L e i t s a t z
zum Beschluss des Zweiten Senats vom 15.
Januar 2008
- 2 BvF 4/05 -
Zum Inkrafttreten der Regelungen des
Reichsvermögen-Gesetzes über das Rückfallvermögen
(Art. 134 Abs. 3 GG) in Berlin (West).
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvF 4/05 -
hat das Bundesverfassungsgericht
- Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen
und Richter
Vizepräsident Hassemer,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau
am 15. Januar 2008 beschlossen:
§ 19 Absatz 1 des Gesetzes zur
Regelung der Rechtsverhältnisse des Reichsvermögens und der
preußischen Beteiligungen (Reichsvermögen-Gesetz) vom
16. Mai 1961 (Bundesgesetzblatt Teil I
Seite 597) steht der mit § 1 Satz 1 des
Gesetzes zur Überleitung von Bundesrecht nach Berlin (West)
(Sechstes Überleitungsgesetz) vom 25. September 1990
(Bundesgesetzblatt Teil I Seite 2106) geschaffenen
Anwendbarkeit des § 5 Reichsvermögen-Gesetz im
Geltungsbereich der bis zum Ablauf des 2. Oktober 1990
bestehenden Westsektoren des Landes Berlin nicht entgegen;
die Regelung ist mit Artikel 134 Absatz 3 und
Absatz 4 des Grundgesetzes sowie dem föderalen
Gleichbehandlungsgebot (Artikel 20 Absatz 1 in
Verbindung mit Artikel 3 Absatz 1 des
Grundgesetzes) vereinbar.
1
Das Normenkontrollverfahren betrifft die
Frage, ob § 19 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung der
Rechtsverhältnisse des Reichsvermögens und der preußischen
Beteiligungen (Reichsvermögen-Gesetz) vom 16. Mai 1961
(BGBl I S. 597) - RVermG - den vormaligen
Westteil des Landes Berlin von der Vermögenszuordnung im
Hinblick auf das so genannte Rückfallvermögen, das
unentgeltlich von den Ländern oder Gemeinden
(Gemeindeverbänden) dem Deutschen Reich überlassene
Vermögensrechte umfasst, ausschließt und daher mit
Art. 134 Abs. 3 und 4 GG und dem föderalen
Gleichbehandlungsgebot (Art. 20 Abs. 1 GG i.V.m.
mit Art. 3 Abs. 1 GG) unvereinbar ist.
2
1. Die einheitliche Verwaltung des Vermögens
des Deutschen Reiches und des Landes Preußen zerfiel mit dem
Zusammenbruch des Reiches am 8. Mai 1945. Durch das am
14. Juli 1945 in Kraft getretene Gesetz Nr. 52 der
Militärregierung über Sperre und Kontrolle von Vermögen
(Gesetzliche Vorschriften der amerikanischen Militärregierung
in Deutschland, Ausgabe A, S. 24) wurde in Berlin
(West), wie in allen drei westlichen Besatzungszonen, das
Reichsvermögen beschlagnahmt und unterlag der Kontrolle durch
die Besatzungsmächte (vgl. Zieger, in: von Münch
2. Aufl. 1983, Art. 134 Rn. 8). Mit Inkrafttreten
des Grundgesetzes (zur Geltung im Land Berlin vgl. BVerfGE 7,
1 ) wurden das gesamte Reichsvermögen und die
Beteiligungen des ehemaligen Landes Preußen an Unternehmen
des privaten Rechts Bundesvermögen (vgl. Art. 134
Abs. 1 GG, Art. 135 Abs. 6 Satz 1 GG).
Die westlichen Besatzungsmächte hatten jedoch teils vor,
teils nach Inkrafttreten des Grundgesetzes abweichende
Bestimmungen über die Rechtsverhältnisse an diesem Vermögen
erlassen. Die völkerrechtliche Gültigkeit dieser
Vorschriften, ihre rechtliche Tragweite und ihr Verhältnis zu
Art. 134 GG und Art. 135 GG waren vor allem
zwischen dem Bund und den Ländern umstritten (vgl. Féaux de
la Croix, BB 1951, S. 539 ).
3
Nachdem die Alliierte Hohe Kommission durch
Gesetz Nr. A - 16 vom 4. Mai 1951 (Amtsblatt der
Alliierten Hohen Kommission S. 881) wesentliche
vermögensbezogene Vorschriften der Militärgesetze aufgehoben
hatte, schuf der Bund durch das Gesetz zur vorläufigen
Regelung der Rechtsverhältnisse des Reichsvermögens und der
preußischen Beteiligungen vom 21. Juli 1951 (BGBl I
S. 467) - Vorschaltgesetz - eine vorläufige
Ordnung in der von Rechtsunsicherheit geprägten Situation. Da
der Aufhebung durch das Gesetz Nr. A - 16 nach
herrschender Meinung keine rückwirkende Kraft zukam, hat der
Bundesgesetzgeber die aus dem Besatzungsrecht abgeleiteten
Eigentums- und Vorbehaltsrechte der Länder ausdrücklich durch
das Vorschaltgesetz beseitigt (vgl. BTDrucks 3/2357,
S. 9; von Mangoldt, Das Bonner Grundgesetz, 1953,
Art. 134 Anm. 2, S. 649; Siebenhaar,
JR 1959, S. 207), wobei die Auseinandersetzung über
die Vermögenswerte den in Art. 134 Abs. 4 GG und
Art. 135 Abs. 6 GG vorgesehenen Bundesgesetzen
vorbehalten blieb (§ 5 des Vorschaltgesetzes). Da das
Land Berlin mit Billigung der Besatzungsmächte das
Vorschaltgesetz übernommen hatte, galt dieses Gesetz auch für
Berlin (§ 9 des Gesetzes über die Stellung des Landes
Berlin im Finanzsystem des Bundes (Drittes
Überleitungsgesetz) vom 4. Januar 1952, BGBl I
S. 1, nach Berlin übernommen durch Art. 1
Abs. 1 des Gesetzes vom 12. Juni 1952, GVBl für
Berlin S. 393; vgl. auch Siebenhaar, JR 1959,
S. 207).
4
2. Die Rechtsverhältnisse des Reichsvermögens
und der preußischen Beteiligungen wurden endgültig durch das
Reichsvermögen-Gesetz geregelt.
5
a) Soweit Vermögensrechte, die am oder nach
dem 8. Mai 1945 dem Deutschen Reich zugestanden haben,
nicht bereits aufgrund der Identität zwischen dem Deutschen
Reich und der Bundesrepublik Deutschland (vgl. hierzu
Siebenhaar, JR 1959, S. 207; Coing, NJW 1954,
S. 817 ; Féaux de la Croix, ArchÖffR 1977,
S. 35) oder aufgrund von Art. 134 Abs. 1 GG
Vermögen des Bundes geworden sind, wird in § 1 RVermG
der Übergang der Vermögensrechte auf den Bund angeordnet
(vgl. BTDrucks 3/2357, S. 10).
6
b) § 2 und § 3 RVermG dienen der
Umsetzung des in Art. 134 Abs. 2 GG vorgegebenen
Funktionsprinzips, wonach das Verwaltungsvermögen bei einem
Wechsel des Aufgabenträgers der Verwaltungsaufgabe folgt. In
Umsetzung von Art. 134 Abs. 2 Satz 1,
1. Halbsatz GG knüpft der Gesetzgeber bei der
Vermögenszuordnung in § 2 RVermG an die Zweckbestimmung
des Vermögensgegenstandes am 8. Mai 1945 an. In § 3
RVermG stellt er auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens des
Gesetzes ab (vgl. Art. 134 Abs. 2 Satz 1,
2. Halbsatz GG).
7
c) Die Zuordnung des Rückfallvermögens nach
Art. 134 Abs. 3 GG hat der Bundesgesetzgeber in
§ 5 RVermG geregelt. Die Bestimmung setzt die in
Art. 134 Abs. 3 GG vorgesehene Rückübertragung von
Vermögensgegenständen des Deutschen Reiches auf die
Rechtsträger um, die diese in der Vergangenheit unentgeltlich
- wie zum Beispiel bei der Übertragung für den Bau von
Kasernen (sog. Garnisonsverträge; vgl. BTDrucks 3/2357,
S. 13) - zur Verfügung gestellt hatten. Die
Rückübertragung auf den ursprünglichen Eigentümer ist deshalb
als Grundsatz (§ 5 Abs. 1 RVermG), die
Berücksichtigung von Bundesbedarf dagegen als Ausnahme
vorgesehen. Macht der Bund dauernden Bedarf an dem
Rückfallvermögen geltend, ist das Rückfallrecht
ausgeschlossen (§ 5 Abs. 2 RVermG). Benötigt der
Bund einen Vermögensgegenstand nur vorübergehend, ist ihm von
dem Rückfallberechtigten ein Recht auf unentgeltliche Nutzung
für die Dauer des Bedarfs einzuräumen (§ 5 Abs. 3
RVermG; zur Frage, wann der Verwaltungsbedarf des Bundes
„nicht nur vorübergehend“ ist, vgl. BVerwGE 111, 188). Für
die Geltendmachung des Rückfallrechts ist eine
Ausschlussfrist von einem Jahr nach Inkrafttreten des
Reichsvermögen-Gesetzes festgelegt (§ 5 Abs. 1
Satz 2 RVermG). Erfährt der Rückfallberechtigte erst
später von seinem Rückfallrecht, beginnt die Jahresfrist erst
mit diesem Zeitpunkt (§ 5 Abs. 1 Satz 3
RVermG). Der Bund hat im Falle eines Dauerbedarfs die
Möglichkeit, sich auf diesen innerhalb eines Jahres nach
Geltendmachung eines Rückfallrechts, mindestens aber bis zum
Ablauf von drei Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes zu
berufen (§ 5 Abs. 2 Satz 2 RVermG). Die
Berufung auf Eigenbedarf ist für den Bund dagegen
ausgeschlossen, wenn er den Vermögensgegenstand nicht
innerhalb von zwei Jahren nach der Geltendmachung des Bedarfs
tatsächlich nutzt (§ 5 Abs. 2 Satz 3 RVermG).
Die Norm lautet:
8
§ 5
9
Rückfallvermögen
10
(1) Vermögensrechte des Deutschen Reichs
(§ 1), die ein Land oder eine Gemeinde (Gemeindeverband)
unmittelbar oder durch einen Dritten dem Deutschen Reich auf
Grund eines Gesetzes, Verwaltungsaktes oder Rechtsgeschäftes
unentgeltlich zur Verfügung gestellt haben und auf welche die
Voraussetzungen der §§ 2 bis 4 nicht zutreffen, stehen
dem Rechtsträger (Land, Gemeinde, Gemeindeverband) zu, von
dem oder für dessen Rechnung sie zur Verfügung gestellt
worden sind. Der Anspruch auf Übertragung eines
Vermögensrechts als Rückfallvermögen kann nur innerhalb eines
Jahres nach Inkrafttreten dieses Gesetzes geltend gemacht
werden. Erlangt der Rückfallberechtigte erst nach dem
Inkrafttreten dieses Gesetzes von seinem Rückfallrecht
Kenntnis, so beginnt die Frist mit diesem Zeitpunkt.
11
(2) Absatz 1 gilt nicht für
Vermögensrechte an Gegenständen, welche der Bund überwiegend
und nicht nur vorübergehend unmittelbar für eigene
Verwaltungsaufgaben benötigt und für welche der Bund seinen
Bedarf geltend macht. Der Bund kann sich auf seinen Bedarf
nur innerhalb eines Jahres nach Geltendmachung eines
Rückfallrechts, mindestens aber bis zum Ablauf von drei
Jahren nach Inkrafttreten dieses Gesetzes, berufen. Der Bund
kann sich auf einen von ihm geltend gemachten Eigenbedarf
nicht mehr berufen, wenn der Vermögensgegenstand von ihm
nicht innerhalb von zwei Jahren nach der Geltendmachung des
Bedarfs hierfür tatsächlich genutzt wird.
12
(3) Benötigt der Bund einen nach Absatz 1
einem Land oder einer Gemeinde (Gemeindeverband) zustehenden
Vermögensgegenstand nach den bei Inkrafttreten dieses
Gesetzes bestehenden Verhältnissen vorübergehend überwiegend
für eine eigene Verwaltungsaufgabe, so ist der
Rückfallberechtigte verpflichtet, den Vermögensgegenstand dem
Bund für die Dauer dieses Verwaltungsbedarfs zur
unentgeltlichen Nutzung zu belassen.
13
(4) Ist der Verkehrswert eines dem Deutschen
Reich zur Verfügung gestellten Vermögensgegenstandes durch
Maßnahmen, welche ein anderer als der Rückfallberechtigte bis
zum Inkrafttreten dieses Gesetzes getroffen hat, höher als
der Verkehrswert, welchen der Vermögensgegenstand ohne diese
Maßnahmen haben würde, so kann der Bund verlangen, daß der
Wertunterschied von dem Rückfallberechtigten in Geld
ausgeglichen wird. Der Rückfallberechtigte kann den Ausgleich
des Wertunterschiedes unter Verzicht auf sein Rückfallrecht
verweigern. In diesem Falle hat der Bund dem
Rückfallberechtigten eine Entschädigung in Höhe des
Verkehrswertes zu zahlen, den der dem Reich zur Verfügung
gestellte Vermögensgegenstand ohne die getroffenen Maßnahmen
haben würde.
14
(5) Hatte ein Land dem Deutschen Reich
Vermögensgegenstände unentgeltlich zur Verfügung gestellt,
die in einem Gebiet belegen sind, dessen Landeszugehörigkeit
sich nach dem 8. Mai 1945 bis zum Inkrafttreten des
Grundgesetzes geändert hat, so stehen diese
Vermögensgegenstände dem Lande zu, dem nach Artikel 135
Abs. 1 des Grundgesetzes das Vermögen in diesem Gebiet
zugefallen ist. Soweit nicht mehr bestehende Länder dem
Deutschen Reich Vermögensgegenstände unentgeltlich zur
Verfügung gestellt haben, die in einem Gebiet belegen sind,
dessen Landeszugehörigkeit sich nicht geändert hat, stehen
diese dem Land zu, dem das Grundvermögen des nicht mehr
bestehenden Landes nach Artikel 135 Abs. 3 des
Grundgesetzes zugefallen ist.
15
d) Der Bundesgesetzgeber hat in § 21
RVermG eine Berlin-Klausel eingefügt, wonach das Gesetz nach
Maßgabe des Dritten Überleitungsgesetzes auch im Land Berlin
gelten sollte. Das Reichsvermögen-Gesetz konnte indes nicht
nach Berlin übernommen werden, weil die Alliierte
Kommandantur in Berlin mit Schreiben vom 28. Juni 1961
- Az.: BK/L (61) 15 - hiergegen Einspruch erhoben
hat. Die Berlin-Klausel des § 21 RVermG ist daher ohne
Rechtsfolgen geblieben: Das Reichsvermögen-Gesetz ist im Land
Berlin während der Geltungsdauer der alliierten
Vorbehaltsrechte vor dem 3. Oktober 1990 nicht in Kraft
getreten.
16
e) Nach dem Willen des Gesetzgebers sollte in
Berlin (West) die Vermögenszuordnung nach Art. 134
Abs. 1 und 2 GG durchgeführt werden können, die
Zuordnung des Rückfallvermögens nach Art. 134
Abs. 3 GG jedoch zunächst unterbleiben. Er hat daher
bestimmt, dass § 5 RVermG im Land Berlin nicht gilt
(§ 19 Abs. 1 Satz 1 RVermG) und insoweit
eine besondere Regelung für das Land Berlin vorbehalten
bleibt (§ 19 Abs. 1 Satz 2 RVermG). Soweit
Vermögensrechte in besonderen, in Berlin nicht geltenden
Gesetzen geregelt waren, sollte es dabei sein Bewenden haben
(vgl. § 19 Abs. 2 RVermG). Die Norm lautet:
17
§ 19
18
Sondervorschriften für Berlin
19
(1) § 5 gilt nicht im Land Berlin. Eine
besondere Regelung bleibt insoweit vorbehalten.
20
(2) Dieses Gesetz gilt nicht für in Berlin
(West) belegene Vermögensrechte (§ 1), soweit die
Rechtsverhältnisse derartiger Vermögensrechte im übrigen
Geltungsbereich dieses Gesetzes durch in § 15
bezeichnete, im Land Berlin bisher nicht in Kraft getretene
Gesetze geregelt sind.
21
3. Geltung erlangt hat das
Reichsvermögen-Gesetz im vormaligen Westteil des Landes
Berlin erst aufgrund der Regelung des § 1 des Gesetzes
zur Überleitung von Bundesrecht nach Berlin (West) (Sechstes
Überleitungsgesetz) vom 25. September 1990 (BGBl I
S. 2106). Die Norm lautet:
22
§ 1
23
Grundsatz
24
Bundesrecht, das in Berlin (West) aufgrund
alliierter Vorbehaltsrechte bisher nicht oder nicht in vollem
Umfang gilt, gilt vom Inkrafttreten dieses Gesetzes an
uneingeschränkt in Berlin (West), soweit sich aus den
§§ 2 und 3 nicht etwas anderes ergibt. Entsprechendes
gilt auch für bereits verkündetes, jedoch noch nicht in Kraft
getretenes Bundesrecht vom Zeitpunkt des jeweils bestimmten
Inkrafttretens an.
25
4. Der Antragsteller beansprucht als
Rückfallvermögen in Berlin (West) gelegene Grundstücke mit
einer Gesamtfläche von ungefähr 6,8 Mio. qm im
Gesamtwert von etwa 226 Mio. €, darunter Flächen
der Flughäfen Tegel und Tempelhof, sowie 52 Mio. €,
die der Bund aus dem Verkauf von Rückfallvermögen erzielt
habe.
26
Der Bund vertrat gegenüber dem Land Berlin
zunächst - bis Mitte 1999 - die Ansicht, dass das
Reichsvermögen-Gesetz seit dem 3. Oktober 1990 zwar
uneingeschränkt auch in Berlin gelte, § 19 des Gesetzes
jedoch regele, dass § 5 in Berlin keine Anwendung finde
und eine besondere Regelung insoweit vorbehalten geblieben
sei, eine solche aber bisher nicht vorliege (vgl. Erlass des
Bundesministers der Finanzen vom 25. August 1992, Az.:
VI A 1 - 0 1370 I - 5/92). In der Folgezeit änderte der Bund
seine Rechtsauffassung und vertrat nunmehr den Standpunkt,
dass mit dem Fortfall der alliierten Vorbehaltsrechte und der
Inkraftsetzung des Reichsvermögen-Gesetzes durch § 1 des
Sechsten Überleitungsgesetzes auch im Land Berlin eine
besondere Regelung im Sinne von § 19 Abs. 1
Satz 2 RVermG vorliege; da § 5 RVermG somit seit
dem 3. Oktober 1990 auch in Berlin (West) gegolten habe,
sei die Jahresfrist des § 5 Abs. 1 Satz 2
RVermG zur Geltendmachung der Rückfallansprüche
abgelaufen.
27
5. Auf Initiative des Landes Berlin beschloss
der Bundesrat einen Gesetzentwurf zur Änderung des
Reichsvermögen-Gesetzes (BRDrucks 642/03 vom
9. September 2003). Danach sollte § 19 RVermG wie
folgt gefasst werden: „In dem Teil des Landes Berlin, in dem
das Grundgesetz bereits vor dem Wirksamwerden des Beitritts
der Deutschen Demokratischen Republik zur Bundesrepublik
Deutschland galt, gilt § 5 mit der Maßgabe, dass an die
Stelle des in § 5 Abs. 1 Satz 2 und 3,
Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 und Abs. 4
Satz 1 genannten Zeitpunkts des Inkrafttretens dieses
Gesetzes der [einsetzen: Tag des Inkrafttretens dieses
Gesetzes] tritt.“
28
Zur Begründung wurde ausgeführt: Nach der
Herstellung der deutschen Einheit, der Entscheidung des
Deutschen Bundestages zur Verlegung von Parlaments- und
Regierungssitz nach Berlin vom 20. Juni 1991 und dem
erfolgten Regierungsumzug sei der Bedarf des Bundes in Berlin
klar definierbar, sodass ein weiteres Hinauszögern der
Umsetzung der grundgesetzlichen Vorgaben (Art. 134
Abs. 3 und Abs. 4 GG) nicht länger akzeptabel sei. Das
Land Berlin erhalte dadurch die Möglichkeit, gegen den Bund
Ansprüche auf Rückfallvermögen nach § 5 RVermG
durchzusetzen. Für das Land Berlin gelte damit keine
Sonderregelung, sondern nur die Vorschrift, die auch für die
Alt-Bundesländer bereits zur Anwendung gekommen sei (vgl.
BTDrucks 15/2135, S. 6 f.).
29
Der Bundestag lehnte den Entwurf am
16. Juni 2005 ab (BT-PlenProt 15/181, S. 17114
B).
30
Mit seinem Normenkontrollantrag macht der
Senat von Berlin geltend, dass § 19 Abs. 1 RVermG
Berlin von der sämtlichen anderen westdeutschen Ländern über
§ 5 RVermG eröffneten Rückerstattung des in seinem
Westteil gelegenen Rückfallvermögens ausschließe. Die Gründe,
die bei dem Inkrafttreten des Reichsvermögen-Gesetzes im Jahr
1961 den Ausschluss gerechtfertigt hätten, seien fünfzehn
Jahre nach der Herstellung der deutschen Einheit weggefallen.
Der Bund habe nun auch das Berliner Rückfallvermögen
aufzuteilen.
31
1. Das Sechste Überleitungsgesetz habe
das Reichsvermögen-Gesetz mit Wirkung vom 3. Oktober
1990 auch in Berlin (West) in Kraft gesetzt. Es gelte daher
§ 19 RVermG mit dem auf § 5 RVermG bezogenen
Regelungsvorbehalt des Absatz 1 Satz 2. Der
Gesetzgeber habe mit § 19 Abs. 1 RVermG die
Durchführung der Vermögenszuordnung bis auf weiteres
aufschieben und einer künftigen Regelung vorbehalten wollen.
Von diesem Gestaltungsvorbehalt sei der in § 21 RVermG
enthaltene Geltungsvorbehalt der klassischen Berlin-Klausel
zu unterscheiden, die routinemäßig in das
Reichsvermögen-Gesetz eingefügt worden sei. Die
Berlin-Klauseln hätten die räumliche Geltung von Normen
betroffen. Erst mit der Entscheidung, den Regierungssitz nach
Berlin zu verlegen, sei der auf Berlin bezogene
Ungewissheitsfaktor entfallen. Der Gesetzgeber habe sich mit
§ 19 Abs. 1 RVermG die Festlegung darüber
vorbehalten, wann eine besondere Regelung in Kraft treten und
ob diese § 5 RVermG unverändert übernehmen solle.
§ 19 RVermG gehe entstehungsgeschichtlich nicht auf den
Alliiertenvorbehalt gegen das Reichsvermögen-Gesetz, sondern
allein auf deutschlandpolitische Gründe zurück. Maßgebend sei
gewesen, dass der Bedarf des Bundes in Berlin zur Zeit der
Entstehung des Reichsvermögen-Gesetzes wegen der ungewissen
Zukunft der Stadt in ihrer damaligen Insellage noch nicht
abzusehen gewesen sei. Der Bund habe den Eigentum erhaltenden
Bedarfsvorbehalt nicht voreilig preisgeben wollen. Im Jahr
1961 habe es nahe gelegen, für Berlin eine Sonderregelung zu
treffen, um eine Entscheidung über den Bundesbedarf am
Berliner Rückfallvermögen zu einem Zeitpunkt zu vermeiden, zu
dem dieser realistisch nicht hätte veranschlagt werden
können. Dass in der Konzeption des Reichsvermögen-Gesetzes
nicht aus stationierungsrechtlichen Gründen auf Berlin
Rücksicht genommen worden sei, werde auch dadurch deutlich,
dass die Ablehnung der Alliierten gegenüber dem
Reichsvermögen-Gesetz für den Gesetzgeber nicht absehbar
gewesen sei und erst vom 28. Juni 1961 stamme.
32
2. Der Bund habe seiner Pflicht zur Aufhebung
oder Modifikation des § 19 Abs. 1 RVermG nicht
durch das Sechste Überleitungsgesetz genügt. § 1 dieses
Gesetzes sei lediglich eine Pauschalbestimmung, die das
Reichsvermögen-Gesetz nicht eigens anspreche. Das
Reichsvermögen-Gesetz sei vollständig, also unter Einschluss
von § 19, in Berlin in Kraft gesetzt worden. § 5
RVermG werde daher nach wie vor durch § 19 RVermG
blockiert. Dies habe auch zunächst der Rechtsauffassung des
Bundesfinanzministeriums entsprochen. Die Norm sei im
ausschließlichen Interesse des Bundes erlassen worden, eine
verfrühte Verteilung des Berliner Rückfallvermögens zu
verhindern, die der Wiedereinsetzung Berlins als
Bundeshauptstadt vorgegriffen hätte. § 19 RVermG habe
daher durch den Wegfall des Alliiertenvorbehalts nicht an
Bedeutung eingebüßt. Der Bundesgesetzgeber hätte seine
Pflicht zu länderfreundlichem Verhalten grob verletzt, wenn
er mit dem Sechsten Überleitungsgesetz zugleich
§ 19 RVermG hätte aufheben wollen. Aus § 1 des
Sechsten Überleitungsgesetzes gehe jedenfalls nicht
hervor, dass die Jahresfrist des § 5 Abs. 1
Satz 2 RVermG habe ausgelöst werden sollen.
33
3. Die vorbehaltlose Einbeziehung Berlins in
den unveränderten § 5 RVermG sei verfassungsrechtlich
geboten. Der Bund habe die gesetzlichen Grundlagen für die
Vermögenszuordnung nach Art. 134 Abs. 3 GG zu
schaffen. Ein Grund, die Verteilung des Berliner
Rückfallvermögens aufzuschieben, bestehe nicht mehr. Mit der
Wiedervereinigung und der Bestimmung Berlins als
Regierungssitz und Hauptstadt habe sich die tatsächliche
Grundlage der Vorbehaltsregelung in § 19 Abs. 1
RVermG verändert. Spätestens nachdem der Bundestag den Antrag
des Bundesrates auf Änderung des Gesetzes zur Regelung der
Rechtsverhältnisse des Reichsvermögens im Juni 2005
zurückgewiesen habe, stehe der Bundesgesetzgeber in der
Pflicht, das Land Berlin in seine verfassungsrechtlich
garantierten Rechte am Rückfallvermögen einzusetzen. Zu
diesem Zeitpunkt habe eine im Tatsächlichen abwicklungsfähige
Bedarfssituation vorgelegen. Dem Bund habe seit Oktober 1990
ausreichend Zeit zur Verfügung gestanden, seinen Eigenbedarf
im Westteil Berlins zu ermitteln. Er habe dafür deutlich mehr
Zeit gehabt, als ihm der Gesetzgeber 1960/61
für die Abschätzung des Eigenbedarfs im gesamten Bundesgebiet
gelassen habe. § 19 Abs. 1 RVermG sei daher
nachträglich nichtig geworden. Als Beginn für die in
§ 5 RVermG genannten Fristen komme aus Gründen der
Rechtssicherheit - vor allem aber, um das Konzept der
definitiven Eigentumszuordnung im befristeten Wechselspiel
von Anspruch und anspruchsvernichtender Einwendung
durchzusetzen - nur der Tag einer Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts im vorliegenden Verfahren in
Betracht.
34
4. Hilfsweise sei § 19 Abs. 1
Satz 1 RVermG für mit Art. 134 Abs. 3 GG
unvereinbar zu erklären und der Bund zum Erlass einer
besonderen Regelung im Sinne des § 19 Abs. 1
Satz 2 RVermG zu verpflichten. Der Gesetzgeber sei nicht
gehalten, § 5 RVermG textidentisch zu übernehmen,
solange er sich im Rahmen des Art. 134 Abs. 3 GG
bewege. Ein weiteres Zuwarten zum Erlass der erforderlichen
Regelung könne vor dem Hintergrund des Art. 134
Abs. 3 GG nicht mehr gerechtfertigt werden.
35
Dem Deutschen Bundestag, dem Bundesrat, der
Bundesregierung sowie den Landesregierungen wurde Gelegenheit
zur Stellungnahme gegeben. Davon hat allein die
Bundesregierung Gebrauch gemacht. Sie bestreitet die von dem
Senat von Berlin vorgetragenen Wertansätze der betroffenen
Flächen in Berlin (West) und trägt vor:
36
1. Der Hauptantrag sei unzulässig. § 19
Abs. 1 RVermG sei in Berlin weder formell noch materiell
Bestandteil des geltenden Rechts geworden. Die Bestimmung sei
wegen des von der Alliierten Kommandantur erhobenen
Einspruchs gegen das gesamte Reichsvermögen-Gesetz weder zum
1. August 1961 noch durch § 1 Satz 1 des Sechsten
Überleitungsgesetzes in Kraft gesetzt worden. Dem Einspruch
der Alliierten habe die Annahme zugrunde gelegen, dass die
Möglichkeit der Geltendmachung eigenen Verwaltungsbedarfs
durch den Bund mit dem Vier-Mächte-Status Berlins unvereinbar
gewesen sei.
37
2. Es entspreche einhelliger Auffassung, dass
das Sechste Überleitungsgesetz das Reichsvermögen-Gesetz
in Berlin (West) uneingeschränkt in Kraft gesetzt habe. Das
Ziel des Sechsten Überleitungsgesetzes, mit Fortfall oder
Suspendierung der alliierten Vorbehaltsrechte eine
weitgehende Gleichstellung von Berlin (West) mit dem übrigen
Bundesgebiet zu schaffen, habe nur durch die umfassende
Inkraftsetzung des Reichsvermögen-Gesetzes in Berlin (West)
erreicht werden können. Aus dem grundsätzlich umfassenden
Inkraftsetzen des Reichsvermögen-Gesetzes folge jedoch nicht,
dass das Gesetz vollständig, d.h. unter Einschluss von
§ 19 Abs. 1 RVermG und damit mit erneuten territorialen
Beschränkungen, in Kraft getreten sei. Die durch § 1
Satz 1 des Sechsten Überleitungsgesetzes angeordnete
„uneingeschränkte“ Geltung des Reichsvermögen-Gesetzes in
Berlin (West) könne nach Wortlaut, Systematik und Zweck des
Gesetzes nur dahingehend verstanden werden, dass sämtliche
Einschränkungen des räumlichen Geltungsbereichs von Normen,
die auf alliierten Vorbehaltsrechten beruhten, beseitigt
worden seien. Dies umfasse auch Mehrfachsperrungen, wie sie
sich im Reichsvermögen-Gesetz durch das Zusammentreffen des
alliierten Gesamtvorbehalts mit dem Sondervorbehalt des
§ 19 Abs. 1 RVermG verwirklicht hätten.
38
3. Die in § 19 Abs. 1 RVermG enthaltene
„negative“ Berlin-Klausel beruhe nach Entstehungsgeschichte
und Zielsetzung der Norm auf alliierten Vorbehaltsrechten.
Der Gesetzgeber habe durch Einfügung des § 19
Abs. 1 in das Reichsvermögen-Gesetz dem drohenden
Konfliktpotenzial mit den alliierten Vorbehaltsrechten
Rechnung zu tragen versucht, zumal er nicht habe davon
ausgehen können, dass die Alliierte Kommandantur das Gesetz
im Ganzen sperren würde. Der Gesetzgeber habe somit bereits
im Gesetzgebungsverfahren Rücksicht auf den
Vier-Mächte-Status genommen. Maßgebend sei Anfang der 60er
Jahre gewesen, dass die dem Bund nach
§ 5 Abs. 2 RVermG eingeräumte Möglichkeit,
Rückfallansprüche der Länder durch den Bedarfseinwand
endgültig zu vernichten, einen hoheitlichen Zugriff auf
Vermögensgegenstände dargestellt hätte.
39
4. Mit dem Inkraftsetzen des
Reichsvermögen-Gesetzes durch das Sechste Überleitungsgesetz
werde dem von Art. 134 Abs. 3 und Abs. 4 GG
vorgegebenen Ziel einer möglichst zeitnahen Regelung der
offenen Vermögensfragen, wie es in der Fristenregelung des
§ 5 RVermG zum Ausdruck komme, Rechnung getragen. Die
Regelung des § 5 RVermG sei auch ausführbar gewesen. Die
Frist nach § 5 Abs. 1 Satz 2 RVermG habe für
Berlin (West) im Regelfall mit Inkrafttreten des Gesetzes am
3. Oktober 1990 zu laufen begonnen. Dabei komme es nicht
auf die Geltendmachung eines möglichen Eigenbedarfs des
Bundes an. Die Anmeldefrist sei unabhängig von einem
eventuell vorhandenen Bundesbedarf zu beachten.
40
5. Auf die von dem Antragsteller aufgeworfene
Frage, ob § 1 des Sechsten Überleitungsgesetzes als
besondere Regelung im Sinne von § 19 Abs. 1 Satz 2
RVermG verstanden werden könne, komme es nicht an, da
§ 19 Abs. 1 RVermG als in das Gesetz aufgenommenes
Berliner Sonderrecht nicht zur Geltung gelangt sei. Im
Übrigen bildeten Satz 1 und Satz 2 des § 19
Abs. 1 RVermG eine Sinneinheit, die die vom
Antragsteller vertretene Unterscheidung verbiete. § 19
Abs. 1 Satz 2 RVermG lasse sich ein aufschiebend
bedingter Gestaltungsauftrag nicht entnehmen. Die Norm
enthalte in erster Linie einen zeitlichen Aufschub. Selbst
wenn man davon ausginge, dass das Reichsvermögen-Gesetz
zunächst mit der Einschränkung des § 19 Abs. 1
Satz 1 RVermG in Kraft gesetzt worden sei, folge
jedenfalls dasselbe Ergebnis, da in diesem Fall § 1 des
Sechsten Überleitungsgesetzes als entsprechende besondere
Regelung verstanden werden müsse. § 1 Satz 1 des
Sechsten Überleitungsgesetzes werde auch dem
verfassungsrechtlichen Gebot der Normenklarheit und
Normenwahrheit gerecht. Soweit sich der Antragsteller auf
Vertrauensgesichtspunkte berufe, könne ein schutzwürdiges
Vertrauen auf den späteren Erlass einer besonderen Regelung
nicht festgestellt werden.
41
6. Soweit der Antragsteller hilfsweise die
Verpflichtung des Bundesgesetzgebers begehre, § 5 RVermG
oder aber eine besondere Regelung im Sinne von § 19
Abs. 1 Satz 2 RVermG auch für Berlin (West) in
Geltung zu setzen, seien die Anträge unzulässig, jedenfalls
aber in der Sache unbegründet, da § 5 RVermG bereits
durch § 1 des Sechsten Überleitungsgesetzes in
Kraft gesetzt worden sei. Im Übrigen würde ein erneutes
Ingangsetzen der Fristen des § 5 RVermG zu einer
Privilegierung des Landes Berlin gegenüber den alten Ländern
führen.
42
Der Hauptantrag ist als Normenkontrollantrag
nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13
Nr. 6, §§ 76 ff. BVerfGG zulässig.
43
Der Verfassungsrechtsweg ist eröffnet. Der
Antrag des Berliner Senats ist auf die Feststellung der
Unvereinbarkeit des § 19 Abs. 1 RVermG mit
Art. 134 Abs. 3 und Abs. 4 GG und mit dem
föderalen Gleichbehandlungsgebot (Art. 20 Abs. 1 GG
i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG) gerichtet. Es soll eine
Gesetzesvorschrift des Bundesrechts am Grundgesetz gemessen
werden, wobei die Verfassungsfrage geprägt ist durch das
materielle Verfassungsrechtsverhältnis, das zwischen dem Land
Berlin auf der einen und dem Bund als Inhaber der
Gesetzgebungskompetenz gemäß Art. 134 Abs. 4 GG auf
der anderen Seite besteht. Daran ändert der Umstand nichts,
dass die Beantwortung der Verfassungsfrage hier entscheidend
von der Klärung einfachrechtlicher Vorfragen abhängt.
44
Im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle
wird der Prüfungsgegenstand durch den Antrag bestimmt. Der
Antrag ist aber im Hinblick auf die im Einzelnen
vorgebrachten Beanstandungen auszulegen (vgl. BVerfGE 86, 148
; 93, 37 ; 97, 198
).
45
Soweit der Berliner Senat mit seinem
Hauptantrag begehrt, § 19 Abs. 1 RVermG mit der
Maßgabe für nichtig zu erklären, dass die in § 5 RVermG
genannten Fristen erst ab dem Zeitpunkt der Nichtigerklärung
durch das Bundesverfassungsgericht zu laufen beginnen, kann
dies nicht Prüfungsgegenstand der abstrakten Normenkontrolle
sein. Für eine - im Hinblick auf die
Präklusionsregelungen modifizierte - Inkraftsetzung von
§ 5 RVermG fehlt dem Bundesverfassungsgericht bereits
die Kompetenz. Sollte festzustellen sein, dass § 19
Abs. 1 RVermG zu einem verfassungswidrigen Zustand
geführt hat, hätte der Gesetzgeber verschiedene
Möglichkeiten, eine verfassungsgemäße Rechtslage
herzustellen. In einem solchen Fall führt die Feststellung
eines Verfassungsverstoßes regelmäßig nicht zur
Nichtigerklärung - die vorliegend den Wegfall der
angegriffenen Norm und somit das Inkrafttreten des § 5
RVermG zum 3. Oktober 1990 zur Folge hätte -, sondern
lediglich zur Erklärung der Unvereinbarkeit der Norm mit dem
Grundgesetz (vgl. BVerfGE 112, 268 ; 116, 243
).
46
§ 19 Abs. 1 RVermG stellt jedoch
insoweit einen tauglichen Prüfungsgegenstand im Sinne des
§ 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG dar, als das
Begehren auf die Verwerfung von § 19
Abs. 1 RVermG, verbunden mit der Feststellung einer
Pflicht des Bundesgesetzgebers zu einer Sachregelung gemäß
Art. 134 Abs. 3 GG zugunsten des Antragstellers,
gerichtet verstanden werden kann. Der Antrag des Berliner
Senats ist dahin auszulegen, dass die Feststellung begehrt
wird, der Gesetzgeber habe den Gesetzgebungsauftrag des
Art. 134 Abs. 3 und Abs. 4 GG sowie das
föderale Gleichbehandlungsgebot (Art. 20 Abs. 1 GG
i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG) verletzt, indem er
für den vormaligen Westteil des Landes Berlin § 5 RVermG
nicht in Kraft gesetzt und auch keine besondere Regelung im
Sinne von § 19 Abs. 1 Satz 2 RVermG geschaffen habe.
47
Der Antrag genügt den Anforderungen des
§ 76 Abs. 1 BVerfGG auch insofern, als die
Überzeugung von der Unvereinbarkeit der Norm mit
höherrangigem Recht der Überzeugung von der Nichtigkeit
gleichzustellen ist (vgl. Rozek, in:
Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge
Stand Februar 2007, § 76 Rn. 48). Wie die
sachgerechte Auslegung des Antrags ergibt, ist der
Antragsteller von der Unvereinbarkeit des zur Überprüfung
gestellten § 19 Abs. 1 RVermG mit Art. 134
Abs. 3 GG überzeugt.
48
Der Antragsteller hat ein objektives Interesse
an der mit dem Normenkontrollantrag begehrten Feststellung.
Das objektive Klarstellungsinteresse wird im Falle des
Normverwerfungsantrags nach § 76 Abs. 1
Nr. 1 BVerfGG durch die Antragstellung und einen
Antragsgrund indiziert (vgl. BVerfGE 96, 133 ).
Dies gilt grundsätzlich auch dann, wenn die zum
Prüfungsgegenstand erhobene Norm außer Kraft getreten (vgl.
BVerfGE 5, 25 ; 20, 56 ; 79, 311
; 97, 198 ; 100, 249
) oder auf andere Weise gegenstandslos geworden
ist. Nur wenn von der als verfassungswidrig gerügten Norm
unter keinem denkbaren Gesichtspunkt Rechtswirkungen
ausgehen, ist das objektive Klarstellungsinteresse zu
verneinen (vgl. BVerfGE 113, 167 ). Dies könnte
- ohne dass darüber abschließend zu befinden ist -
auch dann der Fall sein, wenn eine Norm dem
Bundesverfassungsgericht zur Prüfung unterbreitet wird, die
offensichtlich und in jeder Hinsicht gegenstandslos und damit
obsolet geworden ist.
49
Diese besonderen Voraussetzungen sind nicht
erfüllt. Die Geltung von § 19 Abs. 1 RVermG ist in
der Literatur umstritten (vgl. Wissenschaftlicher Dienst des
Deutschen Bundestages, Die Notwendigkeit einer besonderen
gesetzlichen Regelung nach § 19 Abs. 1 Satz 2
RVermG für das im früheren Westteil von Berlin gelegene
Rückfallvermögen, Ausarbeitung vom 3. März 2004,
S. 10 f.), Rechtsprechung hierzu ist bisher nicht
ergangen, und der von der Bundesregierung vorgetragene
Standpunkt ist - auch im Hinblick auf die von ihr bis
zum Jahr 1999 vertretene Auffassung - nicht evident. Es
mag argumentiert werden, dass das Reichsvermögen-Gesetz ohne
erneute territoriale Beschränkungen durch § 1
Satz 1 des Sechsten Überleitungsgesetzes übergeleitet
worden und § 19 Abs. 1 RVermG damit in Berlin
(West) zum 3. Oktober 1990 nicht in Kraft getreten ist.
Wird ein förmliches Außerkraftsetzen des § 19 Abs. 1
RVermG durch § 1 Satz 1 des Sechsten
Überleitungsgesetzes abgelehnt, könnte ebenfalls überlegt
werden, dass § 19 Abs. 1 RVermG zu keinem Zeitpunkt zum
Tragen gekommen und daher gegenstandslos ist. Jedoch bedürfen
diese Erwägungen näherer Überprüfung und rechtfertigen nicht
die Verwerfung des Normenkontrollantrags a limine.
50
Die angegriffene Regelung des § 19
Abs. 1 RVermG ist mit Art. 134 Abs. 3
und Abs. 4 GG und dem föderalen
Gleichbehandlungsgebot (Art. 20 Abs. 1 i.V.m.
Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar. Nach Wegfall der
alliierten Vorbehaltsrechte wurde mit § 1 Satz 1
des Sechsten Überleitungsgesetzes das gesamte
Reichsvermögen-Gesetz unter Einschluss der Rückfallregelung
des § 5 RVermG nach Berlin (West) übergeleitet. Es
bedurfte hierzu keiner spezifizierten Gesetzgebung im
Hinblick auf § 19 Abs. 1 Satz 2 RVermG.
§ 5 RVermG ist seit dem 3. Oktober 1990 in Berlin
(West) anwendbar und inhaltlich nicht zu beanstanden.
51
1. Nach § 1 Satz 1 des Sechsten
Überleitungsgesetzes gilt Bundesrecht, das in Berlin (West)
aufgrund alliierter Vorbehaltsrechte bisher nicht oder nicht
in vollem Umfang galt, vom Inkrafttreten dieses Gesetzes an
uneingeschränkt in Berlin (West), soweit sich aus § 2
und § 3 nicht etwas anderes ergibt. Nach seinem § 5
Abs. 1 ist das Sechste Überleitungsgesetz mit der zum
3. Oktober 1990 wirksamen Suspendierung der alliierten
Vorbehaltsrechte in Bezug auf Berlin (West) durch die
Erklärung der Vier Mächte zur Aussetzung der Wirksamkeit der
Vier-Mächte-Rechte und -Verantwortlichkeiten vom
1. Oktober 1990 (BGBl II S. 1331) in Kraft
getreten (zur endgültigen Beendigung der Vorbehaltsrechte
vgl. Art. 7 des am 15. März 1991 in Kraft
getretenen Vertrages über die abschließende Regelung in Bezug
auf Deutschland vom 12. September 1990, BGBl II
S. 1318 - sog. Zwei-plus-Vier-Vertrag -;
Vertragsgesetz vom 11. Oktober 1990, BGBl II
S. 1317; BGBl 1991 II, S. 587).
52
Es entspricht herrschender - auch vom
Antragsteller nicht in Frage gestellter - Auffassung,
dass durch § 1 Satz 1 des Sechsten
Überleitungsgesetzes das Reichsvermögen-Gesetz, das bis dahin
in Berlin (West) in vollem Umfang keine Geltung erlangt
hatte, am 3. Oktober 1990 nach Berlin (West)
übergeleitet worden ist (vgl. Bartlsperger, Der Rückfall
stationierungsrechtlich genutzten früheren Reichsvermögens,
S. 169; Ausarbeitung des Wissenschaftlichen Dienstes des
Deutschen Bundestages, a.a.O., S. 10 ff.; Mager,
in: von Münch/Kunig
4./5. Aufl. 2003, Bd. 3, Art. 134 Rn. 8;
Ipsen/Koch, in: Sachs
2. Aufl. 1999, Art. 134 Rn. 16; a.A. Geulen,
LKV 2005, S. 158 ).
53
§ 2 bis § 4 des Sechsten
Überleitungsgesetzes sehen im Hinblick auf das
Reichsvermögen-Gesetz keine Sonderregelungen und Ausnahmen
vor. § 2 des Gesetzes erfasst Bundesrecht, dessen
Überleitung nach Berlin (West) nur mit Maßgaben oder
Sonderregelungen möglich ist, § 3 Vorschriften, die
trotz Fortfalls der alliierten Vorbehaltsrechte in Berlin
(West) weiterhin nicht gelten sollen. § 4 des Sechsten
Überleitungsgesetzes setzt bundesrechtliche
Sondervorschriften für Berlin (West) außer Kraft.
54
2. Mit der Überleitung des
Reichsvermögen-Gesetzes ist zugleich die Rückfallregelung des
§ 5 RVermG in Berlin in Kraft gesetzt worden. Dem steht
der besondere Berlin-Vorbehalt des § 19 Abs. 1 RVermG
nicht entgegen. Mit diesem Vorbehalt hat der Gesetzgeber 1961
entgegen der Ansicht des Antragstellers keine Anforderungen
an eine künftige Regelung normiert, denen das Sechste
Überleitungsgesetz nicht genügen würde.
55
a) Der Umstand, dass das Reichsvermögen-Gesetz
neben der allgemeinen Berlin-Klausel des § 21 in
§ 19 Abs. 1 einen besonderen Berlin-Vorbehalt
enthält, hindert für sich genommen nicht, dass § 5
RVermG durch § 1 Satz 1 des Sechsten
Überleitungsgesetzes zum 3. Oktober 1990 in Kraft
gesetzt worden ist. Der Gesetzgeber hat mit dieser Norm das
Ziel verfolgt, sämtliche Rechtsetzungsakte des Bundes, die
Vorschriften mit einer (ausschließlich) Berlin ausnehmenden
Regelung enthalten, auf Berlin zu erstrecken. Infolgedessen
sollten sämtliche Berlin-Klauseln und -Regelungen
gegenstandslos werden (vgl. BTDrucks 11/7824, S. 6
; ferner BTDrucks 11/7936
sowie 11/7937). Zu diesen gehört auch § 19 Abs. 1
RVermG.
56
b) Es besteht kein Anlass, im Wege
restriktiver Auslegung des Sechsten Überleitungsgesetzes
dessen Anwendung auf den besonderen Berlin-Vorbehalt des
§ 19 Abs. 1 RVermG zu verneinen. Die Bestimmung hat
nicht die Bedeutung des Vorbehalts einer Berlin-spezifischen
Sachregelung, die ihm der Antragsteller gibt.
57
aa) Der Gesetzgeber hat in der Begründung des
Entwurfs des Reichsvermögen-Gesetzes zum Ausdruck gebracht,
dass ein Rückfallverfahren in Berlin erst dann ermöglicht
werden soll, wenn der Bundesbedarf am Rückfallvermögen
überschaubar und entscheidbar ist (vgl. BTDrucks 3/2357,
S. 19):
58
„Der Bedarf des Bundes in Berlin ist zur Zeit
noch nicht zu übersehen. Dieser Tatsache trägt § 19
Rechnung. Hiernach tritt § 5, in dem der Bundesbedarf
eine ausschlaggebende Rolle spielt, in Berlin nicht in Kraft.
Insoweit wird für Berlin eine besondere Regelung
vorbehalten.“
59
Dem Bedarf des Bundes wird damit eine
ausschlaggebende Rolle für das Rückfallverfahren zuerkannt
(vgl. Bartlsperger, a.a.O., S. 124 f.). Da der
Bundesverwaltungsbedarf in Berlin (West) Anfang der sechziger
Jahre nicht zu überblicken war, hätte das Rückfallverfahren,
so wie es in § 5 RVermG vorgesehen ist, nicht
durchgeführt werden können. § 19 Abs. 1 Satz 2 RVermG
belegt, dass sich der Gesetzgeber die Entscheidung darüber
vorbehalten hat, wann in Berlin das Rückfallvermögen
zugeordnet werden kann, und unterbindet zugleich etwaige
Ansätze, aus dem Fehlen einer Regelung zu Art. 134 Abs.
3 GG nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen Ansprüche des Landes
Berlin zu entwickeln.
60
bb) Es bestehen hingegen keine Anhaltspunkte
für die Annahme, dass der Gesetzgeber für das
Rückfallverfahren in Berlin (West) an eine inhaltlich von
§ 5 RVermG abweichende Regelung gedacht haben
könnte. § 19 Abs. 1 Satz 2 RVermG nimmt
bereits durch die Formulierung „insoweit“ auf die
Geltungssperre in Satz 1 Bezug und verknüpft die beiden
Sätze des § 19 Abs. 1 RVermG zu einer Sinneinheit.
Die gegenteilige Auffassung findet auch in der Begründung des
Gesetzentwurfs keine Stütze. Aus der Formulierung, der
Bundesbedarf sei „zur Zeit noch nicht“ zu übersehen, wird
deutlich, dass es dem Gesetzgeber allein um eine zeitlich
begrenzte Suspendierung von § 5 RVermG ging. Hätte sich
der Gesetzgeber in § 19 Abs. 1 Satz 2 RVermG
für Berlin eine inhaltlich von § 5 RVermG
abweichende Regelung vorbehalten wollen, hätte es nahe
gelegen, darauf in der Gesetzesbegründung einzugehen und
nicht nur den Wortlaut der Norm wiederzugeben.
61
cc) Der Aufschub der Zuordnung des
Rückfallvermögens in Berlin (West) findet darüber hinaus (und
von der vorgenannten Erwägung des Gesetzgebers wohl nicht zu
trennen) seinen Grund in den besonderen rechtlichen
Verhältnissen, die in den Westsektoren Berlins
herrschten.
62
(1) Auch wenn Berlin (West) ein Land der
Bundesrepublik Deutschland gewesen ist (vgl. Art. 23
Satz 1 GG in der bis zum 28. September 1990
gültigen Fassung, BGBl 1949, S. 1), haben besondere
Vorbehaltsrechte bestanden, die auf ursprünglich
besatzungsrechtlicher Grundlage beruhten.
63
Die drei westlichen Besatzungsmächte haben mit
dem Genehmigungsschreiben der Militärgouverneure zum
Grundgesetz vom 12. Mai 1949 (Amtsblatt der
Militärregierung - Deutschland vom
10. September 1949, Teil 2 B) ihre
Vorbehaltsrechte festgelegt. Zu den erklärten Vorbehalten
gehörte nach Nr. 4 des Genehmigungsschreibens, dass
Berlin nicht vom Bund regiert wird („...nor be governed by
the Federation“, vgl. BVerfGE 7, 1 ). Eine
unmittelbare organisatorische Einbeziehung Berlins in die
Bundesrepublik Deutschland sollte mit Rücksicht auf die
fortdauernde internationale Spannung vorerst aufgeschoben
werden (vgl. BVerfGE 1, 70 ), um die
Entscheidungsfreiheit der Alliierten Kommandantur Berlin bei
der Ausübung ihrer besatzungsrechtlichen Befugnisse in Berlin
zu sichern (vgl. BVerfGE 19, 377 ). Der Vorbehalt
enthält also ein kurz formuliertes prinzipielles Verbot
politisch bedeutsamer Einwirkung der Bundesrepublik auf die
Berliner Landesgewalt (vgl. BVerfGE 10, 229 ).
64
Mit Rücksicht auf die Sonderstellung Berlins
wurde dieser Vorbehalt auch nach der Beendigung des
Besatzungsregimes durch den Vertrag über die Beziehungen
zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten
vom 26. Mai 1952 / 23. Oktober 1954 (BGBl II
1955, S. 305) - Deutschlandvertrag -
aufrechterhalten (vgl. auch
BVerfGE 7, 1 ). Art. 2 des
Deutschlandvertrages bestimmt, dass die Drei Mächte die
bisher von ihnen ausgeübten oder innegehabten Rechte und
Verantwortlichkeiten in Bezug auf Berlin und auf Deutschland
als Ganzes einschließlich der Wiedervereinigung Deutschlands
und einer friedensvertraglichen Regelung behalten.
65
(2) Vor diesem Hintergrund musste der
Bundesgesetzgeber in den Jahren 1960/61 die Zuordnung von
Reichsvermögen in Berlin (West) differenziert betrachten.
66
Soweit es um Reichsvermögen nach Art. 134
Abs. 1 und Abs. 2 GG ging, beabsichtigte der
Gesetzgeber dessen endgültige Zuordnung in Berlin (West). Aus
diesem Grund wollte er das Reichsvermögen-Gesetz nach Berlin
(West) überleiten (vgl. § 21 RVermG). Dies entsprach der
seinerzeit als maßgeblich anerkannten Auffassung, dass
zumindest Art. 134 Abs. 1 GG im vormaligen Westteil
des Landes Berlin in Geltung getreten war, auch wenn bei der
Ausübung der Eigentümerrechte auf den alliierten
Regierungsvorbehalt Rücksicht genommen werden musste (vgl.
Bartlsperger, a.a.O., S. 156; Siebenhaar, JR 1959,
S. 207 ff.; Zieger, in: von Münch
a.a.O., Art. 134 Rn. 9 b; Pfennig, in:
Pfennig/Neumann
2. Aufl. 1987, Art. 48 Rn. 8
- insbesondere zur Grundbuchpraxis in Berlin
; von Lampe/Pfennig, ebenda, Art. 1
Rn. 73; a.A. wohl nur Gutzschebauch, NJW 1958,
S. 321
nicht veröffentlichten Urteil vom 20. Juni 1975
- 1 W 1069/74 - vertretene, ebenfalls
abweichende Auffassung kommt es für die Ermittlung des
gesetzgeberischen Willens im Jahr 1961 nicht an). Es bestehen
auch keine Hinweise darauf, dass dem Bundesgesetzgeber bei
der Verabschiedung des Reichsvermögen-Gesetzes anders
lautende Äußerungen der westlichen Besatzungsmächte
vorgelegen haben könnten (zu möglichen Motiven der nicht
näher begründeten Ablehnung der Überleitung des
Reichsvermögen-Gesetzes Zieger, in: von Münch
a.a.O., Art. 134 Rn. 9 b; Pfennig, in:
Pfennig/Neumann
2. Aufl. 1987, Art. 48 Rn. 8).
67
Hingegen war die Vermögenszuordnung nach
Art. 134 Abs. 3 GG in erhöhtem Maße der Gefahr
einer Ablehnung seitens der Alliierten ausgesetzt. Das
Rückfallverfahren schließt die Möglichkeit ein, dass der Bund
Vermögensgegenstände für sich beansprucht, die er für eigene
Verwaltungsaufgaben benötigt. Der Bund ist nach § 5
Abs. 2 Satz 3 RVermG gehalten, den
Vermögensgegenstand innerhalb von zwei Jahren nach der
Geltendmachung des Bedarfs hierfür tatsächlich zu nutzen,
wenn er den Vermögensgegenstand nicht wieder verlieren
möchte. In derartigen Vorgängen konnte die Ausübung von
Regierungsgewalt gesehen werden, die dem Bund in Berlin nicht
zustand. § 19 Abs. 1 RVermG schließt diesbezügliche
Konflikte aus und ist daher auch als Maßnahme des
Gesetzgebers zu verstehen, die Zustimmung der westlichen
Alliierten zum Reichsvermögen-Gesetz im Übrigen
sicherzustellen. Dies unterstreicht, dass die Bestimmung zu
den durch § 1 Satz 1 des Sechsten
Überleitungsgesetzes außer Kraft gesetzten gehört.
68
c) Einwände gegen die Gültigkeit des Sechsten
Überleitungsgesetzes im Hinblick auf die
verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen gemäß
Art. 20 Abs. 3 GG (vgl. BVerfGE 108, 1
m.w.N.) sind unbegründet. Der Gesetzgeber hat wegen der
Vielzahl der betroffenen Gesetze und Verordnungen und des
Zeitdrucks bei der Herstellung der deutschen Einheit bewusst
auf eine konkrete Überleitung jedes einzelnen betroffenen
Rechtsaktes verzichtet und sich stattdessen der allgemein
gefassten Klausel des § 1 Satz 1 des Sechsten
Überleitungsgesetzes bedient. Er war sich dabei der Gefahr
bewusst, eine unübersichtliche sowie lückenhafte Regelung zu
treffen (vgl. BTDrucks 11/7824, S. 6 Satz 1>).
69
Diese Vorgehensweise ist angesichts der
besonderen historischen Situation bei der Herstellung der
deutschen Einheit nicht zu beanstanden. Der Gesetzgeber hat
im Übrigen in § 1 Satz 1 des Sechsten
Überleitungsgesetzes mit der Anknüpfung an die alliierten
Vorbehaltsrechte klare oder der Auslegung fähige Kriterien
zur Bestimmung der überzuleitenden Regelungen aufgestellt,
sein Regelungsziel in der Begründung erläutert und für
bestimmte Gesetze Sonderregelungen getroffen. Damit sind
ausreichende Grundlagen dafür geschaffen worden,
erforderlichenfalls im Wege der Auslegung die nötige
Regelungsklarheit zu gewinnen.
70
Der Gesetzgeber hat seinen Regelungsauftrag
gemäß Art. 134 Abs. 3 und Abs. 4 GG erfüllt,
indem er das in § 5 RVermG geregelte Rückfallverfahren
zum 3. Oktober 1990 im Land Berlin eingeführt hat.
Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Regelung bestehen
nicht.
71
1. Die materiellrechtlichen Bestimmungen des
§ 5 RVermG sind mit Art. 134 Abs. 3 GG
vereinbar. Der Gesetzgeber hatte insbesondere keinen Anlass,
die Voraussetzungen eines Vermögensrückfalls für Berlin
anders als im übrigen Bundesgebiet auszugestalten. Mit dem
Sechsten Überleitungsgesetz wurde insoweit die rechtliche
Gleichstellung Berlins bewirkt. Auch der Antragsteller
begehrt für das im Westteil des Landes Berlin belegene
Rückfallvermögen sachlich keine von § 5 RVermG
abweichende Regelung. Die Erwägung, der Bundesbedarf in
Berlin (West) sei auch nach dem 3. Oktober 1990 lange
Zeit nicht absehbar gewesen und es hätte daher einer
besonderen Regelung bedurft (vgl. Geulen, LKV 2005,
S. 158 ), betrifft allein die Frage, ob es im
Interesse des Bundes zweckmäßig war, das Rückfallverfahren
zum 3. Oktober 1990 in Gang zu setzen.
72
2. Ebenso wenig bestehen verfassungsrechtliche
Bedenken gegen die in § 5 Abs. 1 Satz 2 und
Satz 3 RVermG geregelten Ausschlussfristen. Sie sind
verhältnismäßig und zumutbar (zum Prüfungsmaßstab vgl.
BVerfGE 61, 82 ; BVerwGE 66, 99
). Durch die Jahresfrist für die Geltendmachung
des Rückfallrechts wird sichergestellt, dass die
Rechtsverhältnisse in überschaubarer Zeit geklärt werden und
nicht viele Jahre in der Schwebe bleiben. Die Frist ist
insbesondere deshalb zumutbar, weil die Gefahr der Unkenntnis
des Rückfallberechtigten, der erst nach Inkrafttreten des
Gesetzes von seinem Rückfallrecht erfährt, nicht zu seinen
Lasten geht; die Frist beginnt in diesem Fall erst mit der
Kenntniserlangung (vgl. BTDrucks 3/2357, S. 13).
73
Im Wege der Auslegung ist hinreichend
bestimmbar, welche Fristen nach der Überleitung des
Reichsvermögen-Gesetzes in Berlin gelten. Entsprechend der
Absicht des Gesetzgebers, das Land Berlin im Einklang mit
Art. 134 Abs. 3 GG und dem föderalen
Gleichbehandlungsgebot (vgl. BVerfGE 72, 330 ; 86,
148 ; 95, 250 ; s. ferner BVerwGE 99,
283 ) rechtlich mit dem übrigen Bundesgebiet
gleichzustellen, sind die Präklusionsregelungen dahin zu
verstehen, dass sie sich im vormaligen Westteil des Landes
Berlin auf den Zeitpunkt der dortigen Inkraftsetzung der Norm
am 3. Oktober 1990 beziehen (vgl. Bartlsperger, a.a.O.,
S. 172 f.). Nach dem Wortlaut von § 5
Abs. 1 Satz 2 RVermG beginnt die Jahresfrist mit
Inkrafttreten dieses Gesetzes. Die Inkraftsetzung des
Reichsvermögen-Gesetzes im Jahr 1961 hat sich territorial
nicht auf Berlin (West) erstreckt und scheidet daher als
Bezugspunkt für einen Fristbeginn aus. Auch Sinn und Zweck
der Norm, erst mit der Geltung des Gesetzes die
Ausschlussfrist in Gang zu setzen, gebieten, auf den
Zeitpunkt des erstmaligen Inkrafttretens des
Reichsvermögen-Gesetzes in Berlin (West) abzustellen. Die
Ausschlussfrist begann daher am 3. Oktober 1990 oder mit
einer später eingetretenen Kenntnis des Landes Berlin vom
Rückfallrecht. Entsprechendes gilt für die Mindestfrist von
drei Jahren nach § 5 Abs. 2 Satz 2 RVermG, die
dem Bund für die Einwendung eigenen Verwaltungsbedarfs
zusteht.
74
Der Umstand, dass der Bund gegenüber dem Land
Berlin bis 1999 die Durchführung eines Rückfallverfahrens mit
der Begründung abgelehnt hat, es fehle eine Rechtsgrundlage,
ist im Rahmen der vorliegenden Normenkontrolle nicht
erheblich. Soweit der Antragsteller daraus
präklusionshindernde Rechte ableiten möchte, steht ihm zur
Klärung dieser Frage der Verwaltungsrechtsweg offen. Es kann
offen bleiben, ob und in welchen Fällen es zum
Pflichtprogramm des Gesetzgebers gehören könnte, die
allgemeinen Rechtsgrundsätze über die Hemmung von Fristen
(vgl. im vorliegenden Zusammenhang Bartlsperger, a.a.O.,
S. 121; s. auch Höfling, DVBl 1997, S. 1301
) spezialgesetzlich zu regeln. Jedenfalls kommt
hier ein verfassungsrechtlich relevantes Regelungsdefizit
nicht in Betracht, weil der Gesetzgeber im Jahr 1990 keinen
Anlass hatte, sich derartigen Fragen zuzuwenden. Gründe, die
das Land Berlin hätten hindern können, seine
Rückfallansprüche innerhalb der vorgesehenen Fristen geltend
zu machen, waren nicht ersichtlich.
75
Soweit der Antragsteller hilfsweise die
Verpflichtung des Bundes zur Inkraftsetzung von § 5
RVermG sowie höchst hilfsweise zur Schaffung einer
vergleichbaren Regelung über das Rückfallverfahren beantragt
hat, kann die Zulässigkeit dieser Anträge dahin gestellt
bleiben. Sie können jedenfalls in der Sache keinen Erfolg
haben, weil der Bundesgesetzgeber seinen Regelungsauftrag aus
Art. 134 Abs. 4 GG erfüllt hat. Eines gesonderten
Entscheidungsausspruchs bedarf es insoweit nicht.
76
Diese Entscheidung ist zu B. mit 7:1 Stimmen
ergangen.