahr und habe Ausgaben für die
Anpassung der Infrastruktur im Rahmen des Aufbau Ost und für
Erstattungen an den Bund für die Sonder- und
Zusatzversorgungssysteme der DDR, die in Hamburg nicht
anfielen. Umgekehrt habe Hamburg seine Häfen vollständig im
Haushalt veranschlagt, wofür es keine Entsprechung im
Haushalt des Landes Berlin gebe.
59
bb) Das Land Berlin habe die ihm obliegenden
Sanierungsanstrengungen unternommen.
60
Die um die Zinsausgaben bereinigten Ausgaben –
die so genannten Primärausgaben - seien seit dem Jahr 1995
bis an die Grenze des Möglichen zurückgeführt und erheblich
gesenkt worden, obwohl z.B. allein die Tarifentgelte im
öffentlichen Dienst im Durchschnitt der Beschäftigtengruppen
zwischen 1995 und 2003 um rund 13,5 v.H. gestiegen seien.
61
Die Ausgaben, die Berlin als Folge der
deutschen Teilung zu tragen gehabt und weiterhin zu tragen
habe, ließen sich kurz- und mittelfristig nur sehr beschränkt
und teilweise überhaupt nicht beeinflussen. Im Hinblick auf
die Folgewirkungen aus der Zeit der Teilung sei überdies
festzuhalten, dass alle neuen Länder erheblich höhere
Ausgaben je Einwohner aufwiesen als die alten Länder –
zeitweise bis zu 30 v.H.; im Jahre 2003 habe der Unterschied
immer noch 15 v.H. betragen. Zusätzlich habe Berlin den
bekanntermaßen im Vergleich zu Flächenstaaten erhöhten
Ausgabenbedarf eines Stadtstaates zu tragen.
62
In Berlin habe es zudem bereits seit 1991 eine
erhebliche Konsolidierung des Landeshaushalts sowohl durch
Einnahmensteigerungen vor allem im Weg der Veräußerung von
Vermögenswerten als auch durch die Senkung insbesondere von
Personalausgaben gegeben. Die Primärausgaben seien zwischen
1995 und 2001 um insgesamt 10 Prozentpunkte gesenkt worden.
Das Primärdefizit sei jedoch 2001 infolge erheblicher
Steuerausfälle und der nicht zu vermeidenden Bankhilfe erneut
auf 3,75 Mrd. € angestiegen. Trotz des 2002 infolge der
schlechten Wirtschaftslage zu verzeichnenden Rückgangs der
Steuereinnahmen habe das Primärdefizit im Jahr 2003 wiederum
auf knapp unter 3 Mrd. € gesenkt werden können.
63
cc) Die Sanierungsbemühungen hätten das
Eintreten der extremen Haushaltsnotlage nicht verhindern
können. Der Schuldenstand Berlins habe zu Beginn des Jahres
1991 noch 9,3 Mrd. € betragen; bis zum Jahresende
2002 sei er einschließlich von Kassenverstärkungskrediten auf
47,5 Mrd. € gestiegen. Der Anteil der Zinsausgaben an den
Bereinigten Ausgaben sei von 2,9 v.H. im Jahre 1991 auf 10,4
v.H. im Jahre 2002 gestiegen. Die Kreditfinanzierungsquote
Berlins liege seit 1993 jeweils etwa bei dem Doppelten des
Länderdurchschnitts. Die Zins-Steuer-Quote des Landes liege
mit 20,8 v.H. bei annähernd dem Doppelten des
Länderdurchschnitts; sie werde im Jahr 2007 bei 23,1 v.H.
liegen. Die Mittelfristige Finanzplanung des Landes Berlin
weise aus, dass die Kreditfinanzierungsquote von 28,7 v.H. im
Jahre 2002 lediglich auf 13,1 v.H. im Jahre 2007 sinke. Im
Zeitraum bis 2007 werde die jährliche Neuverschuldung die
Höhe der Investitionsausgaben überschreiten. Eine
weitergehende, langfristig angelegte Modellrechnung komme zu
dem Ergebnis, dass die Zins-Steuer-Quote bis zum Jahre 2015
auf 27,3 v.H. steige und die Primärausgaben in den
Folgejahren dennoch den Länderdurchschnitt unterschritten.
Der Schuldenstand würde hiernach bis zum Jahre 2025 auf das
3,2-fache des Länderdurchschnitts (einschließlich Gemeinden)
wachsen.
64
Auch nach dem finanzwissenschaftlichen Ansatz
der Feststellung einer Haushaltsnotlage mit Hilfe des
Konzepts der Nachhaltigkeit der Finanzpolitik bestehe an der
extremen Haushaltsnotlage Berlins kein Zweifel. Die
Obergrenze für die Kreditaufnahme in Art. 87 Abs. 2 Satz
2 der Berliner Landesverfassung sei nicht nur in der
Vergangenheit überschritten worden, sondern werde auch bei
einschneidenden Konsolidierungsmaßnahmen vom Land aus eigener
Kraft in absehbarer Zukunft nicht einzuhalten sein. Selbst
bei einer Rückführung der Ausgaben unter den Durchschnitt
aller Länder – womit eine verfassungsgemäße Aufgabenerfüllung
nicht mehr anzunehmen sei – könne aber ein den
Nachhaltigkeitskriterien entsprechender Haushalt nicht
realisiert werden.
65
Angesichts dieser Daten sei es nicht
nachvollziehbar, weshalb der Bundesminister der Finanzen in
seinem Schreiben vom 1. April 2003 die Auffassung vertreten
habe, das Land Berlin habe nicht überzeugend dargelegt, dass
es sich tatsächlich in einer extremen Haushaltsnotlage
befinde.
66
dd) Die extreme Haushaltsnotlage Berlins sei
auf ein komplexes Ursachenbündel zurückzuführen, das von vier
Faktoren wesentlich geprägt werde: Zur Zeit der Teilung
Deutschlands und Berlins sei der Landeshaushalt wesentlich
aus der Bundeshilfe finanziert worden, die auf Dauer
angelegte, angesichts der heutigen Einnahmensituation nicht
finanzierbare Ausgabenbelastungen mit sich gebracht habe;
nach der Wiedervereinigung sei Berlin in wenigen Jahren ohne
ausreichende Übergangsregelungen in das reguläre
bundesstaatliche Finanzierungssystem einbezogen worden; die
während der Teilung hoch subventionierte Berliner Wirtschaft
sei unter den Bedingungen der Wiedervereinigung in
erheblichen Teilen nicht mehr konkurrenzfähig; die
- bisher nur in Teilen überwundene - Wirtschaftsschwäche
bewirke eine anhaltende strukturelle Steuerschwäche. Allseits
gehegte Erwartungen, Berlin werde prosperieren, hätten sich
nicht in einem Ausmaß erfüllt, das diese Schwäche hätte
auffangen können. Hinzu komme der Wegfall der Finanzierung
Ost-Berlins aus dem Zentralhaushalt der DDR. Allein 1995 – im
ersten Jahr der Umstellung des Finanzierungssystems von
Bundeshilfe auf Teilnahme an der bundesstaatlichen
Finanzverteilung – habe sich im Vergleich mit 1991 ein
Einnahmenausfall von 4,7 Mrd. € ergeben. Auf der
Ausgabenseite seien die Folgen von langfristig hohen
Finanzierungsverpflichtungen im Bereich der
Wohnungsbauförderung, der Personalausstattung des
öffentlichen Dienstes, des Angebots von Studienplätzen und
von zentralen Kultureinrichtungen zu bewältigen gewesen, die
kurz- und mittelfristig nur sehr beschränkt beeinflussbar
seien.
67
ee) Das Land Berlin werde, wie die hierzu
gefassten Beschlüsse des Senats von Berlin zeigten, auch in
Zukunft ausreichende Eigenanstrengungen zur
Haushaltssanierung entfalten. Dies zeige sich besonders
darin, dass die Primärausgaben des Landes bis 2007 um 6,6
v.H. sinken würden. Der Finanzierungssaldo des
Landeshaushalts sinke von 4,3 Mrd. € in 2003 auf
2,7 Mrd. € in 2007. Im Jahr 2007 werde ein
voraussichtlicher Primärüberschuss von 84 Mio. € erzielt. Das
bedeute für die Zeit von 2003 bis 2007 ein Absenken der
Primärausgaben um rund 1,2 Mrd. €. Diese
Konsolidierungsschritte stellten das Äußerste dar, was Berlin
an Eigenanstrengungen leisten könne, um seine extreme
Haushaltsnotlage zu bewältigen. Weitere Veräußerungen von
Vermögenswerten, insbesondere des Wohnungsbestandes, seien
jedenfalls derzeit wirtschaftlich nicht sinnvoll.
68
ff) Der Umfang der
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen müsse so bemessen
sein, dass Berlin fünf Jahre nach dem Beginn der
Sanierungshilfe eine Zins-Steuer-Quote erreiche, die der des
Landes mit der nächst höchsten Zins-Steuer-Quote, das sei
gegenwärtig Schleswig-Holstein, entspreche. Nach Ablauf der
Sanierungsperiode müsse Berlin wieder die
verfassungsrechtliche Kreditaufnahmegrenze in Art. 87
Abs. 2 Satz 2 LV beachten und den Erfordernissen des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts gemäß Art. 109
Abs. 2 GG gerecht werden können. Unvermeidbaren
prognostischen Unsicherheiten über die Rahmenbedingungen der
Haushaltssanierung sei durch eine Revision im Laufe des
Sanierungsprozesses und nötigenfalls durch eine Anpassung der
Sanierungshilfen Rechnung zu tragen.
69
Die Bundesregierung und die Regierungen der
Länder Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen,
Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und
Thüringen halten den Normenkontrollantrag - mit teilweise
unterschiedlichen Begründungen - für unzulässig.
70
1. Es sei zweifelhaft, ob im Rahmen des
Verfahrens der abstrakten Normenkontrolle die Vereinbarkeit
von Regelungen des Finanzausgleichsgesetzes mit dem
Maßstäbegesetz geprüft werden dürfe oder ob insoweit die
Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts gemäß § 50
Abs. 1 Nr. 1 VwGO gegeben sei; denn Maßstab für die Prüfung
von Bundesrecht sei im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle
allein das Grundgesetz.
71
2. Soweit Berlin Bundeszahlungen ab 2005
beanspruche, liege kein Normkontrollantrag, sondern ein
Normerlassantrag vor. Eine solche Normerlassklage könne nicht
Gegenstand des auf die Kassation verfassungswidriger Normen
beschränkten Verfahrens nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG
sein.
72
3. § 11 Abs. 6 FAG habe zwar mit seiner
Ausweisung von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zum
Zwecke der Haushaltssanierung für die Länder Bremen und
Saarland an sich eine normenkontrollfähige Bestimmung
enthalten. Doch gehe es insoweit um die Geltendmachung eines
"verfassungswidrigen Begünstigungsausschlusses". Die
Entscheidungsvariante der Nichtigerklärung komme hier
ebenfalls nicht in Betracht, da nicht die getroffene
Regelung, sondern der Ausschluss Berlins von ihr beanstandet
werde. Von einer gegebenenfalls durch Vorschriften der
bundesstaatlichen Finanzverfassung unmittelbar gebotenen
Gewährung gerade von Bundesergänzungszuweisungen könne nicht
die Rede sein.
73
4. Dem Senat von Berlin mangele es an dem im
Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG erforderlichen
besonderen objektiven Interesse an der Klarstellung der
Geltung der Norm. Angesichts der 1992 vom
Bundesverfassungsgericht festgestellten Haushaltsnotlagen
Bremens und des Saarlandes bestünden keine Zweifel an der
Verfassungsmäßigkeit des positiven Inhalts von § 11 Abs.
6 FAG (1993). Soweit Berlin eine Erweiterung der Vorschrift
und ab 2005 überhaupt gesetzliche Regelungen für erforderlich
halte, habe das Land den Weg einer Gesetzesinitiative des
Bundesrates über Art. 76 Abs. 1 GG beschreiten können,
was jedoch nicht geschehen sei.
74
Die Bundesregierung und die Mehrzahl der
Länder halten den Normenkontrollantrag des Berliner Senats
aus verschiedenen Gründen auch für unbegründet.
75
1. Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG weise den
Bundesergänzungszuweisungen nur eine subsidiäre Funktion zu.
Nach Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG stehe die Gewährung
von Bundesergänzungszuweisungen im Ermessen des
Bundesgesetzgebers ("kann"). Die Leistungsschwäche des
betroffenen Landes sei notwendige, nicht aber hinreichende
Bedingung für die Zahlung von Bundesergänzungszuweisungen.
Ein Anspruch bestehe nur, wenn sich das "Ermessen" des Bundes
zu einer Rechtspflicht verdichtet habe.
76
2. Die Gewährung von
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen komme im Rahmen
ihrer normalen Funktion als den Finanzausgleich ergänzendes
und abschließendes Instrument grundsätzlich nur dann in
Frage, wenn sie sich der Sache und dem Umfang nach noch als
(vorübergehende) Hilfe zur Selbsthilfe des betroffenen Landes
darstellten. Nicht mehr gedeckt von dieser Funktion sei
demgegenüber eine Unterstützung, die einer Haushaltssanierung
durch den Bund anstelle des Landes gleichkomme. Für den Fall
einer extremen Haushaltsnotlage leite das
Bundesverfassungsgericht zwar aus dem Bundesstaatsprinzip
eine Hilfeleistungspflicht der anderen Glieder des
Bundesstaates ab. In einer solchen Situation solle die
Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen zulässig sein, die
über das normale Maß hinausgingen und auf Haushaltssanierung
zielten. Eine verfassungsrechtliche Pflicht des
Bundesgesetzgebers, gerade Bundesergänzungszuweisungen
einzusetzen, bestehe jedoch grundsätzlich nicht. Ihm stehe
vielmehr ein Einschätzungs- und Entscheidungsspielraum zu.
Der Bundesgesetzgeber habe diese Verfassungsrechtslage durch
die Regelung in § 12 Abs. 1 Satz 3 MaßstG
konkretisiert.
77
3. a) Die rein formale Erfüllung bestimmter
Schwellenwerte reiche zur Feststellung einer extremen
Haushaltsnotlage nicht aus. Als nicht abschließend zu
verstehende Indikatoren - im Sinne symptomatischer,
situationsbezogener und numerisch erfassbarer Sachverhalte -
kämen verschiedene Verhältnisbestimmungen in Betracht: die
Deckungsquote, die Kreditfinanzierungsquote, die
Zins-Ausgaben-Quote, die Zins-Steuer-Quote sowie der
Haushaltsnettobeitrag (Differenz zwischen der
Nettokreditaufnahme und den laufenden
Zinsverpflichtungen).
78
aa) Eine unbesehene Übertragung der vom
Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung von 1992 für
die Beurteilung der damaligen Haushaltssituationen Bremens
und des Saarlandes herangezogenen Indikatoren
Kreditfinanzierungsquote und Zins-Steuer-Quote auf die
heutige Haushaltssituation Berlins verkenne die vom
Bundesverfassungsgericht intendierte Funktion der
Indikatoren. Nicht der Indikator als Wert an sich sei
ausschlaggebend. Maßgebend sei vielmehr das Vermögen der
Indikatoren, Rückschlüsse auf eine bestimmte
Haushaltssituation zu ermöglichen. Bremen und Saarland seien
seinerzeit weit von dem Niveau des nächsten Landes entfernt
und insoweit krasse Einzelfälle gewesen.
79
bb) Dagegen ist die Regierung des Saarlandes
der Auffassung, die behauptete ungünstige finanzielle Lage
anderer finanzschwacher Länder sei für sich genommen kein
Argument für die Verneinung einer Hilfspflicht, da das
extreme Ausmaß einer Notlage an der haushaltswirtschaftlichen
Situation der Gesamtheit der Länder gemessen werde. Erst bei
der Bemessung der notwendigen Hilfsvolumina und deren
Aufteilung seien die einzelnen haushaltswirtschaftlichen
Lagen zu berücksichtigen. Diese Überlegung gelte auch bei der
Ermittlung etwaiger Hilfspflichten des Bundes. Selbst eine
ausgeprägte Negativentwicklung des Bundeshaushalts sei kein
Grund, das Problem extremer Haushaltsnotlagen von Ländern zu
negieren; sie sei erst dann von Bedeutung, wenn es um die
Frage der Leistungsfähigkeit des öffentlichen Gesamthaushalts
sowie der Lastentragung zwischen Bund und Ländern bei der
Überwindung extremer Haushaltsnotlagen gehe.
80
b) Die finanzwirtschaftliche Entwicklung seit
1986 sei durch eine zunehmende Gesamtverschuldung der
öffentlichen Haushalte gekennzeichnet. Zur Begrenzung
finanzieller Hilfspflichten des Bundes und der Länder habe
das Bundesverfassungsgericht 1992 festgestellt, dass auch
deren Fähigkeit zur Erfüllung verfassungsrechtlicher
Pflichten nicht in Frage gestellt werden dürfe, und dabei
auch auf die alle Glieder des Bundesstaats verpflichtenden
Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts gemäß
Art. 109 Abs. 2 GG verwiesen.
81
Einhergehend mit den nunmehr dramatisch
verschlechterten finanzwirtschaftlichen Bedingungen habe sich
auch die Relation der Haushaltssituationen der Länder
untereinander und zum Bund entscheidend verschoben. Die
grundlegende Veränderung des finanzwirtschaftlichen Umfeldes
habe Ausstrahlungswirkung auf das hier im Vordergrund
stehende Problem der Belastbarkeit der anderen Bundesglieder.
Deren eigene haushaltswirtschaftliche Bewegungsfähigkeit und
damit zugleich deren Fähigkeit zur Aufgabenerfüllung seien
nachhaltig in Frage gestellt. Die Steuereinnahmen des Bundes
und der Länder seien infolge der gesamtwirtschaftlichen
Entwicklung eingebrochen mit entsprechenden Folgen für die
Gesamtverschuldung der öffentlichen Haushalte und daraus sich
ergebende Zinslasten, die den Umfang der Nettokreditaufnahme
(beim Bund 2003 mehr als 38,6 Mrd. €) noch überstiegen.
Entsprechend ungünstig hätten sich die Zins-Steuer-Quoten
entwickelt. Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der
gesamtwirtschaftlichen Entwicklung habe die Lage der
öffentlichen Haushalte als "dramatisch wie lange nicht mehr"
bezeichnet und in seinem Gutachten auch auf die möglichen
Gefahren des Ausmaßes der öffentlichen Verschuldung für die
Einhaltung der durch Art. 109 Abs. 2 und Art. 115
Abs. 1 GG sowie durch Art. 104 EG vorgezeichneten
Pflichten hingewiesen. Habe es sich bei den (auslaufenden)
Zuweisungen an die beiden kleinsten Länder Bremen und
Saarland noch um die überschaubare und beherrschbare
Bewältigung einer atypischen Situation gehandelt, die sich
aus den strukturellen Besonderheiten dieser beiden Länder
(Werftenkrise, Stahl- und Kohlekrise) ergeben habe, so könne
auf Grund der zu berücksichtigenden (§ 2 Abs. 2 MaßstG)
veränderten finanzföderativen Gesamtsituation hiervon nicht
mehr die Rede sein. Die Gefahr einer Haushaltsnotlage drohe
zur – jedenfalls nicht fernen – Regelerscheinung der
deutschen Haushaltswirtschaft zu werden. Ihr sei mit Hilfen
der gleichermaßen mehr oder weniger notleidenden
Bundesgenossen nicht beizukommen. Die von Berlin geltend
gemachte Hilfeleistungspflicht würde pervertiert, wenn die
anderen Länder in einem Nehmerland ein Niveau öffentlicher
Leistungen mitfinanzieren müssten, das sie ihren eigenen
Bürgern im Interesse einer nachhaltigen Haushaltspolitik
nicht gewähren könnten.
82
c) aa) Die Kreditfinanzierungsquote und die
Zins-Steuer-Quote verlören ihre Fähigkeit, (extreme)
Haushaltsnotlagen anzuzeigen, wenn die Ursachen für die
Haushaltsprobleme – wie im Falle Berlins – auf der
Ausgabenseite zu verorten seien. Beide Indikatoren könnten
nicht die Ursachen für die Haushaltsprobleme reflektieren,
sondern nur deren Ausmaß. Ein (zu) hohes Ausgabenniveau
schließe eine beistandspflichtauslösende Haushaltsnotlage
aus, weil das betroffene Land keine ausreichenden
"Eigenanstrengungen" im Sinne des § 12 Abs. 4 Satz 1
MaßstG unternommen habe, um eine drohende Haushaltsnotlage
abzuwenden oder sich aus seiner angespannten finanziellen
Lage zu befreien.
83
bb)(1) Die Kreditfinanzierungsquote und die
Belastungsquoten seien - so die Stellungnahmen einiger Länder
- relative Kriterien, und deshalb nur bedingt geeignet, eine
Haushaltsnotlage zu belegen. Ein
wirtschaftswissenschaftlicher Ansatz, der in letzter Zeit
zunehmend Beachtung finde, stelle deshalb nicht in erster
Linie auf die Finanzierungs- und Belastungsquoten ab, sondern
auf die langfristige Tragbarkeit einer Haushaltspolitik.
Maßgeblich sei insoweit, unter welchen Bedingungen eine
Stabilisierung der Schuldenstandsquote (Schuldenstand/BIP)
erreicht werden könne. Das für diese Betrachtung wesentliche
Kriterium sei der Primärüberschuss. Der zur Stabilisierung
des Schuldenstandes notwendige Primärüberschuss betrage in
Berlin etwa das 1,5-fache des Länderdurchschnitts. Die damit
einhergehende Einengung des haushaltspolitischen Spielraums
Berlins sei daher deutlich geringer, als die
Kreditfinanzierungsquote oder die Belastungsquoten vermuten
ließen.
84
(2) Nachhaltigkeitsanalysen sind nach Meinung
der saarländischen Regierung dagegen nicht geeignet,
Feststellungen zu Haushaltsnotlagen zu treffen; denn solche
Analysen seien primär ein Instrument zur Ermittlung
haushaltswirtschaftlichen Handlungsbedarfs. Zudem könne mit
Nachhaltigkeitsüberlegungen die Frage nicht beantwortet
werden, in welchem Umfang etwa Ausgabenkürzungen vertretbar
seien oder inwieweit eine verstärkte Anspannung der
Steuerkraft angezeigt sei. Überdies seien auch im Rahmen der
bisher diskutierten Nachhaltigkeitsmodelle Bewertungsprobleme
aufgetreten – wie etwa die Festlegung der Schuldenstandsquote
zu einem bestimmten Zeitpunkt -, die objektiv nicht lösbar
seien. Daher seien die vom Bundesverfassungsgericht 1992
verwendeten Kriterien zur Feststellung extremer
Haushaltsnotlagen im Rahmen eines länderübergreifenden
Vergleichs nach wie vor entscheidend.
85
cc) Berlin befinde sich nicht wegen seiner
hohen Zins-Steuer-Quote in einer extremen Haushaltsnotlage.
Es überschreite für das Jahr 2002 nur den Schwellenwert des
Saarlandes von 1986, nicht jedoch den deutlichen höheren Wert
Bremens für dieses Jahr, der wegen der vom
Bundesverfassungsgericht anerkannten "vorgegebenen,
historisch gewachsenen strukturellen Eigenart der
Stadtstaaten" als Vergleichswert zu Grunde zu legen sei.
86
dd) Bei der Berechnung der Zins-Steuer-Quote
seien die Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen für die
neuen Länder und Berlin einzubeziehen. Zwar habe das
Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung von 1992 die
Bundesergänzungszuweisungen um die so genannten Vorabbeträge
zur Abgeltung von Sonderlasten gekürzt und dementsprechend
diese Beträge nicht in die Berechnung der Zins-Steuer-Quote
einbezogen. Die Nichteinbeziehung dieser Beträge habe ihre
Ursache jedoch in ihrem geringen Umfang (von jährlich maximal
176 Mio. € im Zeitraum bis 1991) und sei nicht deshalb
erfolgt, weil solche Beträge die allgemeine Finanzausstattung
des Landes nicht verbesserten. Gegenwärtig machten die
Sonderbedarfszuweisungen insgesamt ein Volumen von 12,5 Mrd.
€ pro Jahr aus, so dass sie einbezogen werden müssten. Diese
Mittel erhöhten als finanzverfassungsrechtlich disponible
Mittel die Leistungsfähigkeit der Empfängerländer und würden
gemäß § 11 Abs. 3 FAG 2001 unter anderem zum Ausgleich
unterproportionaler Finanzkraft gewährt, so dass sie ein
Surrogat für fehlende Steuereinnahmen seien. Bei einer danach
gebotenen Einbeziehung der
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen liege die
Zins-Steuer-Quote Berlins im Jahre 2002 weit unterhalb selbst
des von Berlin für maßgeblich gehaltenen Grenzwertes von 170
v.H. des Länderdurchschnitts, dessen Überschreitung im Fall
des Saarlandes im Urteil von 1992 u.a. die Feststellung einer
Haushaltsnotlage begründet habe.
87
4. Das Land Berlin versuche, die
hilfeleistungsbegrenzende Funktion von Eigenverantwortung und
Eigenanstrengungen unzulässig zu minimieren.
88
a) Das Maßstäbegesetz habe sich in seinem
§ 12 Abs. 1 Satz 3 den Grundsatz der Eigenverantwortung
für finanzielle Schwächen, die eine unmittelbare und
voraussehbare Folge von politischen Entscheidungen eines
Landes bildeten, zu Eigen gemacht. Dies gelte, wie die
systematische Auslegung im Gesamtzusammenhang des § 12
MaßstG und das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11.
November 1999 (BVerfGE 101, 158 ) zeigten, auch
für die in § 12 Abs. 4 MaßstG behandelte
Haushaltsnotlage.
89
Zu berücksichtigen seien auch mögliche
negative Anreizwirkungen von Sanierungshilfen: Könne ein Land
völlig unabhängig von seinem eigenen Verhalten in der
Vergangenheit Hilfeleistungen der bundesstaatlichen
Gemeinschaft einfordern, wenn es sich in eine extreme
Haushaltsnotlage manövriert habe, werde unverantwortliches
Haushalten zu Lasten der bundesstaatlichen Gemeinschaft
belohnt.
90
Drohe eine Haushaltsnotlage, führe dies nicht
gleichsam automatisch zu einer Pflicht des Bundes zur
Gewährung von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen.
Vielmehr sei vor dem beschriebenen Hintergrund eine Auslegung
des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG erforderlich, die die
Voraussetzungen einer bundesstaatlichen Hilfeleistungspflicht
restriktiv gestalte und diese zum absoluten Ausnahmefall
werden lasse. Eigenes Verschulden führe zum Ausschluss von
Sanierungshilfen, zumindest aber zu erheblich höheren
Anforderungen an die erforderlichen Eigenanstrengungen.
91
Im konkreten Fall griffen die unter dem Aspekt
der Mitverantwortlichkeit erörterten Modifikationen einer
Hilfeleistungspflicht. Eine Mitverantwortung Berlins für
seine derzeitige finanzielle Lage sei zu bejahen. In der
Antragsschrift werde eingeräumt, dass nach der
Wiedervereinigung ein überhöhtes Ausgabenniveau
aufrechterhalten worden sei. Die dringend erforderliche
Reduzierung des Personalbestandes und damit der
Personalausgaben sei offenbar nicht in ausreichender Weise
realisiert worden; zusätzlich belastend wirke sich die
Anhebung der Tarif-Gehälter im öffentlichen Dienst im Ostteil
der Stadt auf 100 v.H. des Westniveaus aus. Zu den
problematischen Weichenstellungen auf der Ausgabenseite habe
offenbar auch das Wachstum der Ausgaben im Bereich der
sozialen Sicherung, einschließlich der Kindertagesstätten, in
der ersten Hälfte der 1990er Jahre gehört. Selbst in dem die
Antragsschrift flankierenden Gutachten werde eingeräumt, dass
in Berlin erst seit 1995 verschärfte
Konsolidierungsanstrengungen nachweisbar seien.
92
b) Die Anforderungen des § 12 Abs. 4
MaßstG an ausreichende Eigenanstrengungen bezögen sich auch
auf das haushaltswirtschaftliche Gebaren des Notlagenlandes
in der Vergangenheit. Die Ansicht, es komme auf die bloße
"Zukunftsorientiertheit" von Eigenverantwortung und
Eigenanstrengungen an, könne entgegen dem Vortrag Berlins
nicht auf § 12 Abs. 4 Satz 3 MaßstG gestützt werden,
sondern gehe sowohl an der Wortfassung des § 12 Abs. 4
Satz 1 MaßstG als auch an der Judikatur des
Bundesverfassungsgerichts vorbei.
93
Der Senat von Berlin mache zwar vier (externe)
Ursachen geltend, die die Finanzkrise Berlins "wesentlich
geprägt" hätten, die eigenen finanzpolitischen Entscheidungen
würden allerdings gänzlich ausgespart. Damit erfülle Berlin
die besondere Darlegungslast jedoch nicht, weil die
finanzielle Situation eines Landes im Bundesstaat stets das
Ergebnis einer Kombination externer und – vorrangig – eigener
Entscheidungen sei.
94
c) Es treffe zwar zu, dass die Steuereinnahmen
des Landes Berlin als außerordentlich niedrig einzustufen
seien. Diese Steuerschwäche werde aber durch Leistungen des
bundesstaatlichen Finanzausgleichs einschließlich der Berlin
gewährten Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen mehr als
ausgeglichen.
95
d) Das überhöhte Ausgabenniveau könne durch
die besondere Funktion Berlins als Bundeshauptstadt und die
damit verbundenen Lasten nicht gerechtfertigt werden. Das
folge aus der Art. 106 Abs. 8 GG konkretisierenden
Regelung des § 12 Abs. 4 MaßstG, aus der sich ergebe,
dass keine ausgabeseitigen Sonderbedarfe als Ursache für eine
Haushaltsnotsituation geltend gemacht werden dürften, die
bereits im Wege anderer Hilfen abgegolten worden seien.
96
e) aa) Das Unterlassen der gebotenen
Ausschöpfung von Konsolidierungsspielräumen in der
Vergangenheit zeige sich am Ausmaß der Ausgabenüberhänge in
der Gegenwart. Für den Nachweis eines überhöhten
Ausgabenniveaus biete sich der Vergleich mit einem Stadtstaat
wie Hamburg an, der ähnliche Strukturen wie Berlin aufweise,
wobei zu berücksichtigen sei, dass Hamburg als Geberland im
Länderfinanzausgleich zu den reichsten Ländern gerechnet
werden müsse. Der im Vergleich zu Hamburg für Berlin zu
ermittelnde Konsolidierungsspielraum könne aus diesem Grunde
nur eine Untergrenze dessen darstellen, was Berlin mit seinen
Eigenanstrengungen hätte erreichen müssen.
97
bb) Zu den für Vergleiche erheblichen
finanzwirtschaftlichen Kennzahlen und Indikatoren haben die
Äußerungsberechtigten mit verschiedenen Akzentsetzungen eine
Reihe methodischer Fragen angesprochen.
98
(1) Die vom Statistischen Bundesamt
publizierten Datenreihen seien verlässlich, und die dort
vorgenommenen Zu- bzw. Absetzungen ergäben die für einen
Vergleich erforderliche einheitliche Basis. Unterschiedliche
Auffassungen bestehen dazu, ob bei einem Vergleich der
Primärausgaben und Primäreinnahmen die Geberleistungen im
Länderfinanzausgleich herauszurechnen seien, weil diese den
Ländern zur Finanzierung ihrer Haushalte nicht zur Verfügung
stünden, sondern durchlaufende Posten darstellten.
99
(2) Die Belastungen, die sich für den Berliner
Haushalt im Jahre 2001 als Folge der Krise der
Bankgesellschaft Berlin ergeben hätten, müssten bei der
Ermittlung der Zins-Steuer-Quote und der
Kreditfinanzierungsquote außer Betracht bleiben, da sie als
Ergebnis wirtschaftlicher Tätigkeit eindeutig vom Land Berlin
zu verantworten und daher bei der Bestimmung einer Notlage
nicht berücksichtigungsfähig seien. Die zinsähnlichen
Ausgaben in Form der Schuldendiensthilfen, die Berlin im
Rahmen der Förderung des Wohnungsbaus gewähre, seien aus dem
gleichen Grunde ebenfalls nicht zu berücksichtigen. Den
Steuereinnahmen müssten alle Zuteilungen der vier Stufen des
bundesstaatlichen Finanzausgleichs zugerechnet werden, mithin
auch die Zuweisungen aus dem umverteilenden
Länderfinanzausgleich und alle Bundesergänzungszuweisungen,
ohne Rücksicht darauf, ob diese allgemein die Finanzkraft
stärkten oder wegen besonderer Lasten gewährt würden.
Insgesamt betrachtet stellten sich sowohl die
Zins-Steuer-Quoten als auch die Kreditfinanzierungsquoten
Berlins deutlich günstiger dar als von der Antragstellerin
behauptet.
100
cc) Das Land Berlin habe
Konsolidierungsbemühungen zu spät und in unzureichendem
Umfang begonnen. Die konsumtiven Ausgaben Berlins (ohne
Zinsen) seien von 1991 bis 1995 von 113 v.H. auf 122 v.H. des
Hamburger Niveaus gestiegen; erst 1996 habe sich ein leichter
Rückgang auf 117 v.H. des Hamburger Niveaus gezeigt. Auf den
Abbau der Bundeshilfe habe Berlin mit einer deutlichen
Anhebung der jährlichen Nettoneuverschuldung reagiert. Hätte
Berlin ab 1991 die konsumtiven Ausgaben auf Hamburger Niveau
zurückgeführt und zugleich die Investitionen auf dem hohen
Niveau des Jahres 1996 fortgeführt, wäre die Verschuldung im
Jahre 2000 um rund 22 Mrd. € geringer ausgefallen. Die Folgen
des Unterlassens einer entsprechenden Revision der
staatlichen Aufgaben seien bis heute spürbar. Bereinigt um
die unterschiedlichen Einwohnerzahlen lägen die laufenden
Ausgaben ohne Zinsen im Jahr 2003 um rund 2,3 Mrd. € oberhalb
des Hamburger Niveaus.
101
Das Land Berlin sei in der 98. Sitzung des
Finanzplanungsrats am 2. Juli 2003 ausdrücklich darauf
hingewiesen worden, dass das massive Haushaltsungleichgewicht
erhebliche Konsolidierungsanstrengungen erfordere, die weit
über die für die anderen Länder geltenden Ausgabengrenzen
hinausgingen. Unter Berücksichtigung volks- und
finanzwirtschaftlicher Faktoren gebe der Finanzplanungsrat
Empfehlungen zur Haushaltsdisziplin, insbesondere zu einer
gemeinsamen Ausgabenlinie im Sinne des § 4 Abs. 3 MaßstG
(§ 51a Abs. 2 Satz 1 HGrG). Hierdurch würden
Obliegenheiten des Bundes und der Länder im Hinblick auf die
Einhaltung einer bestimmten gemeinsamen Ausgabenlinie
festgelegt. Dieser gemeinsamen Ausgabenlinie komme präventive
Wirkung auch im Hinblick auf Haushaltsnotlagen zu.
102
dd) Unterschiedliche Auffassungen wurden zu
der Frage vertreten, ob bei einem Vergleich der Einnahmen und
Ausgaben Berlins und Hamburgs die einzelnen Einnahmen und
Ausgaben gesondert zu betrachten seien oder (jeweils) eine
Saldierung vorzunehmen sei.
103
Die Personalausgaben Berlins lägen auf dem
Spitzenplatz im Vergleich mit allen anderen Ländern; ohne
Versorgungsausgaben würden die Personalausgaben bei knapp 126
v.H. des Hamburger Niveaus liegen. Auch die so genannten
sonstigen konsumtiven Ausgaben (laufende Sachaufwendungen und
laufende Zuweisungen) Berlins wiesen im Ländervergleich ein
Spitzenniveau auf und überstiegen die Hamburgs deutlich.
104
Die Ausgaben Berlins für die
Wohnungsbauförderung stellten ein Schlüsselproblem dar. Nach
Angaben des Landes Berlin lägen die Ausgaben für Wohnungs-
und Städtebau fünfmal so hoch wie im Bundesdurchschnitt.
Berlin habe sich dennoch erst im Jahr 2002 gegen weitere
Anschlussförderungen entschieden und den sofortigen Ausstieg
aus der Wohnungsbauförderung beschlossen.
105
Erhebliche Ausgabenüberhänge seien in den
Aufgabenbereichen Gesundheit, Sport und Erholung zu
verzeichnen, die nach den Angaben des Berliner Senats vor
allem auf Personalkosten zurückzuführen seien. Außerdem weise
Berlin 36 Krippenplätze je 100 Kinder auf, in Hamburg seien
es nur 13. Auch in den Bereichen Kunst und Kultur sowie
Hochschulen zeigten sich deutliche Ausgabenüberhänge in
Berlin im Vergleich zu Hamburg. Der Vergleich Hamburg/Berlin
zeige im Bereich der öffentlichen Sicherheit einen
Mehraufwand von 368 Mio. € jährlich, der auch nach den
Angaben Berlins nicht durch dessen Hauptstadtfunktion
gerechtfertigt werden könne.
106
ee) Berlin schöpfe Einnahmemöglichkeiten,
insbesondere im Bereich der Gewerbesteuer, nicht hinreichend
aus. Außerdem sei nicht ersichtlich, inwieweit noch
Vermögensreserven vorhanden seien, wobei insbesondere der
umfangreiche Wohnungsbestand der landeseigenen
Wohnungsbaugesellschaften zu berücksichtigen sei.
107
ff) Jüngere, von der Berliner Senatsverwaltung
für Finanzen veröffentlichte Projektionen der Berliner
Haushaltssituation ließen angesichts der sich günstig
entwickelnden Einnahmesituation von Bund und Ländern trotz
vorsichtig gewählter Annahmen die Prognose zu, dass Berlin
seinen Haushalt sogar innerhalb der nächsten zehn Jahre
ausgleichen und einen Primärsaldo erzielen könne, der die
Zinsausgaben übersteige und eine Nettotilgung seiner Schulden
ermögliche.
108
5. Subjekt aller Handlungsmöglichkeiten, die
angesichts einer Finanzkrise eingesetzt werden könnten, ist
nach Auffassung einiger Länder allein der Bund. Die Anordnung
des obligatorischen Länderfinanzausgleichs (Art. 107
Abs. 2 Satz 1 und 2 GG) sei die einzige und abschließende
finanzrechtliche Ausprägung des Prinzips der
bundesstaatlichen Solidarität im Verhältnis der Länder
zueinander. Gegenstand und Maßstab des
Zwischenländerausgleichs sei die "Finanzkraft" der Länder,
Ziel deren angemessener Ausgleich. Der strikte Einnahmenbezug
des Länderfinanzausgleichs schließe es aus, die jeweilige
Staatsverschuldung als Determinante der Länderfinanzkraft zu
berücksichtigen. Damit sei der Länderfinanzausgleich weder
ein geeignetes noch ein zulässiges Instrument zur Bewältigung
von Verschuldungskrisen.
109
Auch bundesgesetzlich neben dem
Finanzausgleich angeordnete zweckgebundene horizontale
Zuweisungen seien - ebenso wie eine mittelbare Beteiligung
der Länder an der Sanierung eines Bundesgliedes - unzulässig.
Die detaillierten Regelungen zu den vier Stufen des
Finanzausgleichs nach den Art. 106, 107 GG würden
unterlaufen, wenn die dadurch bestimmte Finanzausstattung des
Bundes und der Länder durch bedarfsbezogene Finanzzuweisungen
korrigiert werden könnte. Vor allem aber verlangten die
Selbständigkeit und Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft
des Bundes und der Länder (Art. 109 Abs. 1 GG) und die
Konnexität von Aufgaben- und Ausgabentragungspflicht
(Art. 104a Abs. 1 GG), dass die Finanzmassen des Bundes
und der Länder ausschließlich durch den Finanzausgleich
zugeordnet würden.
110
Angesichts der Zuweisung der zentralen
finanzrechtlichen Befugnisse an den Bund sei es zudem
ausschließlich dieser, der einer Notlage durch entsprechende
Gestaltung der Einnahmen- und Ausgabengesetze präventiv
begegnen und sie abwenden könne. Solche Befugnisse fehlten
den Ländern im Verhältnis untereinander völlig.
111
6. a) Zweifelhaft sei nach der Entscheidung
des Bundesverfassungsgerichts von 1992 auch, ob mit den
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen überhaupt ein
geeignetes Hilfsinstrument zum Zwecke der Haushaltssanierung
zur Verfügung stehe. Die seinerzeit in § 11 Abs. 6 FAG
getroffenen Regelungen hätten sich im Schwerpunkt darauf
beschränkt, den Not leidenden Länderhaushalten zusätzliche
Mittel zuzuführen, deren Verwendung zur Schuldentilgung
zumeist erst im Nachhinein feststellbar sei. Auch sei das
Fehlen einer obligatorischen Mitbeteiligung des betreffenden
Notlagenlandes zu beklagen. Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG
lasse es nicht zu, die Bundeshilfen mit finanziellen
Eigenbeteiligungen der Länder zu verbinden, um die Effizienz
der Hilfe zu gewährleisten. Die tatsächlichen Erfahrungen mit
der Wirksamkeit der Sanierungshilfen für Bremen und das
Saarland hätten die beschriebenen Zweifel im Wesentlichen
bestätigt. Nichts spreche dafür, dass die
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zum Zwecke der
Haushaltssanierung im Falle Berlins eine merklich größere
Effizienz entfalten könnten, als dies bei Bremen und dem
Saarland der Fall gewesen sei.
112
b) Nach Meinung der Regierung des Saarlandes
lässt sich hingegen die Eignung von
Bundesergänzungszuweisungen als zentraler Baustein im Rahmen
von Sanierungsmaßnahmen in Haushaltsnotlagefällen
insbesondere am Beispiel des Saarlandes aufzeigen. Die
deutlichen Sanierungsfortschritte des Saarlandes ließen sich
auch an der Rückführung der Schulden, dem Abbau der Zinslast
und der Verbesserung der Haushaltskennzahlen sowie den
Ausgabenzuwächsen im Ländervergleich ablesen.
113
Strukturelle Schieflagen im bundesstaatlichen
Lastentragungs- und Finanzsystem hemmten allerdings die
endgültige Notlagenüberwindung in Ländern mit extremer
Haushaltsnotlage. Die Analyse der derzeitigen Finanzlage der
Länder zeige, dass es neben der Überschuldung die im
gegenwärtigen föderativen System bestehende Aufgaben-,
Ausgaben- und Einnahmenverteilung sei, die eine
Notlagenbeseitigung allein auf der Grundlage von
Sanierungs-Bundesergänzungszuweisungen zumindest erheblich
erschwere.
114
7. Die Bundesregierung verweist auf andere
Regelungsmöglichkeiten zur Bewältigung und Vermeidung
extremer Haushaltsnotlagen.
115
a) Art. 109 Abs. 3 GG biete, wie in
BVerfGE 86, 148 (266) ausgeführt, die Regelungskompetenz,
etwa im Rahmen des Haushaltsgrundsätzegesetzes Bund und
Länder gemeinsam treffende Verpflichtungen und
Verfahrensregelungen festzulegen, die der Entstehung einer
Haushaltsnotlage entgegenwirken und zum Abbau einer
eingetretenen Haushaltsnotlage beizutragen geeignet seien.
Einwirkungsmöglichkeiten mit einem höheren
Verbindlichkeitsgrad als dem der Empfehlung des
Finanzplanungsrats, insbesondere Mitteilungspflichten der
Länder und hierauf aufbauende verbindliche
Sanierungsvereinbarungen als Voraussetzung für eine spätere
Unterstützung, hätten sich bisher im Bundesrat nicht
durchsetzen lassen.
116
b) Darüber hinaus seien Verfassungsänderungen
in den Blick zu nehmen. Ein Bedürfnis für eine Verankerung
des haushaltsrechtlichen Präventionsinstrumentariums in der
(Finanz-) Verfassung könne vor allem bestehen, wenn sich
herausstellen sollte, dass die auf Art. 109 Abs. 3 GG zu
stützenden einfachgesetzlichen Maßnahmen nicht ausreichten.
Solche Überlegungen fußten darauf, dass der Bund die
Beachtung der Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen
Gleichgewichts gegenwärtig nicht - etwa auf dem Wege des
Bundeszwangs (Art. 37 GG) – erzwingen könne.
Art. 109 Abs. 3 GG begründe keine Pflichten der Länder
gegenüber dem Bund; die Länder seien wie der Bund für die
Erfüllung der hier angelegten Stabilitätspflicht selbst
verantwortlich. Es sei anzustreben, den Fall der extremen
Haushaltsnotlage jedenfalls in den Grundzügen künftig im
Rahmen der Art. 109 ff. GG verfassungsrechtlich
abzusichern.
117
Der Senat der Freien Hansestadt Bremen stimmt
dem Antrag des Berliner Senats im Grundsatz zu.
118
1. Der bundesstaatlich begründeten
Sanierungshilfepflicht könne eine Verschlechterung der
Finanzlage der staatlichen Haushalte insgesamt den Boden
nicht entziehen. Zwar sei die Fähigkeit zur Anpassung an
jeweilige ökonomische Gegebenheiten eine notwendige
Funktionsbedingung der Finanzverfassung. Das gelte auch für
die verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Bewältigung von
extremen Haushaltsnotlagen einzelner Länder. Aus der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts könne und müsse
aber abgeleitet werden, dass die bundesstaatliche
Hilfeleistungspflicht in der Situation extremer
Haushaltsnotlage eines Landes dem Grunde nach ausdrücklich
nicht unter einem Vorbehalt ausreichender gesamtstaatlicher
Finanzen stehe.
119
2. Nach den Maßstäben der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1992 befinde sich
Berlin in einer extremen Haushaltsnotlage. Diese spiegele
sich vor allem in der - insoweit besonders aussagekräftigen –
Zins-Steuer-Quote, die nach den vorgelegten Berechnungen
bereits 2002 das 1,72-fache des Länderdurchschnitts erreicht
habe und spätestens 2004 das Doppelte des Länderdurchschnitts
erreichen werde. Danach erscheine eine Abhilfe aus eigener
Kraft nicht mehr möglich. Nachhaltigkeitsüberlegungen führten
nicht weiter, weil sie Handlungsoptionen des jeweiligen
Gemeinwesens zur Behebung möglicherweise vorliegender
Tragfähigkeitslücken voraussetzten, die in der geltenden
bundesstaatlichen Ordnung für die Länder nicht gegeben
seien.
120
3. Dem Berliner Vorbringen zur Irrelevanz
möglichen Verschuldens sei, ohne dass es auf eine inhaltliche
Bewertung zurückliegender (haushalts-) politischer
Entscheidungen ankomme, im Ergebnis zuzustimmen. Bereits die
Möglichkeit der Unterscheidung zwischen objektiv
vorgegebenen, unvermeidbaren Sonderbedarfen und durch eigene
finanzrelevante Entscheidungen verursachten besonderen
Ausgaben stoße an Grenzen. Vor allem aber sei es selbst im
Falle einer verschuldeten extremen Haushaltsnotlage eines
Landes im Lichte des Bundesstaatsprinzips nicht hinnehmbar,
diesem Land die solidarische Hilfe zur Wiedererlangung der
haushaltswirtschaftlichen Handlungsfähigkeit zu versagen. Dem
berechtigten Anliegen, die Ursachen der Haushaltsnotlage,
insbesondere eine eventuelle (Mit-) Verursachung durch
autonome politische Entscheidungen des betroffenen Landes,
nicht völlig unbeachtet zu lassen, könne deshalb nicht durch
repressive Sanktionen, sondern nur in einer präventiven
Perspektive Rechnung getragen werden.
121
4. Die Gründe für die heutige extreme
Haushaltsnotlage Berlins lägen zwar auch in politischen
Entscheidungen bis in die Mitte der 1990er Jahre hinein,
wesentlich sei im Fall Berlins aber auch dessen
wirtschaftliche Strukturschwäche. Insoweit bedürfe es zur
dauerhaften Stabilisierung der haushaltswirtschaftlichen
Handlungsfähigkeit des Landes neben einer Strategie des
Sparens bei konsumtiven Ausgaben auch eines
strukturpolitische Ansatzes mit wirtschafts- und
finanzkraftstärkenden Investitionen.
122
5. Erster Adressat der Hilfeleistungspflicht
sei der Bund, da er von Verfassungs wegen über die in
Betracht kommenden Handlungsinstrumente verfüge. In
Anbetracht des im Grundgesetz bereitgestellten
finanzverfassungsrechtlichen Instrumentariums werde der
Einsatz von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zur
raschen und gezielten Behebung solcher Situationen praktisch
regelmäßig – so auch im Falle Berlins - unerlässlich sein.
Eine Sanierungsstrategie mit Hilfe von
Bundesergänzungszuweisungen, die sowohl auf Sparen und
Schuldenabbau als auch auf öffentliche Investitionen zur
Stärkung der Wirtschafts- und Finanzkraft der Notlagenländer
ziele, sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden und im
Übrigen auch tauglich zur Bewältigung von Haushaltsnotlagen.
Hierauf deuteten schon die Erwähnung von Investitionshilfen
in Art. 104a Abs. 4 GG sowie Art. 91a und
Art. 91b GG und von Standortentscheidungen in Judikaten
des Bundesverfassungsgerichts als möglicher Instrumente der
Sanierungshilfe.
123
Die Sachgerechtigkeit der Sanierungshilfen
durch Bundesergänzungszuweisungen ergebe sich aus einem
Vergleich der heute gegebenen Haushaltssituation Bremens mit
der Situation, dass keine Sonderbundesergänzungszuweisungen
geleistet worden wären. Der entscheidende Grund für die nur
begrenzten Sanierungserfolge in Bremen und im Saarland sei
nicht in mangelnder Eignung der Sanierungshilfen, sondern
darin zu sehen, dass sich die 1992 zu Grunde gelegten
Prognosen über die Entwicklung der Steuereinnahmen nicht
bewahrheitet hätten.
124
Dem Gericht sind zur Unterstützung des
Vorbringens folgende finanzwissenschaftliche Gutachten
vorgelegt worden:
125
Für den Senat von Berlin: Färber, Zur extremen
Haushaltsnotlage Berlins – Befunde, Ursachen,
Eigenanstrengungen und Sanierungsbeihilfen -, Speyer im
August 2003; für die Bundesregierung: Huber, Haushaltsnotlage
in Berlin? – Finanzwissenschaftliches Gutachten für das
Bundesministerium der Finanzen –, Stand: 31. März 2004;
Huber, Anmerkungen zu der Stellungnahme "Zur Beurteilung der
finanzpolitischen Lage des Landes Berlin" der
Senatsverwaltung für Finanzen (Fassung Senatsvorlage); für
die Landesregierung Baden-Württemberg: Kitterer,
Haushaltsnotlage in Berlin, November 2003 (einschließlich
Kurzbericht); Kitterer, Zur Methodik und Aussagefähigkeit
finanzstatistischer Analysen – Eine Erwiderung -, 21. Januar
2005; für den Senat der Freien Hansestadt Bremen: Kitterer,
Die Investitionsstrategie des Stadtstaates Bremen als Teil
des Sanierungsprogramms, Eine Bewertung unter besonderer
Berücksichtigung der finanzwirtschaftlichen Aspekte, Dezember
2004.
126
Die haushaltswirtschaftlichen Kennzahlen von
denen der Senat ausgeht, sind mit der sachverständigen Hilfe
des Statistischen Bundesamtes zusammengestellt worden. Im
Folgenden werden die in den Tabellen verwendeten Abkürzungen
erläutert, die verwendeten Indikatoren definiert und die
Datengrundlagen angegeben.
127
1. Abkürzungen
128
129
2. Definitionen der verwendeten
Indikatoren
130
Die Kreditfinanzierungsquote gibt den Anteil
der Nettokreditaufnahme an den Bereinigten Ausgaben an.
131
Die Zins-Steuer (bzw. Einnahmen)-Quote setzt
die Zinsausgaben ins Verhältnis zu Einnahmen; die
Zusammensetzung der Einnahmenbasis ist den jeweiligen
Tabellen vorangestellt.
132
Primärausgaben sind die Bereinigten Ausgaben
abzüglich der Zinsausgaben. Konsumtive Primärausgaben sind
die Primärausgaben abzüglich der Bruttoinvestitionen.
133
Die Primäreinnahmen setzen sich zusammen aus
den Bereinigten Einnahmen (Einnahmen ohne Berücksichtigung
der Nettokreditaufnahme) abzüglich der Erlöse aus der
Veräußerung von Sachvermögen und Beteiligungen.
134
Der Primärsaldo gibt die Differenz zwischen
Primäreinnahmen und –ausgaben an.
135
3. Datengrundlagen
136
- Bereinigte Ausgaben und Einnahmen,
Zinsausgaben ("Zinsausgaben an öffentlichen Bereich und an
andere Bereiche") sowie Nettokreditaufnahmen für die Jahre
1995 bis 1997: Daten des Statistischen Bundesamtes,
Bereinigung um die Ausgaben und Einnahmen der Krankenhäuser
und Hochschulkliniken, die auf der Grundlage des
kaufmännischen Rechnungswesen buchen, und ohne
Zusatzversorgungskassen der Sozialversicherung.
137
- Bereinigte Ausgaben und Einnahmen,
Zinsausgaben ("Zinsausgaben an öffentlichen Bereich und an
andere Bereiche") sowie Nettokreditaufnahmen für die Jahre
1998 bis 2003: Statistisches Bundesamt, Hrsg., Fachserie
14/Reihe 3.1, Rechnungsergebnisse des öffentlichen
Gesamthaushalts, Länderteil. Ab 1998 grundsätzlich ohne
Krankenhäuser und Hochschulkliniken, die auf der Grundlage
des kaufmännischen Rechnungswesens buchen, und ohne
Zusatzversorgungskassen der Sozialversicherung.
138
- Bereinigte Ausgaben und Einnahmen,
Zinsausgaben ("Zinsausgaben an öffentlichen Bereich und an
andere Bereiche") sowie Nettokreditaufnahmen für das Jahr
2004: Statistisches Bundesamt, Hrsg., Fachserie 14/Reihe 2,
Vierteljährliche Kassenergebnisse des öffentlichen
Gesamthaushalts, 1. bis 4. Vierteljahr 2004, ohne
Zweckverbände.
139
- "Steuern und steuerähnliche Einnahmen":
Definition und Daten wie in den öffentlichen
Rechnungsergebnissen von 1995 bis 2003 (Fachserie 14/Reihe
3.1), für 2004 wie Vierteljährliche Kassenergebnisse des
öffentlichen Gesamthaushalts 2004 (Fachserie 14/Reihe 2).
140
- Die Geberleistungen im Finanzausgleich sind
durch Abzug auf der Einnahmen- wie Ausgabenseite bei den
Geberländern neutralisiert worden.
141
- Die Bereinigten Ausgaben Berlins für das Jahr
2001 sind im Umfang der Kapitalzufuhr an die Bankgesellschaft
Berlin in Höhe von 1,755 Mrd. € nicht korrigiert worden.
142
- Die so genannten zinsähnlichen Ausgaben für
die Wohnungsbauförderung in Berlin sind den Zinsausgaben
nicht zugesetzt worden.
143
- Transfers im Länderfinanzausgleich und
Volumen der Bundesergänzungszuweisungen bis einschließlich
2004: Finanzbericht 2006, Bundesministerium der Finanzen,
Hrsg., S. 166 bis 169.
144
- Bevölkerungszahlen: Statistische Jahrbücher
2002, S. 45, und 2004, S. 27, bis einschließlich 2002 jeweils
der Durchschnitt; für 2003 und 2004: Statistisches Bundesamt,
Hrsg., Fachserie 1/Reihe 1.3, Kapitel 2.1 bzw. 3.1,
Bevölkerung am Jahresende.
145
- Die Angaben zu den Nettokreditaufnahmen des
Saarlandes und Bremens sind nicht um die den Umfang der
Nettokreditaufnahme beeinflussenden Sanierungs-BEZ des Bundes
bereinigt worden. Das Saarland hat von 1995 bis 1998 jährlich
818 Mio. €, 1999: 614 Mio. €, 2000: 537 Mio. €, 2001:
460 Mio. €, 2002: 383 Mio. €, 2003: 307 Mio. € und 2004:
256 Mio. € erhalten; Bremen hat von 1995 bis 1999 jährlich
920 Mio. €, 2000: 818 Mio. €, 2001: 716 Mio. €, 2002:
614 Mio. €, 2003: 511 Mio. € und 2004: 358 Mio. €
erhalten.
146
- Investitionsausgaben der öffentlichen
Haushalte nach Arten von 1995 bis 2004, Länderübersicht,
Ausarbeitung des Statistischen Bundesamtes.
147
148
149
150
151
152
153
154
155
156
157
Investitionsausgaben für die
Jahre 1995 bis 2004
- Auswahl -
158
- in Mio. € -
159
160
Anmerkungen :
161
1. Die Daten basieren auf Ausarbeitungen des
Statistischen Bundesamtes; gerundete Zahlen.
162
2. Es sind die so genannten
Bruttoinvestitionsausgaben abgebildet (Gesamtinvestitionen
ohne Absetzung der investiven Drittmittel).
163
3. Für die Jahre 1995 bis 2003 wurden Daten aus
den Rechnungsergebnissen des öffentlichen Gesamthaushalts
verwendet.
164
4. Für das Jahr 2004 ist auf die
vierteljährlichen Kassenergebnisse zurückgegriffen
worden.
165
5. Für die Jahre 1995, 1996 und 1997 sind die
Investitionsausgaben der Krankenhäuser, die im Wege des
kaufmännischen Rechnungswesens buchen, nicht enthalten.
166
Der Normenkontrollantrag ist gemäß
Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 Nr. 1 BVerfGG
zulässig.
167
Der Verfassungsrechtsweg ist eröffnet. Der
Antrag des Berliner Senats zielt auf die Feststellung der
Unvereinbarkeit des § 11 Abs. 6 FAG und des Art. 5
§ 11 SFG mit Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG und mit dem
finanzverfassungsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz. Die
damit gestellte Frage ist im Kern verfassungsrechtlich und
betrifft das Verfassungsrechtsverhältnis zwischen dem
antragstellenden Land und dem Bund, der als finanziell
Verpflichteter in Anspruch genommen werden soll.
168
Der Berliner Senat hat ein objektives
Interesse an der mit dem Normenkontrollantrag begehrten
Feststellung. Zwar hat Berlin vor Antragstellung nicht den
Weg der Gesetzesinitiative zur Änderung des § 11 Abs. 6
FAG beschritten. Das Verfahren der abstrakten Normenkontrolle
ist aber gegenüber der Möglichkeit, einen legislativen Akt
anzustreben, nicht subsidiär (vgl. BVerfGE 32, 199
). Zudem ließ die vom Bundesministerium der
Finanzen unmissverständlich formulierte Ablehnung, auch
Berlin Sanierungshilfen zu leisten, eine konkrete Aussicht
Berlins, auf Grund einer Gesetzesinitiative in den Kreis der
Empfängerländer von Sanierungshilfen aufgenommen zu werden,
nicht erkennen.
169
Der Antrag des Berliner Senats mit dem Ziel,
in den Kreis der Berechtigten gemäß § 11 Abs. 6 FAG
aufgenommen zu werden, ist ein tauglicher Gegenstand des
Verfahrens der abstrakten Normenkontrolle, obwohl mit ihm
keine Kassation, sondern eine Umgestaltung des § 11 Abs.
6 FAG angestrebt wird. Nach der bisherigen Rechtsprechung des
Senats kann im Fall der extremen Haushaltsnotlage eines
Landes eine bundesstaatliche Verfassungspflicht zur
Hilfeleistung auch gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG
in Verbindung mit dem bundesstaatlichen Prinzip des
Füreinandereinstehens, Art. 20 Abs. 1 GG, bestehen (vgl.
BVerfGE 86, 148 ). Damit ist zwar noch
nicht festgelegt, welche Form der Finanzhilfe einem Not
leidenden Land zu gewähren ist, da der Gesetzgeber insoweit
einen Einschätzungs- und Entscheidungsspielraum hat (vgl.
BVerfGE 86, 148 ). Gemäß § 11 Abs. 6 FAG hat
sich der Gesetzgeber jedoch für Beistandshilfen zugunsten
Bremens und des Saarlandes in Gestalt der Gewährung von
Sanierungs-Bundesergänzungszuweisungen entschieden. Sollten,
wie der Berliner Senat substantiiert geltend macht, die
dieser gesetzgeberischen Entscheidung zugrunde liegenden
finanzwirtschaftlichen Analysen und Annahmen auch auf die
Haushaltslage des Landes Berlin zutreffen, wäre der
Bundesgesetzgeber in der Konsequenz der Senatsrechtsprechung
auf Grund des föderativen Gleichbehandlungsgebots
grundsätzlich verpflichtet, dem Land Berlin Sanierungshilfen
in gleicher Weise zu gewähren (vgl. BVerfGE 86, 148
).
170
Das Begehren des Berliner Senats, Art. 5
§ 11 SFG um eine zu seinen Gunsten konzipierte Regelung
für Haushaltsnotlagenfälle zu ergänzen, ist ebenfalls ein
zulässiger Gegenstand des Verfahrens der abstrakten
Normenkontrolle. Der konkreten Ausformung des
Solidarpaktfortführungsgesetzes ist nicht zu entnehmen, der
Gesetzgeber sehe Sanierungs-Bundesergänzungszuweisungen nicht
mehr als angemessenes Beistandsmittel an und habe somit
seinen Entscheidungsspielraum derart ausgefüllt, dass künftig
zur Behebung von Haushaltskrisen Beistandsleistungen nur
außerhalb des Anwendungsbereichs des Art. 107 Abs. 2
Satz 3 GG in Betracht kämen. Ausweislich der
Gesetzesmaterialien beruht das Fehlen einer Regelung zur
Leistung von Sanierungs-Bundesergänzungszuweisungen im
Solidarpaktfortführungsgesetz allein darauf, dass weitere
"extreme" Haushaltsnotlagen vom Gesetzgeber nicht erwartet
wurden. Die Sanierung der Haushalte Bremens und des
Saarlandes wurde als abgeschlossen prognostiziert, und andere
Sanierungsfälle standen nach Einschätzung des Gesetzgebers
nicht in Aussicht (vgl. BTDrucks 14/487, S. 1, 5). Der
Gesetzgeber hat demzufolge lediglich auf Grund tatsächlicher
Erwartungen, nicht als Folge normativer Wertungen davon
abgesehen, Notlagenfragen im Solidarpaktfortführungsgesetz
gesondert zu regeln. Dies wird auch durch die ausdrückliche
Regelung des § 12 Abs. 4 MaßstG bestätigt.
171
Die angegriffenen Regelungen in § 11 Abs.
6 FAG und Art. 5 § 11 SFG sind mit Art. 107
Abs. 2 Satz 3 GG und dem Bundesstaatsprinzip, Art. 20
Abs. 1 GG, vereinbar, soweit Berlin für die Jahre ab 2002 zum
Zweck der Haushaltssanierung keine
Bundesergänzungszuweisungen gewährt werden.
172
Sanierungshilfen des Bundes in Gestalt von
Bundesergänzungszuweisungen im Sinne des Art. 107 Abs. 2
Satz 3 GG fügen sich nach Zweck und Systematik der
Art. 104a, Art. 106 f. GG nicht bruchlos
in das verfassungsrechtliche Gefüge des Finanzausgleichs
zwischen Bund und Ländern ein (1.). Solche Hilfen unterliegen
einem strengen Ultima-Ratio-Prinzip und sind nur dann
verfassungsrechtlich zulässig und geboten, wenn die
Haushaltsnotlage eines Landes nicht nur relativ - im
Verhältnis zu den übrigen Ländern - als extrem zu werten ist,
sondern wenn sie auch absolut - nach dem Maßstab der dem Land
verfassungsrechtlich zugewiesenen Aufgaben - ein so extremes
Ausmaß erreicht hat, dass ein bundesstaatlicher Notstand im
Sinne einer nicht ohne fremde Hilfe abzuwehrenden
Existenzbedrohung des Landes als verfassungsgerecht
handlungsfähigen Trägers staatlicher Aufgaben eingetreten
ist. Dies setzt voraus, dass das Land alle ihm verfügbaren
Möglichkeiten der Abhilfe erschöpft hat, so dass sich eine
Bundeshilfe als einzig verbliebener Ausweg darstellt. Das
Land trägt insoweit die Darlegungs- und Begründungslast (2.).
Das geltende positive Recht ist nur unzureichend auf die
Bewältigung auftretender extremer Haushaltsnotlagen
eingestellt (3.).
173
1. a) Ergänzungszuweisungen des Bundes gemäß
Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG bilden einen abschließenden
Bestandteil des mehrstufigen Systems zur Verteilung des
Finanzaufkommens im Bundesstaat. Diese Verteilung zielt
insgesamt darauf ab, Bund und Ländern die Erfüllung ihrer
verfassungsrechtlichen Aufgaben in staatlicher
Eigenständigkeit und Eigenverantwortung finanziell zu
ermöglichen. Bund und Ländern soll im Rahmen der vorhandenen
Finanzmasse eine Finanzausstattung verschafft werden, die der
gemäß Art. 104a Abs. 1 bis 3 und Abs. 5 GG an die
verfassungsrechtliche Aufgabenverteilung gebundenen
Ausgabenbelastung möglichst angemessen Rechnung trägt. Mit
dieser Zielsetzung regelt das Grundgesetz die Verteilung des
Finanzaufkommens in verschiedenen, aufeinander aufbauenden
und aufeinander bezogenen Stufen, wobei jeder Stufe bestimmte
Verteilungs- und Ausgleichsziele zugeordnet sind. Daraus
ergibt sich insgesamt ein verfassungsrechtliches Gefüge des
Finanzausgleichs, das zwar in sich durchaus beweglich und
anpassungsfähig ist, dessen einzelne Stufen aber nicht
beliebig funktional ausgewechselt oder übersprungen werden
dürfen (vgl. BVerfGE 72, 330 ; 86, 148
; 101, 158 ). Insbesondere ist
auch die den horizontalen Finanzausgleich zwischen den
Ländern mit vertikalen Elementen abschließende Ermächtigung
zur Gewährung von Ergänzungszuweisungen des Bundes gemäß
Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG kein Instrument zur
Korrektur etwaiger Verteilungsmängel auf vorangegangenen
Stufen des Finanzausgleichs. Bundesergänzungszuweisungen
sollen den horizontalen Finanzausgleich nicht ersetzen,
sondern ihn lediglich ergänzen (vgl. BVerfGE 86, 148
; Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und
Ländern, 1997, S. 419 ff.).
174
aa) Art. 106 GG regelt zunächst die
vertikale Steuerertragsaufteilung im Verhältnis des Bundes
zur Ländergesamtheit. Die ertragreichsten Steuern -
Einkommen-, Körperschaft- und Umsatzsteuer – sind gemäß
Art. 106 Abs. 3 GG, vorbehaltlich der Zuweisungen vom
Aufkommen der Einkommen- und der Umsatzsteuer an die
Gemeinden gemäß Abs. 5 und Abs. 5a, als Gemeinschaftssteuern
ausgestaltet. Während die Aufteilung von Einkommen- und
Körperschaftsteuer zwischen Bund und Ländergesamtheit auf je
die Hälfte des nach Abzug des Gemeindeanteils verbleibenden
Aufkommens verfassungsrechtlich vorgegeben ist, sind die
Anteile an der Umsatzsteuer variabel durch Bundesgesetz mit
Zustimmung des Bundesrates festzusetzen. Diese Festsetzung
hat sich grundsätzlich an einer gleichmäßigen Deckung der
notwendigen Ausgaben von Bund und Ländern zu orientieren,
wobei deren Deckungsbedürfnisse so aufeinander abzustimmen
sind, dass ein billiger Ausgleich erzielt, eine Überbelastung
der Steuerpflichtigen vermieden und die Einheitlichkeit der
Lebensverhältnisse gewahrt wird (Art. 106 Abs. 3 Satz 4
GG). Damit enthält bereits die vertikale Steueraufteilung,
bezogen auf die Ländergesamtheit, wesentliche ausgaben- und
bedarfsorientierte Elemente (vgl. BVerfGE 72, 330
).
175
bb) Auf der zweiten Stufe des Finanzausgleichs
wird gemäß Art. 107 Abs. 1 GG die der Ländergesamtheit
gemäß Art. 106 GG zugewiesene Finanzmasse horizontal auf
die einzelnen Länder verteilt. Leitende Ziele dabei sind zum
einen die Berücksichtigung des Erwirtschaftens von Steuern im
eigenen Bereich, also die Berücksichtigung der eigenen
Steuerkraft, was mit der durch Zerlegung korrigierten
Zuweisung nach der örtlichen Vereinnahmung erreicht werden
soll. Zum anderen soll mit der Verteilung des
Umsatzsteueraufkommens nach der Einwohnerzahl auch der
abstrakte Bedarfsmaßstab einer gleichmäßigen
Pro-Kopf-Versorgung zur Geltung gelangen (vgl. BVerfGE 72,
330 ; 101, 158 ). Schließlich
ermächtigt Art. 107 Abs. 1 Satz 4 2. Halbsatz GG den
Gesetzgeber, vom Anteil der Ländergesamtheit an der
Umsatzsteuer bis zu einem Viertel abweichend von der
Verteilung nach der Einwohnerzahl als Ergänzungsanteile für
solche Länder vorzusehen, die bei der Steuerverteilung nach
dem örtlichen Aufkommen mit Einnahmen je Einwohner
unterdurchschnittlich ausgestattet sind. Entschließt sich der
Gesetzgeber, von dieser Ermächtigung Gebrauch zu machen,
steht erst nach Zuteilung solcher Ergänzungsanteile, also
unter Einbeziehung auch dieses horizontal ausgleichenden
Elements, die eigene Finanzausstattung der einzelnen Länder
fest (vgl. BVerfGE 72, 330 ; 101, 158
; zur Kritik vgl. Korioth, Der Finanzausgleich
zwischen Bund und Ländern, 1997, S. 421 f. m.w.N.).
176
cc) Die dritte Stufe des Finanzausgleichs
führt gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG mit dem so
genannten horizontalen Finanzausgleich zu einer Korrektur der
Ergebnisse der primären Steuerverteilung des Art. 107
Abs. 1 GG, soweit diese auch unter Berücksichtigung der
Eigenstaatlichkeit der Länder aus dem bundesstaatlichen
Gedanken der Solidargemeinschaft heraus unangemessen sind
(vgl. BVerfGE 72, 330 ; 86, 148
; 101, 158 ). Ziel dieser
Ausgleichsstufe ist nicht die finanzielle Gleichheit der
Länder, sondern die Verwirklichung des bundesstaatlichen
Prinzips des Einstehens füreinander auch im Verhältnis der
Länder untereinander unter gleichzeitiger Wahrung ihrer
Eigenstaatlichkeit und finanziellen Selbständigkeit.
177
Konsequenz dieser Ziele des horizontalen
Finanzausgleichs, nach denen sowohl die Finanzinteressen der
ausgleichsberechtigten als auch die der
ausgleichsverpflichteten Länder angemessen zu gewichten sind,
ist, dass im Verhältnis zur primären Ertragsaufteilung gemäß
Art. 107 Abs. 1 GG kein Systemwechsel vorgenommen werden
darf; die Leistungsfähigkeit der gebenden Länder darf nicht
entscheidend geschwächt, und die Länderfinanzen dürfen
insgesamt nicht nivelliert werden (vgl. BVerfGE 72, 330
; 101, 158 ; vgl. auch bereits BVerfGE
1, 117 ). Mit dem "angemessenen" Ausgleich gemäß
Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG ist es auch unvereinbar, die
Finanzkraftreihenfolge unter den ausgleichspflichtigen
Ländern zu ändern oder die Reihenfolge der Länder ins
Gegenteil zu verkehren (vgl. BVerfGE 72, 330
; 86, 148 <250, 254>; 101, 158
).
178
dd) Auf der vierten und letzten Stufe des
Finanzausgleichs ermächtigt das Grundgesetz den Bund, aus
seinen Mitteln leistungsschwachen Ländern Zuweisungen zur
ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs zu
gewähren. Der Tatbestand der Leistungsschwäche ist - anders
als der Begriff der Finanzkraft in Art. 107 Abs. 2 Satz
1 GG - nicht aufkommensorientiert, sondern er bezeichnet eine
Relation zwischen Finanzaufkommen und Ausgabenlasten der
Länder. Das bedeutet, dass der Bund bei der Vergabe von
Bundesergänzungszuweisungen auch Sonderlasten einzelner
Länder berücksichtigen darf. Eine den Anwendungsbereich des
Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG eröffnende Leistungsschwäche
kann auch bei einem Land vorliegen, das nach den Ergebnissen
des horizontalen Finanzausgleichs keine
unterdurchschnittliche Finanzausstattung aufweist, das aber
wegen besonderer, im Regelfall nicht gegebener Ausgabenlasten
als leistungsschwach zu bewerten ist. Das Grundgesetz
schreibt dem Bund nicht im Einzelnen vor, wie er die
Ergänzungszuweisungen auf die leistungsschwachen Länder zu
verteilen hat. Es steht ihm deshalb frei, entweder die
Finanzkraft der leistungsschwachen Länder allgemein anzuheben
oder Sonderlasten von Ländern zu berücksichtigen oder beides
miteinander zu verbinden (vgl. BVerfGE 72, 330
; 86, 148 ; 101, 158
). Zu beachten bleibt jedoch, dass
Bundesergänzungszuweisungen als Ergänzung, nicht als Ersatz
oder Fortsetzung des horizontalen Finanzausgleichs angelegt
sind.
179
(1) Entschließt sich der Gesetzgeber, mit
Hilfe der Bundesergänzungszuweisungen die Finanzkraft der
leistungsschwachen Länder allgemein anzuheben, bleibt er im
Wesentlichen an die Maßstäbe des horizontalen
Finanzausgleichs gebunden: Nur solche Länder kommen als
Empfänger allgemeiner Bundesergänzungszuweisungen in
Betracht, deren Finanzausstattung nach den Ergebnissen des
horizontalen Finanzausgleichs in einem Maße unter dem
Länderdurchschnitt geblieben ist, das unangemessen erscheint,
aus den Mitteln der übrigen Länder jedoch nicht ausgeglichen
werden konnte, insbesondere etwa, weil anderenfalls deren
Leistungsfähigkeit entscheidend geschwächt würde (vgl.
BVerfGE 101, 158 ). Bei der Gewährung der
allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen hat der Gesetzgeber
das Nivellierungsverbot zu beachten, darf die
Finanzkraftreihenfolge unter den Geberländern nicht
verändern, insbesondere leistungsschwachen Ländern keine
überdurchschnittliche Finanzkraft verschaffen, und muss
schließlich das föderative Gebot der Gleichbehandlung aller
Länder beachten (vgl. BVerfGE 72, 330 ; 101, 158
).
180
(2) Entschließt sich der Gesetzgeber,
Sonderlasten einzelner Länder zu berücksichtigen, also
Sonderbedarfszuweisungen zu gewähren, so finden solche
Zuweisungen vornehmlich in diesen Sonderlasten ihre
rechtfertigenden Gründe und Grenzen. Anders als bei den
allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen sind dagegen die
Bindungen an die Maßstäbe des horizontalen Finanzausgleichs
deutlich gelockert (vgl. BVerfGE 72, 330
; 101, 158 234 f.>): Zuweisungen dürfen leistungsschwachen
Ländern im Ausnahmefall auch bei überdurchschnittlicher
Finanzkraft gewährt werden oder diesen eine
überdurchschnittliche Finanzkraft verschaffen und so die
Finanzkraftreihenfolge der Länder verändern, wenn und solange
außergewöhnliche Gegebenheiten vorliegen; das
Nivellierungsverbot gilt insoweit nicht. Jedoch unterliegen
solche Zuweisungen einer besonderen, den Ausnahmecharakter
ausweisenden Begründungspflicht. Auch für alle
Sonderbedarfszuweisungen gilt zudem das föderative
Gleichbehandlungsgebot, zu dessen Realisierung der
Gesetzgeber verpflichtet ist, die Sonderlasten zu benennen
und zu begründen. Diese sind bei allen Ländern zu
berücksichtigen, bei denen sie vorliegen, und sie müssen in
angemessenen Abständen auf ihren Fortbestand überprüft werden
(vgl. BVerfGE 72, 330 ; 101, 158
).
181
Bundesergänzungszuweisungen dienen bei alledem
nicht dazu, augenblicksbedingte finanzielle Notstände zu
beheben, aktuelle Projekte zu finanzieren oder finanziellen
Schwächen abzuhelfen, die eine unmittelbare und vorhersehbare
Folge von politischen Entscheidungen eines Landes bilden.
Eigenständigkeit und politische Autonomie bringen es mit
sich, dass die Länder grundsätzlich für die
haushaltspolitischen Folgen autonomer Entscheidungen selbst
einzustehen und eine kurzfristige Finanzschwäche selbst zu
überbrücken haben (vgl. BVerfGE 72, 330 ; 86, 148
; 101, 158 ).
182
b) Der Einsatz des Instruments der
Bundesergänzungszuweisungen auch zum Zweck der Sanierung des
Not leidenden Haushalts eines Landes stößt auf grundsätzliche
verfassungsrechtliche Bedenken.
183
aa) Entgegen dem Vorbringen verschiedener
Verfahrensbeteiligter lassen sich solche Bedenken allerdings
nicht auf die These mangelnder Eignung von Sanierungshilfen
des Bundes an ein Not leidendes Land stützen. Abgesehen
davon, dass der verfassungsgerichtlichen Kontrolle der
Eignung wirtschaftspolitischer Maßnahmen des Gesetzgebers
grundsätzlich enge Grenzen gesetzt sind (vgl. allgemein zu
den Anforderungen an die Geeignetheit einer gesetzlichen
Regelung etwa BVerfGE 30, 292 ; 33, 171
; 61, 291 ), lässt sich eine
generell mangelnde Eignung insbesondere nicht aus Erfahrungen
mit den Sanierungshilfen des Bundes an das Saarland und an
Bremen ableiten. Unabhängig davon, ob die dort verfolgten
Sanierungskonzepte und deren Durchführung als zweckmäßig oder
unzweckmäßig zu bewerten sind, können solche in der
Vergangenheit durchgeführten Sanierungsmaßnahmen zwar Anlass
für notwendige Lernprozesse bei Auswahl und Gestaltung
künftiger - im Ansatz verfassungsrechtlich notwendiger und
zulässiger (vgl. BVerfGE 86, 148 ) - konkreter
Sanierungsprogramme sein; zwingende Schlüsse über generelle
Eignung oder Nichteignung finanzieller Bundeshilfen in der
Zukunft lassen sie jedoch nicht zu.
184
bb) Auf grundlegende verfassungsrechtliche
Bedenken stößt aber die Zuordnung einer Haushaltsnotlage zum
entscheidenden Tatbestand der Leistungsschwäche im Sinne des
Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG. Derartige Bedenken klingen
bereits in der bisherigen Senatsrechtsprechung an. Dort wurde
zunächst ohne abschließende Stellungnahme nur vage die
denkbare Möglichkeit einer - erst - durch das
Bundesstaatsprinzip begründbaren Unterstützung auch in
solchen Fällen erwähnt, in denen finanzielle Schwächen
infolge autonomer landespolitischer Entscheidungen zur
Hilfebedürftigkeit geführt haben (vgl. BVerfGE 72, 330
). Sodann wurde erkannt, dass jedenfalls
Sanierungshilfen des Bundes im Fall einer extremen
Haushaltsnotlage den Rahmen der "normalen" Funktionen von
Bundesergänzungszuweisungen sprengen (vgl. BVerfGE 86, 148
<262, 263 ff.>). Schließlich hat der Senat die den
Ländern Bremen und Saarland gemäß § 11 Abs. 6 FAG
gewährten Sonder-Bundesergänzungszuweisungen zum Zweck der
Haushaltssanierung ausdrücklich mit Blick auf deren
degressive Bemessung und zeitliche Begrenzung bis zum Jahr
2004 verfassungsrechtlich gebilligt (vgl. BVerfGE 101, 158
). Die gegenwärtige Lage gibt Anlass, die
verfassungsrechtlichen Bedenken gegen eine bundesstaatliche
Überdehnung der Befugnisse und Pflichten des Bundes gemäß
Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG zu verdeutlichen.
185
Nicht schon nach dem Wortlaut der Norm, jedoch
nach Zweck und Systematik erweisen sich Sanierungspflichten
des Bundes (im Verbund mit den übrigen Ländern) und
korrespondierende Ansprüche eines Not leidenden Landes als
Fremdkörper innerhalb des geltenden bundesstaatlichen
Finanzausgleichs.
186
Der Tatbestand der Leistungsschwäche im Sinne
des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG ist aufgabenbezogen. Er
bezieht sich auf die Relation des Finanzaufkommens eines
Landes zu seinen allgemeinen oder besonderen Ausgabenlasten
(vgl. BVerfGE 72, 330 ; 101, 158 ).
Hierbei sind "Ausgabenlasten" notwendig als Annex der
"Aufgabenlasten" gedacht (vgl. auch Art. 104a Abs. 1
GG). Danach ist Leistungsschwäche die mangelnde Fähigkeit
eines Landes, mit den nach dem horizontalen Finanzausgleich
vorhandenen Mitteln die von der Verfassung zugewiesenen
Aufgaben wahrzunehmen. Gründe für eine Leistungsschwäche
können eine unterdurchschnittliche Finanzkraft nach
Durchführung des horizontalen Finanzausgleichs oder
Sonderbedarfe bzw. Sonderlasten sein. Weil der Tatbestand der
Finanzkraft in Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG Bedarfsaspekte
grundsätzlich nicht unmittelbar erfasst, bildet die - auch -
bedarfsorientierte Zuweisungsvoraussetzung der
Leistungsschwäche in Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG dessen
terminologisch wie inhaltlich nicht identische (vgl. BVerfGE
72, 330 ) sinnvolle Ergänzung. Die
Öffnung dieser besonderen Ausgleichsnorm auch für unmittelbar
bedarfsorientierte Zuteilungskriterien setzt freilich voraus,
dass es bei den Sonderbedarfszuweisungen um Sonderlasten auf
Grund (verfassungsrechtlich) vorgegebener Aufgaben außerhalb
des autonomen landespolitischen Gestaltungsraums geht. Nur
solche Ausgaben sind im Rahmen des Art. 107 Abs. 2 Satz
3 GG als Sonderbedarfe bzw. Sonderlasten anzuerkennen, die
nicht in ähnlicher Höhe oder überhaupt nicht in allen Ländern
zu leisten sind, sondern nur in einem Land oder einer Gruppe
von Ländern anfallen und nicht auf den vorangegangenen Stufen
des Finanzausgleichs zu berücksichtigen waren. Dagegen dienen
Bundesergänzungszuweisungen, wie der Senat bereits in seiner
Entscheidung im Jahr 1986 hervorgehoben hat, grundsätzlich
nicht dazu, finanziellen Schwächen abzuhelfen, die eine
unmittelbare und voraussehbare Folge von politischen
Entscheidungen sind, die von einem Land in Wahrnehmung seiner
Aufgaben selbst getroffen werden. Eigenständigkeit und
politische Autonomie bringen es mit sich, dass die Länder für
die haushaltspolitischen Folgen solcher Entscheidungen selbst
einzustehen haben (vgl. BVerfGE 72, 330 ; im
Ansatz zustimmend auch BVerfGE 86, 148 ).
187
Bundesergänzungszuweisungen zum Zweck der
Sanierung eines Not leidenden Haushalts geraten mit diesem
Grundsatz eigenständig und eigenverantwortlich zu
bewältigender haushaltspolitischer Folgen autonomer
Landespolitik in Konflikt. Unbeschadet aller prognostischen
Unsicherheiten von Steuerschätzungen sind Haushaltsnotlagen
grundsätzlich auch voraussehbare Folge vorangegangener
Politik, denn es geht - wie immer auch die maßgeblichen
Kennzahlen näher zu bestimmen sind - um übermäßige
Belastungen durch die Rechtspflicht zu Zinszahlungen als
Folge der Kreditfinanzierung vorangegangener Haushalte. Zwar
muss die vorangegangene Kreditfinanzierung nicht notwendig
als autonome Landespolitik zu qualifizieren sein. Als
grundsätzlich alternative Ursache für die aktuelle Notlage
kommt auch eine nicht hinreichend aufgabengerechte
Finanzausstattung in der Vergangenheit in Betracht.
188
Diese alternativen grundsätzlichen
Erklärungsmöglichkeiten begründen das spezifische Dilemma der
Bewältigung des Sanierungsbedarfs eines Landes mit Hilfe des
Instruments der Bundesergänzungszuweisungen: Sind die
Kreditaufnahmen in der Vergangenheit Folge unzureichender
Finanzausstattung des Landes, so führt die Sanierung durch
Bundesergänzungszuweisungen zu einem Ergebnis, das Zwecken
und Systematik des Finanzausgleichs widerspricht, denn es
geht in der Sache um die Notwendigkeit, Defizite regulärer
Ausgleichsmaßnahmen horizontaler oder vertikaler Art
nachträglich zu beheben. Aus dieser Perspektive begründet die
Anerkennung von Bundesergänzungszuweisungen als
Sanierungsinstrument die Gefahr, notwendige durchgreifende
Lösungen, etwa durch Änderung des Schlüssels der
Umsatzsteuerverteilung oder angemessene Berücksichtigung von
Sonderbedarfen eines Landes, aufzuschieben oder zu
unterlassen. Im anderen Fall, wenn die früheren
Kreditaufnahmen nicht aufgabenbedingt notwendig waren, wird
eine nicht durch objektive Aufgaben erzwungene übermäßige
Ausgabenpolitik eines Landes honoriert, und zwar nicht nur
auf Kosten des Bundes, sondern mittelbar auch auf Kosten
anderer Länder mit einer disziplinierteren Ausgabenpolitik,
was sich ebenfalls offenkundig außerhalb der Zwecke des
bundesstaatlichen Finanzausgleichs bewegt. Ist die vergangene
Kreditfinanzierung, wie dies häufig der Fall sein dürfte,
durch ein schwer aufklärbares Gemisch beider alternativen
Ursachen geprägt, so ändert dies nichts am Ergebnis der
Zweck- und Systemfremdheit von Sanierungshilfen des Bundes in
Gestalt von Ergänzungszuweisungen.
189
Dementsprechend hat der Senat schon im Jahr
1986 Bundesergänzungszuweisungen zur Behebung von
Haushaltsnotlagen als eine Ausnahme vom Grundsatz
haushaltspolitisch eigenständig zu verantwortender
Entscheidungen eines Landes bezeichnet, zu deren denkbarer
Rechtfertigung unmittelbar auf das allgemeine
Bundesstaatsprinzip verwiesen und sowohl die Subsidiarität
des Instruments der Bundesergänzungszuweisungen gegenüber
verfassungsrechtlich ausdrücklich normierten
Hilfsmöglichkeiten als auch deren Charakter als ultima ratio
bundesstaatlichen Beistands betont, ihren Einsatz nämlich nur
für den Fall "unabweislich" erforderlicher Abhilfe in
Erwägung gezogen (vgl. BVerfGE 72, 330 ).
190
2. Stellt sich jede Bundesergänzungszuweisung
wegen einer Haushaltsnotlage als eine Hilfsmaßnahme außerhalb
der regulären Zwecke und des Systems des Finanzausgleichs
dar, behält gleichwohl die zentrale Begründung für die
Zulässigkeit und Notwendigkeit der bundesstaatlichen Hilfe im
Fall einer extremen Haushaltsnotlage Gewicht, aber auch nur
für den Fall einer "extremen" Haushaltsnotlage: Weil und
soweit Situationen eintreten, in denen die
verfassungsrechtlich gebotene Handlungsfähigkeit eines Landes
anders nicht aufrecht zu erhalten ist, ist bundesstaatliche
Hilfeleistung durch Mittel zur Sanierung als ultima ratio
erlaubt und dann auch bundesstaatlich geboten. Solange der
verfassungsrechtlich eröffnete Weg einer Neugliederung des
Bundesgebiets nicht beschritten worden ist, ist es
bundesstaatliches Gebot, die Existenz des Not leidenden
Landes als eines handlungsfähigen Adressaten
verfassungsrechtlicher Pflichten und als eines Trägers
verfassungsrechtlicher Aufgaben auch finanziell zu
gewährleisten. Bundesstaatliche Pflichten des Bundes, aus
seinen Mitteln einem Not leidenden Land Sanierungshilfen zu
gewähren, kommen danach nur unter sehr engen Voraussetzungen
in Betracht.
191
a) Auch bei dem hier notwendigen Rückgriff auf
das allgemeine Bundesstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG)
als Rechtsgrund für eine finanzielle Existenzsicherung des
Landes im Sinne bundesstaatlicher Gewährleistung
verfassungsgerechter Erfüllung staatlicher Aufgaben bleibt
der Einsatz des Instruments der Bundesergänzungszuweisungen
an deren verfassungsrechtliche Grenzen gebunden. Das
Bundesstaatsprinzip begründet selbst keine eigenständigen
finanzverfassungsrechtlichen Kompetenzen im Verhältnis
zwischen Bund und Ländern, sondern kann allenfalls dazu
verpflichten, vorhandene verfassungsgesetzlich begründete
Befugnisse, hier die Gewährung von
Bundesergänzungszuweisungen im Sinne des Art. 107 Abs. 2
Satz 3 GG, nach Möglichkeit auszuschöpfen. Erforderliche
Voraussetzung für Sanierungshilfen ist deshalb nicht nur eine
Haushaltsnotlage im absoluten Sinn einer Existenzbedrohung
des Not leidenden Landes, sondern auch im relativen Sinn
eines Vergleichs mit den Verhältnissen der übrigen Länder.
Dies folgt aus der fehlenden Kongruenz einerseits des
Ausgleichszwecks des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG und
andererseits des unmittelbar bundesstaatlich begründeten
Gewährleistungszwecks von Sanierungshilfen.
192
Die Leistungsschwäche eines Landes als
Voraussetzung einer möglichen Bundesergänzungszuweisung im
Sinne des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG ist ein
relationaler, kein absolut zu definierender Zustand. Stets
ist die Relation zwischen dem Durchschnitt aller Länder und
dem potentiell beistandsbedürftigen Land entscheidend. Dies
muss, wie der Senat im Jahr 1992 als selbstverständlich
vorausgesetzt hat (vgl. BVerfGE 86, 148 ),
auch für die Abgrenzung einer Haushaltsnotlage als Unterfall
der Leistungsschwäche des Landes gelten. Danach ist in einem
ersten Schritt der Abstand zum Durchschnitt maßgeblich für
die Feststellung einer ausgleichsbedürftigen Notlage. Dies
ist auch eine spezifische Konsequenz der Bestimmung eines
"Sonderbedarfs", folgt aber weiterhin allgemeiner aus Zweck
und Systematik des vertikalen und horizontalen
Finanzausgleichs im engeren Sinn, dem die
Bundesergänzungszuweisungen zugeordnet sind. Ziel des
Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG ist immer - nur - die
verhältnismäßig gleiche und Autonomie wahrende Verteilung der
vorhandenen Einnahmen, nicht unbedingt auch die
"Existenzerhaltung" eines Landes.
193
Das wird spätestens unübersehbar, sobald
absolut verstandene Haushaltsnotlagen von existenzbedrohenden
Ausmaßen in größerer Zahl zu verzeichnen sind. Dann sinkt
automatisch der Durchschnitt der Haushalte auf ein geringeres
Niveau, so dass es trotz Existenzbedrohung an einer
(relativen) Haushaltsnotlage der bedrohten Länder fehlen
kann. In einer solchen Situation kommen Sanierungshilfen
durch Bundesergänzungszuweisungen nicht in Betracht, sondern
nur durchgreifendere Lösungen wie eine Veränderung der
Umsatzsteueranteile von Bund und Ländergesamtheit oder auch
eine Erhöhung staatlicher Einnahmen oder die Verminderung
kostenträchtiger staatlicher Aufgaben. Umgekehrt kann es an
einer absoluten Notlage trotz erheblichen Abstands zum
Durchschnitt fehlen, wenn der Durchschnitt der
Vergleichshaushalte besonders komfortabel ausfällt. In einem
solchen Fall könnte zum Beispiel Anlass für die Prüfung
bestehen, ob Finanzkraft und Leistungsschwäche des
betroffenen Landes gemäß Art. 107 Abs. 1 und Abs. 2 GG
angemessen berücksichtigt worden sind.
194
Jedenfalls folgt aus der Inkongruenz zwischen
dem Ausgleichszweck des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG und
dem Gewährleistungszweck einer bundesstaatlichen
Hilfeleistungspflicht für den Einsatz des Instruments der
Bundesergänzungszuweisungen als Sanierungshilfen, dass
kumulativ die Voraussetzungen einer "relativen", auf das
Verhältnis zu den anderen Ländern bezogenen, und einer
"absoluten", auf die Fähigkeit zur Erfüllung der
verfassungsmäßig vorgegebenen Aufgaben bezogenen
Haushaltsnotlage erfüllt sein müssen. Hiermit wird zugleich
die notwendige Anpassung jeder Diagnose einer
Haushaltsnotlage an allgemeine wirtschafts- und
finanzpolitische Veränderungen gewährleistet.
195
b) Was im Einzelnen unter einer - relativen -
Haushaltsnotlage zu verstehen ist, lässt sich
verfassungsrechtlich nicht generell abstrakt bestimmen,
insbesondere nicht präzise quantifizieren. Erforderlich wird
stets eine vergleichende Gesamtbewertung der Finanzlage in
der bundesstaatlichen Gemeinschaft mit Hilfe aussagekräftiger
und möglichst klar definierter haushaltswirtschaftlicher
Kennzahlen sein, kombiniert auch mit
Pro-Einwohner-Zahlenangaben. Ein für allemal feststehende
Ziel- oder Schwellenwerte gibt es insoweit nicht. Vielmehr
dienen verschiedene mit aktuellen Daten zu berechnende
Indikatoren als Orientierungspunkte für vertretbare
Zahlenkorridore, um im länderübergreifenden Vergleich
haushaltswirtschaftliche Situationen bewerten und für gewisse
Zeiträume prognostizieren zu können (vgl. z.B. Littmann,
Haushaltsnotlagen als Anspruchsgrundlage für
Bundesergänzungszuweisungen, in: FS D. Pohmer, 1990, S.
307 ).
196
Einfache quantitative Relationen - etwa zu den
mit Hilfe von Kennzahlen festzustellenden Differenzen
zwischen der Haushaltslage verschiedener Länder - kann es für
die Bestimmung der Schwelle zu einem potentiell
Sanierungspflichten und -ansprüche auslösenden
"bundesstaatlichen Notstand" schon deshalb nicht geben, weil
immer die Frage zu beantworten bleibt, wieweit das Land
selbst noch über eigene Potentiale zur Verhinderung oder
Behebung eines solchen Notstands verfügt. Dies muss dazu
führen, dass die quantitativen Elemente, die der Senat in
seiner Entscheidung im Jahr 1992 für die Bestimmung so
genannter einfacher und so genannter extremer
Haushaltsnotlagen herangezogen hat (vgl. BVerfGE 86, 148
), nicht mehr ohne weiteres
fortzuschreiben, sondern verschärfend zu ergänzen sind. Der
Senat hat hierzu vorliegend indes keine abschließende
Stellung zu nehmen, da bereits nach den früher angewandten
Maßstäben nicht von einer (extremen) Haushaltsnotlage des
Landes Berlin auszugehen ist.
197
c) Wie der Senat auch 1992 in der Sache betont
hat, haben die im Grundgesetz ausdrücklich eröffneten
Handlungsmöglichkeiten wie insbesondere die
Mischfinanzierungstatbestände der Art. 91a und
Art. 91b GG, Art. 104a Abs. 4 GG sowie
Art. 106 Abs. 8 GG Vorrang vor der Gewährung von
Ergänzungszuweisungen zum Zweck der Sanierung (vgl. BVerfGE
86, 148 ). Zwar mögen jene Tatbestände
durch Projektorientierung sowie struktur- und
konjunkturpolitische Ausrichtungen gerade in extremen
Notlagen für Haushaltssanierungen kaum noch geeignet sein.
Unter dem Gesichtspunkt der Ultima-Ratio-Funktion von
Sanierungszuweisungen gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG in
Verbindung mit dem Bundesstaatsprinzip muss jedoch gesichert
sein, dass alle anderen Möglichkeiten, dem Land zu einer
aufgabengerechten Finanzausstattung zu verhelfen, Vorrang
besitzen und zunächst voll auszuschöpfen sind. Auch hier
bleibt zu berücksichtigen, dass Sanierungshilfen kein
legitimes Mittel zur Korrektur von Entscheidungen auf den
verschiedenen Stufen des Finanzausgleichs sind, was
insbesondere auch für die Berücksichtigung von
Hauptstadtlasten im Rahmen des Art. 106 Abs. 8 GG zu
gelten hat, deren Ausgleich entgegen dem Vorbringen der
Antragstellerin nicht auf dem Umweg des Sanierungsfalls
eingefordert werden kann.
198
d) Das für Sanierungszuweisungen geltende
strenge Ultima-Ratio-Prinzip mit der Beschränkung von
Sanierungspflichten und Sanierungsansprüchen auf den
bundesstaatlichen Notstand fordert insbesondere, dass die
eigenen Handlungsmöglichkeiten des Landes ausgeschöpft sind.
Insoweit unterliegt das Land einer Darlegungs- und
Begründungslast.
199
Ob und welche Handlungsmöglichkeiten noch
bestehen, kann nur durch einen vergleichenden Blick auf
vergangenes Verhalten des betroffenen Landes im Verhältnis zu
anderen Ländern beurteilt werden. Der denkbare Einwand, der
Eintritt des Sanierungsfalls bedeute zugleich, dass es für
das Nachholen in der Vergangenheit versäumter Maßnahmen "zu
spät" sei, verfängt demgegenüber nicht. Die so genannte
Verschuldensfalle schnappt nicht überraschend von heute auf
morgen zu. Es geht vielmehr um langfristige Prozesse sowohl
vor als auch nach dem Zeitpunkt des Eintritts einer Notlage,
während deren Dauer das Land sich die Frage gefallen lassen
muss, wieweit eigene zusätzliche Anstrengungen noch möglich
und deshalb auch nötig sind, bevor Hilfsbedürftigkeit geltend
gemacht werden kann. Führt die Betrachtung vergangenen
Verhaltens des Notlagenlandes im Vergleich mit anderen
Ländern zu dem Ergebnis, dass erhebliche Handlungs-,
insbesondere Veräußerungs- und Sparmöglichkeiten, in der
Vergangenheit nicht ausgeschöpft wurden, so indiziert dies,
dass solche Möglichkeiten noch vorhanden und mit Erfolg zu
mobilisieren sind, ein bundesstaatlicher Notstand also noch
nicht eingetreten ist. Nur dann, wenn dies nachweisbar,
insbesondere wegen eines nicht zu bewältigenden Umfangs
erforderlicher Mittel, keine Abhilfe mehr verspricht, kommt
die Inanspruchnahme bundesstaatlichen Beistands in
Betracht.
200
Dem in diesem Zusammenhang auftretenden
Problem notwendiger, politisch aber wohl immer umstrittener
Bewertung noch vorhandener Handlungsmöglichkeiten des Landes
ist mit Hilfe angemessener und zumutbarer Ausgestaltung der
Darlegungs- und Begründungslasten zu begegnen. Solange das
Land die Ausschöpfung aller eigenen Potentiale in
überzeugungskräftiger, auch in tatsächlicher Hinsicht
belegter Weise begründet, ist es im Streitfall Sache des
Bundes und der äußerungsberechtigten Länder, dem
überzeugungskräftig entgegenzutreten. Aufgabe des
Bundesverfassungsgerichts wird es dann sein, unter
Aussonderung evident fehlsamer Einschätzungen der
Verfahrensbeteiligten zu entscheiden, ob ein Anspruch
dargetan ist.
201
Das Erfordernis der darlegungs- und
begründungsbedürftigen Erschöpfung der eigenen
Handlungsmöglichkeiten als Konsequenz des
Ultima-Ratio-Prinzips bundesstaatlichen Beistands durch
Sanierungshilfen trifft sich im praktischen Ergebnis im
Wesentlichen mit der einfachgesetzlichen Regelung des
§ 12 Abs. 4 Satz 1 MaßstG, die als Voraussetzung
der Gewährung von Sanierungszuweisungen bestimmt, "dass das
betreffende Land ausreichende Eigenanstrengungen unternommen
hat, um eine drohende Haushaltsnotlage abzuwenden oder sich
aus ihr zu befreien". Verstünde man diese Regelung als
Sanktion für vergangenes Fehlverhalten eines Landes, wäre
allerdings deren Verfassungsmäßigkeit zweifelhaft, denn es
geht vorliegend nicht um eine angemessene Ausgestaltung
subjektivrechtlicher Rechtspositionen im Rechtsverkehr, in
dem fremde Haftung wegen eigenen Verschuldens auszuschließen
wäre. Vielmehr ist Thema der hier fraglichen Gewährleistung
der Erfüllung verfassungsrechtlicher Aufgaben im Bundesstaat
letztlich nicht nur und nicht einmal primär die angemessene
Verteilung von Risiken zwischen autonomen
Entscheidungsträgern, sondern die verfassungsgemäße
Wahrnehmung objektiver Organkompetenzen im Interesse
(bundes-) staatlicher Aufgabenerfüllung gegenüber den
Bürgern. Diese sind Bundesbürger, und ihrem Interesse dienen
letztlich bundesstaatliche Einstandspflichten im
Notstand.
202
3. Auch wenn die Gewährleistungsfunktionen des
Bundesstaatsprinzips dafür sprechen, von der Erweiterung des
Anwendungsbereichs des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG auf
Sanierungshilfen im Fall eines bundesstaatlichen Notstands
nicht Abschied zu nehmen, so bleibt doch der Einsatz dieses
finanzausgleichsrechtlichen Instruments eine äußerst
unbefriedigende Notlösung.
203
Wenn sich der Tatbestand der Leistungsschwäche
im Sinne des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG nach Sinn und
Zweck im Grunde gegen die Zuordnung extremer
Haushaltsnotlagen sperrt und auch den allgemeinen Zwecken des
Finanzausgleichs die Kongruenz mit den bundesstaatlichen
Gewährleistungszielen fehlt, so indiziert dies bereits, dass
das Instrumentarium des geltenden Finanzausgleichsrechts
grundsätzlich auf die Bewältigung von Aufgaben der
Haushaltssanierung einzelner Länder nicht angelegt ist,
sondern überfordert wird. Das gilt in besonderem Maße vor dem
Hintergrund der langjährigen negativen Entwicklung einer
Mehrzahl der öffentlichen Haushalte, die zu den aktuellen
politischen und wissenschaftlichen Diskussionen um Gefahr,
mögliche Abwehr und erfolgreiche Überwindung eines denkbaren
"Staatsbankrotts" geführt haben (Gutachten des
Wissenschaftlichen Beirates beim Bundesministerium der
Finanzen , Haushaltskrisen im Bundesstaat,
Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 78;
Isensee, Damoklesschwert über der Finanzverfassung: Der
Staatsbankrott, in: FS Selmer zum 70. Geburtstag, 2004,
S. 687 ; Rossi/Schuppert, Notwendigkeit
und Inhalt eines Haushaltsnotlagengesetzes, ZRP 2006, S. 8
; Schuppert/Rossi, Bausteine eines
bundesstaatlichen Haushaltsnotlagenregimes – Zugleich ein
Beitrag zur Governance der Finanzbeziehungen im Bundesstaat,
Discussion Papers der Hertie School of Governance, Berlin,
Nr. 1 Januar 2006, insb. S. 22 ff./44 ff.; zuvor
bereits Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, 1998, S.
282 ff.; Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und
Ländern, 1997, S. 666 ff.).
204
Als gravierende Schwäche des geltenden Rechts
kommt hinzu, dass es an den notwendigen verfahrensrechtlich
wie auch inhaltlich handlungsleitenden Regelungen zum Umgang
mit potentiellen und aktuellen Sanierungsfällen im
Bundesstaat fehlt. Bereits in seiner Entscheidung vom 27. Mai
1992 hat der Senat (BVerfGE 86, 148 )
hervorgehoben, es sei "zuvörderst nötig und besonders
dringlich <...>, Bund und Länder gemeinsam treffende
Verpflichtungen und Verfahrensregelungen festzulegen, die der
Entstehung einer Haushaltsnotlage entgegenwirken und zum
Abbau einer eingetretenen Haushaltsnotlage beizutragen
geeignet sind. Dem Bundesgesetzgeber bietet hierzu
Art. 109 Abs. 3 GG die Regelungskompetenz". Das Bild
bundesstaatlichen Zusammenwirkens, das der Senat in jener
Entscheidung vor Augen hatte, ist jedoch nicht Realität
geworden. Bisher ist es trotz des ohnehin einfachgesetzlich
geltenden Prinzips einheitlicher Formalstruktur der
Haushaltspläne (§§ 10, 11 HGrG, §§ 13, 14 BHO und
gleichlautendes Landeshaushaltsrecht, vgl. auch §§ 3 bis
7 des Gesetzes über die Statistiken der öffentlichen Finanzen
und des Personals im öffentlichen Dienst in der Fassung der
Bekanntmachung vom 22. Februar 2006, BGBl I S. 438) nicht
einmal gelungen, die unterschiedlichen Haushaltssystematiken
so aufeinander abzustimmen, dass jeweils ohne notwendige
statistische Bereinigungen mit Hilfe einfach abzuleitender
Haushaltskennzahlen transparente vergleichende Informationen
über die jeweils verfolgte Haushaltspolitik gewonnen werden
könnten (dazu unter II. 1. e) aa). Auch die Aufgaben und
Befugnisse des Finanzplanungsrats wurden - beschränkt auf
Erörterungen und Empfehlungen zur Haushaltsdisziplin - gemäß
§ 51a HGrG lediglich auf die Verpflichtungen im Rahmen
der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion eingestellt.
Erst in jüngster Zeit mehren sich die Anzeichen eines
politischen Konsenses dazu, dass jedenfalls auf der so
genannten zweiten Föderalismusreformstufe grundsätzliche
Reformen der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern
dringend erörterungsbedürftig sind und dass es dabei auch um
die nähere Prüfung grundlegend neuer - einfachgesetzlich
und verfassungsgesetzlich über Art. 109 Abs. 3 GG hinaus
fundierter - Lösungskonzepte zur Vorbeugung von
Haushaltskrisen und deren Bewältigung gehen muss (vgl. Anlage
zum Entschließungsantrag der Fraktionen der CDU/CSU und SPD
zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes,
BTDrucks 16/2052, S. 10). Das Bundesstaatsprinzip macht
solche Bestrebungen angesichts der gegenwärtig defizitären
Rechtslage erforderlich.
205
Ein bundesstaatlicher Notstand lässt sich für
das Land Berlin derzeit nicht feststellen; es befindet sich
nicht in einer extremen Haushaltsnotlage. Aussagekräftige
Indikatoren auf der Basis verlässlicher Datengrundlagen (1.)
lassen lediglich eine angespannte Haushaltslage für das Land
Berlin erkennen (2.), die es mit großer Wahrscheinlichkeit
aus eigener Kraft überwinden kann (3.).
206
1. a) Die Finanzierungsquoten der jeweiligen
Haushalte, die das Verhältnis zwischen Netto-Kreditaufnahme
und den Einnahmen und Ausgaben des Haushalts ausweisen,
können trotz der politischen Beeinflussbarkeit der
Netto-Kreditaufnahme und ihres fehlenden Ursachenbezugs erste
Anzeichen für eine übermäßige Zinsausgabenlast des
betroffenen Landes sein, die die haushaltswirtschaftliche
Handlungsfähigkeit beeinträchtigt oder gar zur
Leistungsunfähigkeit des Not leidenden Landes führt (vgl.
BVerfGE 86, 148 ). Ein weiterer
Anhaltspunkt zur Beurteilung der haushaltswirtschaftlichen
Lage von Gliedern der bundesstaatlichen Gemeinschaft lässt
sich aus den so genannten Belastungsquoten gewinnen, die die
Zinsausgaben ins Verhältnis zu Einnahmen und Ausgaben des
Haushalts setzen. So lässt sich mit der Zins-Steuer-Quote
abbilden, welcher Teil der Steuereinnahmen von vornherein
nicht zur Finanzierung von Aufgaben zur Verfügung steht, da
er für Zinsausgaben anzusetzen ist, soweit deren Deckung
nicht einer entsprechend erhöhten Nettoneuverschuldung
zugeordnet werden soll.
207
b) Als Analyseinstrument zur Feststellung
extremer Haushaltsnotlagen sind finanzwissenschaftliche
Ansätze, die zur Prüfung der Nachhaltigkeit öffentlicher
Finanzwirtschaften entwickelt worden sind, grundsätzlich
nicht geeignet. Eine der dazu in der Finanzwissenschaft
vertretenen Grundideen ist es, die aktuelle oder eine in der
Vergangenheit liegende Schuldenquote in die Zukunft so
fortzuschreiben, dass eine konstante Steuer- und Beitragslast
für künftige Generationen garantiert werden kann. Nach einem
anderen Modell ist eine Haushaltspolitik als nachhaltig zu
bezeichnen, wenn die in Zukunft zu erwirtschaftenden
Primärüberschüsse (Einnahmen abzüglich Ausgaben ohne
Zinsausgaben) ausreichen, um die gegenwärtigen Schulden
inklusive Zinszahlungen zurück zu zahlen (siehe etwa
Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der
Finanzen, Nachhaltigkeit in der Finanzpolitik – Konzepte für
eine langfristige Orientierung öffentlicher Haushalte, in:
Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 71,
November 2001). Um operationable Daten zu gewinnen, werden
meist Zeiträume zwischen 20 und 30 Jahren zugrunde gelegt.
Der unmittelbare Zweck dieser Betrachtungen liegt darin,
Nachhaltigkeitslücken aufzudecken; nur mittelbar können sie
indes Erkenntnisse liefern, um Konzepte zur Diagnose und
Sanierung von extremen Haushaltsnotlagen zu entwickeln (vgl.
Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der
Finanzen, ebenda S. 53). Mit Nachhaltigkeitsmodellen kann
prinzipiell nicht bestimmt werden, ab wann eine extreme
Haushaltsnotlage im "relativen" und im "absoluten" Sinn zu
verzeichnen ist; sie sind als Analyseinstrument unter
Zugrundelegung einer längeren Beobachtungsperiode primär dazu
bestimmt, Ausgaben und Einnahmen auf einem Niveau zu
berechnen, das eine stabile oder rückläufige
Schuldenstandsquote ermöglicht.
208
c) Gleichwohl ist die aus
Nachhaltigkeitsüberlegungen entstandene Primärüberschuss-
bzw. Primärdefizitbetrachtung ein weiteres geeignetes
Hilfsmittel, um die Leistungsfähigkeit einer
Haushaltswirtschaft zu beurteilen. Nach diesem Modell werden
zunächst die Primärausgaben und die Primäreinnahmen
ermittelt. Die Primärausgaben setzen sich aus den
(Bereinigten) Ausgaben abzüglich der Zinsausgaben zusammen;
damit werden die so genannten Kernausgaben eines Landes
dargestellt, die den Personal-, Sach- (ohne Zinsausgaben) und
Investitionsaufwand abbilden. Die Primäreinnahmen sind bei
dieser Darstellung als (bereinigte) Einnahmen zu verstehen,
die um die Erlöse aus der Veräußerung von Vermögen und um die
Nettokreditaufnahme vermindert werden. Die Differenz aus
Primäreinnahmen und Primärausgaben ist der Primärsaldo. Bei
einer positiven Differenz liegt ein Primärüberschuss vor, im
entgegengesetzten Fall ein Primärdefizit. Je größer der
Primärüberschuss, desto mehr haushaltswirtschaftliche
Spielräume bestehen, da die "Kernausgaben" von den
Primäreinnahmen zunehmend überkompensiert werden.
209
d) Auch andere Indikatoren bieten im
Zusammenspiel mit den vorstehenden weitere Anhaltspunkte für
die Ermittlung von extremen Haushaltskrisen. So hat der
Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium der Finanzen
in weitgehender Übereinstimmung mit den so genannten
Maastricht-Kriterien des Art. 104 EG das
Finanzierungsdefizit, den Schuldenstand sowie die
Zinsausgaben ins Verhältnis gesetzt zum Bruttoinlandsprodukt
(vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der
Finanzen, Haushaltskrisen im Bundesstaat a.a.O. S.
32 f.). Zur Begründung wird darauf hingewiesen, dass
Kennzahlen der Verschuldung in ihrem Bezug zum
Bruttoinlandsprodukt eines Landes als Indikatoren für dessen
Wirtschaftskraft dienten, weil alle Lasten aus dem
gesamtwirtschaftlichen Einkommen finanziert werden müssten.
In ähnlicher Weise werden im Rahmen des Konzepts der
Primärüberschuss– bzw. -defizitbetrachtung die steuerlichen
und steuerähnlichen Einnahmen, deren Entwicklung der
Entwicklung des Bruttoinlandprodukts korrespondiert,
rechnerisch gesondert von der Nettokreditaufnahme und den
Vermögensaktivierungen innerhalb verschiedener Relationen
bewertet. Daher ist bei der Primärzahlenbetrachtung ein Bezug
zu der Entwicklung des Bruttoinlandprodukts hergestellt.
210
e) aa) Zur Berechnung der Indikatoren und zum
Haushaltsvergleich sind aktuelle, verlässliche und allgemein
zugängliche Datengrundlagen erforderlich. Das
Bundesverfassungsgericht hat sich auf die vom Statistischen
Bundesamt nach den Grundsätzen der Neutralität, Objektivität
und wissenschaftlichen Unabhängigkeit (§ 1
Bundesstatistikgesetz) aufbereiteten Haushaltsdaten,
insbesondere auf die Daten der Fachserie 14/Reihe 2
(Kassendaten) und Reihe 3.1 (Öffentliche Rechnungsergebnisse)
gestützt. Die Haushaltsdaten der Kassenstatistik des
Statistischen Bundesamtes (Fachserie 14/Reihe 2) haben den
Vorteil, dass sie den aktuellen Stand wiedergeben und daher
frühzeitig verfügbar sind; soweit nur sie vorliegen, besteht
zu ihrer Verwendung keine Alternative. Die Daten der
Rechnungsergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts
(Fachserie 14/Reihe 3.1) bilden dagegen die endgültigen
Haushaltsabschlüsse ab, die Grundlage der Rechnungslegung in
Bund und Ländern sind (vgl. "Allgemeine methodische
Erläuterungen" der Fachserie 14/Reihe 3.1 für das Jahr 2001,
S. 5 r. Sp.). Ein weiterer Vorteil der Verwendung der
Rechnungsergebnisse liegt - im Vergleich zur Kassenstatistik
- in den tiefer gehenden Analysemöglichkeiten. Die
öffentlichen Rechnungsergebnisse erlauben die Differenzierung
von Ausgaben einzelner Länder für bestimmte Aufgaben; daher
sind sie prinzipiell vorzuziehen. Allerdings sind auf Grund
der Umbuchungspraxis in Bund und Ländern sowohl die Daten der
Kassenstatistik als auch die der Rechnungsergebnisse
beeinflussbar; "klinisch saubere" Zahlenreihen sind nicht
verfügbar. Im Übrigen sind für Vergleiche von Haushaltsdaten
der Länder bis ins Letzte ausgezirkelte Zahlenreihen nicht
erforderlich; eine einmal gewählte Zahlenbasis ist nur
konsequent fortzuführen, um aus solchen Vergleichen
Tendenzaussagen herleiten zu können.
211
Gegen die Verwendung der öffentlichen
Rechnungsergebnisse sprechen nicht die vom Statistischen
Bundesamt vorgenommenen finanzstatistischen Bereinigungen,
mit denen einige Zahlungsströme herausgerechnet (so genannte
Absetzungen) und einige einbezogen (so genannte Zusetzungen)
werden. Dadurch stimmen insbesondere nicht die in den
jeweiligen Berliner Haushalten veranschlagten und
verausgabten Personalausgaben mit den Angaben in den
Rechnungsergebnissen überein. Der Grund für die vom
Statistischen Bundesamt gewählte abweichende Einordnung oder
Berücksichtigung verschiedener von Bund und Ländern
gemeldeter Haushaltsdaten liegt darin, dass gerade wegen
haushaltsrechtlicher Gestaltungsmöglichkeiten, die im
unterschiedlichen Maße im Bund und in den Ländern genutzt
werden, eine möglichst weitgehende Vereinheitlichung der
Daten anzustreben ist, um aussagekräftige Vergleiche
anstellen zu können (siehe Statistisches Bundesamt, Fachserie
14/Reihe 3.1 für das Jahr 2001, S. 5-8). Zweck des Vorgehens
des Statistischen Bundesamtes ist es, vor allem Verzerrungen
zwischen den Sachausgaben (haushaltssystematische Hauptgruppe
6) und den Personalausgaben (haushaltssystematische
Hauptgruppe 4) wenigstens zu mildern. Im Übrigen sind von der
abweichenden Rubrizierung des Statistischen Bundesamtes alle
Länder betroffen. Das Statistische Bundesamt legt seinen
Maßstab zur Einordnung einzelner Etatposten an die
Haushaltsdaten aller Länder an. Auch etwaige Verzerrungen
beträfen daher alle Länder. Auch wenn sich diese jeweils
nicht vollständig gegenseitig neutralisieren, so ist doch im
Regelfall davon auszugehen, dass Restunschärfen oder
Vergleichsstörungen im vernachlässigbaren Bereich liegen.
212
bb) Bei den hier verwendeten Daten sind sowohl
auf der Ausgaben- als auch auf der Einnahmenseite der so
genannten Geberländer deren Leistungen im
Länderfinanzausgleich gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG
neutralisiert worden. Diese haben zwar eine strukturelle
Ähnlichkeit mit anderen gesetzlichen Pflichtleistungen wie
etwa Ausgaben für den kommunalen Finanzausgleich in den
Länderhaushalten. Die Geberleistungen im
Länderfinanzausgleich wirken aber in den Geberländern wie
durchlaufende Posten, ohne dass sie - anders als etwa die
Geberleistungen im kommunalen Finanzausgleich - auch
landespolitisch unmittelbar beeinflussbar sind (vgl. Seitz,
Die finanzwirtschaftlichen Aggregatdaten des Landes Berlin:
Eine Analyse statischer und dynamischer Entwicklungen, Juli
2003, S. 1 f.). Die mit solchen Leistungen im
Länderfinanzausgleich verbundenen Ausgaben wirken sich zudem
- im Unterschied zu sonstigen Pflichtleistungen - nicht
innerhalb des Landes aus, und ein Teil der (Steuer-)
Einnahmen ist aufzuwenden, um diese Zahlungen zu
finanzieren.
213
cc) Bei der Berechnung der Daten des Landes
Berlin mit Ausgabenbezug – wie etwa bei der
Kreditfinanzierungsquote – ist die einmalige Kapitalzufuhr an
die Bankgesellschaft Berlin in Höhe von 1.755 Mio. € im Jahre
2001 wie jede andere Ausgabe im haushaltssystematischen Sinne
zu klassifizieren. Ein Land hat auf Grund seiner
verfassungsrechtlich gemäß Art. 109 Abs. 1 GG verbürgten
Haushaltsautonomie grundsätzlich alle
haushaltswirtschaftlichen Maßnahmen selbst zu verantworten.
Ein mit Hilfe von Haushaltsdaten unternommener
Ländervergleich hat in einem ersten Schritt der Zusammen- und
Gegenüberstellung ausgewählter aussagekräftiger Daten
politisch wertungsneutral zu erfolgen, soweit dies möglich
ist. Eine zweite Frage ist, welche Schlussfolgerungen die
Daten zulassen. Erst bei der Bewertung der Daten fließen
Gesichtspunkte ein, die dazu führen können, einzelne
finanzwirksame Entscheidungen eines Haushaltsgesetzgebers
besonders zu gewichten oder "herauszurechnen", etwa bei der
Frage, ob unterbliebene Eigenanstrengungen zur Abwendung
einer Haushaltsnotlage den Schluss zulassen, dass dem Land
zukünftig noch hinreichende Möglichkeiten der Selbsthilfe
geblieben sind.
214
Dies gilt auch für die Wohnungsbauförderung,
die der Antragsteller gesondert behandelt sehen möchte.
Abgesehen davon, dass eine Umrechnung der in Berlin
"gestreckt" angelegten Förderung des Wohnungsbaus in die in
den anderen Ländern übliche Einmalförderung und eine fiktive
Erhöhung der Kreditfinanzierungsquote bei entsprechender
Senkung der Primärausgaben rechnerisch problematisch ist, ist
die Art der Gewährung der Förderung eine
(haushalts)politische Entscheidung, etwa zum Zweck des
Erhalts von Finanzierungsspielräumen, an der sich das Land
grundsätzlich festhalten lassen muss.
215
2. Aussagekräftige Indikatoren lassen
insgesamt eine Haushaltslage des Landes Berlin, die einen
bundesstaatlichen Notstand begründen könnte, nicht
erkennen.
216
a) Die Kreditfinanzierungsquoten der Länder,
jeweils einschließlich Kommunen, von 1995 bis 2004 machen
zwar deutlich (Tabelle "Kreditfinanzierungsquoten"), dass die
Berliner Werte ausgenommen die der Jahre 1996 und 1997
deutlich über dem Doppelten des Länderdurchschnitts gelegen
haben, wobei der niedrigste Wert 1997 mit 182,3 v.H. des
Länderdurchschnitts zu verzeichnen ist. Bezogen auf die Zahl
der Einwohner (Nettokreditaufnahme pro Kopf) bewegt sich die
Berliner Nettokreditaufnahme sogar zwischen dem 2,79 bis
5,6-fachen über dem Länderdurchschnitt.
217
Das im Jahr 1992 vom Bundesverfassungsgericht
beispielhaft für eine (einfache) Haushaltsnotlage
herangezogene Indiz des "Doppelten über der
länderdurchschnittlichen Kreditfinanzierungsquote" (vgl.
BVerfGE 86, 148 ) ist danach für den
Zeitraum von 1995 bis 2004 zwar überwiegend erfüllt. Ohne
Berücksichtigung weiterer Indikatoren lassen die Relationen
gerade dieser Quoten allerdings noch keine Schlüsse für die
Bewertung verbliebener Handlungsspielräume oder gar für die
Feststellung einer extremen Haushaltsnotlage auch im
absoluten, existenzbedrohenden Sinne zu, zumal auch eine
eindeutige Tendenz der Entwicklung der
Kreditfinanzierungsquoten Berlins in der Zeit seit 1995 nicht
erkennbar ist. So sind für 2001 und 2002 "Ausreißer nach
oben" festzustellen (rund das 3,58 und 3,64-fache des
Länderdurchschnitts), während sich im Übrigen ein
uneinheitliches Bild des Wechsels zeigt (etwa zwischen dem
1,82 bis zum 3,19-fachen des Länderdurchschnitts).
218
b) Die Zins-Steuer-Quoten der Berliner
Haushalte in den Jahren 1995 bis 2004 sind Ausdruck
zunehmender Haushaltsengpässe, ohne allerdings die Schwelle
zum bundesstaatlichen Notstand zu erreichen.
219
aa) Bei der Berechnung der Zins-Steuer-Quoten
werden die "Steuern und steuerähnlichen Einnahmen" in der
Abgrenzung der vom Statistischen Bundesamt herausgegebenen
Öffentlichen Rechnungsergebnisse für die Jahre 1995 bis 2003
herangezogen (Fachserie 14/Reihe 3.1). Für die Daten zum Jahr
2004 werden - da die Öffentlichen Rechnungsergebnisse
noch nicht vorliegen - die Kassenergebnisse gemäß der
Fachserie 14/Reihe 2 zugrunde gelegt.
220
Zur Bestimmung der Einnahmenbasis bei der
Bildung von Zins-Steuer-Quoten kommen im Wesentlichen zwei
Möglichkeiten in Betracht. Zum einen werden den "Steuern und
steuerähnlichen Einnahmen" allein die allgemeinen
(Fehlbetrags-) Bundesergänzungszuweisungen hinzugerechnet,
zum anderen zusätzlich die Sonderbedarfszuweisungen ohne
Einbeziehung der Sanierungshilfen. Je nachdem, welche
Einnahmenbasis zur Berechnung herangezogen wird, verändern
sich die Quoten teilweise erheblich (Tabellen
"Zins-Steuer-Quoten (1)" und "Zins-Steuer-Quoten (2)").
Obwohl die Zins-Steuer-Quote (2) grundsätzlich eine größere
Aussagekraft bei der haushaltswirtschaftlichen
Vergleichsanalyse zur Einschätzung der Haushaltslagen
einzelner Länder besitzt, werden die Konsequenzen, die sich
aus der Zins-Steuer-Quote (1) ergeben, ergänzend
betrachtet.
221
bb) Den "Steuern und steuerähnlichen
Einnahmen", also der entscheidenden Einnahmenbasis, sind
sämtliche Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen
zuzuordnen. Es handelt sich dabei um die Zuweisungen gemäß
§ 11 Abs. 3 und Abs. 4 FAG in der Fassung vom 17. Juni
1999 (Art. 1 des Dritten Gesetzes zur Änderung des
Finanzausgleichsgesetzes und Gesetz zur Änderung des
Gemeindefinanzreformgesetzes, BGBl I S. 1382) in Gestalt der
Bundesergänzungszuweisungen wegen überdurchschnittlich hoher
Kosten politischer Führung, zum Abbau teilungsbedingter
Sonderbelastungen sowie zum Ausgleich unterproportionaler
kommunaler Finanzkraft einerseits und die
Übergangs-Bundesergänzungszuweisungen gemäß § 11 Abs. 5
FAG andererseits. Zwar entsprechen diese
Bundesergänzungszuweisungen auch bestimmten Sonderbedarfen,
für deren Finanzierung sie veranschlagt wurden; eine
Verbesserung der allgemeinen Finanzausstattung des
betreffenden Landes durch diese Leistungen lässt sich daher
auf den ersten Blick schwer begründen. Die hiermit
verbundenen Finanztransfers sind jedoch, wie insbesondere die
Gesetzesmaterialien zeigen, ein Teil des Mitte der
1990er-Jahre ausgehandelten Föderalen
Konsolidierungsprogramms, auf dessen Grundlage auch der
(weitgehend politisch) ermittelte "Gesamttransferbedarf" von
über 53 Mrd. DM zum Abbau teilungsbedingter Sonderbelastungen
verteilt worden ist (BTDrucks 12/4748, Gesetzentwurf der
Bundesregierung, S. 130
Bundesregierung zu den Stellungnahmen des Bundesrates, S.
157 f.). Zusätzlich sind finanzschwache "alte" Länder
mit Sonder- und Übergangszuweisungen des Bundes bedacht
worden, um ihre überproportionalen Ausgaben zu
berücksichtigen und ihre Pro-Kopf-Belastung durch den
teilweisen Wegfall der bisherigen Fehlbetragszuweisungen zu
mildern (vgl. BTDrucks 12/4748 S. 130). Erkennbar hat damit
der Gesetzgeber die Steuerschwäche in den begünstigten
Ländern zum Anlass genommen, über die Gewährung von
Bundesergänzungszuweisungen eine ergänzende Aufstockung der
Einnahmenbasis zu schaffen. Übergreifendes Ziel dieser
Zuweisungen ist damit, die (noch) mangelhafte Steuerkraft in
einigen Ländern zu verbessern; um den für angezeigt
gehaltenen Umfang der Transfers zu kanalisieren,
tatbestandlich zu umreißen, zu begründen und zu begrenzen,
hat der Gesetzgeber entschieden, Sonderbedarfe
anzuerkennen.
222
Der Einnahmenbasis nicht hinzuzusetzen sind
demgegenüber die Bundesergänzungszuweisungen zum Zwecke der
Haushaltssanierung gemäß § 11 Abs. 6 FAG der Länder
Bremen und Saarland. Da die Sanierungszuweisungen schon gemäß
§ 11 Abs. 6 Satz 2 FAG und zuvor durch vertragliche
Vereinbarungen mit einer konkreten Zweckbindung in Verbindung
mit weiteren Einschränkungen der Haushaltswirtschaft
(beispielsweise die Begrenzung der Steigerungsraten der
Ausgaben) belegt sind, besteht ein grundlegender Unterschied
zu den anderen Formen der Bundesergänzungszuweisungen.
Sanierungszuweisungen haben eine größere Nähe zu den –
ebenfalls zweckgebundenen - Investitionshilfen gemäß
Art. 104a Abs. 4 GG als zu den Steuereinnahmen. Im
Übrigen werden die Berliner Zins-Steuer-Quoten durch dieses
Vorgehen nicht entscheidungserheblich beeinflusst. Berlin hat
zwischen 1995 und 2004 keine Sanierungszuweisungen erhalten.
Beeinflusst wird zwar der Länderdurchschnitt im
Betrachtungszeitraum. Auf Grund des im Verhältnis zur
Gesamtsumme der Einnahmen aller Länder geringen Umfangs der
Sanierungszuweisungen für Bremen und das Saarland führt die
Eliminierung der Sanierungszuweisungen jedoch zu
vernachlässigbaren Abweichungen im Rahmen eines
Ländervergleichs. Für einen Vergleich zentraler
Haushaltsdaten zwischen Hamburg und Berlin sind selbst diese
irrelevant, da Hamburg wie Berlin keine Sanierungszuweisungen
erhalten hat.
223
cc) Die Werte der Zins-Steuer-Quoten (1) der
Berliner Haushalte unter Einbeziehung (nur) der Zahlungen im
Länderfinanzausgleich und der
Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen (vgl. Tabelle
"Zins-Steuer-Quoten (1)") schwanken zwischen knapp 98 v.H.
und rund 176 v.H. des Länderdurchschnitts. Insgesamt lässt
sich indes die Tendenzaussage treffen, dass von 1995 bis 2004
ein stetiges und erhebliches Wachsen der Zins-Steuer-Quote
(1) zu verzeichnen ist – zuweilen um die zehn Prozentpunkte
im Vergleich zum Länderdurchschnitt von einem Jahr zum
anderen. Von 2002 an ist eine Stabilisierung auf hohem Niveau
zu beobachten.
224
Die Werte Berlins bewegen sich erst ab 2002
nahe an dem Wert, der nach der bisherigen Rechtsprechung als
Orientierungs-Schwellenwert bezeichnet werden kann. Das
Bundesverfassungsgericht hat eine Überschreitung des
Länderdurchschnitts der Zins-Steuer-Quote zumindest um 71,7
v.H. als ein Kriterium zur Feststellung (extremer)
Haushaltsnotlagen in zwei konkreten Einzelfällen herangezogen
(vgl. BVerfGE 86, 148 ). Von einer dort
für das Saarland und Bremen zusätzlich festgestellten über
Jahre hinweg andauernden Überzeichnung der
länderdurchschnittlichen Zins-Steuer-Quote (1) in diesen
erheblichen Dimensionen kann jedoch für Berlin keine Rede
sein. Dagegen haben andere Länder – insbesondere Bremen und
das Saarland – eine vergleichsweise schwierigere
Haushaltslage zu bewältigen. Die Zins-Steuer-Quoten (1)
Bremens liegen ausnahmslos – zum Teil drastisch - höher als
die von Berlin; die saarländischen Werte überzeichnen von
1995 bis 2000 zum Teil erheblich das Berliner Niveau und
bleiben zwar ab 2001 darunter, liegen aber ab diesem
Zeitpunkt in der Nähe der Berliner Zins-Steuer-Quoten (1).
Der Kreis der Länder, deren Zins-Steuer-Quoten (1) in den
Jahren 1995 bis 2004 nahe an den Berliner Werten liegen,
umfasst in dem größeren Teil des Betrachtungszeitraums mehr
als die Hälfte aller Länder.
225
dd) Die Einbeziehung weiterer Einnahmen bei
der Ermittlung der Zins-Steuer-Quote (2) – das betrifft die
Sonder- und die Übergangszuweisungen des Bundes (vgl. Tabelle
"Zins-Steuer-Quote (2)") – führt dazu, dass sich die Berliner
Werte im Länder- und Stadtstaatenvergleich noch günstiger
darstellen. Die größte negative Abweichung der
Zins-Steuer-Quote (2) zum Länderdurchschnitt liegt in der
Spitze bei rund 56 v.H. Gemessen an den oben dargelegten
Anforderungen kann diese Abweichung erst recht keine
übermäßige Belastung Berlins beschreiben. Ein
Pro-Einwohner-Vergleich mit Hamburg belegt, dass die
Einnahmenbasis in den Berliner Haushalten nur in einigen
Jahren geringfügig schlechter als die Hamburgs gewesen ist,
sonst leicht besser. Allerdings ist im Vergleich zu Hamburg
eine mit den Jahren zunehmende und nunmehr größere Belastung
mit Zinsausgaben der Berliner Haushalte zu verzeichnen.
226
ee) Mit Rücksicht auf die primäre
Zweckrichtung des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG ist auch die
Situation anderer leistungsschwacher Länder in den Blick zu
nehmen. Würden die Berliner Werte für die Feststellung einer
Haushaltsnotlage für ausreichend erachtet, so müsste dies
erst recht für Bremen und das Saarland festgestellt werden,
da deren Zins-Steuer-Quoten (2) sich im Zeitraum von 1995 bis
2004 fast durchgängig über denen Berlins bewegen. Das
Saarland hat nur in den Jahren 2003 und 2004 bessere Werte zu
verzeichnen als Berlin. Die Zahlen für Schleswig-Holstein und
mehr noch für Hamburg sind denen Berlins angenähert, und die
Werte für Sachsen-Anhalt bewegen sich außer im Jahr 2004 mit
zunehmender Dynamik auf die Schleswig-Holsteinischen zu. Für
Niedersachsen lässt sich eine deutliche Verschlechterung der
Zins-Steuer-Quote (2) insbesondere in den letzten Jahren
feststellen, wobei deren Werte nahe denen von
Schleswig-Holstein liegen. Die Zins-Steuer-Quoten und die
Schuldenstände vor allem der "neuen" Länder und der "alten
Notlagenländer" nebst Schleswig-Holstein zeigen auch nach
Auffassung des Sachverständigenrats zur Begutachtung der
gesamtwirtschaftlichen Entwicklung prekäre
Haushaltssituationen auf (Jahresgutachten 2004/2005 S.
543 f. ).
227
Bei einer solchen Häufung prekärer
Haushaltslagen sind etwaige isolierte, d.h. für einzelne
Länder festzustellende gravierende Haushaltsnöte nur in
besonders krassen Konstellationen geeignet, den
bundesstaatlichen Notstand zu begründen. Ohne das in erster
Linie vom Gesetzgeber auszutarierende Verhältnis der
einzelnen verfassungsrechtlichen Stufen des Finanzausgleichs
anhand der hier herangezogenen haushaltswirtschaftlichen
Kennzahlen vorwegzunehmen, streitet die schwierige Lage einer
Vielzahl von Haushaltswirtschaften dafür, andere
bundesstaatliche Finanzströme zu aktivieren, damit das
ohnehin problematische Notinstrument der Sanierungshilfen
nicht zu einem Regelinstrument wird. Bei einer Neujustierung
einzelner Stufen des Finanzausgleichs wäre überdies die
Haushaltslage des Bundes zu würdigen. Einer abschließenden
Stellungnahme bedarf es insoweit hier jedoch nicht, da die
Zins-Steuer-Quote (2) Berlins keinen Beleg für das Vorliegen
eines bundesstaatlichen Notstands bietet.
228
c) Die Betrachtung der Primärsalden in dem
Zeitraum zwischen 1995 und 2004 führt zu der Erkenntnis, dass
fast alle Länder Schwierigkeiten hatten, die laufenden
Ausgaben mit den laufenden Einnahmen zu decken:
Vermögensveräußerungen und Nettokreditaufnahmen sind in einem
zum Teil erheblichen Ausmaß zur Deckung der Kernausgaben
(Bereinigte Ausgaben abzüglich Zinsausgaben) notwendig
gewesen (vgl. Tabelle "Primärsalden der Länder"). Berlin ist
es zwar von 1995 an in keinem Jahr gelungen, einen
Primärüberschuss zu erzielen. Indessen zeigen Betrachtungen
der Primäreinnahmen und –ausgaben, dass die Berliner
Haushaltswirtschaft sich nicht in einer vom
Länderdurchschnitt deutlich negativ abweichenden Lage
befindet.
229
Im Vergleich mit dem Länderdurchschnitt
standen den Berliner Haushalten zwischen 26,1 v.H. und rund
35 v.H. mehr Primäreinnahmen pro Einwohner zur Verfügung
(siehe Tabelle "Kennzahlen zu den Primäreinnahmen").
Gegenüber den Hamburger Primäreinnahmen pro Einwohner weist
Berlin ebenfalls überdurchschnittliche Werte auf (in der
Spitze bis zu 14 v.H.). Die Primäreinnahmensituation der
Berliner Haushaltswirtschaft ist von 1995 bis 2004 insgesamt
als zumindest durchschnittlich zu bezeichnen.
230
3. Abgesehen davon, dass für die Berliner
Haushaltswirtschaft schon nach den hier erläuterten
Kennzahlen eine extreme Haushaltsnotlage nicht festzustellen
ist, bestehen erfolgversprechende Möglichkeiten, aus eigener
Kraft die vorhandenen Haushaltsengpässe zu bewältigen. Es ist
dem Berliner Senat nicht gelungen, die Alternativlosigkeit
von Sanierungshilfen hinreichend plausibel zu begründen. Wie
sich aus den folgenden Betrachtungen einzelner
haushaltswirtschaftlicher Kennzahlen sowie ausgewählter
Ausgabenblöcke in verschiedenen Aufgabenbereichen in einem
Vergleich mit Hamburg ergibt, hat der Antragsteller
insbesondere nicht dargelegt, dass die Berliner
Haushaltswirtschaft keine ausreichenden
Konsolidierungspotentiale enthält.
231
Die hier angestellten Vergleiche von
Haushaltsdaten Berlins mit dem Länderdurchschnitt und
ausgewählten Ländern lassen etwaige Konsolidierungspotentiale
der Vergleichsländer außer Betracht. Die zu vermutenden
Einsparpotentiale in den Haushalten der Vergleichsländer,
insbesondere Hamburgs, rechtfertigen die Annahme, dass die
Vergleichswerte im Regelfall als Untergrenze in dem Sinne zu
bewerten sind, dass die Bemessung der Berliner Ausgaben das
Hamburger Niveau (zumindest) nicht überschreiten darf und
sogar eher unterschreiten muss.
232
a) aa) Bereits die Betrachtung der
Primärausgaben offenbart ein sehr hohes Niveau in Berlin
(siehe Tabelle "Kennzahlen zu den Primärausgaben"). Der
Länderdurchschnitt wird um bis zu 62 v.H. überschritten
(1995), wobei ab 2002 eine deutlich erkennbare Zurückführung
der Primärausgaben zum Durchschnitt hin zu beobachten ist.
Die Hamburger Werte werden durchgängig, in der Spitze mit
32,5 v.H., übertroffen; auch insoweit ist allerdings in
jüngerer Zeit eine Annäherung an den Hamburger Standard zu
verzeichnen.
233
Dass das überdurchschnittliche Maß der
Primärausgaben Berlins nicht auf einem hohen Niveau an
Investitionsausgaben beruht, zeigen die Pro-Einwohner-Werte
der so genannten konsumtiven Primärausgaben in dem Zeitraum
zwischen 1995 und 2004: Der Länderdurchschnitt wird um bis zu
70 v.H. übertroffen. Die konsumtiven Primärausgaben Hamburgs
pro Einwohner liegen durchweg niedriger als die Berliner
Werte; indes ist ab 2003 eine Tendenz der Annäherung der
Berliner an die Hamburger Werte zu beobachten. Das Niveau und
die Entwicklung der konsumtiven Primärausgaben pro Einwohner
in Berlin sind starke Indizien für ein überhöhtes konsumtives
Ausgabenniveau in Berlin, das erhebliche Einsparpotentiale
erwarten lässt.
234
bb) Auch bei den Bereinigten Ausgaben liegen
die Berliner Pro-Kopf-Werte bis auf 2003 und 2004 deutlich,
d.h. bis zu 26 v.H., über denen Hamburgs; 2003/2004
liegen die Bereinigten Ausgaben pro Einwohner beider
Stadtstaaten indes recht nahe beieinander (Tabelle
"Kreditfinanzierungsquoten", Zeile: "A. BE-HH pro
Kopf"). Der Vergleich zu den Zahlen der Länder Bayern,
Rheinland-Pfalz und Sachsen offenbart ein Berliner
Ausgabeverhalten, das mindestens 31 v.H. und bis zu 84 v.H.
darüber liegt. Die Berliner Werte sind zum Länderdurchschnitt
gesehen zwischen dem 1,38-fachen und dem 1,59-fachen
höher.
235
Dass die besondere wirtschaftsstrukturelle
Lage Berlins als weder "reines" so genanntes altes Land noch
"reines" so genanntes neues Land eine andere Betrachtung
gebietet, hat der Antragsteller nicht nachvollziehbar
dargelegt. Ein Vergleich der einwohnerbezogenen Bereinigten
Ausgaben der "Westländer" und der "Ostländer", jeweils unter
Außerachtlassung der Berliner Werte (vgl. Tabelle
"Kreditfinanzierungsquoten", unterer Abschnitt), legt dies
auch nicht nahe. Zum Westländerdurchschnitt der Bereinigten
Ausgaben liegen die Berliner Werte ab 1995 bis 2004 zwischen
dem 1,47 und dem 1,7-fachen höher, wobei sich der Abstand ab
2002 verringert. Zu den durchschnittlichen Bereinigten
Ausgaben der neuen Länder, gerechnet pro Einwohner, liegen
die Berliner Werte zwischen dem 1,29 und dem 1,46-fachen. Die
Ergebnisse der Durchschnittsbetrachtungen für beide
Vergleichsgruppen zeigen, dass für Berlin stets
überdurchschnittliche Bereinigte Ausgaben pro Einwohner zu
verzeichnen sind. Es existieren auch keine belastbaren Daten,
die belegen, dass sich die besondere Situation Berlins als
Stadtstaat und zugleich teilweise neues Land zwingend in
einem höheren Ausgabenniveau niederschlagen muss.
236
cc) Die Grobbetrachtung der Einnahmen und
Ausgaben Berlins führt insgesamt zu dem Schluss, dass die
Haushaltsprobleme Berlins im Schwerpunkt nicht auf der
Einnahmenseite, sondern auf der Ausgabenseite liegen. Trotz
der guten bis überdurchschnittlichen Höhe der Einnahmen haben
etwaige Konsolidierungsbemühungen es jedenfalls in dem
Zeitraum zwischen 1995 und 2004 nicht vermocht, die hohen
Ausgaben zu reduzieren. Bereits auf Grund dieser globalen
Betrachtung sind noch nicht ausgeschöpfte Einsparpotentiale
in erheblichem Umfang zu vermuten.
237
b) In dieselbe Richtung weist ein
Stadtstaatenvergleich für einzelne Ausgabenblöcke mit
Hamburg, das sich für eine solche Gegenüberstellung anbietet
(vgl. auch Seitz, Die finanzwirtschaftlichen Aggregatdaten,
a.a.O., S. 20 f.). Zu beachten ist bei der Bewertung der
Konsolidierungsspielräume, dass in Bereichen, in denen Berlin
ein "Weniger" gegenüber Hamburg zu verzeichnen hat, nicht das
Hamburger Niveau zugrunde zu legen ist; abgesehen davon, dass
auch im Hamburger Haushalt insoweit Einsparpotentiale
vorhanden sein könnten, könnte andernfalls eine
Haushaltskonsolidierung aus eigener Kraft, die Vorrang vor
Solidarhilfen hat, kaum gelingen. Die Ergebnisse sind in der
folgenden Übersicht tabellarisch zusammengefasst:
238
Tabelle: Mehr (+)/weniger (-) der
Ausgaben Berlins gegenüber Hamburg (die Differenz der
jeweiligen Pro-Kopf-Ausgaben hochgerechnet auf die
Einwohnerzahl Berlins in Mio. €, Ausnahme für den Bereich
"Hochschulen": siehe Anm. 2)
239
240
Anmerkungen zur Tabelle:
241
1) Aufgabenbereiche in der vom Statistischen
Bundesamt vorgenommenen Einteilung gemäß Fachserie 14/Reihe
3.1 (Rechnungsergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts),
Tabellenteil, Länderteil, Gliederungspunkt 8 i.V.m. "Lfd.
Nr.".
242
2) Für den Funktionalbereich "Hochschulen" sind
nicht die Einwohnerzahlen, sondern die Studentenzahlen
herangezogen worden. Quelle: Statistische Jahrbücher 2002, S.
372, und 2004, S. 132; aus Vereinfachungsgründen sind für
2001 und 2002 die Studentenzahlen für das Wintersemester
2001/02 zugrunde gelegt worden; für 2003 sind die
Studentenzahlen zum Wintersemester 2003/04 herangezogen
worden.
243
3) Im Funktionalbereich "Soziale Sicherung"
(Hauptfunktion 2) sind dem Hamburger Wert (Bereinigte
Ausgaben abzüglich unmittelbare Einnahmen) für 2001 die
Ausgaben der alten Unterfunktion 126 "Kindergärten"
hinzugerechnet worden, um eine einheitliche Datenbasis nach
Umstellung auf die neue Haushaltssystematik zu
gewährleisten.
244
4) Im Funktionalbereich "Allgemeines Grund- und
Kapitalvermögen, Sondervermögen" ist für das Jahr 2001 die so
genannte Bankenhilfe von 1,755 Mrd. € vom Berliner Wert
abgesetzt worden.
245
aa) Der Vergleich beruht auf folgenden
Datengrundlagen: Als Referenzzeitraum werden die Jahre 2001,
2002 und 2003 herangezogen, da für 2004 und später keine
Abrechnungen der öffentlichen Haushalte (Fachserie 14/Reihe
3.1, herausgegeben vom Statistischen Bundesamt) zur Verfügung
stehen. Angegeben werden die Salden der "Bereinigten
Ausgaben" abzüglich der "unmittelbaren Einnahmen" in der vom
Statistischen Bundesamt vorgenommenen Abgrenzung (siehe dazu
die Fachserie 14/Reihe 3.1, Rechnungsergebnisse des
öffentlichen Gesamthaushalts, 2003, unter "Methodische
Erläuterungen", Punkt 8: "Finanzwirtschaftliche
Darstellung"). Damit sind die Ausgaben in den einzelnen
Aufgabenbereichen mit den bereichsspezifischen Einnahmen
verrechnet worden. Auf diese Weise wird dokumentiert, welchen
finanziellen Aufwand ein Land zur Bewältigung einer Aufgabe
betreibt.
246
Die Darstellung der Ausgabenpositionen folgt
der so genannten Funktionalgliederung der Haushalte gemäß
§ 14 Abs. 1 Nr. 1 lit. b) und Abs. 2 BHO/LHO, d.h. der
Gliederung der Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsplans nach
Aufgabengebieten, in der vom Statistischen Bundesamt
vorgenommenen Bereinigung.
247
Die Berechnungen sind so angelegt, dass
zunächst die Pro-Kopf-Ausgaben in Hamburg und in Berlin
ermittelt und saldiert werden. Anschließend wird der
jeweilige Unterschiedsbetrag auf die Einwohnerzahl Berlins
hochgerechnet. Auf diese Weise wird in den Fällen eines
positiven Saldos der Ausgaben auf Seiten Berlins für die
jeweils betrachteten Aufgabenbereiche das Volumen
potentieller Minderausgaben sichtbar, das sich für Berlin bei
einem Finanzgebaren nach Hamburger Maßstäben ergeben
würde.
248
bb) Überwiegend zeigt die vergleichende
Übersicht über die - auf die Einwohnerzahl Berlins
hochgerechneten - Differenzen der Pro-Kopf-Ausgaben
Mehrausgaben Berlins gegenüber Hamburg von eindrucksvollen
Ausmaßen. Das gilt trotz abnehmender Tendenz für die Bereiche
"Hochschulen" sowie "Wissenschaft etc. außerhalb der
Hochschulen" mit zusammengerechnet über 112 Mio. €
im Jahr 2003, aber auch für "Kulturelle Angelegenheiten" mit
einem Mehr gegenüber Hamburg von 362 Mio. € im Jahr 2001 und
immerhin noch 132 Mio. € im Jahr 2003. Auch in den Bereichen
"Gesundheit, Umwelt, Sport und Erholung" sind die
Mehrausgaben nach zunächst 190 und 200 Mio. € auch im Jahr
2003 mit 47,5 Mio. € immer noch erwähnenswert. In diesen
Bereichen sind die zunächst höheren Mehrausgaben in Berlin
nahezu vollständig im Bereich Sport und Erholung angefallen;
die Verringerung des Abstands zu Hamburg im Jahr 2003 beruht
zu etwa gleichen Teilen auf Mehrausgaben Hamburgs und
Einsparungen Berlins. Die größten Ausgabenvorsprünge Berlins
ergeben sich im Bereich Wohnungswesen mit Beträgen von
jeweils deutlich über einer Milliarde Euro, was einer
jährlichen Differenz der Ausgaben pro Kopf gegenüber Hamburg
von nahezu 400 € entspricht. Insoweit ist zwar die
unterschiedliche Struktur der Wohnungsbauförderung in Berlin
und Hamburg zu berücksichtigen, die zu - nur in Grenzen
kurzfristig abbaubaren - höheren laufenden Ausgaben in Berlin
führt. Selbst unter Außerachtlassung dieses Postens
verbleiben aber wesentliche Mehrausgaben Berlins.
249
Auch wenn zu den zuvor genannten wie zu den
weiteren in der Tabelle angeführten Zahlen erst tiefer
gehende Analysen und Interpretationen zu präzisen
realitätsnahen Beschreibungen konkreter
Konsolidierungsmöglichkeiten führen können, - so können etwa
die Mehrausgaben Berlins für "Soziale Sicherung" auf einer
größeren Belastung mit Bedürftigen oder auf einer
großzügigeren Gewährungspraxis beruhen -, ist insgesamt nicht
zu bezweifeln, dass solche Konsolidierungspotentiale
erheblichen Umfangs grundsätzlich vorhanden sind.
250
cc) Auch Verbesserungen der Einnahmensituation
Berlins sind möglich. Das betrifft insbesondere die Erhöhung
des Gewerbesteuerhebesatzes und die Erzielung weiterer
Privatisierungserlöse.
251
Die Erhöhung des in Berlin geltenden
Gewerbesteuerhebesatzes, etwa durch Angleichung an das
Hamburger Niveau, stellte allerdings eine bloß flankierende
Maßnahme dar, um die eigene Einnahmenbasis zu verbessern.
Selbst unter Berücksichtigung gegenläufiger Effekte, wie etwa
Betriebsverlagerungen in das Umland, ist aber eine Erhöhung
des Gewerbesteuerhebesatzes nicht von vornherein ungeeignet,
Einnahmeverbesserungen zu erzielen, da alle realistischen
Konsolidierungsspielräume auszunutzen sind, bevor
Sanierungshilfen in Betracht kommen.
252
Eine besondere Bedeutung können
Privatisierungserlöse oder Vermögensaktivierungen erlangen.
Bevor bundesstaatliche Solidarität in Anspruch genommen wird,
müssen neben der Nutzung aller Möglichkeiten der
Ausgabenreduzierung bestehende Optionen zur Erzielung
sonstiger erheblicher Einnahmen vollständig umgesetzt werden.
Ausweislich der Finanzplanung von Berlin 2003 bis 2007 (Hrsg.
Senatsverwaltung für Finanzen, Beschluss des Senats von
Berlin am 2. September 2003, S. 15 f.) hat Berlin von
1994 bis 2003 fast durchgängig in einem erheblichen Umfang
Vermögen aktiviert. Gleichwohl bestehen auch nach Angaben des
Berliner Senats nach wie vor relevante Möglichkeiten der
Vermögensveräußerung. Hierbei ist auch der landeseigene
Wohnungsbestand in den Blick zu nehmen, dessen möglichen
Veräußerungserlös der Senat mit etwa 5 Mrd. € ansetzt. Eine
derartige Einmaleinnahme auf Grund von Veräußerungen
bedeutete für die Haushaltswirtschaft eine dauerhafte
Entlastung, wenn der Erlös in die Schuldentilgung flösse und
die hierdurch eintretende Reduzierung der Zinslast die
Nettoeinnahmen aus der Bewirtschaftung des Wohnungsbestandes
überstiege.
253
dd) Die hier nur unvollständig angeführten -
nicht saldierten - Ausstattungsvorsprünge bzw. Mehrausgaben
Berlins gegenüber Hamburg bewegen sich - unter Einbeziehung
der Ausgaben für die Bereiche Soziale Sicherung und
Wohnungsbauförderung - in den Jahren 2001 bis 2003 um die 3,5
Mrd. €, wenn der (vermutlich durch Veräußerungserlöse
bedingte) "Ausreißer" Hamburgs im Aufgabenbereich
"Wirtschaftsunternehmen" im Jahr 2002 zur Vermeidung von
Verzerrungen unberücksichtigt bleibt. Der Berliner Senat hat
anhand seiner eigenen Berechnungen unsaldierte Mehrausgaben
Berlins für 2001 in Höhe von 6,9 Mrd. € und für 2003 in Höhe
von 3,7 Mrd. € ermittelt. Saldiert kommt der Berliner Senat
auf 1,6 Mrd. € bzw. 1,5 Mrd. €. Damit sind unabhängig von der
Vorzugswürdigkeit der hinter den verschiedenen unsaldierten
Zahlenangaben stehenden Berechnungsmodi Einsparungspotentiale
Berlins identifiziert, die ihrem Volumen nach eine
aussichtsreiche Haushaltssanierung aus eigener Kraft
versprechen, zumal im Falle der Einbeziehung der Optionen zur
Erhöhung der Einnahmen.
254
Die Feststellung der Ausstattungsvorsprünge
bedeutet indes nicht, dass diese von einem Haushaltsjahr auf
das andere vollständig abgebaut werden könnten. Vielmehr ist
zu berücksichtigen, dass ein erheblicher Teil der
Mehrausstattung auf Personalausgaben beruht, die kurzfristig
in einem nur sehr begrenzten Umfang reduziert werden können.
Zu berücksichtigen ist auch, dass es in einigen
Aufgabenbereichen längerfristige vertragliche Bindungen gibt.
Indes bestehen – wie gezeigt - für Berlin auch auf der
Einnahmenseite weitere Erfolg versprechende Möglichkeiten, um
die Finanzierungsdefizite zu minimieren.
255
Der Einwand des Antragstellers, eine Sanierung
aus eigenen Kräften sei nicht möglich, weil dies eine
Ausgabenreduzierung auf ein Niveau voraussetze, auf dem
Berlin seine ihm bundes- und landesverfassungsrechtlich
zugewiesenen Aufgaben nicht mehr erfüllen könnte, verfängt
nicht. Der Antragsteller stützt sich auf Modellrechnungen,
die über die mittelfristige Finanzplanung hinaus weit in die
Zukunft reichen. Es ist weder absehbar, ob die den
Berechnungen zugrunde liegenden Annahmen hinsichtlich der
Einnahmeentwicklung - insbesondere hinsichtlich des
Steueraufkommens - tatsächlich eintreffen, noch kann davon
ausgegangen werden, dass die Ausgaben der anderen Länder, zu
denen sich Berlin ins Verhältnis setzen lassen muss, in dem
angenommenen Ausmaß steigen werden. Außer Acht bleibt bei den
prognostischen Überlegungen auch das Sparpotential in den zum
Vergleich herangezogenen Ländern. Insgesamt kann man daher
nicht annehmen, dass das Land Berlin in wenigen Jahren
unausweichlich in eine Sondersituation gerät, in der es seine
verfassungsmäßigen Aufgaben nicht mehr erfüllen kann.
256
Diese Entscheidung ist einstimmig
ergangen.