2 BvG 1/04 - Bund-Länder-Haftung für EU-AnlastungenSiehe auchPressemitteilung Nr. 95/2006 vom 17. Oktober 2006

L e i t s ä t z e

zum Urteil des Zweiten Senats vom 17. Oktober
2006

- 2 BvG 1/04 –

- 2 BvG 2/04 -

Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG
ist in den Fällen der gemeinschaftsrechtlichen Anlastung
eine unmittelbar anwendbare Haftungsgrundlage. Die Haftung
ist verschuldensunabhängig.

Der Bund hat sich in diesen Fällen mögliche
Mitverursachungsbeiträge anrechnen zu lassen.

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvG 1/04 -

- 2 BvG 2/04 –

Verkündet

am 17. Oktober 2006

Rieger

Regierungsangestellte

als Urkundsbeamtin

der Geschäftsstelle

Im Namen des Volkes




In den Verfahren

 

I.
über die Anträge festzustellen,

dass die Antragsgegnerin die verfassungsrechtlichen
Rechte der Antragstellerin verletzt, indem sie mit
Schreiben vom 4. und 13. Februar 2004 gegen auf
anderweitigem Rechtsgrund beruhende Ansprüche der
Antragstellerin die Aufrechnung erklärt und sich dadurch
eines auf Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG
gestützten Haftungsanspruches wegen nicht ordnungsmäßiger
Verausgabung von Finanzhilfen der Europäischen
Gemeinschaften oder eines unmittelbar oder mittelbar auf
Art. 104a Abs. 1 GG gestützten Anspruches
berühmt;

 

Antragstellerin zu 1):
Landesregierung
Mecklenburg-Vorpommern,

vertreten durch den Ministerpräsidenten,

dieser wiederum vertreten durch das
Justizministerium,

Demmlerplatz 14, 19053 Schwerin,

 

- Bevollmächtigte:


Rechtsanwälte Graf von Westphalen, Bappert &
Modest,

Große Bleichen 21, 20354 Hamburg,

 

Antragsgegnerin:
Bundesregierung, diese vertreten durch die
Bundeskanzlerin,

Bundeskanzleramt, 11012 Berlin,

 

- Bevollmächtigte:


Rechtsanwälte Redeker, Sellner, Dahs & Widmaier,

Kurfürstendamm 218, 10719 Berlin,

 

- 2 BvG 1/04 -

 

II.
dass die Aufforderung des
Bundesministeriums für Verbraucherschutz, Ernährung und
Landwirtschaft mit Schreiben vom 25. März 2004, wegen der
Nichtanerkennung von Marktordnungsausgaben durch den
Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die
Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, einen Betrag
in Höhe von 422.233,53 Euro zu erstatten, die
Antragstellerin in ihren verfassungsmäßigen Rechten
verletzt, weil weder Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG noch
Art. 104a Abs. 1 GG unmittelbar oder mittelbar eine
Pflicht des Landes Brandenburg zur Zahlung
begründet;

 

Antragstellerin zu 2):
Land Brandenburg, vertreten durch die
Landesregierung,

diese vertreten durch den Ministerpräsidenten,

dieser wiederum vertreten durch das Ministerium der
Justiz

und für Europaangelegenheiten, 14460 Potsdam,

 

- Bevollmächtigte:


Rechtsanwälte Graf von Westphalen, Bappert &
Modest,

Große Bleichen 21, 20354 Hamburg,

 

Antragsgegnerin:
Bundesregierung, diese vertreten durch die
Bundeskanzlerin,

Bundeskanzleramt, 11012 Berlin,

 

- Bevollmächtigte:


Rechtsanwälte Redeker, Sellner, Dahs & Widmaier,

Kurfürstendamm 218, 10719 Berlin,

 

- 2 BvG 2/04 -

 

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

Vizepräsident Hassemer,

Broß,

Osterloh,

Di Fabio,

Mellinghoff,

Lübbe-Wolff,

Gerhardt,

Landau

 

auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 4.
Juli 2006

durch

Urteil

für Recht erkannt:

 

Es wird festgestellt, dass die Antragsgegnerin
die verfassungsmäßigen Rechte der Antragstellerin zu 1) aus
Artikel 104a Absatz 5 des Grundgesetzes verletzt hat,
indem sie mit Schreiben vom 4. und 13. Februar 2004 gegen auf
anderweitigem Rechtsgrund beruhende Ansprüche der
Antragstellerin zu 1) die Aufrechnung erklärt und dabei eine
die Erstattungspflicht der Antragstellerin zu 1) mindernde
eigene Mitverursachung nicht in Betracht gezogen hat. Im
Übrigen wird der Antrag zurückgewiesen.

Es wird festgestellt, dass die Aufforderung der
Antragsgegnerin mit Schreiben vom 25. März 2004 an die
Antragstellerin zu 2), wegen der Nichtanerkennung von
Marktordnungsausgaben durch den Europäischen Ausrichtungs-
und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung
Garantie, einen Betrag in Höhe von 422.233,53 Euro zu
erstatten, diese in ihrem verfassungsmäßigen Recht aus
Artikel 104a Absatz 5 des Grundgesetzes verletzt, weil sie
dabei eine die Erstattungspflicht der Antragstellerin zu 2)
mindernde eigene Mitverursachung nicht in Betracht gezogen
hat. Im Übrigen wird der Antrag zurückgewiesen.

 

Gründe:




A.

1

Die Beteiligten in den zu gemeinsamer
Verhandlung und Entscheidung verbundenen Verfahren streiten
um die Frage, ob der Bund berechtigt ist, von den Ländern die
vollständige Erstattung von Beträgen zu verlangen, die der
Bundesrepublik Deutschland im Rahmen von
Rechnungsabschlussentscheidungen der Kommission der
Europäischen Gemeinschaften durch die Anlastung von
Marktordnungsausgaben des Europäischen Ausrichtungs- und
Garantiefonds für die Landwirtschaft auferlegt wurden.

I.

2

1. Durch Art. 1 Abs. 1 VO (EWG) Nr.
729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der
gemeinsamen Agrarpolitik (ABl EG Nr. L 94/13), die bis zum
Inkrafttreten der VO (EG) Nr. 1258/1999 des Rates vom 17. Mai
1999 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (ABl
EG Nr. L 160/103) galt, wurde der Europäische
Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft
eingerichtet, der zwei Abteilungen umfasst, die Abteilung
Garantie und die Abteilung Ausrichtung (im Folgenden nur noch
EAGFL, Abteilung Garantie).

3

Der EAGFL, Abteilung Garantie, finanziert nach
Art. 3 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 729/70 die Interventionen zur
Regulierung der Agrarmärkte, die nach
Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen
Organisation der Agrarmärkte (Art. 34 EG) erfolgen.

4

a) Zu diesen Maßnahmen zählen die im Verfahren
2 BvG 1/04 in Rede stehenden Ausgleichszahlungen in Gestalt
von Flächenprämien für die Erzeuger landwirtschaftlicher
Kulturpflanzen. Rechtsgrundlage der diesem Verfahren zu
Grunde liegenden Maßnahmen war die - inzwischen aufgehobene -
VO (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur
Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter
landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (ABl EG Nr. L
181/12).

5

Mit dieser Verordnung wurde zur Gewährleistung
eines besseren Marktgleichgewichts eine neue
Stützungsregelung geschaffen. Beihilfefähig waren danach nur
solche Flächen, die mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen
bestellt waren oder die im Rahmen einer öffentlichen
Beihilferegelung stillgelegt wurden. Im Hinblick darauf, dass
die Anwendung dieses Grundsatzes auf der Ebene des jeweiligen
Erzeugers in den einzelnen Mitgliedstaaten zu
unterschiedlichen Problemen führen würde, hatten die
Mitgliedstaaten je nach den besonderen Umständen die
Möglichkeit, zwischen bisherigen individuellen und regionalen
Anbauangaben zu wählen. Die Ausgleichszahlungen sollten den
spezifischen strukturellen Ertragsfaktoren Rechnung tragen,
wobei die Erstellung eines Regionalisierungsplans anhand
objektiver Kriterien den Mitgliedstaaten überlassen blieb.
Zur Vereinfachung von Verwaltung und Kontrolle wurde die
Ausgleichszahlung im Rahmen einer "allgemeinen Regelung" für
alle Erzeuger sowie einer "vereinfachten Regelung" für
Kleinerzeuger, deren jährliches Ernteaufkommen höchstens 92
Tonnen Getreide entsprach, gewährt. Die Verordnung enthielt
ferner detaillierte Regelungen über die
Anspruchsvoraussetzungen (Art. 7 bis 11) und zur Höhe
der Ausgleichszahlungen (Art. 4 bis 6). Die Ausgaben der
Mitgliedstaaten auf Grund dieser Verordnung wurden von der
Gemeinschaft gemäß Art. 2 und Art. 3 VO (EWG) Nr.
729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der
gemeinsamen Agrarpolitik - geändert durch die VO (EWG) Nr.
2048/88 des Rates vom 24. Juni 1988 (ABl EG Nr. L 185/1) -
übernommen.

6

b) Zu den vom EAGFL, Abteilung Garantie,
finanzierten Maßnahmen gehören ferner die im Verfahren 2 BvG
2/04 in Rede stehenden Prämienregelungen im
Rindfleischsektor. Rechtsgrundlage ist insoweit die VO (EWG)
Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame
Marktorganisation für Rindfleisch (ABl EG Nr. L 148/24) in
der durch die VO (EWG) Nr. 2066/92 des Rates vom 30. Juni
1992 geänderten Fassung (ABl EG Nr. L 215/49).

7

Die 1992 erfolgte Änderung ging ausweislich
der Erwägungsgründe der VO (EWG) Nr. 2066/92 des Rates vom
30. Juni 1992 von einem strukturellen Ungleichgewicht
zwischen Angebot und Nachfrage auf dem Rindfleischsektor des
Gemeinschaftsmarktes aus. Die Folgen der zur Stabilisierung
der Lage beabsichtigten Maßnahmen sowohl bei den Rohstoffen
für die Rinderhaltung wie auch im Rindfleischsektor selbst
führten zur Senkung des Interventionspreises für Rindfleisch.
Für die sich daraus ergebenden Einbußen sollten die Erzeuger
durch Gewährung bestimmter Prämien einen Ausgleich erhalten.
Dabei sollte die mit der VO (EWG) Nr. 467/87 des Rates
vom 10. Februar 1987 zur Änderung der VO (EWG) Nr. 805/68
über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch sowie
der Prämienregelungen in diesem Sektor (ABl EG Nr. L 48/1);
siehe auch VO (EWG) Nr. 468/87 des Rates vom 10. Februar 1987
mit allgemeinen Bestimmungen zur Regelung der Sonderprämie
für Rindfleischerzeuger (ABl EG Nr. L 48/4) eingeführte
Sonderprämie ebenso beibehalten werden wie die mit VO (EWG)
Nr. 1357/80 des Rates vom 5. Juni 1980 (ABl EG Nr. L
140/1) eingeführte Prämienregelung für die Erhaltung des
Mutterkuhbestands. Diese Prämienregelungen wurden an die
veränderte Lage angepasst und die Voraussetzungen für die
Prämiengewährung neu festgelegt. Art. 4a bis 4k VO (EWG)
Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968 in der Fassung
der VO (EWG) Nr. 2066/92 des Rates vom 30. Juni 1992
enthalten Regelungen über die Anspruchsvoraussetzungen und
die Höhe der auszuzahlenden Prämien. Gemäß Art. 4l
dieser Verordnung gelten die Ausgaben im Zusammenhang mit der
Gewährung der Prämien als Interventionsmaßnahmen im Sinne des
Art. 3 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 729/70 in der Fassung
der VO (EG) Nr. 1287/95 (ABl EG Nr. L 125/1), so dass nach
Art. 1 Abs. 2 Buchstabe b dieser Verordnung der EAGFL,
Abteilung Garantie, für deren Finanzierung zuständig ist. Die
VO (EWG) Nr. 3886/92 der Kommission vom 23. Dezember
1992 (ABl EG Nr. L 391/20) enthält ferner die damals
anwendbaren Durchführungsvorschriften für die Mutterkuhprämie
und andere Prämienregelungen im Rindfleischsektor.

8

2. Die VO (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27.
November 1992 zur Einführung eines integrierten Verwaltungs-
und Kontrollsystems für bestimmte gemeinschaftliche
Beihilferegelungen (ABl EG Nr. L 355/1) und die VO (EWG) Nr.
3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit
Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und
Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche
Beihilferegelungen (ABl EG Nr. L 391/36) enthalten
Bestimmungen für die Behandlung von Anträgen wie auch für die
Rechtmäßigkeitskontrolle hinsichtlich der Gewährung von
Beihilfen.

9

a) Nach Art. 1 Abs. 1 Buchstabe a VO
(EWG) Nr. 3508/92 richtet jeder Mitgliedstaat ein
integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem ein.
Bestandteile dieses Systems sind nach Art. 2 eine
informatisierte Datenbank (Art. 3), ein alphanumerisches
System zur Identifizierung der landwirtschaftlich genutzten
Parzellen (Art. 4) sowie zur Identifizierung und
Erfassung von Tieren (Art. 5), Vorschriften für
Beihilfeanträge (Art. 6) sowie ein integriertes
Kontrollsystem (Art. 7).

10

Eine landwirtschaftlich genutzte Parzelle ist
nach Art. 1 Abs. 4 dieser Verordnung ein
zusammenhängendes Stück Land, das von einem einzigen
Betriebsinhaber für eine bestimmte Kultur genutzt wird. Nach
Art. 4 der Verordnung stützt sich das alphanumerische
System zur Identifizierung der landwirtschaftlich genutzten
Parzellen u.a. auf Katasterpläne und -unterlagen. Art. 3
VO (EWG) Nr. 3887/92 eröffnet den Mitgliedstaaten jedoch die
Möglichkeit - obwohl das in Art. 4 VO (EWG) Nr. 3508/92
vorgesehene Identifizierungssystem auf der Ebene der
landwirtschaftlich genutzten Parzellen eingerichtet wird -,
auf eine andere Einheit als die landwirtschaftliche Parzelle,
wie beispielsweise die Katasterparzelle oder mehrere von
einer natürlichen Umfriedung begrenzte zusammenhängende
Parzellen, zurückzugreifen.

11

Das System zur Kennzeichnung und Registrierung
von Tieren, die für die Gewährung einer Beihilfe im Sinne der
VO (EWG) Nr. 3508/92 berücksichtigt werden, ist nach deren
Art. 5 gemäß den Art. 4, 5, 6 und 8 der Richtlinie
92/102/EWG des Rates vom 27. November 1992 über die
Kennzeichnung und Registrierung von Tieren (ABl EG L 355/32)
einzurichten. Es fordert, wie Art. 2 Buchstabe d in
Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 Buchstabe a der Richtlinie
zu entnehmen ist, die Einführung eines zentralisierten
Rinderkennzeichnungssystems.

12

Die Art. 6 bis 15 VO (EWG) Nr. 3887/92
enthalten detaillierte Vorschriften über die im Rahmen des
integrierten Systems vorzunehmenden Verwaltungskontrollen und
die Kontrollen vor Ort. Sie müssen nach Art. 6 Abs. 1
dieser Verordnung so durchgeführt werden, dass zuverlässig
geprüft werden kann, ob die Bedingungen für die Gewährung der
Beihilfen und Prämien eingehalten wurden. Im Rahmen der
Verwaltungskontrollen sind vor allem Kontrollprüfungen für
die gemeldeten Parzellen und Tiere vorzunehmen, um jede
ungerechtfertigte doppelte Beihilfegewährung für dasselbe
Kalenderjahr zu vermeiden. Die Kontrollen vor Ort müssen sich
auf eine näher bestimmte Stichprobe der Anträge erstrecken.
Treten dabei bedeutende Unregelmäßigkeiten auf, so sind
zusätzliche Kontrollen vorzunehmen. Die zuständige Behörde
hat an Hand einer Risikoanalyse und je nach der
Repräsentativität der eingereichten Beihilfeanträge
festzulegen, welche Anträge vor Ort - grundsätzlich
unangekündigt - kontrolliert werden. Vorgeschrieben ist nach
Art. 6 Abs. 7 VO (EWG) Nr. 3887/92 zudem eine Vermessung
der landwirtschaftlich genutzten Parzellen.

13

Nach Art. 13 Abs. 1 der VO (EWG) Nr.
3508/92 (ABl EG Nr. L 355/1) war das integrierte System
ab dem 1. Februar 1993 hinsichtlich der Beihilfeanträge und
eines alphanumerischen Systems zur Identifizierung und
Registrierung von Rindern sowie des integrierten
Kontrollsystems nach Art. 7 der Verordnung anwendbar.
Hinsichtlich der anderen Komponenten war es spätestens ab dem
1. Januar 1996 anzuwenden.

14

b) Art. 4 Abs. 1 Buchstabe b VO (EWG) Nr.
729/70 in der Fassung der VO (EG) Nr. 1287/95 des Rates vom
22. Mai 1995 zur Änderung der VO (EWG) Nr. 729/70 über die
Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (ABl EG Nr. L
125/1) begründet ferner die Pflicht des Mitgliedstaats zur
Einrichtung einer Koordinierungsstelle für den Fall, dass er
mehrere Zahlstellen zugelassen hat. Die Koordinierungsstelle
hat auch die Aufgabe, die einheitliche Anwendung der
Gemeinschaftsvorschriften sicherzustellen. Diese
Aufgabenstellung wird in Art. 2 Abs. 1 Satz 1 VO (EG)
Nr. 1663/95 der Kommission vom 7. Juli 1995 mit
Durchführungsbestimmungen zu der VO (EWG) Nr. 729/70 des
Rates bezüglich des Rechnungsabschlussverfahrens des EAGFL,
Abteilung Garantie, (ABl EG Nr. EG L 158/6) näher erläutert.
Danach sind die Texte und die Leitlinien der Gemeinschaft
durch die Koordinierungsstelle den einzelnen Zahlstellen und
den für ihre Durchführung zuständigen Verwaltungen zu
übermitteln. Im zweiten Spiegelstrich dieser Norm wird ferner
die Aufgabe der Förderung der einheitlichen Anwendung dieser
gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften durch die
Koordinierungsstelle wiederholt.

15

3. Die zur Deckung der vom EAGFL, Abteilung
Garantie, erforderlichen Mittel stellt die Kommission den
Mitgliedstaaten gemäß Art. 4 Abs. 5 Satz 1 VO (EWG) Nr.
729/70 in der Fassung der VO (EG) Nr. 1287/95 zunächst in
Form von Vorschüssen zur Verfügung. Diese sind bis zum 3.
Arbeitstag des zweiten Monats zu überweisen, der auf den
Monat folgt, in dem die Ausgaben getätigt wurden. In der
Bundesrepublik Deutschland werden diese Mittel im
Bundeshaushaltsplan in besonderen Anlagen zu den Einzelplänen
60 und 10 (Kapitel 1004) veranschlagt.

16

Bis zur Überweisung der Vorschüsse müssen die
erforderlichen Mittel zur Deckung der gemeinschaftlichen
Ausgaben nach Art. 5 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1258/1999 (ABl
EG Nr. L 160/103) von den Mitgliedstaaten bereitgestellt
werden.

17

In der Bundesrepublik Deutschland wurde mit
dem Ersten Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die
Neuorganisation der Marktordnungsstellen vom 23. Juli 1987
(BGBl I S. 1675) der Bundesanstalt für
landwirtschaftliche Marktordnung - Vorläuferin der
Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung - nach
Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG als neue Aufgabe die Aufnahme
der erforderlichen Kassenkredite für die Zwischenfinanzierung
der Zahlungen an die Subventionsberechtigten zunächst für die
Jahre 1987 und 1988 übertragen. Mit dem Zweiten Gesetz zur
Änderung des Gesetzes über die Neuorganisation der
Marktordnungsstellen vom 20. Dezember 1988 (BGBl I S. 2361)
wurde diese Aufgabe unbefristet verlängert.

18

Eine dementsprechende Regelung wurde 1994 in
das Gesetz über die Errichtung einer Bundesanstalt für
Landwirtschaft und Ernährung und zur Änderung von
Vorschriften auf den Gebieten der Land- und
Ernährungswirtschaft übernommen (BGBl I S. 2018). Nach
Art. 1 § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 dieses Gesetzes ist
eine der Aufgaben der Bundesanstalt für Landwirtschaft und
Ernährung

19

die Aufnahme von Kassenkrediten zur
Durchführung von Maßnahmen nach den Artikeln 2 und 3 der
Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über
die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (…), in der
jeweils geltenden Fassung, auch soweit die Bundesanstalt für
die Durchführung der Maßnahmen nicht zuständig ist.

20

In § 10 Abs. 5 ist geregelt, dass die
Kreditaufnahme

21

(…) in dem Umfang (erfolgt), in dem Ausgaben
geleistet werden müssen und entsprechende Mittel aus dem
Gemeinschaftshaushalt noch nicht zur Verfügung gestellt
sind.

22

Die von der Bundesanstalt für Landwirtschaft
und Ernährung auf dieser Grundlage am Kreditmarkt
aufgenommenen Kredite werden der Bundeskasse überwiesen.
Diese bedient daraus die Zahlungen, die auf Grund von
Auszahlungsanordnungen der Länder zu tätigen sind.

23

4. Über die endgültige Bewilligung der
vorschussweise gewährten Mittel befindet die Kommission im
Rahmen ihrer jährlichen Rechnungsabschlussentscheidung.

24

Die Kommission schließt nach Art. 5 Abs.
2 Buchstabe b VO (EWG) Nr. 729/70 in der Fassung der VO (EG)
Nr. 1287/95 die Rechnungen der Dienststellen und
Einrichtungen, die von den Mitgliedstaaten ermächtigt wurden,
die Zahlung der Interventionen zur Regulierung der
Agrarmärkte vorzunehmen, auf der Grundlage der von den
Mitgliedstaaten nach Art. 5 Abs. 1 Buchstabe b
dieser Verordnung übermittelten Auskünfte ab.

25

Gemäß Art. 5 Abs. 2 Buchstabe c VO (EWG)
Nr. 729/70 in der Fassung der VO (EG) Nr. 1287/95 bestimmt
die Kommission im Rahmen der Rechnungsabschlussentscheidung
die Ausgaben, die von der im Rahmen des EAGFL, Abteilung
Garantie, erfolgenden gemeinschaftlichen Finanzierung
auszuschließen sind, wenn sie feststellt, dass Ausgaben nicht
in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt
worden sind (sog. Anlastung).

26

In Bezug auf die Höhe der von der
gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließenden Ausgaben
hat sich unter Billigung durch die Rechtsprechung des
Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften (vgl. EuGH,
Urteil vom 13. Dezember 1990 - Rs. C-22/89 -, Niederlande
gegen Kommission, Slg. 1990, I - 4810 bis 20>; Urteil vom 12. Juni 1990 - Rs. C-8/88 -,
Bundesrepublik Deutschland gegen Kommission, Slg. 1990, I -
2355 ) für so genannte
abstrakte Systemmängel ein Gefüge von prozentualen
Pauschalkorrekturen entwickelt.

27

Nach den Leitlinien der Kommission für
pauschale Berichtigungen, die im Dokument Nr. VI/216/93 vom
1. Juni 1993 festgelegt worden sind, ist der entscheidende
Beurteilungsmaßstab die reale Gefahr eines Verlustes von
Gemeinschaftsmitteln. Von Belang ist insofern, ob sich der
Mangel auf die Wirksamkeit des Kontrollsystems generell, auf
die Wirksamkeit eines einzelnen Elements dieses Systems oder
auf eine oder mehrere im Rahmen des Systems durchgeführte
Kontrollen bezogen hat. Ferner ist maßgebend, welche
Bedeutung der Mangel innerhalb der Gesamtheit aller
vorgesehenen administrativen, körperlichen oder sonstigen
Kontrollen besaß. Schließlich ist die Frage zu bewerten, wie
betrugsanfällig die Maßnahmen waren. Nach diesen Leitlinien
waren bei der Pauschalberichtigung folgende Sätze
anzuwenden:

28

A. 2% der Ausgaben, wenn sich der Mangel auf
weniger wichtige Teile des Kontrollsystems oder auf die
Durchführung von Kontrollen bezieht, die für die
Gewährleistung der Regelmäßigkeit der Ausgaben nicht
wesentlich sind, so dass der Schluss zulässig ist, dass die
Gefahr eines Schadens zum Nachteil des EAGFL gering war.

29

B. 5% der Ausgaben, wenn sich der Mangel auf
ein wichtiges Element des Kontrollsystems oder auf die
Durchführung von Kontrollen bezieht, die wichtig sind, um die
Regelmäßigkeit der Ausgaben zu gewährleisten, so dass der
Schluss zulässig ist, dass die Gefahr eines Schadens zum
Nachteil des EAGFL groß war.

30

C. 10% der Ausgaben, wenn der Mangel das
gesamte oder doch wesentliche Einzelheiten des
Kontrollsystems betrifft oder sich auf die Durchführung von
Kontrollen bezieht, die von wesentlicher Bedeutung sind, um
die Regelmäßigkeit der Ausgaben zu gewährleisten, so dass der
Schluss zulässig ist, dass die Gefahr eines sehr hohen
Verlustes zum Schaden des EAGFL bestand.

31

Neue "Leitlinien", die die Kommission 1997
erließ, sehen zur Berechnung der nicht anzuerkennenden
Ausgaben im Fall mangelhafter Kontrollen der Mitgliedstaaten
pauschale Berichtigungen in Höhe von 2%, 5%, 10% oder 25% der
erklärten Ausgaben vor. In Ausnahmefällen können höhere
Berichtigungen bis hin zu einem vollständigen Ausschluss der
Ausgaben von der gemeinschaftlichen Finanzierung beschlossen
werden (vgl. Leitlinien zur Berechnung der finanziellen
Auswirkungen im Rahmen der Vorbereitung der Entscheidung über
den Rechnungsabschluss des EAGFL, Abteilung Garantie, vom
23. Dezember 1997, Dok. VI/5330/97 - DE). Hinsichtlich
der Berechnungsgrundlage sehen die Leitlinien Folgendes
vor:

32

Der Berichtigungssatz sollte auf den Teil der
Ausgaben angewendet werden, für den ein Verlustrisiko
bestand. Ergibt sich der Mangel aus dem Versäumnis des
Mitgliedstaats, ein adäquates Kontrollsystem aufzubauen und
anzuwenden, sollte die Berichtigung auf die gesamte Ausgabe
angewendet werden, für die diese Kontrollen erforderlich
sind. Gibt es Gründe für die Annahme, dass der Mangel auf die
unzulängliche Anwendung eines vom Mitgliedstaat genehmigten
Kontrollsystems durch eine bestimmte Dienststelle oder eine
bestimmte Region beschränkt ist, sollte die Berichtigung auf
die Ausgaben, die von dieser Dienststelle bzw. Region
kontrolliert werden, beschränkt werden (…).

33

Ausreichend für die Anlastung ist die
objektive Feststellung eines von nationalen Stellen
begangenen Rechtsverstoßes (vgl. EuGH, Urteil vom 4. Juli
1996 - Rs. C-50/94 -, Griechische Republik gegen Kommission,
Slg. 1996, I - 3356 ),
wobei im Wege einer rein abstrakten Extrapolation unter
Einräumung eines Ermessensspielraums ein Risiko quantifiziert
wird (vgl. EuGH, Urteil vom 19. Februar 1991 - Rs.
C-281/89 -, Italienische Republik gegen Kommission, Slg.
1991, I - 359 ).

34

Bleibt die Frage der Konformität der
gemeldeten Ausgaben mit dem Gemeinschaftsrecht zwischen der
Kommission und einem Mitgliedstaat streitig, so kann nach
Art. 5 Abs. 2 Buchstabe c VO (EWG) Nr. 729/70 in der
Fassung der VO (EG) Nr. 1287/95 vor einer
Anlastungsentscheidung die Durchführung eines
Vermittlungsverfahrens verlangt werden, in dem eine
unabhängige Schlichtungsstelle eine Lösung zu finden
versucht. Die Entscheidung der Schlichtungsstelle ist für die
Kommission nicht bindend.

35

Stellt die Kommission im Rahmen ihres
Rechnungsabschlusses fest, dass die getätigten Zahlungen mit
den dafür maßgeblichen Gemeinschaftsvorschriften nicht
übereinstimmen, so ist der Betrag im zweiten auf die
Anlastungsentscheidung folgenden Monat gegenüber dem
Kassenbestand der Europäischen Gemeinschaften auszugleichen.
In der für den entsprechenden Monat zu übermittelnden
Ausgabenmeldung wird dieser Betrag von den tatsächlich
getätigten Ausgaben abgesetzt. Die gegenüber der Kommission
gemeldeten Ausgaben und damit auch die vom EAGFL, Abteilung
Garantie, auf dieser Grundlage an die Mitgliedstaaten
gezahlten Vorschüsse fallen somit per Saldo geringer aus als
die tatsächlichen Ausgaben.

36

Im Haushaltsplan des Bundes ist wegen
möglicher Anlastungen bei Kapitel 1004 ein Leertitel (Titel
682 04 - von der EU nicht übernommene Marktordnungsausgaben)
eingerichtet worden. Im Falle von Anlastungen müssen bei
diesem Titel überplanmäßig Bundesmittel bereitgestellt
werden. Von diesem Titel werden die Mittel in die Anlage E
umgebucht. Sie stehen damit dem Kassenbestand der
Europäischen Gemeinschaften zur Verfügung und erhalten den
Status von Gemeinschaftsmitteln. Sie können dann für vom
EAGFL, Abteilung Garantie, zu finanzierende Aufgaben
eingesetzt werden.

37

5. In der Bundesrepublik Deutschland wird die
Durchführung der Aufgaben, die die VO (EWG) Nr. 729/70 in
Verbindung mit der VO (EWG) Nr. 1765/92 und der VO (EWG)
Nr. 805/68 in der durch die VO (EWG) Nr. 2066/92
geänderten Fassung den Mitgliedstaaten überträgt, von den
Ländern wahrgenommen.

38

a) Auf der Grundlage des § 6 Abs. 1 Nrn.
7 und 19, Abs. 5 sowie der § 15, § 16 des
Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen
in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. August 1986 (BGBl I
S. 1397) hat der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft
und Forsten im Einvernehmen mit den Bundesministern der
Finanzen und für Wirtschaft die Verordnung über eine
Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter
landwirtschaftlicher Kulturpflanzen
(Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung) vom 3.
Dezember 1992 (BGBl I S. 1991) erlassen, die
Durchführungsvorschriften enthält.

39

Nach § 2 dieser Verordnung haben die nach
Landesrecht zuständigen Stellen die Bestimmungen über die
Gewährung von Ausgleichszahlungen für die Erzeuger
landwirtschaftlicher Kulturpflanzen zu vollziehen. In
Mecklenburg-Vorpommern (Verfahren 2 BvG 1/04) sind die sechs
Ämter für Landwirtschaft als Teil der nach Gemeinschaftsrecht
zugelassenen Zahlstelle des Landes zuständig. Zahlstelle ist
in Mecklenburg-Vorpommern das Ministerium für Ernährung,
Landwirtschaft, Forsten und Fischerei. Die Ämter ermitteln
die jeweils an die einzelnen Antragsteller auszuzahlenden
Beträge unter Beachtung der gemeinschaftsrechtlichen
Bestimmungen. Hierzu gehört vor allem das Integrierte
Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS).

40

Die Zahlstellen der Länder sind ermächtigt, zu
Lasten der Bundeskasse Zahlungen vorzunehmen. In
Mecklenburg-Vorpommern teilen die zuständigen Ämter nach der
Erteilung eines Bewilligungsbescheides dem Ministerium die
gegenüber den Zahlungsempfängern festgesetzten Prämien mit.
Dieses stellt die Unterlagen zusammen, nimmt stichprobenweise
ergänzende Prüfungen vor und ordnet die Zahlung der
Flächenprämien an den jeweiligen Zahlungsempfänger gegenüber
der Bundeskasse an.

41

b) Ebenfalls nach dem Gesetz zur Durchführung
der Gemeinsamen Marktorganisationen wurden in Bezug auf die
gemeinschaftsrechtlichen Prämienregelungen im
Rindfleischsektor mit der Verordnung über die Gewährung von
Prämien für männliche Rinder, Mutterkühe und Mutterschafe
(Rinder- und Schafprämien-Verordnung) vom 5. Februar
1993 (BGBl I S. 200) Durchführungsbestimmungen erlassen.
Nach § 2 dieser Verordnung obliegt die Durchführung der
einschlägigen Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaften den
nach Landesrecht zuständigen Stellen. In Brandenburg
(Verfahren 2 BvG 2/04) sind für die Antragsannahme die nach
Landesrecht bestimmten Landwirtschaftsämter als Teil der nach
Gemeinschaftsrecht zugelassenen Zahlstelle des Landes
zuständig. Zahlstelle ist in Brandenburg das Ministerium für
ländliche Entwicklung, Umwelt- und Verbraucherschutz. Nachdem
das jeweils zuständige Amt für Landwirtschaft den Antrag
entgegengenommen, geprüft und die im Integrierten
Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKos) vorgesehenen
Kontrollen durchgeführt hat, erteilt es einen
Bewilligungsbescheid. Die Ämter teilen sodann die gegenüber
den Zahlungsempfängern festgesetzten Prämien dem dem
Ministerium unterstellten Landesamt für Verbraucherschutz,
Landwirtschaft und Flurneuordnung in Frankfurt/Oder mit.
Dieses stellt die Unterlagen zusammen, nimmt stichprobenweise
ergänzende Prüfungen vor und weist die Zahlung der Prämien an
den jeweiligen Zahlungsempfänger gegenüber der Bundeskasse
an.

II.

42

Die Anlastungsentscheidung in dem Verfahren 2
BvG 1/04, das mit den Verfahren 2 BvG 1/02 und 2 BvG 2/02
(BVerfGE 109, 1) in Zusammenhang steht, bezieht sich auf
Flächenprämien für die Erzeuger landwirtschaftlicher
Kulturpflanzen.

43

1. a) Die Kommission der Europäischen
Gemeinschaften übersandte dem Bund im Februar 1996
Prüfungsbemerkungen über in Mecklenburg-Vorpommern im Oktober
1995 durchgeführte Kontrollen. Sie vertrat die Auffassung,
die in den Bemerkungen aufgezeigten Kontroll- und
Verwaltungsmängel gäben Anlass zu Besorgnis.

44

Im Juni 1998 teilte die Kommission dem Bund
mit, im Hinblick auf das Ergebnis der Prüfung sei
beabsichtigt, von den im Sektor Kulturpflanzen für das
Haushaltsjahr 1995 aufgeführten "Gesamtausgaben Ernte 1994"
in Höhe von 607.833.306,53 DM einen Betrag von 2% von der
Gemeinschaftsfinanzierung auszuschließen.

45

In einem "Nachtrag zum Zusammenfassenden
Bericht über die Kontrollergebnisse für den
Rechnungsabschluss des EAGFL, Abteilung Garantie,
Haushaltsjahr 1995" der Kommission vom 27. Mai 1999 (Dok.
VI/6462/98-DE-Nachtrag) wurde zum Grund der Anlastung
ausgeführt, dass 15% der Feldstücke mit mehr als einer Kultur
bestellt worden seien und dass 29% aller landwirtschaftlichen
Parzellen zu mit mehr als einer Kultur bestellten Feldstücken
gehörten. Außerdem setzten sich fast sämtliche Feldstücke aus
mehreren Flurstücken zusammen, und mehr als die Hälfte der
Flurstücke liege in zwei oder mehr Feldstücken, die häufig
ein und demselben Erzeuger gehörten. Weiter heißt es in
diesem Bericht:

46

Da es damals noch keine umfassenden
Gegenkontrollen der Anträge gab, war die Gefahr von
Übererklärungen sehr groß. Außerdem ist nicht auszuschließen,
daß überhöhte Flächen für eine landwirtschaftliche Parzelle,
für die eine höhere Beihilfe gewährt wurde, vor allem dann
gemeldet wurden, wenn das gesamte Flurstück ein und demselben
Erzeuger gehörte, aber in zwei oder mehrere Teile unterteilt
war. Die Kommissionsdienststellen glauben deshalb, daß die
"Risiko-Parzellen", auf die man die bei den
Vor-Ort-Kontrollen festgestellte Differenz anwenden könnte,
etwa 50% aller Parzellen ausmachen. Diese Situation ist sehr
viel gravierender als zuvor befürchtet worden war und mit der
Situation vergleichbar, in der es keine Katasterpläne gibt.
(…)

47

Anläßlich der Prüfung des Schlichtungsantrags
der deutschen Behörden wurden auch die Unterlagen zu den zwei
Kontrollberichten überprüft, bei denen es um die vom Amt
Schwerin vorgenommenen Messungen ging. Diese Überprüfung hat
ergeben, daß dieses Amt weniger Kontrollen vor Ort
durchgeführt hat als angegeben. Außerdem ergaben sich
Zweifel, ob das Amt Schwerin eine Risikoanalyse im Sinne der
Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 durchgeführt hat. Abgesehen
davon wurde eine Zahl von 39 Vor-Ort-Kontrollen angegeben,
von denen sich dreizehn aber nicht auf
Gemeinschaftsbeihilfen, sondern auf nationale Beihilfen
bezogen.

48

Abschließend ist für Mecklenburg-Vorpommern
festzustellen, daß die gesamte Maßnahme "Vor-Ort-Kontrolle"
(Stichprobenbildung, Vermessung der Parzellen und
"reporting"), die im INVEKOS eine Schlüsselkontrolle
darstellt, mangelhaft ist und daß alle Mängel
zusammengenommen zu einem beträchtlichen Verlustrisiko für
den EAGFL führen, was eine Berichtigung in Höhe von 5%
rechtfertigt.

49

Mit ihrer Entscheidung vom 28. Juli 1999
schloss die Kommission nach Durchführung eines
Schlichtungsverfahrens für das Haushaltsjahr 1995 bestimmte
Ausgaben von der gemeinschaftlichen Finanzierung aus. Von der
Anlastung betroffen waren u.a. im Zuständigkeitsbereich des
Landes Mecklenburg-Vorpommern getätigte Ausgaben in Höhe von
30.394.115,33 DM im Zusammenhang mit der Bewilligung von
Ausgleichszahlungen für die Erzeuger landwirtschaftlicher
Kulturpflanzen (Entscheidung der Kommission vom 28. Juli 1999
zur Änderung der Entscheidung 1999/187/EG über den
Rechnungsabschluss der Mitgliedstaaten für die vom
Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die
Landwirtschaft , Abteilung Garantie, im
Haushaltsjahr 1995 finanzierten Ausgaben <1999/596/EG>,
ABl EG Nr. L 226/26).

50

Die vom Bund wegen des 2% übersteigenden
Anlastungsbetrages zum Gerichtshof der Europäischen
Gemeinschaften erhobene Klage wies dieser mit Urteil vom 19.
September 2002 als unbegründet ab (vgl. Rs. C-377/99,
Bundesrepublik Deutschland gegen Kommission, Slg. 2002, I -
7421).

51

Der Bund entrichtete den ihm durch die
Rechnungsabschlussentscheidung der Kommission angelasteten
Betrag Mitte Oktober 1999 und forderte mit Schreiben vom 17.
November 1999 das Land Mecklenburg-Vorpommern auf, ihm die an
die Kommission geleisteten 30.394.115,33 DM bis zum 10.
Dezember 1999 zu erstatten.

52

Das Land Mecklenburg-Vorpommern zahlte am 15.
Dezember 1999 diesen Betrag an den Bund, teilte diesem jedoch
mit Schreiben vom selben Tage mit, die Zahlung stehe unter
dem Vorbehalt einer zukünftigen generellen Lösung der
Anlastungsproblematik auf Bund-Länder-Ebene und, sofern bis
Ende Juni 2000 keine Einigung erzielt werde, unter dem
Vorbehalt gerichtlicher Bestätigung einer
Zahlungsverpflichtung (vgl. hierzu BVerfGE 109, 1).

53

b) Auch zum Haushaltsjahr 1996 beabsichtigte
die Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegenüber der
Bundesrepublik Deutschland den Erlass einer
Anlastungsentscheidung.

54

In dem auf das Haushaltsjahr 1996 bezogenen
"Zusammenfassenden Bericht der Kommission vom 15. Mai 2000"
(Doc. AGRI/17758/2000) wird ausgeführt:

55

In diesem Land wurden Mängel bei den
Ausgleichszahlungen für die Ernten 1994 und 1995
festgestellt.

56

Unter Punkt 4.4.1.3.1 des Zusammenfassenden
Berichts für das Rechnungsjahr 1995 sind die
Schlußfolgerungen der Kommission sowie die Argumente des
Mitgliedstaates zu dieser Vorlage angeführt. Die für die
Ernte 1994 mitgeteilten Ausgaben waren bereits Gegenstand
einer finanziellen Korrektur im Rahmen des
Rechnungsabschlusses für das Haushaltsjahr 1995.

57

Da die festgestellten Mängel auch die Ernte
1995 betreffen, ist angesichts der während der
Verwaltungskontrollen und der Kontrollen vor Ort
festgestellten Mängel bezüglich der Ausgleichszahlungen für
die Ernte 1995 eine entsprechende Korrektur der von der
Zahlstelle des Landes Mecklenburg-Vorpommern gemeldeten
Ausgaben vorzuschlagen.

58

Mit der Entscheidung der Kommission vom 5.
Juli 2000 (2000/449/EG, ABl EG Nr. L 180/49) wurden bestimmte
zu Lasten des EAGFL, Abteilung Garantie, gemeldete Ausgaben
der Mitgliedstaaten von der gemeinschaftlichen Finanzierung
ausgeschlossen. Bezugszeitraum der Maßnahme waren die
Haushaltsjahre 1996 bis 1998. Auf die Bundesrepublik
Deutschland entfiel ein Anlastungsbetrag von 34.008.658,12
DM.

59

Auch gegen die auf das Haushaltsjahr 1996
bezogene Anlastungsentscheidung, mit der eine
Pauschalkorrektur (überwiegend) in der Größenordnung von 5%
erfolgte, erhob die Bundesrepublik Deutschland Klage zum
Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften. Nachdem dieser
mit Urteil vom 19. September 2002 die das Haushaltsjahr
1995 betreffende Anlastungsentscheidung für rechtmäßig
befunden hatte, nahm der Bund die Klage am 31. Oktober 2002
zurück.

60

Mit Schreiben vom 24. Oktober 2000 teilte das
damalige Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und
Forsten dem Land Mecklenburg-Vorpommern mit, dass auf dieses
Land ein Teilbetrag in Höhe von 25.127.094,12 DM entfalle.
Zur Begründung wurde in dem Schreiben auf die
Kommissionsentscheidung vom 5. Juli 2000, den
"Zusammenfassenden Bericht" über die Kontrollergebnisse für
den EAGFL, Abteilung Garantie, vom 15. Mai 2000 und die darin
festgestellten Kontroll- und Verwaltungsmängel verwiesen.
Abschließend heißt es in dem Schreiben:

61

Ich bitte Sie daher, die auf Ihr Land
entfallenden 25.127.094,12 DM zu erstatten, weil sich die
Anlastung auf eine Marktordnungsmaßnahme bezieht, für deren
Durchführung Sie zuständig sind.

62

Die Überweisung bitte ich bis zum

63

10. November 2000

64

an die Bundeskasse Bonn (…) mit dem Vermerk
"zugunsten Kapitel 1004 Titel 119 99" vorzunehmen.

65

Sollte der EuGH der unter der RS C-337/00
anhängigen Klage der Bundesregierung gegen einen Teil dieses
Erstattungsbetrages stattgeben, werde ich diesen nach
Gutschrift durch die Kommission an Sie weiterleiten.

66

Das Land Mecklenburg-Vorpommern kam dieser
Zahlungsaufforderung, die ihm am 26. Oktober 2000 zuging,
nicht nach.

67

Mit Schreiben vom 25. Januar 2001 erklärte das
Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und
Landwirtschaft gegenüber dem Ministerium für Ernährung,
Landwirtschaft, Forsten und Fischerei eine erste Aufrechnung
in Höhe eines Teilbetrages von 475.480,78 DM. In den Jahren
2001 bis 2003 folgten weitere Aufrechnungserklärungen, so
dass sich der vom Bund noch begehrte Erstattungsbetrag auf
9.158.076,44 € verringerte.

68

Das Bundesministerium für Verbraucherschutz,
Ernährung und Landwirtschaft teilte mit Schreiben vom
4. Februar 2004, dem Land Mecklenburg-Vorpommern am 5.
Februar 2004 zugegangen, mit, dass die Kommission der
Europäischen Gemeinschaften im Rahmen der finanziellen
Beteiligung an den Kosten zur Tilgung und Überwachung von
Tierseuchen und zur Verhütung von Zoonosen (Scrapie) für das
Jahr 2002 einen Erstattungsbetrag in Höhe von 175.000 € zur
Verfügung gestellt habe, wovon ein Betrag von 59.025,79 € auf
das Land Mecklenburg-Vorpommern entfalle. Zur weiteren
Tilgung des noch bestehenden Erstattungsbetrages von
9.158.076,44 € werde mit dieser Forderung die Aufrechnung
erklärt. Es werde erwartet, dass der Restbetrag überwiesen
werde, andernfalls werde dieser im Wege weiterer
Aufrechnungen durchgesetzt.

69

Unter dem 13. Februar 2004 teilte das
Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und
Landwirtschaft dem Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft,
Forsten und Fischerei des Landes Mecklenburg-Vorpommern, dem
das Schreiben am 16. Februar 2004 zuging, mit, dass die
Europäische Kommission im Rahmen der finanziellen Beteiligung
an den Kosten zur "Klassischen Schweinepest - Serologie" für
das Jahr 2002 einen Erstattungsbetrag in Höhe von 1.030.000 €
zur Verfügung gestellt habe, wovon ein Betrag von 101.379,36
€ auf das Land Mecklenburg-Vorpommern entfalle. Zur weiteren
Tilgung des noch offen stehenden Erstattungsbetrages von
9.099.050,65 € werde mit dieser Forderung die Aufrechnung
erklärt.

70

Die Regierung des Landes
Mecklenburg-Vorpommern beschloss am 22. Juni 2004, beim
Bundesverfassungsgericht die Feststellung zu beantragen, dass
der Bund verpflichtet sei, den vom Bundesministerium für
Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft mit den
beiden Schreiben vom 4. und 13. Februar 2004
aufgerechneten Betrag von insgesamt 160.405,15 € an das Land
Mecklenburg-Vorpommern zu zahlen.

71

Der entsprechende Antrag ging am 5. August
2004 beim Bundesverfassungsgericht ein.

72

2. Die Anlastungsentscheidung in dem Verfahren
2 BvG 2/04 bezieht sich auf Prämienregelungen im
Rindfleischsektor.

73

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften
nahm in den Jahren 1997 und 1998 in den Ländern
Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein und Bayern Prüfungen
vor, die sich unter anderem auf die Gewährung von Prämien für
die Erhaltung des Mutterkuhbestands (Mutterkuhprämien) nach
Art. 4d VO (EWG) Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968
über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch (ABl EG
Nr. L 148/24) in der durch die VO (EWG) Nr. 2066/92 des Rates
vom 30. Juni 1992 (ABl EG Nr. L 215/49) geänderten Fassung
bezogen. Gegenstand der Prüfungen war die Frage, ob die
Ausgaben während der Haushaltsjahre 1996 und 1997 in
Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt
wurden, vor allem ob das Integrierte Verwaltungs- und
Kontrollsystem beachtet wurde.

74

Mit Schreiben vom 25. November 1997 und vom 2.
Februar 1999 übermittelte die Kommission ihre Feststellungen
und Empfehlungen bezüglich der vorgenommenen Prüfungen. Darin
wurde u.a. ausgeführt, in Ermangelung gegenteiliger Beweise
ergebe sich die Schlussfolgerung, dass die in drei geprüften
Ländern vorgefundene Situation für die Bundesrepublik
Deutschland insgesamt typisch sei.

75

Die Kommission teilte mit weiterem Schreiben
vom 31. August 1999 der Bundesregierung mit, dass sie u.a. in
Bezug auf die Mutterkuhprämie eine länderübergreifende
Berichtigung vornehmen werde.

76

Unter dem 9. Oktober 2000 kündigte die
Kommission für die Haushaltsjahre 1996 und 1997 bei der
Mutterkuhprämie eine finanzielle Berichtigung in Höhe von 5%
für Schleswig-Holstein und in Höhe von 2% für die anderen
Länder an. In Bezug auf Mecklenburg-Vorpommern teilte sie
allerdings mit, dass sie wichtige neue Informationen über die
Art von gezielter Kontrolle erhalten habe. Sie begründete die
Erstreckung der finanziellen Berichtigung auf die anderen,
nicht geprüften Länder - darunter auch Brandenburg - damit,
dass wegen der Gleichartigkeit der wichtigsten festgestellten
Mängel in den einzelnen besuchten Ländern und der weitgehend
ähnlichen Verwaltungsstrukturen und -verfahren davon
ausgegangen werden müsse, dass in den nicht besuchten anderen
Ländern in den Jahren 1996 und 1997 vergleichbare Mängel
vorgelegen hätten.

77

Die Kommission blieb auch nach Durchführung
des Schlichtungsverfahrens in ihrem "Zusammenfassenden
Bericht" vom 19. Juni 2001 bei ihrer Auffassung, dass
die finanziellen Berichtigungen - mit Ausnahme des Landes
Mecklenburg-Vorpommern - auch in Bezug auf diejenigen Länder
anzulasten seien, in denen sie selbst keine Prüfungen an Ort
und Stelle vorgenommen habe. Sie beschloss am 11. Juli 2001
den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zu Lasten
des EAGFL, Abteilung Garantie, getätigter Ausgaben. Der
Bundesrepublik Deutschland wurden danach für die
Haushaltsjahre 1996 und 1997 wegen eines unzulänglichen
Kontrollsystems und unzureichender Kontrollen der
Förderfähigkeit bei der Mutterkuhprämie (Posten 2120) ein
Betrag von 5.337.992 DM und bei der Extensivierungsprämie
(Posten 2125) ein Betrag von 1.028.704 DM, mithin ein
Gesamtbetrag von 6.366.696 DM angelastet (Entscheidung
2001/557/EG, ABl EG L 200/28).

78

Mit Schreiben vom 20. September 2001
informierte das Bundesministerium für Verbraucherschutz,
Ernährung und Landwirtschaft das Ministerium für
Landwirtschaft, Umwelt und Raumordnung des Landes Brandenburg
über diese Entscheidung. Darin teilte es mit, dass 2.496.095
DM des insgesamt angelasteten Betrages auf die von der
Kommission kontrollierten Länder Schleswig-Holstein,
Nordrhein-Westfalen und den Freistaat Bayern entfielen. Mit
den restlichen 3.870.601 DM habe die Kommission eine 2%ige
pauschale Anlastung für die Länder mit Ausnahme von
Mecklenburg-Vorpommern ausgesprochen, bei denen sie keine
Kontrolle durchgeführt habe. Von diesem Betrag entfielen auf
das Land Brandenburg 825.817 DM. Die angelasteten Beträge
seien zunächst aus Haushaltsmitteln des Bundes an die
Kommission gezahlt worden. Der auf das Land Brandenburg
entfallende Betrag werde im Falle einer negativen
Entscheidung über die vor dem Gerichtshof der Europäischen
Gemeinschaften gegen die Anlastung erhobenen Klage an das
Land weitergegeben.

79

Der Gerichtshof der Europäischen
Gemeinschaften wies mit Urteil vom 4. März 2004 (Rs.
C-344/01, Bundesrepublik Deutschland gegen Kommission, AUR
2004, S. 152 ff.) die Klage der Bundesrepublik
Deutschland ab.

80

Daraufhin forderte das Bundesministerium für
Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft das Land
Brandenburg mit Schreiben vom 25. März 2004 auf, den
rechnerisch auf das Land entfallenden Betrag von 422.233,53 €
bis zum 30. April 2004 an die Bundeskasse zu zahlen. Das
Schreiben ging dem Land Brandenburg am 26. März 2004 zu.

81

Nachdem dieses der Zahlungsaufforderung nicht
nachkam, kündigte das Bundesministerium für
Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft mit Schreiben
vom 4. August 2004 an, im Einvernehmen mit dem
Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit eine Aufrechnung
gegenüber dem Anspruch des Landes Brandenburg auf
Weiterleitung einer Schlusszahlung der Kommission für den
Abrechnungszeitraum 1994 bis 1999 in Höhe von 1.026.150,67 €
aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE)
zu erklären, sofern bis zum 31. August 2004 keine Zahlung
geleistet werde.

82

Am 31. August 2004 beschloss die Regierung des
Landes Brandenburg, einen Bund-Länder-Streit über die Frage
der Erstattungspflicht gegenüber dem Bund wegen
Nichtanerkennung von Marktordnungsausgaben durch den EAGFL,
Abteilung Garantie, für die Haushaltsjahre 1996 und 1997
einzuleiten.

83

Der Antrag ging beim Bundesverfassungsgericht
am 24. September 2004 ein.

III.

84

1. Die Antragstellerinnen halten ihr Begehren
für zulässig, vor allem auch für fristgerecht geltend
gemacht, und für begründet.

85

a) Die Antragstellerin zu 1) vertritt im
Hinblick auf die Antragsfrist die Auffassung, für den Beginn
der Ausschlussfrist nach § 69 und § 64 Abs. 3
BVerfGG sei nicht der Zugang der Zahlungsaufforderung vom 24.
Oktober 2000, sondern der Zugang der Aufrechnungserklärungen
vom 4. und 13. Februar 2004 am 5. und 16. Februar 2004
maßgeblich.

86

b) Die Anträge seien auch begründet, weil dem
Bund kein Anspruch auf der Grundlage des Art. 104a Abs.
5 Satz 1 Halbsatz 2 GG zustehe.

87

Die Vorschrift sei im Falle des Vollzugs
unmittelbar geltenden Gemeinschaftsrechts von vornherein
nicht anwendbar. Art. 104a GG sei auf das für einen
Bundesstaat spezifische dualistische Gefüge von Bund und
Ländern bezogen. Die hier in Rede stehenden Aufgaben seien
aber nicht durch national gesetztes Recht, sondern durch das
supranationale Gemeinschaftsrecht begründet worden.

88

Unabhängig davon stelle Art. 104a Abs. 5
Satz 1 Halbsatz 2 GG auch keine unmittelbar anwendbare
Anspruchsgrundlage dar. Durch Heranziehung der anerkannten
Auslegungsmethoden ließen sich der Norm keine eindeutigen
Aussagen über Voraussetzungen, Maßstab, Umfang und eine
etwaige Quotelung der Haftung entnehmen. Vielmehr belege Satz
2 dieser Vorschrift, dass es eines Ausführungsgesetzes unter
Mitwirkung der Länder zur Begründung einer Haftung bedürfe.
Dieser Schutzmechanismus werde unterlaufen, wenn
Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG vor Ergehen eines
Ausführungsgesetzes unmittelbar als Haftungsgrundlage
herangezogen werde. Allein der unmittelbar demokratisch
legitimierten Legislative obliege es, unter Abwägung
sämtlicher Belange der föderalistischen Ordnung eine
Entscheidung darüber herbeizuführen, unter welchen
Voraussetzungen und in welchem Umfang eine Haftung wegen
nicht ordnungsmäßiger Verwaltung in Betracht komme.

89

Selbst wenn Art. 104a Abs. 5 Satz 1
Halbsatz 2 GG gleichwohl als unmittelbare Anspruchsgrundlage
betrachtet werde, komme eine Haftung hier nicht in
Betracht.

90

Zum einen fehle es an einem konkreten Schaden.
Für die Anlastung sei weder der positive Nachweis eines
Rechtsverstoßes noch der eines konkreten Schadens nötig.
Stattdessen werde je nach Schwere des nur glaubhaft gemachten
Verstoßes eine Pauschalkorrektur vorgenommen. Im vorliegenden
Fall fehle es daher auch an der Feststellung, dass im
Zuständigkeitsbereich der antragstellenden Länder
Ausgleichszahlungen für die Erzeuger landwirtschaftlicher
Kulturpflanzen bewilligt worden seien, obwohl die
Voraussetzungen für derartige Zahlungen nicht vorgelegen
hätten. Die Kommission spreche in dem "Zusammenfassenden
Bericht vom 15. Mai 2000", der auf den
"Zusammenfassenden Bericht" des Vorjahres Bezug nehme,
insoweit nur von der Gefahr von Übererklärungen und von einem
Verlustrisiko für den EAGFL, Abteilung Garantie. Es stehe
daher keineswegs fest, dass im Zuständigkeitsbereich der
antragstellenden Länder Ausgleichszahlungen entgegen den
materiellen Förderungsbestimmungen der Europäischen
Gemeinschaften bewilligt worden seien. Es sei ebenso gut
möglich, dass es trotz der Kontroll- und Verwaltungsmängel zu
keiner rechtswidrigen Bewilligung von Ausgleichszahlungen
gekommen sei.

91

Zum anderen komme eine Haftung nach der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur bei schwer
wiegenden und vorsätzlichen Verwaltungsfehlern in Betracht,
woran es fehle. Ein Anlass hier von diesen Grundsätzen
abzuweichen, bestehe nicht.

92

2. a) Die Antragsgegnerin hält das Begehren
der Antragstellerin zu 1) wegen der Versäumung der
Ausschlussfrist der § 69, § 64 Abs. 3 BVerfGG für
unzulässig. Mit der Zahlungsaufforderung vom 24. Oktober 2000
habe sie die Überweisung des hier in Rede stehenden Betrages
von 25.127.094,12 DM bis zum 10. November 2000 verlangt.
Diese Zahlungsaufforderung sei dem antragstellenden Land am
26. Oktober 2000 zugegangen. Die somit am 26. April 2001
abgelaufene Ausschlussfrist lebe auch nicht durch weitere
Zahlungsaufforderungen oder durch die erklärten Aufrechnungen
wieder auf.

93

b) Die Anträge seien aber jedenfalls
unbegründet. Die gemeinschaftsrechtliche Verpflichtung der
Bundesrepublik Deutschland, die angelasteten Beträge
auszugleichen, begründe keine innerstaatliche
Finanzierungszuständigkeit des Bundes. Nach dem allgemeinen
Lastentragungsgrundsatz des Art. 104a Abs. 1 GG hätten
die antragstellenden Länder innerstaatlich die im Rahmen des
Vollzugs des unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsrechts
anfallenden Kosten zu tragen. Dieser zwingenden
kompetenzrechtlichen Lage widerspreche es, wenn die
finanziellen Folgen der Anlastungsentscheidung auf Grund der
gemeinschaftsrechtlich vorgegebenen Ausgestaltung des
Auszahlungsverfahrens bei der Antragsgegnerin verblieben. In
dieser Konstellation stehe dem Bund auf der Grundlage des
Art. 104a Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Grundsatz des
bundesfreundlichen Verhaltens ein allgemeiner
Erstattungsanspruch hinsichtlich der ausgefallenen
gemeinschaftlichen Mittel gegenüber dem vollzugs- und damit
auch finanzverantwortlichen Land zu. Dieser bewirke, dass die
verfassungsrechtlich vorgegebene Zuordnung der
Finanzverantwortlichkeit gewährleistet bleibe. Die
Voraussetzungen eines solchen Erstattungsanspruchs lägen auch
in beiden Fällen vor.

94

Die Antragstellerinnen seien vom Bund von
Verbindlichkeiten freigestellt worden, die sie gegenüber den
Subventionsempfängern eingegangen seien. Der Bund habe mit
Hilfe von Krediten der Bundesanstalt für Landwirtschaft und
Ernährung Finanzmittel bereitgestellt, damit die
Antragstellerinnen die von ihnen erlassenen
Leistungsbescheide hätten bedienen können. Die Regelung über
die Zuweisung der Zwischenfinanzierung an den Bund nach
§ 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BLEG führe zu keinem anderen
Ergebnis. Der Bund habe zwar gemäß Art. 87 Abs. 3 GG
insoweit die Verwaltungszuständigkeit an sich gezogen und
folglich nach Art. 104a Abs. 1 GG die damit
zusammenhängenden Finanzlasten zu tragen. Dies betreffe
jedoch ausschließlich die Vorfinanzierung, die entscheidend
dadurch gekennzeichnet sei, dass die von der Bundesanstalt
für Landwirtschaft und Ernährung bereitgestellten Mittel im
Wege der nachfolgenden Vorauszahlungen aus dem Haushalt der
Europäischen Gemeinschaften ausgeglichen würden. Dies sei im
Falle der Anlastung anders. Auf Grund der
Anlastungsentscheidung seien Auszahlungen in entsprechender
Höhe nicht mit Mitteln des EAGFL, Abteilung Garantie,
abgelöst worden, sondern aus regulären Haushaltsmitteln des
Bundes, wodurch er den Antragstellerinnen durch eine eigene
Leistung und auf eigene Kosten Finanzmittel zur Verfügung
gestellt habe.

95

Zur Rückerstattung der angelasteten Beträge
seien sie schon deshalb verpflichtet, weil insoweit die
Zwecke und Bedingungen der Ausgleichszahlungen an die
Subventionsempfänger nicht vorgelegen hätten. Die
Finanzierung des EG-Agrarrechts beruhe auf der grundlegenden
Prämisse, dass nur rechtmäßig verausgabte Gelder aus dem
EAGFL, Abteilung Garantie, erstattungsfähig seien.
Erforderlich sei in dieser Hinsicht die Durchführung von
Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen. Mit der Maßgabe der
diesbezüglichen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften erfolge
auch die Vorfinanzierung aus der Bundeskasse. Nur unter
dieser Voraussetzung sei die Mittelbereitstellung durch den
Bund kompetenz- und finanzverfassungsrechtlich zulässig. In
Höhe der streitigen angelasteten Beträge sei auch kein
Rechtsgrund für den Einbehalt der aus der Bundeskasse
zwischenfinanzierten Ausgleichszahlungen ersichtlich. Dabei
könne dahinstehen, ob ein Rechtsgrund wegen der fehlenden
Erstattungsfähigkeit der Ausgleichszahlungen von vornherein
nicht bestanden habe oder dieser wegen der späteren
Rechnungsabschlussentscheidung weggefallen sei. Entscheidend
sei, dass ein Land nach Art. 104a Abs. 1 GG nur insoweit
Zahlungen aus der Bundeskasse beanspruchen könne, als diese
wirtschaftlich von den Europäischen Gemeinschaften getragen
würden.

96

Soweit sich die Antragstellerinnen auf einen
aus Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG hergeleiteten
Abwehranspruch beriefen, komme ein solcher nicht zum Tragen.
Abgesehen davon, dass sich ein Erstattungsanspruch von einem
Schadensersatzanspruch unterscheide und schon unter diesem
Gesichtspunkt nicht verdrängt werden könne, bestehe mit den
Antragstellerinnen Übereinstimmung darin, dass diese Norm bei
der Vollziehung supranationalen Gemeinschaftsrechts nicht
einschlägig sei.

97

Auch eine entsprechende Anwendung komme nicht
in Betracht. Art. 104a Abs. 5 GG sei auf die Fälle
zugeschnitten, bei denen die Verwaltungszuständigkeit und die
Finanzverantwortung in Abweichung von Art. 104a Abs. 1
GG auseinanderfielen. Einer haftungsrechtlichen Absicherung
bedürfe es hingegen nicht, wenn Vollzugs- und
Finanzverantwortung - wie hier - in einer Hand
lägen.

98

c) Hilfsweise könne der Bund seinen
Rückzahlungsanspruch auch aus den Grundsätzen der
öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag
herleiten. Indem er den an sich zuständigen Ländern
Finanzmittel zur Verfügung stelle, trete er in Vorleistung
für Verpflichtungen, die nach Art. 104a Abs. 1 GG allein
solche des Landes seien. Der Bund werde vor diesem
Hintergrund mit Fremdgeschäftsführungswillen in einem
Rechtskreis der Länder tätig, indem er für die Auszahlung der
Subventionen sorge. Auch nach der Anlastungsentscheidung habe
er im Rahmen seiner Geschäftsführung für die
Antragstellerinnen Aufwendungen getätigt, indem er das
gemeinschaftliche Vorschusskonto aus Bundesmitteln in Höhe
des Anlastungsbetrages aufgefüllt habe. Dies habe der Bund
auch den Umständen nach für erforderlich halten dürfen.

99

Sofern man diesen Ausführungen nicht folge,
bestehe eine Regelungslücke, die auszufüllen sei. Dafür liege
es nahe, einen Anspruch unmittelbar in Art. 104a Abs. 5
Satz 1 Halbsatz 2 GG zu verankern. Wie in Literatur und
Rechtsprechung vertreten, sei es mit Wortlaut, Systematik,
Telos sowie der Entstehungsgeschichte unvereinbar, diese
Bestimmung als bloßen Verfassungsauftrag zu verstehen. Bei
der Ermittlung des Haftungskerns könne dieser in der
vorliegenden Fallkonstellation jedoch nicht auf grob
fahrlässige oder gar vorsätzliche Verwaltungsfehler
beschränkt werden. Diese Beschränkungen seien Art. 104a
Abs. 5 Satz 1 GG nicht zu entnehmen. Eine Verschuldenshaftung
sei dem föderalen Bundesstaat wesensfremd. Jedenfalls könnte
diese bei der Ausführung von gemeinschaftsrechtlichen
Verordnungen keine Anwendung finden. Hier sei eine
verschuldensunabhängige Verwaltungshaftung der Länder
geboten. Ohne das Risiko eines Regresses besäßen diese
gleichsam einen Freibrief zum großzügigen Umgang mit ihren
europarechtlichen Pflichten. Dies widerspreche auch dem aus
Art. 10 EG abzuleitenden gemeinschaftsrechtlichen
Effektivitätsgebot.

100

3. In ihrer Replik haben die
Antragstellerinnen auf die Argumentation des Bundes, es
bestehe ein im Konnexitätsprinzip des Art. 104a Abs. 1
GG wurzelnder Erstattungsanspruch, ihren Antrag entsprechend
ergänzt und sind dieser Argumentation entgegengetreten.
Art. 104a Abs. 1 GG sei als Anspruchsgrundlage
ungeeignet. Es bestünden bereits grundsätzliche Zweifel an
der Anwendbarkeit des Art. 104a Abs. 1 GG im Falle des
Vollzugs unmittelbar geltenden Gemeinschaftsrechts.
Jedenfalls habe der Bund, weil ihm dieses eine
Koordinierungspflicht auferlege, eine Mitzuständigkeit bei
dessen Vollzug. Zudem scheitere der Rückgriff auf den
öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch, der als
Rechtsinstitut des einfachen Rechts kein tauglicher
Prüfungsgegenstand im Bund-Länder-Streit sei, an dem Fehlen
einer Bereicherung der Antragstellerinnen. Die Behauptung,
der Bund habe ihnen gegenüber eine Leistung erbracht, indem
er ihnen Vorschüsse zur Verfügung stelle, sei haltlos. Die
Geldleistungen seien durch die Vermittlung der Länder aus der
Bundeskasse unmittelbar an die anspruchsberechtigten
Landwirte bewirkt worden. Daher könne sich eine
Rückabwicklung auch lediglich in diesem Verhältnis
vollziehen. Auch eine Bereicherung der Länder in Form der
Freistellung von Verbindlichkeiten liege nicht vor. Sie seien
zwar für die Antragsprüfung und den formalen Akt der
Erteilung von Bewilligungsbescheiden zuständig. Zur
Aufbringung der erforderlichen Finanzmittel seien sie jedoch
nicht verpflichtet. Eine finanzielle Verbindlichkeit treffe
im bereicherungsrechtlich allein maßgeblichen Zeitpunkt der
Bewilligung und Auszahlung der Gelder an die begünstigten
Landwirte innerstaatlich nur den Bund. Aus diesem Grunde
fehle es auch an der Rechtsgrundlosigkeit der angeblichen
Vermögensverschiebung.

101

Ungeachtet dieser Gesichtspunkte sei
Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG gegenüber
Art. 104a Abs. 1 GG als vorrangige Sonderregel zu
betrachten. Sie sei für die Fälle vorgesehen, in denen
Aufgaben- und Finanzierungszuständigkeit - wie hier -
auseinanderfalle. Aus diesem Grunde entfalte sie eine
Sperrwirkung. Diese entfalle auch nicht deshalb, weil
Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG auf den Vollzug
des Gemeinschaftsrechts nicht anwendbar sei. Die
"Europarechtsblindheit" erfasse auch Art. 104a Abs. 1
GG. Im Rahmen einer allenfalls denkbaren entsprechenden
Anwendung des Absatzes 1 aber müsse auch das Verhältnis zu
Absatz 5 berücksichtigt werden. Auch der Gesichtspunkt, dass
Absatz 5 Satz 1 Halbsatz 2 keine unmittelbare
Anspruchsgrundlage darstelle, führe zu keiner anderen
Betrachtung. Dies sei die Folge des Regelungsvorbehalts
zugunsten des Gesetzgebers, der eine Sperrwirkung
entfalte.

102

Schließlich komme ein
Aufwendungsersatzanspruch auf der Grundlage einer
öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag nicht
zum Tragen, weil der Bund kein Geschäft der Länder besorgt
habe.

103

4. Der Deutsche Bundestag, der Bundesrat und
das Land Sachsen-Anhalt haben mitgeteilt, dass eine
Stellungnahme nicht abgegeben werde. Das Land Niedersachsen
hält die Antragsbegründung für überzeugend. Die anderen
Äußerungsberechtigten haben keine Stellungnahme
abgegeben.

B.

104

Die Begehren der Antragstellerinnen sind
zulässig geltend gemacht.

I.

105

Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, § 13
Nr. 7 BVerfGG entscheidet das Bundesverfassungsgericht bei
Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des
Bundes und der Länder, vor allem bei der Ausführung von
Bundesrecht durch die Länder und bei der Ausübung der
Bundesaufsicht. Die Zulässigkeit eines Bund-Länder-Streits
nach den genannten Vorschriften setzt eine Maßnahme oder
Unterlassung voraus, die innerhalb eines Bund und Land
umspannenden materiellen Verfassungsrechtsverhältnisses eine
verfassungsrechtliche Rechtsposition des Landes verletzen
oder unmittelbar gefährden kann (vgl. BVerfGE 13, 54
; 81, 310 ; 92, 203 ; 95, 250
; 104, 238 ). Diese Voraussetzungen
sind in beiden Fällen gegeben.

II.

106

1. Das zwischen den Beteiligten streitige
Rechtsverhältnis gründet im verfassungsrechtlichen
Grundverhältnis aus Art. 104a GG (vgl. bereits BVerfGE
109, 1 betreffend einen Rechtsstreit zwischen der
Antragstellerin zu 1) und der Antragsgegnerin); denn bei der
nachträglichen Kürzung von Stützungsgeldern aus
Haushaltsmitteln der Europäischen Gemeinschaften geht es um
die Zuordnung von Finanzlasten und damit um die Beantwortung
der Frage, ob der Bund gegenüber der Gemeinschaftsebene ohne
die Möglichkeit des Rückgriffs bei einem Land abschließend
einzustehen hat oder nach nationalem Verfassungsrecht das
betroffene Land dem Bund gegenüber zum Ausgleich verpflichtet
ist (vgl. BVerfGE 109, 1 ).

107

Mit der Behauptung, nach Art. 104a Abs. 5
Satz 1 Halbsatz 2 GG sei eine verschuldensunabhängige
Verwaltungshaftung ausgeschlossen, berufen sich die
Antragstellerinnen hier auf einen im Verfassungsrecht
wurzelnden (Abwehr-) Anspruch (vgl. BVerfGE 99, 361
; 109, 1 ), den sie als vorrangig
gegenüber dem Konnexitätsprinzip des Art. 104a Abs. 1
GG, auf den sich die Antragsgegnerin zur Herleitung eines
Erstattungsanspruchs wesentlich stützt, ansehen.

108

2. Die von den Antragstellerinnen
angegriffenen Maßnahmen der Antragsgegnerin sind geeignet,
sie unmittelbar in ihren durch das Grundgesetz übertragenen
Rechten zu verletzen oder zu gefährden.

109

a) Die zur Nachprüfung gestellte Maßnahme oder
Unterlassung muss rechtserheblich sein oder sich zumindest zu
einem die Rechtsstellung des Antragstellers
beeinträchtigenden, rechtserheblichen Verhalten verdichten
können (vgl. BVerfGE 13, 123 ; 57, 1
; 60, 374 ). An dieser
Rechtserheblichkeit fehlt es einerseits, wenn eine Maßnahme
für einen Antragsteller erst infolge eines selbstständigen
Umsetzungsaktes rechtliche Bedeutung erlangt (vgl. BVerfGE
94, 351 ; 96, 264 ). Andererseits wird
die Rechtserheblichkeit nicht schon dadurch ausgeschlossen,
dass eine Maßnahme unverbindlich ist (vgl. Bethge, in:
Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, 23.
Erg.-Lief., Januar 2004, § 69 Rn. 39). Genügen kann auch
ein Verhalten, das nur mittelbar oder faktisch Rechte eines
anderen Organs beeinträchtigt (vgl. Stern, in: Bonner
Kommentar zum Grundgesetz-BK, 44. Lief., März 1982,
Art. 93 Rn. 173; vgl. auch BVerfGE 40, 287
). Eine Maßnahme ist aber dann nicht
rechtserheblich, wenn von vornherein ausgeschlossen werden
kann, dass der Antragsgegner verfassungsmäßige Rechte des
Antragstellers durch die beanstandeten Maßnahmen verletzt
oder unmittelbar gefährdet hat (vgl. BVerfGE 94, 351
; 96, 264 ).

110

b) Danach handelt es sich in beiden Verfahren
jeweils um rechtserhebliche Maßnahmen der
Antragsgegnerin.

111

aa) Die im Verfahren 2 BvG 1/04 von der
Antragstellerin zu 1) zum Streitgegenstand gemachten
Aufrechnungserklärungen des Bundes sind rechtserheblich und
geeignet, unmittelbar in ihren Rechtskreis einzugreifen. Dies
ergibt sich bereits aus den im öffentlichen Recht
entsprechend anwendbaren §§ 387 ff. BGB (vgl.
BVerwGE 66, 218 ). Die Aufrechnung bewirkt
entsprechend § 389 BGB, dass die Forderungen, soweit sie
sich decken, als in dem Zeitpunkt erloschen gelten, in dem
sie zur Aufrechnung geeignet gegenüber getreten sind. Bei
Vorliegen dieser Voraussetzungen tritt somit eine
unmittelbare Erfüllungswirkung ein. Besteht die
Hauptforderung nicht, so geht zwar die Aufrechnung ins Leere.
Dem vermeintlichen Schuldner der Hauptforderung wird aber die
ihm auf Grund der Gegenforderung zustehende Leistung
vorenthalten.

112

bb) Die im Verfahren 2 BvG 2/04 angegriffene
Zahlungsaufforderung bedeutet eine unmittelbare Gefährdung
der Rechtsposition der Antragstellerin zu 2).

113

Mit der Zahlungsaufforderung wurden der
geltend gemachte Zahlungsanspruch fällig gestellt und der
Antragstellerin zu 2) eine konkrete Frist zur Zahlung
gesetzt. Diese Maßnahme hat zwar nicht die Rechtswirkung, bei
einem fruchtlosen Verstreichen der gesetzten Frist einen
Verzug zu begründen. Nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts besteht keine Pflicht zur
Entrichtung von Verzugszinsen, weil eine rechtliche Grundlage
für die Zahlung von Zinsen Art. 104a Abs. 5 Satz 1
Halbsatz 2 GG nicht zu entnehmen ist (vgl. BVerwGE 96, 45
). Gleichwohl wirkt die Zahlungsaufforderung
bereits auf den Rechtskreis der Antragstellerin zu 2) im
Sinne einer Rechtsgefährdung ein. Die Antragsgegnerin berühmt
sich eines Zahlungsanspruchs, den sie bezogen auf ein
konkretes Rechtsverhältnis individualisiert hat. Ferner hat
die Antragsgegnerin die Antragstellerin zu 2) zu einem
bestimmten Verhalten aufgefordert. An das Nichtbefolgen
dieser Aufforderung können sich weitere Maßnahmen
anschließen, die - wie im Fall der Befriedigung im Wege der
Aufrechnung, was die Antragsgegnerin zudem im Nachgang zur
Zahlungsaufforderung bereits angekündigt hat - unmittelbar zu
einer Rechtsverletzung führen können. Der Eintritt einer
derartigen Rechtsverletzung aber braucht nicht abgewartet zu
werden. Vielmehr kann die Antragstellerin zu 2) schon im
Vorfeld eines solchen, zu erwartenden Eingriffs gegen die
Zahlungsaufforderung vorgehen.

114

3. Die Antragstellerinnen haben die für die
Einleitung eines Bund-Länder-Streits maßgebliche Frist von
sechs Monaten nach Maßgabe des § 69 in Verbindung mit
§ 64 Abs. 3 BVerfGG gewahrt. Während dies bei der
Antragstellerin zu 2) offenkundig der Fall ist, gilt dies
entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin auch in Bezug auf
die Antragstellerin zu 1).

115

Für den Beginn der Frist des § 69 in
Verbindung mit § 64 Abs. 3 BVerfGG ist nicht die
Zahlungsaufforderung des Bundes vom 24. Oktober 2000
maßgeblich, vielmehr kommt es entscheidend auf die der
Antragstellerin zu 1) am 5. Februar 2004 zugegangene
Aufrechnungserklärung vom 4. Februar 2004 und die ihr am
16. Februar 2004 zugegangene Aufrechnungserklärung vom
13. Februar 2004 an.

116

Für die Festlegung des Fristbeginns ist an
Sinn und Zweck des § 64 Abs. 3 BVerfGG anzuknüpfen. Die
Vorschrift enthält eine gesetzliche Ausschlussfrist, nach
deren Ablauf im Organstreitverfahren Rechtsgefährdungen und
-verletzungen nicht mehr geltend gemacht werden können. In
Verbindung mit § 69 BVerfGG sollen damit nach einer
bestimmten Zeit auch im verfassungsrechtlichen
Bund-Länder-Streit angreifbare Maßnahmen im Interesse der
Rechtssicherheit und des alsbaldigen Eintritts von
Rechtsfrieden außer Streit gestellt werden (vgl. BVerfGE 80,
188 ; 109, 1 ). Dies bedeutet, dass die
konkrete Maßnahme nicht mehr einer Klärung durch das
Bundesverfassungsgericht zugeführt werden kann und der
hiervon Betroffene die von dieser ausgehenden Rechtswirkungen
hinzunehmen hat. Gehen Maßnahmen wie die hier gegenständliche
Zahlungsaufforderung nicht mit rechtlichen Konsequenzen für
den geltend gemachten Anspruch an sich einher, sondern
lediglich mit einer Rechtsgefährdung, so bleibt es dem Bund
wie auch dem Land unbenommen, bei nachfolgenden Maßnahmen,
die auf solche rechtlichen Konsequenzen abzielen und dabei
eine konkrete Rechtsverletzung beinhalten können, fristgemäß
einen Bund-Länder-Streit einzuleiten, um den Eintritt dieser
Rechtsfolgen und damit auch eine mögliche Rechtsverletzung
abzuwehren.

117

Für die Zahlungsaufforderung vom 24. Oktober
2000 hat dies zur Folge, dass die Antragstellerin zu 1) das
Zahlungsverlangen mit der darin enthaltenen Fristsetzung zur
Bewirkung der Leistung und mithin die in diesem Schreiben
enthaltene Berühmung eines Zahlungsanspruchs durch die
Antragsgegnerin hinzunehmen hat. Gleiches gilt allerdings für
die Antragsgegnerin, die die Zahlungsverweigerung der
Antragstellerin zu 1) hinzunehmen hat und nicht mehr zum
Gegenstand eines Bund-Länder-Streits machen kann. Werden
Zahlungsaufforderung und Nichtbefolgung nicht innerhalb der
nach § 69 in Verbindung mit § 64 Abs. 3 BVerfGG
angeordneten Frist angegriffen, so lässt dies aber den
etwaigen Bestand des im Streit befindlichen Zahlungsanspruchs
unberührt. Wie der Bund in der Folge nicht an der Erklärung
der Aufrechnung gehindert ist, so ist es auch den betroffenen
Ländern möglich, die Aufrechnungserklärungen innerhalb des ab
deren Zugang beginnenden Fristlaufs vor dem
Bundesverfassungsgericht anzugreifen, um den nunmehr
eingetretenen Eingriff in ihre Rechtsposition abzuwehren.

C.

118

Die Begehren der Antragstellerinnen sind im
Wesentlichen unbegründet.

119

Die Anträge sind entsprechend dem erkennbaren
Anliegen der Antragstellerinnen dahin auszulegen, dass sie in
erster Linie den Ausspruch begehren, keinem
Erstattungsanspruch der Antragsgegnerin ausgesetzt zu sein.
Sollten sie damit allerdings nicht durchdringen, ist ihr
Vortrag dahin zu verstehen, dass sie begehren, wenigstens
nicht vollen Umfangs für den von der Antragsgegnerin geltend
gemachten Erstattungsbetrag einstehen zu müssen.

120

Das in erster Linie verfolgte Begehren der
Antragstellerinnen hat keinen Erfolg (hierzu III. und IV.).
Vielmehr steht der Antragsgegnerin dem Grunde nach der
geltend gemachte Zahlungsanspruch nach Maßgabe des
Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG zu. Hingegen
bedarf es wegen der Höhe der jeweiligen Zahlungsverpflichtung
der Antragstellerinnen weiterer Sachaufklärung, für die
allerdings das Bundesverwaltungsgericht nach § 50 Abs. 1
Nr. 1 VwGO zuständig ist (hierzu V.).

I.

121

Nach Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG tragen
der Bund und die Länder die bei ihren Behörden entstehenden
Verwaltungsausgaben und haften im Verhältnis zueinander für
eine ordnungsgemäße Verwaltung. Satz 2 dieser Norm regelt,
dass das Nähere ein Bundesgesetz bestimmt, das der Zustimmung
des Bundesrates bedarf. Da es an einem solchen Gesetz fehlt,
bestehen über die Tauglichkeit des Absatzes 5 Satz 1 Halbsatz
2 dieser Bestimmung als Anspruchsgrundlage wie auch über
deren Geltungsbereich in Literatur und Rechtsprechung
erhebliche Meinungsverschiedenheiten.

122

1. Nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts stellt Art. 104a Abs. 5 Satz 1
Halbsatz 2 GG für einen Kernbereich der Haftung eine
unmittelbare Anspruchsgrundlage dar. Dies zeigten der
Wortlaut ("haften"), die systematische Verknüpfung mit der
ebenfalls unmittelbar anwendbaren
Verwaltungsausgabenbestimmung in Art. 104a Abs. 5
Satz 1 Halbsatz 1 GG, die Entstehungsgeschichte sowie
Sinn und Zweck des Art. 104a Abs. 5 GG, der den
ebenfalls unmittelbar anwendbaren Art. 108 Abs. 4
Satz 2 GG durch eine konstitutive Gesamtregelung einer
Haftung von Bund und Ländern für eine ordnungsmäßige
Verwaltung habe ablösen sollen. Anderenfalls wäre ein bis zum
Erlass des Ausführungsgesetzes "verwaltungshaftungsloser" und
damit noch hinter der zuvor bestehenden Rechtslage (vgl.
Art. 108 Abs. 4 Satz 2 GG a.F.) zurückbleibender
Zustand geschaffen worden, was dem verfassungsändernden
Gesetzgeber nicht unterstellt werden könne.

123

Der unmittelbaren Anwendbarkeit der Vorschrift
stehe auch nicht entgegen, dass die Haftungsvorschrift in
Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG einen Gesetzgebungsauftrag
enthalte. Vielmehr lasse sich Art. 104a Abs. 5
Satz 1 GG auch ohne eine nähere Regelung mittels der
herkömmlichen Auslegungsmethoden inhaltlich hinreichend genau
bestimmen. Der Schutz der Länderrechte, wie er durch das
Erfordernis der Mitwirkung des Bundesrates an einem
Ausführungsgesetz zum Ausdruck komme, zwinge jedoch zu einer
differenzierenden Auslegung. Art. 104a Abs. 5
Satz 1 Halbsatz 2 GG enthalte - ausgestattet mit
gegenwärtiger Wirksamkeit - die Anordnung eines
Haftungskernbereichs von Verfassungs wegen, darüber hinaus
jedoch für einen denkbaren weiteren Haftungskreis eine
Programmaussage für den Ausführungsgesetzgeber. Der
Haftungskern dürfe einerseits nicht so verengt sein, dass von
Haftung im Grunde nicht mehr gesprochen werden könne; dessen
Grenzen dürften andererseits jedoch nicht so weit gezogen
sein, dass einem Ausführungsgesetz im Wesentlichen nur noch
die Bestimmung des Verfahrens obläge. Zum Haftungskern
rechnet der 11. Senat des Bundesverwaltungsgerichts das
Einstehenmüssen – ohne Exkulpationsmöglichkeit - für Vorsatz
und grobe Fahrlässigkeit von Verwaltungsbediensteten, auch
von Gemeindebediensteten, die in Ausübung eines ihnen
anvertrauten öffentlichen Amtes handeln. Gehaftet werde auf
vollen Schadensausgleich ohne die Möglichkeit einer
Einschränkung des Haftungsumfangs auf einen wertmäßig
darunter liegenden Ausgleich oder auf das im Regresswege
Erlangte (grundlegend BVerwGE 96, 45 ;
sowie im Anschluss BVerwG, Urteil vom 2. Februar 1995 - 2 A
5.92 -, NVwZ 1995, S. 991 ; Urteil vom 2.
Februar 1995 - 2 A 1.92 -, PersVertr 1995, S. 447
; BVerwGE 100, 56
).

124

In einer späteren Entscheidung hat der
4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts den Haftungskern
auf vorsätzliche Schädigungen beschränkt. Die Rechtsprechung
müsse sich auf das zur Sicherung der Effektivität
verfassungsrechtlicher Vorschriften Notwendige beschränken.
Hierbei sei vor allem die Vielfalt der möglichen
Entscheidungsvarianten im Rahmen einer Verwaltungshaftung von
Bund und Ländern nach Art. 104a Abs. 5 Satz 1
GG zu berücksichtigen (Haftung für Verschulden oder für
objektive Pflichtverletzung; Differenzierungen hinsichtlich
der Schuldformen; Haftung auf vollen Schadensersatz oder auf
die Abtretung des Regressanspruchs gegenüber dem Schädiger).
Dies nötige gerade im Hinblick auf den in Art. 104a Abs.
5 Satz 2 GG erteilten Gesetzgebungsauftrag dazu, bei der
Handhabung der Vorschrift bis zum Erlass eines
Ausführungsgesetzes Zurückhaltung zu üben. Ausgehend von
diesen Grundsätzen löse jedenfalls vorsätzliches Handeln die
Haftung nach Art. 104a Abs. 5 GG aus. Dagegen würde
die Einbeziehung auch einer Haftung für grob fahrlässige
Schädigung zu weit gehen; die Formen der Fahrlässigkeit, die
zu einer Haftung im Rahmen der verfassungsrechtlich
vorgesehenen Auftragsverwaltung führen sollten, ließen sich
nicht mit Gewissheit eingrenzen (vgl. BVerwGE 104, 29
; vgl. auch BGHZ 148, 139
).

125

2. a) In Teilen der Literatur wird zu
Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG die
Auffassung vertreten, dass eine Haftung der Länder gegenüber
dem Bund unmittelbar aus dieser Verfassungsnorm nicht in
Betracht komme (vgl. Nopper, Bund-Länder-Haftung beim
fehlerhaften Verwaltungsvollzug von Gemeinschaftsrecht durch
die deutschen Länder, 1998, S. 75 ff.; Littwin,
DVBl 1997, S. 151 ; Hatje, NJ 1997,
S. 285 <287, 289>; F. Kirchhof, NVwZ 1994,
S. 105 ff.; Erichsen, Zur Haftung im
Bund-Länder-Verhältnis, 1986, S. 33 ff.; Saipa,
DVBl. 1974, S. 188 ; Schulze,
DÖV 1972, S. 409 ). Zur Begründung wird darauf
hingewiesen, dass die Verfassungsnorm lediglich einen Auftrag
an den Gesetzgeber enthalte, eine Haftung durch ein späteres
Bundesgesetz zu begründen. Diese Ansicht stützt sich im
Wesentlichen auf eine Analyse des Gesetzgebungsverfahrens,
den ausdrücklichen Regelungsvorbehalt zugunsten des
Gesetzgebers in Satz 2 der Bestimmung und die fehlende
inhaltliche Präzisierung der Haftungsanordnung (vgl. Nopper,
a.a.O., m.w.N.). Eine Haftung der Länder für
Verwaltungsfehler gegenüber dem Bund bedeute eine erhebliche
Machtverschiebung im bundesstaatlichen Verhältnis. Die
Begründung einer Bund-Länder-Haftung wegen nicht
ordnungsgemäßer Verwaltung stelle nicht nur wegen der
finanziellen Dimension der möglichen Ansprüche, sondern auch
in historischer Hinsicht und im systematischen Zusammenhang
der Finanzverfassung eine ungewöhnliche und bedeutsame
Entscheidung dar (vgl. Hellermann, in: von
Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz, 4. Aufl. 2001,
Art. 104a Rn. 216). Im Rahmen der Finanzreform sei die
Haftungsfrage als Frage von untergeordneter Bedeutung
behandelt worden. Es sei deshalb davon auszugehen, dass der
verfassungsändernde Gesetzgeber die in der Praxis bisher
unbedeutende Regelung des Art. 108 Abs. 4 GG a.F.
gestrichen habe, um nach Abschluss der Finanzreform dem
einfachen Bundesgesetzgeber eine umfassende Regelung zu
ermöglichen (vgl. insbesondere Saipa, a.a.O., S. 189;
Erichsen, a.a.O., S. 19 ff.). Der
Verfassungsauftrag sei auch nicht durch Nichterlass des
notwendigen Ausführungsgesetzes inzwischen in unmittelbar
anwendbares Recht umgeschlagen. Das bisherige
Nichtzustandekommen eines solchen Gesetzes sei keine unter
Würdigung der Dispositionsfreiheit des Gesetzgebers und aller
erklärenden Umstände nicht mehr zu rechtfertigende, schlicht
unerträgliche Verschleppung. Des Weiteren fehle es an der für
den Umschlag notwendigen Bestimmtheit der Haftungsanordnung
(vgl. Erichsen, a.a.O., S. 34 ff.;
F. Kirchhof, a.a.O., S. 108; Hatje, a.a.O., S. 289;
Schulze, a.a.O., S. 414).

126

b) Die überwiegende Auffassung entnimmt
Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG demgegenüber
eine verfassungsunmittelbare Haftungsanordnung (vgl.
Vogel/Kirchhof, in: BK, Art. 104a Rn. 175; Maunz, in:
Maunz/Dürig, GG, Bearbeitungsstand: Mai 1977, Art. 104a
Rn. 68; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz für die
Bundesrepublik Deutschland, 8. Aufl. 2006, Art. 104a Rn.
13; Storr, in: Aulehner u.a., Föderalismus - Auflösung oder
Zukunft der Staatlichkeit?, 1997, S. 269
; Ruhe, in: Seifert/Hömig, Grundgesetz
für die Bundesrepublik Deutschland, 7. Aufl. 2003,
Art. 104a Rn. 18; Fischer-Menshausen, in: von
Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, 3. Aufl. 1996,
Art. 104a Rn. 41; Brockmeyer, in:
Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar zum Grundgesetz, 10. Aufl.
2004, Art. 104a Rn. 28; Bleckmann, Staatsrecht I -
Staatsorganisationsrecht, 1993, Rn. 1542; Siekmann, in:
Sachs, GG, 3. Aufl. 2003, Art. 104a
Rn. 62 ff.; Schuppert, in: Umbach/Clemens, GG,
2002, Art. 104a Rn. 32). Diese Ansicht verweist auf den
Wortlaut, die systematische Einordnung und den Willen des
verfassungsändernden Gesetzgebers, ab sofort eine
Haftungsregelung zu schaffen. Die Norm ersetze die ebenfalls
unmittelbar anwendbare Regelung des früheren Art. 108
Abs. 4 GG und stehe in engem Zusammenhang mit der ebenfalls
unmittelbar anwendbaren Regelung über die Verwaltungskosten.
Art. 104a Abs. 5 GG sei auch - anders als etwa
Art. 6 Abs. 5 GG - nicht lediglich als
Verfassungsauftrag formuliert. Dessen Satz 1 Halbsatz 2
spreche vielmehr davon, dass Bund und Länder im Verhältnis
zueinander für eine ordnungsgemäße Verwaltung hafteten, was
einen aktuellen Rechtszustand beschreibe. Der
Bundesgesetzgeber habe nur das "Nähere", etwa Fragen der
Auskunft über haftungsbegründende Tatbestände und der
Verjährung oder auch einzelne Voraussetzungen der Haftung in
verschiedenen Verwaltungszweigen zu klären, nicht aber die
eigentliche Haftungsentscheidung erst zu treffen. Daher könne
die Norm auch keine Schutzwirkung zugunsten der Länder
dahingehend entfalten, dass diese bis zum Ergehen eines
Ausführungsgesetzes von jeder Haftung frei bleiben (vgl.
Storr, a.a.O., S. 280 f.).

127

Umstritten sind dabei die Voraussetzungen der
Haftung. Nach einer weiten Ansicht ist das Merkmal der nicht
ordnungsgemäßen Verwaltung im Sinne eines rein objektiven
Maßstabes zu verstehen, so dass es auf ein Verschulden nicht
ankomme (vgl. Stelkens, Verwaltungshaftungsrecht, 1998,
S. 291 ff.; Heitsch, Die Ausführung der
Bundesgesetze durch die Länder, 2001, S. 407 f.;
Rudisile, DÖV 1985, S. 909 ; Storr,
a.a.O., S. 281 ff.). Auch der Gesetzgeber könne keine
bloße Verschuldenshaftung anordnen (vgl. Vogel/Kirchhof,
a.a.O., Art. 104a Rn. 176; Storr, a.a.O.,
S. 286 f.).

128

Nach anderer Auffassung ist ein Verhalten
nicht schon dann nicht ordnungsgemäß, wenn es sich
nachträglich vor dem Hintergrund einer "geläuterten
Rechtsauffassung" als unrichtig herausstelle, sondern
lediglich im Falle grober Rechtswidrigkeit oder bei
mindestens grober Fahrlässigkeit (vgl. Vogel/Kirchhof,
a.a.O., Art. 104a Rn. 161; ähnlich Siekmann,
a.a.O., Art. 104a Rn. 69; Papier, in: Festschrift
für Blümel, 1999, S. 421 ; Prokisch, in: Kommentar
zum Bonner Grundgesetz, Stand der Bearb.: 23. Erg.-Lief., Mai
2003, Art. 104a Rn. 336; J.-P. Schneider, in: AK-GG,
3. Aufl. 2001, Art. 104a Rn. 28; Brockmeyer,
a.a.O., Art. 104a Rn. 28; sowie ferner umfassend
Seelmaecker, Die Verwaltungshaftung nach Art. 104a V GG
und ihre Anwendbarkeit auf die Gemeinschaftsaufgaben von Bund
und Ländern im Sinne des Art. 91a GG, 1998, S.
78 ff.; Wollgast, Das haftende Subjekt der
gemeinschaftsrechtlich gebotenen Staatshaftung in der
Bundesrepublik Deutschland, 1998, S. 184 f.; Birk, in:
AK-GG, 2. Aufl. 1989, Art. 104a Rn. 30;
Henneke, Öffentliches Finanzwesen - Finanzverfassung, 2000,
S. 64 ff.; Schwenke, NVwZ 2003, S. 1430
; Bauer/Zirbes, JuS 1997, S. 511
; für einen strengeren Maßstab bei
fehlenden oder nur geringen Gestaltungsspielräumen Prokisch,
in: BK, Art. 104a Rn. 339).

129

3. Ferner wird die Frage erörtert, ob
Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG als
Anspruchsgrundlage auch bei der Verletzung von EG-Recht zur
Anwendung kommen kann.

130

a) Einer Ansicht zufolge umfasst der Wortlaut
des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG auch die
Verletzung von Gemeinschaftsrecht bei der Ausführung durch
die Länder (vgl. Koenig/Braun, NJ 2004, S. 97
; Fisahn, DÖV 2002, S. 239 ;
Durner, BayVBl 2002, S. 745 ; Dederer, NVwZ 2001,
S. 258 ; Storck, AgrarR 1988, S. 216 ;
Funke, ZfZ 1976, S. 336 ; Prokisch,
Art. 104a Rn. 330; Brockmeyer, a.a.O., Art. 104a
Rn. 28a). Für eine Einschränkung des Anwendungsbereichs
sei kein Raum. Es könne keine Rolle spielen, ob die
fehlerhafte Verausgabung unmittelbar dem Haushalt eines
finanzierungszuständigen Ausgabenträgers zur Last falle oder
ob die Belastung über den Rückforderungsanspruch eines
außenstehenden Finanzierungsträgers eintrete. Zudem gebe es
keinen sachgerechten Grund, die Länder im Falle der
Bewirtschaftung von EG-Mitteln besser zu stellen, als wenn
sie kraft deutschen Rechts Haushaltsmittel des Bundes
bewirtschafteten (vgl. Koenig/Braun, a.a.O., S. 100 f.).
Dies gelte umso mehr, wenn Art. 10 EG mit in den Blick
genommen werde. Aus gemeinschaftsrechtlicher Perspektive sei
es zumindest zweifelhaft, ob eine Auslegung nationalen
Verfassungsrechts, wonach eine Organisationsebene eines
Mitgliedstaats sanktionsfrei gegen Gemeinschaftsrecht
verstoßen könne, mit Art. 10 EG vereinbar sei (vgl.
Koenig/Braun, a.a.O.; Durner, a.a.O., S. 749 f.; Fisahn,
a.a.O., S. 245; Dederer, a.a.O.; Hellermann, a.a.O.,
Art. 104a Rn. 204; Brockmeyer, a.a.O., Art. 104 Rn.
28a; Winkler, DVBl 2003, S. 79 ; Funke, a.a.O.,
S. 340).

131

b) Eine andere Ansicht sieht Art. 104a
Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG als nicht unmittelbar anwendbar
an, weil diese Norm allein auf die Ebene des Bundesstaats
bezogen sei und die europarechtliche Dimension ausblende
(vgl. BVerwGE 116, 234 ; Carl, NVwZ 1994, S. 947
; Littwin, a.a.O., S. 156; Böhm, JZ 2000, S. 382
; dies., in: Magiera/Sommermann,
Verwaltung und Governance im Mehrebenensystem der
Europäischen Union, 2002, S. 89 ;
Isensee, Der Bundesstaat – Bestand und Entwicklung, in:
Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, 2001, S. 719
).

132

c) Soweit Art. 104a Abs. 5 Satz 1
Halbsatz 2 GG bei der nicht ordnungsgemäßen Umsetzung von
EG-Recht als nicht unmittelbar anwendbar angesehen wird, ist
streitig, ob diese Norm entsprechend angewandt werden kann
(verneinend im Hinblick auf fehlende Haftungskonturen Böhm,
JZ 2000, S. 382 ; dies., in: Magiera/Sommermann,
a.a.O., S. 89 ; Littwin, a.a.O., S.
156 f.; bejahend unter Hinweis auf die vergleichbare
Sachlage und die ratio der Haftungsnorm Wollgast, a.a.O., S.
177 ff.; Isensee, a.a.O., S. 761 f.; Heintzen,
in: von Münch/Kunig, GG-Kommentar, 4./5. Aufl. 2003,
Art. 104a Rn. 72).

133

d) Umstritten ist ferner die Reichweite der
Haftung. Während eine Ansicht eine Haftung der Länder nur auf
der Grundlage der Kernbereichstheorie des
Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Wollgast, a.a.O., S.
184 f.; Brockmeyer, a.a.O., Art. 104a Rn. 28a; wohl
auch Heintzen, a.a.O., Art. 104a Rn. 72), vor allem nur
bei einem vorsätzlichen Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht
(Koenig/Braun, a.a.O., S. 97 ) annehmen will,
geht eine andere Auffassung darüber hinaus. Hafte der Bund
für ein Verhalten des Landes gegenüber den Europäischen
Gemeinschaften, so entstehe der Regressanspruch, ohne dass es
weiterer Voraussetzungen bedürfe. Dies ergebe sich aus den
verfassungsrechtlichen Beziehungen von Bund und Ländern. Vor
allem entspreche es dem System der Finanzverfassung, dass die
Länder die Lasten des Vollzugs zu tragen hätten, was auch
eine Einstandspflicht gegenüber dem Bund für Rechtsverstöße
einschließe (vgl. Isensee, a.a.O., S. 762 f.).

134

e) Für den Fall, dass
EG-Geldleistungsvorschriften im Rahmen der
Gemeinschaftsaufgaben vollzogen werden, wird schließlich auch
die Ansicht vertreten, dass die Vorschrift des Art. 91a
Abs. 4 Satz 3 GG dem Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2
GG als lex specialis vorgehe. Das auf dieser Grundlage
ergangene Ausführungsgesetz über die Gemeinschaftsaufgabe
"Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes"
regele als Rückforderungstatbestand im Bund-Länder-Verhältnis
nur die Nichtbeachtung der in diesem Verhältnis einschlägigen
Zuwendungsgrundsätze. Hinsichtlich der zwischen der
Bundesrepublik Deutschland und den Europäischen
Gemeinschaften geltenden Zuwendungsvorschriften habe der
Gesetzgeber von seiner Regelungskompetenz, das "Nähere" zu
bestimmen, keinen Gebrauch gemacht, so dass einem
Regressanspruch die Rechtsgrundlage fehle (vgl. Carl, a.a.O.,
S. 949; Littwin, a.a.O., S. 157).

II.

135

Der Rückgriff des Bundes gegen ein Land wegen
Anlastungen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften
richtet sich nach Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2
GG.

136

1. Art. 91a GG stellt für die hier in
Rede stehenden Ausgleichszahlungen keine verdrängende
Spezialregelung dar. Europarechtlich veranlasste Maßnahmen,
die sich unter den Begriff "Verbesserung der Agrarstruktur"
im Sinne des Art. 91a Abs. 1 Nr. 3 GG fassen lassen,
fallen nur dann unter das Gesetz über die
Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des
Küstenschutzes" (GemAgrG) vom 3. September 1969 (BGBl I
S. 1573), wenn die Höhe einer Leistung nicht bereits durch
eine Verordnung oder Richtlinie festgelegt worden ist. Die
Durchführung von Maßnahmen als Gemeinschaftsaufgabe setzt das
Bestehen eines Gestaltungs- und Planungsspielraums voraus.
Gemeinschaftsrechtlich veranlasste Maßnahmen sind daher
jedenfalls insoweit nicht als Gemeinschaftsaufgabe
durchführbar und finanzierbar, als das Gemeinschaftsrecht -
wie hier - dem Grunde und der Höhe nach bestimmte oder
bestimmbare Leistungsansprüche gewährt (vgl. Mager, in: von
Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, 5. Aufl. 2003,
Art. 91a Rn. 29 unter Hinweis auf BTDrucks 11/7977,
S. 2; Richter/Faber, in: AK-GG, 2. Aufl. 1989,
Art. 91a/91b Rn. 44; Nopper, a.a.O.,
S. 128 ff.; Pruns, DÖV 1976, S. 217 ;
siehe auch Funke, a.a.O., S. 337).

137

2. Entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin
(vgl. auch Häde, Die innerstaatliche Verteilung
gemeinschaftsrechtlicher Zahlungspflichten, 2006,
S. 19 ff., 29 ff.; Nopper, a.a.O., S.
99 ff.) ist für die innerstaatliche Verteilung der durch
die Kommission der Europäischen Gemeinschaften angelasteten
Beträge auch nicht Art. 104a Abs. 1 GG maßgebend.

138

Art. 104a Abs. 1 GG gewährt schon nach
seinem Wortlaut keinen Anspruch. Die Bestimmung regelt die
Primärzuordnung der aufgabenbezogenen Ausgabenlast zwischen
Bund und Ländern. Hinsichtlich der Umsetzung von Maßnahmen
des EAGFL, Abteilung Garantie, liegt die
Verwaltungszuständigkeit, der nach Art. 104a Abs. 1 GG
die Ausgabenlast folgt, nicht allein bei den Ländern.
Vielmehr ist auch der Bund in den verwaltungsmäßigen Vollzug
der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften eingeschaltet,
wobei es für die verfassungsrechtliche Beurteilung nicht auf
die Gewichtung der einzelnen Anteile ankommt. Entscheidend
ist allein, dass dem Bund neben den Ländern eine
substantielle Funktion bei der Vergabe der
Agrarstrukturmittel zukommt, so dass auf der Grundlage des
Gemeinschaftsrechts von einer zusammenwirkenden Verwaltung
gesprochen werden kann.

139

Der Bund tritt zwar nicht gegenüber den nach
Gemeinschaftsrecht Anspruchsberechtigten in Erscheinung. Mit
dieser Aufgabe sind nach Art. 30 GG die Landesbehörden
betraut, die als Zahlstellen im Sinne der VO (EWG) Nr. 729/70
fungieren. Dem Bund obliegt aber die innerstaatliche
Koordinierung bei dem Vollzug des einschlägigen
Gemeinschaftsrechts. Art. 4 Abs. 1 Buchstabe b VO (EWG)
Nr. 729/70 in der Fassung der VO (EG) Nr. 1287/95 bringt dies
mit der Pflicht des Mitgliedstaats zur Einrichtung einer
Koordinierungsstelle für den Fall zum Ausdruck, dass mehrere
Zahlstellen eingerichtet sind. Ziel ist die Sicherstellung
der einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts. Diese
Koordinierungspflicht kann für den ordnungsgemäßen Vollzug
des Gemeinschaftsrechts, vor allem auch für die Einrichtung
des nach der VO (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November
1992 einzuführenden Integrierten Verwaltungs- und
Kontrollsystems eine zentrale Bedeutung einnehmen. Eine nicht
ordnungsgemäße Wahrnehmung der Koordinierungspflicht ist
geeignet, Vollzugsdefizite bei den Zahlstellen zu
verursachen.

140

Neben dieser allgemeinen Koordinierungspflicht
bei Maßnahmen nach dem EAGFL, Abteilung Garantie, wirkt das
Gemeinschaftsrecht zudem durch die Begründung besonderer
Pflichten auf die innerstaatliche Zuständigkeitsordnung ein.
So traf den Bund etwa - was für das Verfahren 2 BvG 2/04 von
Bedeutung ist - auf der Grundlage der Richtlinie 92/102/EWG
des Rates vom 27. November 1992 über die Kennzeichnung und
Registrierung von Tieren (ABl EG L 355/32) die Pflicht zur
Einführung eines zentralen Rinderkennzeichnungs- und
Registrierungssystems. Weiter ist etwa auf die VO (EG) Nr.
296/96 der Kommission vom 16. Februar 1996 über die von
den Mitgliedstaaten zu übermittelnden Angaben, zur
monatlichen Übernahme der vom Europäischen Ausrichtungs- und
Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung
Garantie, finanzierten Ausgaben und zur Aufhebung der VO
(EWG) Nr. 2776/88 (ABl EG L 39/5) hinzuweisen. Für eine
ordnungsmäßige Verwaltung der dem EAGFL, Abteilung Garantie,
im Gemeinschaftshaushalt bewilligten Mittel muss jede von den
Mitgliedstaaten ermächtigte Zahlstelle eine Buchführung
unterhalten, die ausschließlich die vom EAGFL, Abteilung
Garantie, finanzierten Ausgaben erfasst. Um die Organisation
der Übermittlung dieser Daten, die in der Bundesrepublik
Deutschland nur durch den Bund erfolgen kann, geht es in
dieser Verordnung. Der Datenübermittlung kommt dabei auch
eine Kontrollfunktion zu, die der Kommission der Europäischen
Gemeinschaften bereits im Rahmen der Vorschussgewährung eine
Korrekturmöglichkeit eröffnet (vgl. Mögele, Die Behandlung
fehlerhafter Ausgaben im Finanzierungssystem der gemeinsamen
Agrarpolitik, 1997, S. 61 ff. m.w.N.). Mit den
zentral beim Bund zusammenlaufenden Informationen sind ihm
aber auch in Verbindung mit der Koordinierungsfunktion
durchaus Gestaltungsmöglichkeiten in Form von Hinweisen und
Mitteilungen oder auch in Form von Präzisierungen der auf der
Grundlage des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen
Marktorganisationen erlassenen Verordnungen eröffnet.

141

Vor diesem Hintergrund steht fest, dass die
Vollzugsverantwortung für die hier in Rede stehenden
Maßnahmen nicht allein den Ländern zukommt. Vielmehr ist der
Bund in nicht unerheblichem Maße in den Vollzug der hier
einschlägigen EG-Verordnungen eingebunden. Dies betrifft
gerade auch die Einrichtung eines Integrierten Verwaltungs-
und Kontrollsystems, wegen dessen Mängeln die Anlastungen
vorgenommen worden sind. Das Zusammenwirken von Bund und
Ländern ist vorliegend durch das Gemeinschaftsrecht begründet
und durch Art. 23 GG legitimiert.

142

c) Gegen die Anwendung des Art. 104a Abs.
1 GG als Grundlage von Haftungsansprüchen spricht neben dem
Wortlaut der Bestimmung auch, dass Art. 104a Abs. 5 Satz
1 Halbsatz 2 GG eine Haftungsregelung vorsieht, die
gerade auf das Auseinanderfallen von Verwaltungs- und
Finanzierungszuständigkeit zugeschnitten ist (vgl.
Achterberg, DVBl 1970, S. 125 ). Diese
Regelung bezieht sich nach der Systematik des Art. 104a
GG auf Sonderfälle. Sie zielt auf sachgerechte Zuordnung der
Verantwortung für die durch eine nicht ordnungsmäßige
Verwaltung entstandenen Schäden. Um einen derartigen
Sonderfall handelt es sich gerade in den Streitfällen.

143

Die Länder erteilen gegenüber dem
anspruchsberechtigten Personenkreis die Bewilligungsbescheide
und verfügen zur Erfüllung der dadurch eingetretenen
Zahlungspflichten über Mittel des Bundes, der innerstaatlich
eine permanente Zwischenfinanzierung vornimmt, ehe der EAGFL,
Abteilung Garantie, die auf Grund seiner Finanzverantwortung
für die Beihilfemaßnahmen geschuldeten Vorschüsse dem Bund
bereitstellt. Unter anderem auf ein solches Auseinanderfallen
der Zuständigkeit gegenüber Dritten und der
Finanzierungszuständigkeit ist die Haftungsregelung des
Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG ausgerichtet (vgl.
Heintzen, a.a.O., Art. 104a Rn. 68). Wollte man -
ungeachtet der anderen vorstehend behandelten Gesichtspunkte
- in diesem Zusammenhang gleichwohl auf den
Konnexitätsgrundsatz abstellen, bliebe für die
Haftungsregelung letztlich kein sachgerechter
Anwendungsbereich.

III.

144

Der Anwendungsbereich des Art. 104a Abs.
5 Satz 1 Halbsatz 2 GG ist auch dann eröffnet, wenn durch
Anlastungsentscheidungen der Kommission der Europäischen
Gemeinschaften dem Bund ein Schaden entsteht.

145

1. Ob der verfassungsändernde Gesetzgeber im
Jahre 1969 allgemein an die weit reichenden Einwirkungen des
Gemeinschaftsrechts auf das nationale Rechtssystem und die
damit verbundenen finanziellen Folgen oder gar konkret an
Anlastungen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften
gedacht hat, ist für die verfassungsrechtliche Beurteilung
unerheblich. Es ist vom objektiven Wortlaut und dem
Sinngehalt des Art. 104a Abs. 5 GG auszugehen.

146

Nach dem Wortlaut der Norm haften Bund und
Länder im Verhältnis zueinander für eine ordnungsmäßige
Verwaltung. Ein Anlass, ihren Anwendungsbereich auf die
Verletzung national gesetzten Rechts zu beschränken, besteht
auf der Grundlage dieses Wortlauts nicht. Die ordnungsmäßige
Verwaltung umfasst sämtliche diesen Gebietskörperschaften
obliegenden staatlichen Aufgaben, zu denen auch der Vollzug
des Gemeinschaftsrechts gehört (vgl. Magiera, Bundesstaat und
EG-Finanzordnung, in: Festschrift für Menzel, 1975,
S. 621 ; Selmer, Zur bundesstaatlichen
Lastenverteilung bei der Anwendung von
Geldleistungsvorschriften der Europäischen Gemeinschaft, in:
Das Europa der Zweiten Generation, Gedächtnisschrift für
Sasse, Bd. I, 1981, S. 229 ; Suerbaum, Die
Kompetenzverteilung beim Verwaltungsvollzug des Europäischen
Gemeinschaftsrechts in Deutschland, 1998, S. 217; Häde,
a.a.O., S. 16; Hellermann, a.a.O., Art. 104a Rn. 152;
Erbguth, in: Sachs, GG, 3. Aufl. 2003, Art. 30 Rn. 33;
anders Sasse, WiR 1973, S. 308 ; ähnlich
Petersen, DVBl 1975, S. 291 ). Das
Gemeinschaftsrecht wirkt vielfältig auf das national gesetzte
Recht ein (vgl. von Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der
Europäischen Union, 29. Erg.-Lief., Dezember 2005,
Art. 10 EGV Rn. 4, 55 f.; Streinz, EUV/EGV, 2003,
Art. 10 EGV Rn. 16, 35). Neben dem Grundsatz des
Vorrangs des Gemeinschaftsrechts gilt auch das Gebot
gemeinschaftskonformer Auslegung. Das nationale Recht ist
unter voller Ausschöpfung des richterlichen
Beurteilungsspielraums in Übereinstimmung mit den
Anforderungen des Gemeinschaftsrechts auszulegen und
anzuwenden (vgl. EuGH, Urteil vom 13. November 1990 -
Rs. C-106/89 -, Marleasing SA/La Comercial International de
Alimeriación SA, Slg. 1990, I-4135 ; Urteil
vom 10. April 1984 - Rs. 14/83 -, von Colson und Kamann, Slg.
1984, 1891 ; Urteil vom 26. September
2000 - Rs.C-262/97 -, Rijksdienst voor Pensioenen/Robert
Engelbrecht, Slg. 2000, I-7321 ). Der
Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts (vgl. BVerfGE 73,
339 ; 85, 191 ) führt dazu, dass das
Gemeinschaftsrecht mit dem nationalen Recht in einem solchen
Maße verwoben ist, dass eine Differenzierung nach dem
Normgeber im Rahmen der Haftungsregelung nicht nahe
liegt.

147

Auch das Argument, Art. 104a GG spreche
die supranationale Ebene nicht an, führt nicht weiter. Daraus
kann noch nicht auf die Unanwendbarkeit der Haftungsregelung
bei der Verletzung von Gemeinschaftsrecht geschlossen werden.
Zu fragen ist vielmehr stets, ob der Sinn und Zweck der
jeweils einschlägigen Regelung des Art. 104a GG eine
Anwendung zulässt oder eine sinngemäße Übertragung des
Grundgedankens gebietet (vgl. insoweit etwa zu der Frage, ob
Art. 104a Abs. 3 GG auf die Begründung von
Geldleistungen auf Grund Gemeinschaftsrechts analog
anzuwenden ist: Magiera, a.a.O., S. 641; Selmer, a.a.O., S.
236 ff.; Nopper, a.a.O., S. 107 ff.; Heitsch,
a.a.O., S. 384 ff.).

148

Im Hinblick auf den Sinn und Zweck der
Haftungsregelung vermag eine Differenzierung nach dem
Normgeber nicht zu überzeugen. Ein sachlich gerechtfertigter
Grund, den Bund oder die Länder bei der Anwendung von
Gemeinschaftsrecht von einer innerstaatlichen Haftung
freizustellen, ist nicht ersichtlich. Hinzu kommt, dass die
Anwendung des hier einschlägigen Gemeinschaftsrechts
innerstaatlich mit der Bewirtschaftung von Bundesmitteln
durch die Länder einhergeht und somit auch ein genuin
innerstaatlicher Vorgang zur Beurteilung steht.

149

2. Zwischen Bund und Ländern entstehen gerade
bei der Umsetzung des hier einschlägigen Gemeinschaftsrechts
besondere Rechtsbeziehungen, die mit entsprechenden
Pflichtenbindungen einhergehen. Der Bund stellt, da die
Vorschüsse des EAGFL, Abteilung Garantie, nach dem im Jahre
1987 eingeführten gemeinschaftsrechtlichen
Finanzierungsverfahren den Mitgliedstaaten verzögert zur
Verfügung gestellt werden, im Wege einer Kreditaufnahme über
die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung Mittel
bereit, über die die Länder auf der Grundlage von § 9
Abs. 2 Satz 3, § 34 BHO verfügen können.

150

a) Mit der Bestellung der Länder zum
Titelverwalter übernehmen diese zugleich Pflichten. Dies
drückt sich in § 34 Abs. 2 Satz 1 BHO aus, wonach
Ausgaben nur soweit und nicht eher geleistet werden dürfen
als sie zur wirtschaftlichen und sparsamen Verwaltung
erforderlich sind. Darüber hinaus sind nach Satz 2 dieser
Vorschrift die Ausgabemittel so zu bewirtschaften, dass sie
zur Deckung aller Ausgaben ausreichen, die unter die einzelne
Zweckbestimmung fallen. Der Titelverwalter darf daher keine
Zahlung anordnen und keine Maßnahmen treffen, wenn er erkennt
oder erkennen muss, dass diese Maßnahme oder Zahlung später
unvermeidlich zu einer Überschreitung der zugewiesenen Mittel
führt oder eine nachträgliche Bewilligung von Mitteln für die
gleiche Zweckbestimmung notwendig macht (vgl. Wiesner,
Öffentliche Finanzwirtschaft I – Haushaltsrecht -, 9. Aufl.
1992, S. 205).

151

b) Die Beachtung der Zweckbestimmung der
Ausgaben durch den Titelverwalter bedingt zunächst, dass die
formellen und materiellen Förderungsvoraussetzungen bei der
Bewilligung der Anträge vorliegen müssen. Nur dann darf ein
Bewilligungsbescheid ergehen, der in der Folge zu dem
Mittelabruf führt. Darin erschöpft sich jedoch diese
Pflichtenbindung der als titelverwaltende Stelle eingesetzten
Landesbehörde nicht. § 34 Abs. 2 Satz 1 BHO
unterstreicht darüber hinaus den Grundsatz der sparsamen
Mittelverwaltung, der im Zusammenhang mit dem spezifischen
Finanzierungssystem gesehen werden muss.

152

Der Bund realisiert innerstaatlich die
Finanzierung der gemeinschaftsrechtlich festgelegten
Marktordnungsausgaben. Er nimmt über die Bundesanstalt für
Landwirtschaft und Ernährung Kredite auf, um die für die
Finanzierung der Maßnahmen des EAGFL, Abteilung Garantie,
benötigten Mittel bereitstellen zu können. Eine - im Hinblick
auf den späteren Rechnungsabschluss vorläufige -
Refinanzierung des Bundes erfolgt durch die von der
Kommission der Europäischen Gemeinschaften mit einer
zeitlichen Verzögerung gewährten Vorschüsse. Über den
endgültigen Umfang der Refinanzierung gibt der
Rechnungsabschluss der Kommission der Europäischen
Gemeinschaften Aufschluss. Eine vollständige Refinanzierung
des Bundes bedingt die Einhaltung der
gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben, vor allem die Beachtung
des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems. Werden
durch die unzureichende oder fehlerhafte Beachtung dieses
Systems Ausgaben von der Förderung durch den EAGFL, Abteilung
Garantie, ausgeschlossen, so fallen die getätigten Ausgaben
in diesem Umfang mangels Refinanzierung endgültig dem
Bundeshaushalt zur Last. Vor diesem Hintergrund erfordert die
sparsame Mittelverwaltung auch die Beachtung des Integrierten
Verwaltungs- und Kontrollsystems durch die landesrechtlich
bestimmten Zahlstellen, die zum Titelverwalter über die
entsprechenden Bundesmittel bestellt sind. Die zuständigen
Landesbehörden haben somit nach § 34 Abs. 2 Satz 1 BHO
bei der Bewirtschaftung der ihnen zugewiesenen Bundesmittel
auch diesen besonderen Aspekt der unmittelbar auf den
Bundeshaushalt durchschlagenden Entscheidung über den
Rechnungsabschluss zu beachten, ohne dass es eines Rückgriffs
auf den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens bedürfte.
Der in § 34 Abs. 2 Satz 1 BHO genannte Grundsatz der
Sparsamkeit stellt neben den einschlägigen Vorschriften des
Gemeinschaftsrechts und im Zusammenspiel mit diesen den
Maßstab dar, an Hand dessen die Ordnungsmäßigkeit der
Verwaltung zu messen ist.

153

3. Soweit die Antragsgegnerin der Ansicht ist,
dass ihr durch die Anlastungsentscheidungen der Kommission
der Europäischen Gemeinschaften kein Schaden entstanden sei
und Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG schon deshalb
nicht zur Anwendung kommen könne, kann dem nicht beigetreten
werden.

154

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften
hat im Anschluss an die Anlastungen eine Verrechnung mit den
auf andere gemeinschaftsrechtliche Beihilfemaßnahmen
bezogenen Vorschüssen vorgenommen, so dass dem Bund
innerstaatlich geringere Beträge zur Verfügung standen als er
für die Umsetzung dieser Beihilfemaßnahmen benötigte.
Gleichwohl hat er den Ländern die für die fortlaufende
Umsetzung der gemeinschaftsrechtlichen Maßnahmen notwendigen
Mittel im Bundeshaushalt zur Verfügung gestellt.

155

Der Umstand, dass dem Bund der Schaden erst
vermittelt durch die Anlastungsentscheidungen der Kommission
der Europäischen Gemeinschaften entstanden ist, ist in diesem
Zusammenhang unbeachtlich. Für das Eingreifen der
Haftungsregelung des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2
GG kann es keine Rolle spielen, ob die fehlerhafte
Verausgabung unmittelbar dem Bundeshalt zur Last fällt oder
ob die Belastung über den Rückforderungsanspruch eines
außenstehenden Finanzierungsträgers eintritt oder auf
sonstige Weise durch diesen bewirkt wird. Immer ist das
vermögensschädigende Ereignis in wirtschaftlicher Hinsicht
dasselbe (vgl. Koenig/ Braun, a.a.O., S. 100).

IV.

156

Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG ist
in den Fällen der gemeinschaftsrechtlichen Anlastung auch
ohne ein Bundesgesetz nach Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG
eine unmittelbar anwendbare Haftungsgrundlage.

157

1. Die Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts (vgl. C. I. 1.) beruht auf dem
Gedanken, dass Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG
einerseits eine unabgeschlossene Regelung ist, die dem
einfachen Gesetzgeber - wie die Regelung in Satz 2 dieser
Norm zeigt - einen Gestaltungsspielraum eröffnet. Dieser ist
jedoch andererseits dahingehend beschränkt, dass nach Satz 1
Halbsatz 2 jedenfalls eine Haftung stattfinden muss. Dem
Gesetzgeber ist es daher verwehrt, in einem Ausführungsgesetz
die Haftung derart zu formulieren, dass sie tatsächlich nicht
zum Tragen kommt und damit der an ihn gerichtete Auftrag, das
"Nähere" der Haftung zu regeln, verfehlt würde (vgl. BVerwGE
96, 45 ). Der Gesetzgeber kann sich auch nicht
durch schlichte Untätigkeit dem Verfassungsauftrag entziehen
(vgl. Birk, a.a.O., Art. 104a Rn. 30). Ausgehend von
diesem Grundgedanken hat das Bundesverwaltungsgericht
Grundsätze eines Haftungskerns entwickelt, die darauf
beruhen, dass der Gesetzgeber jedenfalls einen
Mindeststandard der Haftung auch in einem Ausführungsgesetz
anzuordnen hätte, so dass diesbezüglich der mit dem
Zustimmungserfordernis des Bundesrates verbundene
Schutzmechanismus für die Länder kein Argument gegen die
unmittelbare Herleitung einer Haftung aus Art. 104a Abs.
5 Satz 1 Halbsatz 2 GG wäre (vgl. Wollgast, a.a.O., S.
176 f.; Seelmaecker, a.a.O., S. 78).

158

2. Der Haftungskernrechtsprechung kann
jedenfalls insoweit gefolgt werden, als sowohl dem Wortlaut
des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG als auch
dessen Entstehungsgeschichte sich deutliche Hinweise darauf
entnehmen lassen, dass der Verfassungsgeber im
Bund-Länder-Verhältnis eine Haftung begründen wollte (vgl.
BVerwGE 96, 45 ; eingehend auch
Seelmaecker, a.a.O., S. 45 ff.). Dem würde die Annahme
einer bloß programmatischen Aussage ohne die Verpflichtung
zur Umsetzung durch den Gesetzgeber, wie sie von Teilen der
Literatur vertreten wird (vgl. oben C. I. 2. a.), nicht
gerecht. Die Frage, ob die von der Rechtsprechung
vorgenommene Beschränkung einer Haftung ohne
Ausführungsgesetz auf einen Kernbereich angesichts des
Wortlauts, der Entstehungsgeschichte und der ratio des
Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2, Satz 2 GG
zwingend ist, bedarf allerdings für die Streitsachen keiner
allgemeinen Antwort. Jedenfalls gebieten die Funktion und die
strukturelle Ausgestaltung der gemeinschaftsrechtlichen
Anlastung eine vom Verschuldenserfordernis gelöste
innerstaatliche Zuweisung der Verantwortlichkeit. Die
verschuldensunabhängige Ausgestaltung der Haftung beschreibt
für die Anlastungsfälle ebenfalls einen Mindeststandard einer
Haftung, den Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG
gewährleisten will.

159

a) Die von der Kommission der Europäischen
Gemeinschaften vorgenommenen Anlastungen im Agrarbereich sind
Ergebnis der Feststellung, dass die Ausgaben in den
Mitgliedstaaten nicht in Übereinstimmung mit den
Gemeinschaftsvorschriften getätigt worden sind. Die
Anlastungsentscheidung beruht auf einem
gemeinschaftsrechtlichen Haftungsinstrument, das im
herkömmlichen deutschen Recht keine Entsprechung findet.

160

aa) Die sachlichen
Finanzierungsvoraussetzungen, die zugleich als Grundlage der
Rechnungsabschlussentscheidung nach Art. 5 Abs. 2 VO
(EWG) Nr. 729/70 in der Fassung der VO (EG) Nr. 1287/95
dienen, werden sowohl von der Kommission als auch vom
Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften dem Art. 2
Abs. 1 und dem Art. 3 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 729/70
entnommen. Danach sind jene Erstattungen und Interventionen
zu finanzieren, die nach Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen
der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte gewährt oder
vorgenommen werden. Darüber hinaus bestimmt Art. 8 Abs.
2 VO (EWG) Nr. 729/70 in der Fassung der VO (EG)
Nr. 1287/95 abweichende Anlastungsgrundsätze, die auf
die Behandlung der in irgendeiner Weise auf Dritte
zurückgehenden Unregelmäßigkeiten und Versäumnisse angewandt
und mit denen vor allem Betrugsfälle erfasst werden (vgl.
Mögele, NJW 1987, S. 1118 m.w.N.). Die
Kommission wie auch der Gerichtshof der Europäischen
Gemeinschaften stellen im Rahmen der Prüfung der sachlichen
Finanzierungsvoraussetzungen des Art. 2 Abs. 1 und des
Art. 3 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 729/70 allein auf die
Gemeinschaftskonformität der von den nationalen Stellen
getätigten, mit Ausgaben verbundenen Maßnahmen ab. Alle
objektiv gemeinschaftsrechtswidrigen Ausgaben bleiben von der
Übernahme durch den EAGFL, Abteilung Garantie,
ausgeschlossen. Auf eine subjektive Vorwerfbarkeit kommt es
dabei - außerhalb der Fälle des Art. 8 Abs. 2 der
Verordnung - nicht an (vgl. EuGH, Urteil vom 7. Februar
1979 - Rs. 11/76 -, Regierung des Königreiches der
Niederlande gegen Kommission, Slg. 1979, 245
).

161

Den Mitgliedstaaten ist es auch verwehrt,
anstelle der vom Gemeinschaftsrecht vorgeschriebenen
Überprüfungen andersgeartete Kontrollen vorzunehmen. Dabei
ist es auch ohne Bedeutung, ob trotz der objektiv
fehlerhaften Maßnahme der gemeinschaftsrechtliche Zweck
erreicht wird. Dies wirkt sich vor allem in den Fällen der
Nichtbeachtung formeller Ausgabenvoraussetzungen,
beispielsweise bei der Nichteinhaltung von Fristen sowie von
Kontroll- oder Nachweisformalitäten, aus. Wird etwa ein
Kontrollmechanismus praktiziert, der von den
gemeinschaftsrechtlich fixierten Vorgaben abweicht, so kommt
es für eine Anlastung nicht auf die Frage an, ob die
vorgenommenen Kontrollen den vorgegebenen im Ergebnis
zumindest gleichwertig sind (vgl. EuGH, Urteil vom 14. Januar
1981 - Rs. 819/79 -, Bundesrepublik Deutschland gegen
Kommission, Slg. 1981, 21 ).
Entscheidend ist allein, dass die Vorschriften der
Gemeinschaftsverordnungen in allen Mitgliedstaaten
einheitlich angewendet werden und im gesamten Gebiet der
Gemeinschaft so weit wie möglich die gleiche Wirkung
entfalten sollen. Der Gerichtshof der Europäischen
Gemeinschaften begründet dies mit der Notwendigkeit
einheitlicher und diskriminierungsfreier Anwendung des
Gemeinschaftsrechts. Dies erfordere eine strikte Sichtweise,
die sich an der möglichst buchstabengetreuen Auslegung und
Handhabung des einschlägigen Marktordnungsrechts orientiere
und weder der Kommission noch den mitgliedstaatlichen Organen
eigenständige Ermessensspielräume beim Vollzug einräume (vgl.
EuGH, Urteil vom 7. Februar 1979 - Rs. 11/76 -, Regierung des
Königreiches der Niederlande gegen Kommission, Slg. 1979, 245
).

162

bb) Die im Rahmen des Rechnungsabschlusses
durch die Kommission der Europäischen Gemeinschaften
vorgenommenen Anlastungen stellen sich vor diesem Hintergrund
als ein Instrument der Verwaltungshaftung im Bereich des
mitgliedstaatlichen Vollzugs der gemeinschaftlichen
Marktordnungspolitik dar. Durch die Verweigerung der
Finanzierung fehlerbehafteter - also nicht ordnungsmäßiger -
Ausgaben wird die in Art. 2 und Art. 3 VO (EWG) Nr.
729/70 für den Fall von Anwendungsfehlern verankerte
Lastentragungspflicht der Mitgliedstaaten konkretisiert. Mit
ihr wird den Mitgliedstaaten keine Sanktion auferlegt,
sondern lediglich der im Vorschusswege unrechtmäßig erlangte
Vorteil entzogen, mithin der rechtmäßige Zustand
wiederhergestellt (vgl. Mögele, a.a.O., S. 202 ff.,
206 f.).

163

b) Stellen sich die gemeinschaftsrechtlichen
Anlastungen als ein Haftungsinstrument dar, das rein
objektiven, von jeglichen Verschuldensgesichtspunkten
gelösten Grundsätzen folgt, so kann dies nicht ohne
Rückwirkung auf die Auslegung des Art. 104a Abs. 5 Satz
1 Halbsatz 2 GG als innerstaatliches Gegenüber bleiben.

164

aa) Auf Grund der - bestandskräftigen -
Anlastungsentscheidungen der Kommission der Europäischen
Gemeinschaften steht in den hier zur Entscheidung stehenden
Fällen für alle staatlichen Institutionen in der
Bundesrepublik Deutschland bindend fest, dass im Rahmen des
Vollzugs der maßgeblichen gemeinschaftsrechtlichen
Vorschriften Mängel vorlagen. Mithin ist auch für das
Bundesverfassungsgericht die rechtsverbindliche Feststellung
maßgebend, dass in der Bundesrepublik Deutschland insoweit
keine ordnungsmäßige Verwaltung bestand. Allerdings betrifft
dies zunächst nur die Verantwortung der Bundesrepublik
Deutschland als Mitgliedstaat der Europäischen
Gemeinschaften, während über die innerstaatliche Verteilung
der Haftung das Gemeinschaftsrecht keine Auskunft gibt. Der
Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften betont in seiner
Rechtsprechung, dass der Begriff des Mitgliedstaats im Sinne
der institutionellen Bestimmungen nur die Regierungsbehörden
der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften erfasst
und nicht auf die Regierungen von Regionen oder autonomen
Gemeinschaften erstreckt werden kann (vgl. EuGH, Urteil vom
2. Mai 2006 - Rs. C-417/04 P -, Regione Siciliana gegen
Kommission, Rn. 21, abrufbar unter
http://curia.europa.eu); Beschluss vom 1. Oktober 1997 -
Rs. C-180/97 -, Regione Toscana gegen Kommission, Slg. 1997,
S. I-5245 Rn. 6, 8). Auch sei es nicht Aufgabe der
Kommission, sich zur Verteilung der Zuständigkeiten auf Grund
der organisationsrechtlichen Vorschriften der einzelnen
Mitgliedstaaten und zu den jeweiligen Pflichten der Bundes-
und der Landesbehörden zu äußern (vgl. EuGH, Urteil vom 4.
März 2004 - Rs. C-344/01 -, Bundesrepublik Deutschland gegen
Kommission, abrufbar unter http://curia.europa.eu, Rn. 60).
Aus der Verantwortlichkeit des Bundes im Außenverhältnis kann
daher nicht darauf geschlossen werden, dass der Bund auch im
Innenverhältnis, unabhängig von der innerstaatlichen
Verteilung der Vollzugsverantwortlichkeit, die finanzielle
Verantwortung trage (Hellermann, a.a.O., Art. 104a Rn.
204). Hierauf gibt innerstaatlich Art. 104a Abs. 5 Satz
1 Halbsatz 2 GG eine Antwort.

165

bb) Der Wortlaut des Art. 104a Abs. 5
Satz 1 Halbsatz 2 GG trägt - wie auch die Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts nicht in Abrede stellt - ein weites
Verständnis der Haftung wegen nicht ordnungsmäßiger
Verwaltung. Haftung setzt im Zivilrecht wie im öffentlichen
Recht nicht notwendigerweise ein Verschulden voraus.

166

Bezogen auf Art. 104a Abs. 5 Satz 1
Halbsatz 2 GG ist die Haftung in einem spezifisch
staatsorganisationsrechtlichen Sinne zu verstehen. Im
bundesstaatlichen Gefüge geht es um die Ordnung der
Zuständigkeiten von Bund und Ländern in Bezug auf die
Gesetzgebung, die Wahrnehmung der Verwaltungstätigkeit und
die Finanzierung der staatlichen Aufgaben. Vor diesem
Hintergrund und im spezifischen Kontext des Art. 104a GG
ist der Begriff "haften" dahingehend zu deuten, dass er die
durch eine nicht ordnungsmäßige Verwaltung entstandenen
Finanzlasten rein objektiv, von Verschuldenselementen
vollständig gelöst, zuordnet. Das Bundesverwaltungsgericht
wie auch die ihm folgenden Literaturstimmen sehen im
Gegensatz zu Vertretern einer rein objektiv ausgestalteten
Haftung eine Einschränkung nur wegen des bestehenden
Normsetzungsermessens des Gesetzgebers, das in Art. 104a
Abs. 5 Satz 2 GG seinen Ausdruck findet, als geboten an.
Diese grundsätzliche Streitfrage bedarf in den hier zur
Entscheidung stehenden Fällen allerdings keiner
abschließenden Antwort. In den Fällen
gemeinschaftsrechtlicher Anlastungen ist das
Normsetzungsermessen des Gesetzgebers jedenfalls dergestalt
eingeschränkt, dass es ihm verwehrt ist, innerstaatlich
lediglich eine Verschuldenshaftung anzuordnen.

167

Bei der innerstaatlichen Verantwortlichkeit
geht es um die sachgerechte Verteilung von durch nicht
ordnungsmäßige Verwaltung entstandene Finanzlasten. In den
Anlastungsfällen sind die zur Verteilung stehenden
Finanzlasten durch ein an rein objektiven Kriterien
ausgerichtetes supranationales Haftungssystem begründet
worden. Entscheidend für die Anlastung ist allein, dass die
Anwendung gemeinschaftlicher Kontrollregeln oder bestimmter
Mindestanforderungen unzureichend oder fehlerhaft war. Für
die innerstaatlich gesetzten Ursachen hat der Mitgliedstaat
gegenüber den Europäischen Gemeinschaften einzustehen, indem
Pauschalkorrekturen erfolgen und bestimmte Beträge von der
gemeinschaftlichen Finanzierung ausgeschlossen werden. Bei
der innerstaatlichen Verteilung dieser Finanzlast geht es
sodann um die Zuordnung der Ursachen, die gerade diese
Finanzlast ausgelöst haben, zu den Verantwortungsbereichen
von Bund und Ländern.

168

Würde bei der innerstaatlichen Zuordnung der
der Bundesrepublik Deutschland auf der supranationalen Ebene
angelasteten Beträge auf Verschuldenskriterien als
maßgebliches Zuordnungsprinzip zurückgegriffen, so wäre dies
ein Systembruch ohne sachliche Rechtfertigung. Die Anwendung
der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur so
genannten Kernbereichstheorie hätte die Konsequenz, dass die
innerstaatliche Verteilung der durch ein
verschuldensunabhängiges Haftungssystem entstandenen
Finanzlast von einem qualifizierten Verschulden abhängig
wäre. Damit aber würde jegliche Systemkonformität verlassen.
Die anteilige oder vollständige Weitergabe der durch eine
Verursachungshaftung im Außenverhältnis hervorgerufenen
Finanzlast bedingt zwangsläufig, dass der innerstaatliche
Verteilungsmaßstab verschuldensunabhängig ausgestaltet wird.
Nur der Gleichlauf der gemeinschaftsrechtlichen und
innerstaatlichen Zuordnungsprinzipien gewährleistet eine
sachgerechte und folgerichtige Verteilung der Finanzlast auf
ihre innerstaatlichen Verursacher.

V.

169

Allerdings sind nach Art. 104a Abs. 5
Satz 1 Halbsatz 2 GG nicht nur die Länder dem Bund
verantwortlich. Auch der Bund hat sich seine möglichen
Mitverursachungsbeiträge anrechnen zu lassen.

170

1. Der in § 254 BGB enthaltene
Rechtsgedanke ist auch auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts
heranzuziehen (vgl. Oetker, in: MünchKomm, BGB, 4. Aufl.
2003, § 254 Rn. 26 f.; Schiemann, in: Staudinger,
Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch mit Einführungsgesetz
und Nebengesetzen, BGB, 12. Aufl. 1998, § 254 Rn.
29 jeweils m.w.N.). Über diesen Grundsatz herrscht - auch im
Rahmen der Haftung nach Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz
2 GG - weitgehend Einigkeit (vgl. BVerwG, Urteil vom 2.
Februar 1995 - 2 A 5/92 -, NVwZ 1995, S. 991 ;
Hellermann, a.a.O., Art. 104a Rn. 211;
Vogel/Kirchhof, a.a.O., Art. 104a Rn. 165, 167;
Wollgast, a.a.O., S. 186; Seelmaecker, a.a.O., S.
111 f.; Rudisile, a.a.O., S. 916; Kummer, Die Haftung
der Länder im Verhältnis zum Bund am Beispiel der
Steuerverwaltung, 1973, S. 188 ff.). Soweit seine
Geltung wegen der Rechtsnatur der Haftungsbestimmung des
Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG als
Lastenverteilungsregel verneint wird (vgl. Stelkens, a.a.O.,
S. 276), kann dem nicht gefolgt werden.

171

Der Regelung des § 254 BGB liegt der
allgemeine Rechtsgedanke zu Grunde, dass der Geschädigte für
jeden Schaden mitverantwortlich ist, bei dessen Entstehung er
in zurechenbarer Weise mitgewirkt hat (vgl. BGHZ 52, 166
). Dabei ist anerkannt, dass § 254 BGB auch
dann zum Tragen kommt, wenn der Schädiger etwa auf Grund
einer Gefährdungshaftung für einen entstandenen Schaden
einzustehen hat. Umgekehrt ist eine verschuldensunabhängige
Mitverantwortlichkeit des Geschädigten jedenfalls dann zu
berücksichtigen, wenn dieser selbst hinsichtlich des zur
Anrechnung führenden Verhaltens einer Gefährdungshaftung
unterliegt (vgl. Schiemann, a.a.O., § 254 Rn. 11 f.
m.w.N.). § 254 BGB stellt zwar auf ein Verschulden des
Geschädigten ab, beruht dabei jedoch auf dem Grundgedanken,
dass aus Gründen der ausgleichenden Gerechtigkeit die
Verantwortlichkeiten des Einstandspflichtigen und des
Geschädigten miteinander korrespondieren sollen. Mithin
stellt sich die Mithaftung des Geschädigten als ein
Spiegelbild der Haftung des Schädigers dar (vgl. Oetker,
a.a.O., § 254 Rn. 12).

172

Im Übrigen macht bereits der Wortlaut des
Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG, wonach der
Bund und die Länder "im Verhältnis zueinander" für eine
ordnungsmäßige Verwaltung haften, deutlich, dass den Bund
unter den gleichen Voraussetzungen wie die Länder eine
Verantwortlichkeit treffen kann. Die anspruchsbegrenzende
Beachtlichkeit einer Mitverursachung ergibt sich zudem bei
der hier zu entscheidenden Sachverhaltsgestaltung auch aus
dem Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens (vgl. zu
diesem Aspekt zuletzt BVerfGE 106, 1 ).

173

2. In beiden Verfahren liegen Anhaltspunkte
für eine Mitverantwortung des Bundes unter dem Gesichtspunkt
der unzureichenden Wahrnehmung der ihm nach dem
Gemeinschaftsrecht obliegenden Koordinierungspflicht vor. Die
von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften
festgestellten Mängel sind zwar bei den für den unmittelbaren
Vollzug des Gemeinschaftsrechts zuständigen Zahlstellen der
Länder aufgetreten. Diese Mängel können aber ihre Ursache in
der nicht ordnungsgemäßen Wahrnehmung der Aufgaben der
Koordinierungsstelle haben, der nach Art. 4 Abs. 1
Buchstabe b VO (EWG) Nr. 729/70 in der Fassung der VO (EG)
Nr. 1287/95 des Rates vom 22. Mai 1995 die Aufgabe zukommt,
die einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts
sicherzustellen. Dieser Koordinierungsfunktion kommt - mag es
sich auch zum überwiegenden Teil um Aufgaben des
Informationsmanagements handeln - eine zentrale Bedeutung
zu.

174

a) Im Verfahren 2 BvG 2/04 ergeben sich die
Anhaltspunkte für eine mögliche Mitverantwortung des Bundes
aus der als Anlage zur Antragsschrift vorgelegten
Klageerwiderung der Kommission der Europäischen
Gemeinschaften vom 5. Dezember 2001 in dem von der
Bundesregierung vor dem Gerichtshof der Europäischen
Gemeinschaften angestrengten Verfahren. In Bezug auf die
Anlastungsentscheidung der Kommission vom 11. Juli 2001 ist
dort von einer unzureichenden Wahrnehmung der
Koordinierungsfunktion des Bundes die Rede. Darin ist
ausgeführt, dass die von den Bundesbehörden an alle Länder
ausgegebenen nationalen Anweisungen keine Prüfung der
Prämienfähigkeit von Tieren in jungem Alter vorgesehen
hätten, für die die Mutterkuhprämie beantragt worden sei.
Ferner wird darauf hingewiesen, dass Deutschland vor 1996
über kein nationales Rinderkennzeichnungssystem verfügt habe,
sondern vielmehr von den herkömmlichen, lokalen Systemen
abhängig gewesen sei. Es habe daher in den meisten Fällen
weder die Herkunft noch das Alter der Tiere kontrolliert
werden können, so dass zum "Ausgleich" andere Kontrollen
hätten eingeführt werden müssen. Ein zentralisiertes
Rinderkennzeichnungs- und Registrierungssystem gemäß der
Richtlinie Nr. 92/102/EWG des Rates sei von Deutschland erst
im Oktober 1995 eingeführt worden.

175

b) Auch im Verfahren 2 BvG 1/04 kann nicht von
vornherein eine Mitverantwortlichkeit des Bundes
ausgeschlossen werden. Die Antragstellerin zu 1) hat im
Rahmen der mündlichen Verhandlung auf die zum damaligen
Zeitpunkt im Beitrittsgebiet bestehenden Probleme der
Flächenvermessung und deren Behandlung im Zusammenhang mit
den gemeinschaftsrechtlichen Stützungsmaßnahmen verwiesen.
Konkrete Anweisungen, in welchem Umfang Inaugenscheinnahmen
und Vermessungen vorzunehmen gewesen wären, hätten die
damaligen gemeinschaftsrechtlichen Verordnungen nicht
enthalten (vgl. auch Deimel, in: Briefe zum Agrarrecht 2006,
S. 312 ). Zur Klärung der Problematik habe sie mit
der Antragsgegnerin Kontakt aufgenommen, ohne dass sich eine
gemeinschaftsrechtlich hinreichende Lösung ergeben habe.

176

3. Die Frage, ob und in welchem Umfang eine
Mitverantwortung des Bundes unter diesen Gesichtspunkten in
Betracht kommt, ist nicht vom Bundesverfassungsgericht im
Rahmen des Bund-Länder-Streitverfahrens zu beantworten. In
diesem Verfahren war nur die verfassungsrechtliche Frage der
Zuordnung von Finanzlasten dem Grunde nach zu klären (vgl.
BVerfGE 99, 361 ; 109, 1 ), was
lediglich die Festlegung der abstrakten Voraussetzungen eines
im Verfassungsrecht wurzelnden Haftungsanspruchs sowie die
Beachtlichkeit von Mitverursachungsbeiträgen dem Grunde nach
in sich schließt. Die Fragen nach einer Mitverantwortung des
Bundes im Einzelfall und der insoweit möglicherweise zu
bildenden Quote sind von diesem Prüfungsgegenstand nicht
umfasst. Sie stellen sich erst im Anschluss an die
Beantwortung der verfassungsrechtlich relevanten Vorfragen.
Sie sind von den Umständen des Einzelfalls abhängig und damit
tatrichterlicher Natur. Die Beantwortung dieser Fragen ist
vom Bundesverwaltungsgericht im Rahmen eines Verfahrens nach
§ 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO vorzunehmen. Nach der nunmehr
erfolgten Klärung des Anspruchsgrundes obliegt es den
Beteiligten, die Höhe des dem Bund zustehenden
Erstattungsbetrages vor dem Bundesverwaltungsgericht
feststellen zu lassen.

 

Hassemer
Broß
Osterloh


Di Fabio
Mellinghoff
Lübbe-Wolff


Gerhardt

Landau







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