BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvF 3/99 -
über den Antrag festzustellen,
dass § 6 Nr. 6 Sätze 1 und 2
der Hamburgischen Verordnung über die Gewährung von Beihilfen
in Krankheits-, Pflege-, Geburts- und Todesfällen
(Hamburgische Beihilfeverordnung - HmbBeihVO -) in
der Fassung vom 4. April 1995 (Hamburgisches Gesetz- und
Verordnungsblatt Seite 73) insoweit mit dem Grundgesetz
und sonstigem Bundesrecht vereinbar ist, als diese Vorschrift
die Aufwendungen für eine stationäre Behandlung in einem
Krankenhaus für gesondert berechenbare Wahlleistungen von der
Beihilfefähigkeit ausschließt,
hat das Bundesverfassungsgericht
- Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen
und Richter
Vizepräsident Hassemer,
Sommer,
Jentsch,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff
am 7. November 2002 gemäß § 24
BVerfGG einstimmig beschlossen:
Der Antrag wird verworfen.
1
Der Antrag im abstrakten
Normenkontrollverfahren betrifft die Frage, ob es mit dem
Grundgesetz und sonstigem Bundesrecht vereinbar ist, dass
§ 6 Nr. 6 Sätze 1 und 2 der Hamburgischen
Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-,
Pflege-, Geburts- und Todesfällen (Hamburgische
Beihilfeverordnung - HmbBeihVO -) in der Fassung
der Dritten Änderungsverordnung vom 4. April 1995
(Hamburgisches Gesetz- und Verordnungsblatt
- GVBl - S. 73) sogenannte Wahlleistungen bei
stationärer Behandlung in einem Krankenhaus von der
Beihilfefähigkeit ausnimmt.
2
1. Die Beihilfefähigkeit von Wahlleistungen
wurde erstmals durch § 6 Nr. 6 Sätze 1 und 2
HmbBeihVO vom 8. Juli 1985 (GVBl S. 163)
ausgeschlossen. Die Vorschrift ist gemäß § 19 HmbBeihVO
am 1. Oktober 1985 in Kraft getreten. Die Erste
Änderungsverordnung vom 27. August 1991 (GVBl
S. 315) hat insoweit nur redaktionelle Änderungen
vorgenommen. In dieser Fassung lautete § 6 Nr. 6
HmbBeihVO:
3
Aus Anlass eines Krankheitsfalls sind
beihilfefähig die Aufwendungen für
4
1.-5. ...
5
6. eine stationäre Behandlung in einem
Krankenhaus bis zur Höhe der Kosten
6
a) des allgemeinen oder besonderen Pflegesatzes
(§ 5 der Bundespflegesatzverordnung),
7
b) für Sonderentgelte (§ 6 der
Bundespflegesatzverordnung),
8
c) für abweichende Entgelte (§ 21 der
Bundespflegesatzverordnung),
9
es sei denn, dass § 7 oder § 9
anzuwenden ist. Ermäßigungen des allgemeinen Pflegesatzes
nach § 8 Satz 1 Nr. 2 der
Bundespflegesatzverordnung bleiben unberücksichtigt; im
Übrigen sind Mehraufwendungen für gesondert berechenbare
Wahlleistungen (§ 7 der Bundespflegesatzverordnung)
nicht beihilfefähig. Bei Behandlung in einem Krankenhaus, das
die Bundespflegesatzverordnung nicht anwendet, gelten die
Sätze 1 und 2 entsprechend; die Aufwendungen sind
höchstens bis zu dem Betrag beihilfefähig, der bei Behandlung
in einem staatlichen Krankenhaus der Freien und Hansestadt
Hamburg beihilfefähig wäre;
10
7.-11. ... .
11
2. Die Hamburgische Beihilfeverordnung beruht
auf § 85 des Hamburgischen Beamtengesetzes (HmbBG) in
der Fassung des Dreizehnten Änderungsgesetzes vom
12. September 1984 (GVBl S. 182). Dieser
lautet:
12
Die Beamten und Ruhestandsbeamten sowie ihre
versorgungsberechtigten Hinterbliebenen erhalten zu den
notwendigen und angemessenen Aufwendungen in Krankheits-,
Geburts- und Todesfällen Beihilfen. Das Nähere, insbesondere
die Abgrenzung des anspruchsberechtigten Personenkreises, die
Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen und deren
Höhe, regelt der Senat nach den für die Bundesbeamten
geltenden Grundsätzen durch Rechtsverordnung. In ihr kann
ferner bestimmt werden, ob und inwieweit Aufwendungen für
Wahlleistungen aus Anlass einer Krankenhausbehandlung
beihilfefähig sind.
13
3. Das Hamburgische Oberverwaltungsgericht hat
§ 6 Nr. 6 Sätze 1 und 2 HmbBeihVO i.d.F. der
Ersten Änderungsverordnung vom 27. August 1991 in
mehreren Entscheidungen, darunter in einem Urteil vom 21.
Februar 1992 - OVG Bf I 5/91 -, nicht angewendet,
weil es die Vorschrift für ungültig hielt. Dazu hat es
ausgeführt:
14
§ 6 Nr. 6 Sätze 1 und 2
HmbBeihVO stimme mit einer - seinerzeit
bestehenden - Regelung des Bremischen Beihilferechts
inhaltlich überein. Zu dieser Vorschrift habe das
Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 28. November 1991
(BVerwGE 89, 207) entschieden, dass der Bremische
Verordnunggeber den Grundsatz der beamtenrechtlichen
Fürsorgepflicht verletze, wenn er Aufwendungen für
Wahlleistungen bei stationärer oder teilstationärer
Behandlung in einem Krankenhaus generell von der
Beihilfefähigkeit ausschließe. Entsprechend dieser
Entscheidung, der sich das Gericht anschließe, sei auch die
Vorschrift des § 6 Nr. 6 Sätze 1 und 2
HmbBeihVO rechtsungültig. Durch den Ausschluss der
Beihilfefähigkeit von Wahlleistungen unterschreite der
Verordnunggeber den bundesweiten Beihilfestandard und greife
unter Verletzung der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht in
die Wechselbeziehung zwischen Beihilfe und Alimentation
ein.
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Eine Pflicht zur Vorlage des § 85 HmbBG
an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG
wegen Verstoßes gegen den bundesrechtlichen Grundsatz der
beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht bestehe nicht. Die
Ermächtigungsgrundlage halte sich - wie die Auslegung
ergebe - im Rahmen des Bundesrechts. Der
Landesgesetzgeber habe mit § 85 HmbBG dem
Verordnunggeber nicht die Möglichkeit geben wollen, die
Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für gesondert berechenbare
Wahlleistungen bei stationärer Behandlung in einem
Krankenhaus auszuschließen. § 85 Satz 2 HmbBG sehe vor,
dass der Verordnunggeber die Gewährung der Beihilfe "nach den
für die Bundesbeamten geltenden Grundsätzen" regelt. Für
Bundesbeamte sei es aber Standard, dass Aufwendungen für
gesondert berechenbare Wahlleistungen aus Anlass einer
Krankenhausbehandlung beihilfefähig seien.
16
4. Am 2. Juli 1993 hat der Senat der
Freien und Hansestadt Hamburg beim Bundesverfassungsgericht
gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG in Verbindung
mit §§ 13 Nr. 6, 76 Nr. 2 BVerfGG beantragt
festzustellen, dass der Ausschluss sogenannter Wahlleistungen
von der Beihilfefähigkeit gemäß § 6 Nr. 6
Sätze 1 und 2 HmbBeihVO in der Fassung vom
27. August 1991 mit dem Grundgesetz und sonstigem
Bundesrecht vereinbar sei.
17
Das Bundesverfassungsgericht hat diesen Antrag
mit Beschluss vom 24. Juni 1997 als unzulässig verworfen
(BVerfGE 96, 133). Er genüge nicht den Voraussetzungen, unter
denen nach § 76 Nr. 2 BVerfGG die Feststellung der
Gültigkeit von Bundes- oder Landesrecht beantragt werden
könne. Das Bundesverfassungsgericht entscheide im Verfahren
der abstrakten Normenkontrolle nur, wenn und solange ein
"besonderes objektives Interesse" an der Klarstellung der
Geltung der zur verfassungsrechtlichen Prüfung gestellten
Norm gegeben sei. Ein solches Interesse bestehe nur dann,
wenn gerade die Unvereinbarkeit der Norm mit dem Grundgesetz
oder sonstigem Bundesrecht für deren Nichtanwendung
entscheidungserheblich gewesen sei. Dies sei hier nicht der
Fall. Das Oberverwaltungsgericht habe seine Entscheidung
ausdrücklich auch damit begründet, dass die
Ermächtigungsgrundlage des § 85 Satz 3 HmbBG die in
der Verordnung getroffene Regelung nicht decke. Die vom
Oberverwaltungsgericht zugrunde gelegte Unvereinbarkeit der
landesrechtlichen Norm mit dem bundesrechtlichen Grundsatz
der Fürsorgepflicht habe damit im Ergebnis keine
entscheidungserhebliche Bedeutung erlangt.
18
5. Nach einer weiteren, im Wesentlichen
wiederum nur redaktionellen Änderung des § 6 Nr. 6
Satz 2 HmbBeihVO durch die Zweite Änderungsverordnung
vom 22. März 1994 (GVBl S. 96) wurde der Ausschluss
der Beihilfefähigkeit von Krankenhauswahlleistungen mit der
Dritten Änderungsverordnung vom 4. April 1995 (GVBl
S. 73) vollständig neu gefasst. In dieser am
1. Januar 1995 in Kraft getretenen, seitdem unverändert
geltenden Fassung lautet die Vorschrift:
19
§ 6
20
Beihilfefähige Aufwendungen in
Krankheitsfällen
21
Aus Anlass eines Krankheitsfalls sind
beihilfefähig die Aufwendungen für
22
1.-5. ...
23
6. vollstationäre und teilstationäre
Krankenhausleistungen nach der Bundespflegesatzverordnung
(BPflV) vom 26. September 1994 (Bundesgesetzblatt I
Seite 2750) in der jeweils geltenden Fassung bis zur
Höhe der Kosten für allgemeine Krankenhausleistungen
(§ 2 Absatz 2 BPflV) in Form von
24
a) Fallpauschalen und Sonderentgelten
(§ 11 BPflV),
25
b) tagesgleichen Pflegesätzen
(Abteilungspflegesätze, Basispflegesätze, teilstationäre
Pflegesätze - § 13 BPflV -),
26
c) Beträgen anstelle von Pflegesätzen
(§ 14 Absatz 5 Satz 5 BPflV),
27
d) Entgelten für Modellvorhaben (§ 26
BPflV)
28
sowie vor- und nachstationäre
Krankenhausleistungen (§ 115 a SGB V), es sei
denn, dass § 7 oder § 9 anzuwenden ist.
Ermäßigungen der Vergütungen für allgemeine
Krankenhausleistungen wegen Inanspruchnahme von gesondert
berechenbaren Wahlleistungen (§ 22 BPflV) bleiben
unberücksichtigt; im Übrigen sind Mehraufwendungen für
gesondert berechenbare Wahlleistungen nicht beihilfefähig.
Bei Behandlung in einem Krankenhaus, das die
Bundespflegesatzverordnung nicht anwendet, gelten die
Sätze 1 und 2 entsprechend; die Aufwendungen sind
höchstens bis zu dem Betrag beihilfefähig, der bei Behandlung
in einem staatlichen Krankenhaus der Freien und Hansestadt
Hamburg beihilfefähig wäre;
29
7.-11. ... .
30
6. Am 16. Juni 1998 beantragte der Senat
der Freien und Hansestadt Hamburg beim Hamburgischen
Verfassungsgericht festzustellen, dass § 6 Nr. 6
Sätze 1 und 2 HmbBeihVO in dieser Fassung insoweit mit
hamburgischem Landesrecht vereinbar ist als die Vorschrift
Aufwendungen für gesondert berechenbare Wahlleistungen bei
einer stationären Behandlung in einem Krankenhaus von der
Beihilfefähigkeit ausschließt. Mit Urteil vom 19. April
1999 - HVerfG 17/98 - entschied das Hamburgische
Verfassungsgericht mit Gesetzeskraft (vgl. § 15
Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über das Hamburgische
Verfassungsgericht), dass die zur Überprüfung gestellte
Bestimmung sowohl mit der Verfassung der Freien und
Hansestadt Hamburg als auch mit sonstigem hamburgischen
Landesrecht vereinbar ist. Der Ausschluss der
Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Wahlleistungen sei von
der gesetzlichen Ermächtigung in § 85 HmbBG gedeckt.
Entgegen der Auffassung des Hamburgischen
Oberverwaltungsgerichts sei nach Wortlaut, Sinn und Zweck
sowie Entstehungsgeschichte des § 85 Satz 3 HmbBG
anzunehmen, dass die gesetzliche Ermächtigung auch den
völligen Ausschluss der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen
für Wahlleistungen zulasse.
31
Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg
hat mit Schriftsatz vom 14. Dezember 1999 gemäß
Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG in Verbindung mit
§§ 13 Nr. 6, 76 Nr. 2 BVerfGG beantragt
festzustellen, dass § 6 Nr. 6 Sätze 1 und 2
HmbBeihVO in der Fassung vom 4. April 1995 (GVBl
S. 73) insoweit mit dem Grundgesetz und sonstigem
Bundesrecht vereinbar ist als diese Vorschrift die
Aufwendungen für gesondert berechenbare Wahlleistungen bei
stationärer Behandlung in einem Krankenhaus von der
Beihilfefähigkeit ausschließt.
32
1. Der Antrag sei zulässig. Es gehe um die
Klärung von Zweifeln, ob die in § 6 Nr. 6 HmbBeihVO
enthaltene Ausschlussregelung mit dem bundesrechtlichen
Grundsatz der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht vereinbar
sei. Das Hamburgische Oberverwaltungsgericht habe in seinem
Urteil vom 21. Februar 1992 seine Auffassung von der
Ungültigkeit der entsprechenden Vorschrift maßgeblich auf
bundesrechtliche Erwägungen gestützt. Der Zulässigkeit des
Antrags stehe nicht mehr entgegen, dass das Hamburgische
Oberverwaltungsgericht sein Urteil auch damit begründet habe,
die landesverordnungsrechtliche Norm halte sich nicht im
Rahmen der landesgesetzlichen Ermächtigung. Diesen Grund habe
das Hamburgische Verfassungsgericht mit seinem Urteil vom
19. April 1999 ausgeräumt. Dem noch bestehenden
objektiven Interesse an der Klärung der Frage, ob der völlige
Ausschluss der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für
Wahlleistungen im Krankenhaus nach hamburgischem Recht gegen
Bundesrecht verstoße, könne nun vom Bundesverfassungsgericht
mit verbindlicher Wirkung entsprochen werden.
33
2. Der Normenkontrollantrag sei auch
begründet. Der in § 6 Nr. 6 Sätze 1 und 2
HmbBeihVO geregelte Ausschluss der Beihilfefähigkeit von
Wahlleistungen sei mit dem Grundgesetz und mit sonstigem
Bundesrecht vereinbar. Er verstoße nicht gegen hergebrachte
Grundsätze des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG),
insbesondere nicht gegen das Alimentationsprinzip und die
Fürsorgepflicht des Dienstherrn.
34
Zu dem Antrag haben sich das
Bundesverwaltungsgericht, die Bayerische Staatsregierung, der
Senat der Freien Hansestadt Bremen, der Deutsche Beamtenbund
und die Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft geäußert. Das
Bundesverwaltungsgericht hat mitgeteilt, dass die Frage, ob
der Ausschluss von Wahlleistungen bei stationärer Behandlung
von der Beihilfefähigkeit mit dem Grundgesetz und sonstigem
Bundesrecht vereinbar ist, seit der Entscheidung vom 28.
November 1991 (BVerwGE 89, 207) nicht mehr Gegenstand eines
Verfahrens gewesen sei; es seien derzeit auch keine
Streitsachen anhängig, in denen diese Rechtsfrage Bedeutung
haben könnte. Die Bayerische Staatsregierung hält den
Normenkontrollantrag für unzulässig, hilfsweise für
unbegründet. Der Deutsche Beamtenbund sowie die Gewerkschaft
Erziehung und Wissenschaft sind der Auffassung, dass die in
Hamburg geltende Regelung verfassungswidrig sei. Der Senat
der Freien Hansestadt Bremen unterstützt die Auffassung des
Antragstellers.
35
Der Antrag ist unzulässig. Die
Voraussetzungen, unter denen nach § 76 Abs. 1
Nr. 2 BVerfGG die Feststellung der Gültigkeit von
Bundes- oder Landesrecht beantragt werden kann, sind nicht
erfüllt.
36
1. Das Bundesverfassungsgericht entscheidet im
Verfahren der abstrakten Normenkontrolle gemäß Art. 93
Abs. 1 Nr. 2 GG nur, wenn und solange ein
besonderes objektives Interesse an der Klarstellung der
Geltung der zur verfassungsrechtlichen Prüfung gestellten
Norm gegeben ist (vgl. BVerfGE 6, 104 ; 96, 133
). Ein solches Interesse liegt bei einem Antrag
auf Normverwerfung gemäß § 76 Abs. 1 Nr. 1
BVerfGG schon dann vor, wenn ein als Organ oder Organteil auf
die Bundesverfassung in besonderer Weise verpflichteter
Antragsteller von der Unvereinbarkeit der Norm mit
höherrangigem Bundesrecht überzeugt ist. Demgegenüber kann
ein besonderer Anlass für die in § 76 Abs. 1
Nr. 2 BVerfGG geregelte Bestätigung einer Norm, von
deren Verfassungsmäßigkeit in der Regel auszugehen ist (vgl.
BVerfGE 2, 143 ), erst dann bestehen, wenn diese
Norm von den dafür zuständigen Stellen wegen Unvereinbarkeit
mit dem Grundgesetz oder sonstigem Bundesrecht nicht
angewandt, nicht vollzogen oder in sonst relevanter Weise
missachtet (vgl. BVerfGE 12, 205 ) und
ihre Geltung damit in einer Weise in Frage gestellt wird, die
ihre praktische Wirksamkeit beeinträchtigt (vgl. BVerfGE 2,
143 ).
37
2. Den hiernach zu stellenden
Zulässigkeitsanforderungen genügt der Antrag nicht.
38
a) Zwar ist es unschädlich, dass die zur
Begründung des Antrags angeführte Entscheidung des
Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts sich nicht auf die
aktuell zur Überprüfung gestellte Fassung der Hamburgischen
Beihilfeverordnung bezieht. Es genügt, dass der Norminhalt im
Wesentlichen derselbe geblieben ist (vgl. BVerfGE 6, 104
). Nach beiden Fassungen des § 6 Nr. 6
HmbBeihVO ist die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für
Wahlleistungen bei stationärer Behandlung ausgeschlossen.
39
b) Ein objektives Interesse an der
Klarstellung der Gültigkeit der Norm besteht jedoch zum
maßgeblichen Zeitpunkt der beantragten Entscheidung nicht
mehr. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass das Hamburgische
Oberverwaltungsgericht nach der Entscheidung des
Hamburgischen Verfassungsgerichts die Vorschrift des § 6
Nr. 6 Sätze 1 und 2 HmbBeihVO wiederum für unvereinbar
mit dem Grundgesetz oder sonstigem Bundesrecht halten könnte.
Die vom Antragsteller begehrte Normbestätigung liefe auf eine
nicht statthafte vorbeugende Normenkontrolle hinaus.
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Für das Hamburgische Oberverwaltungsgericht
steht nunmehr bindend fest, dass die fragliche
Beihilfevorschrift mit hamburgischem Landesrecht vereinbar
ist und sich insbesondere im Rahmen der
Ermächtigungsgrundlage des § 85 Satz 3 HmbBG hält,
die den völligen Ausschluss der Beihilfe bei Aufwendungen für
Wahlleistungen zulässt. Auch eine Verletzung der in § 84
HmbBG landesrechtlich normierten Fürsorgepflicht des
Dienstherrn könnte das Gericht wegen der entgegenstehenden
Entscheidung des Hamburgischen Verfassungsgerichts nicht mehr
annehmen. Damit ist auch für die Annahme eines Verstoßes
gegen Bundesrecht kein Raum mehr. § 84 HmbBG ist die
landesrechtliche Umsetzung der in § 48 des
Beamtenrechtsrahmengesetzes bundesrahmenrechtlich normierten
Fürsorgepflicht. Beide Vorschriften stimmen im Wortlaut
überein. Mit gesetzlichen Bestimmungen über die
Fürsorgepflicht wird einer der in Art. 33 Abs. 5 GG
gewährleisteten hergebrachten Grundsätze des
Berufsbeamtentums konkretisiert (vgl. BVerfGE 43, 154
; 46, 97 ; 83, 89 ).
Dass das Hamburgische Oberverwaltungsgericht bei der
Anwendung des § 85 HmbBG der von Grundgesetz und
Bundesrahmenrecht bestimmten Fürsorgepflicht einen vom
Hamburger Landesrecht abweichenden Inhalt geben könnte, ist
danach nicht zu erwarten.
41
Wollte das Hamburgische Oberverwaltungsgericht
weiterhin von der Grundgesetz- oder Bundesrechtswidrigkeit
des § 6 Nr. 6 Sätze 1 und 2 HmbBeihVO ausgehen,
wofür aber keine Anhaltspunkte bestehen, müsste es in Fällen,
in denen es auf diese Regelung ankommt, eine Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts über die Vereinbarkeit des
§ 85 Satz 3 HmbBG mit dem Grundgesetz und sonstigem
Bundesrecht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG
herbeiführen.
42
Dem im Jahre 1992 vom Hamburgischen
Oberverwaltungsgericht angenommenen Verstoß gegen die
Fürsorgepflicht durch Ausschluss der Aufwendungen für
Wahlleistungen von der Beihilfefähigkeit lag im Übrigen die
Annahme eines bundeseinheitlichen Beihilfestandards zugrunde.
Nachdem sieben Länder die Aufwendungen für Wahlleistungen von
der Beihilfefähigkeit ausgeschlossen haben (vgl. dazu näher
den Beschluss des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 7. November 2002 im
Verfahren 2 BvR 1053/98), kann von einem solchen
einheitlichen Standard nicht mehr gesprochen werden.