L e i t s a t z
zum Beschluss des Zweiten Senats vom 19.
August 2011
- 2 BvG 1/10 -
Im Verfahren des Bund-Länder-Streits kann
Antragsteller oder Antragsgegner für den Bund nur die
Bundesregierung, für ein Land nur die Landesregierung
sein.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvG 1/10 -
dass die Antragsgegnerin die Rechte des
Antragstellers aus Artikel 20 Absatz 1 des Grundgesetzes in
Verbindung mit Artikel 79 Absatz 3 des Grundgesetzes durch
die Neufassung des Artikels 109 Absatz 3 Sätze 1 und 5 des
Grundgesetzes, eingefügt durch Artikel 1 des Gesetzes zur
Änderung des Grundgesetzes vom 29. Juli 2009
(Bundesgesetzblatt I Seite 2248), in Kraft getreten am 1.
August 2009, verletzt hat.
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Präsident Voßkuhle,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau,
Huber,
Hermanns
am 19. August 2011 gemäß § 24 BVerfGG
beschlossen:
Der Antrag wird verworfen.
1
Der Bund-Länder-Streit betrifft die
Verankerung der sogenannten „Schuldenbremse“ im Grundgesetz.
Der Schleswig-Holsteinische Landtag und dessen Präsident
sehen das Land durch die Neufassung von Art. 109
Abs. 3 Satz 1 und Satz 5 GG in seiner
Verfassungsautonomie verletzt.
2
Die angegriffenen Regelungen des Art. 109
Abs. 3 Satz 1 und Satz 5 GG lauten:
3
„1 Die Haushalte von Bund und Ländern
sind grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen.
[...]
4
5 Die nähere Ausgestaltung für die
Haushalte der Länder regeln diese im Rahmen ihrer
verfassungsrechtlichen Kompetenzen mit der Maßgabe, dass
Satz 1 nur dann entsprochen ist, wenn keine Einnahmen
aus Krediten zugelassen werden.“
5
Aus der Übergangsvorschrift des Art. 143d
Abs. 1 Satz 4 GG ergibt sich, dass die
„Schuldenbremse“ des Art. 109 Abs. 3 Satz 5 GG von
den Ländern erst ab dem 1. Januar 2020 einzuhalten ist.
Art. 143d Abs. 1 Satz 4 GG hat folgenden
Wortlaut:
6
„Die Haushalte der Länder sind so aufzustellen,
dass im Haushaltsjahr 2020 die Vorgabe aus Artikel 109
Absatz 3 Satz 5 erfüllt wird.“
7
Am 27. Januar 2010 stellte das Land
Schleswig-Holstein, vertreten durch den Präsidenten des
Schleswig-Holsteinischen Landtages und durch den
Schleswig-Holsteinischen Landtag, dieser wiederum vertreten
durch seinen Präsidenten, für das Land Schleswig-Holstein den
vorliegenden Antrag im Verfahren nach Art. 93
Abs. 1 Nr. 3 GG (Bund-Länder-Streit).
8
1. Der Antragsteller ist der Auffassung, dass
der Antrag zulässig sei, obwohl nach dem Wortlaut von
§ 68 BVerfGG nur die Landesregierung Antragstellerin in
einem Bund-Länder-Streit (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3
GG) sein könne.
9
Aus der Entstehungsgeschichte sowohl des
Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG als auch des § 68 BVerfGG
ergebe sich, dass die Konstellation einer Streitigkeit
zwischen Parlamenten von Bund und Ländern über ihre
Gesetzgebungskompetenzen übersehen worden sei. Im
Verfassungskonvent von Herrenchiemsee habe man ein
Antragsrecht der Landtage befürwortet; im Parlamentarischen
Rat sei es dagegen nur im Zusammenhang mit den Regelungen
über die abstrakte Normenkontrolle diskutiert und letztlich
mit dem Argument abgelehnt worden, ein Landtag müsse seine
Landesregierung zur Antragstellung bewegen. Nachdem die
Vorschrift über den Bund-Länder-Streit durch den Allgemeinen
Redaktionsausschuss in seinem „Grundgesetzentwurf, Teil B:
Redigierte Fassung der Art. 86 bis 149 vom
16. Dezember 1948“ bereits die heutige Endfassung
erhalten hatte, ohne dass die Landtage erwähnt worden wären,
sei über deren Antragsberechtigung im Kontext des
Bund-Länder-Streits nicht mehr diskutiert worden. Das Problem
eines eigenen Antragsrechts der Landtage sei aber auch bei
der Schaffung des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes im
Zeitraum zwischen 1949 und 1951 nicht gesehen und diskutiert
worden. Der Gesetzgeber habe in der Begründung zu § 62
des Gesetzesentwurfs, der dem heutigen § 68 BVerfGG
entspricht, ausgeführt (BRDrucks 125/50, S. 18):
10
„In diesen Fällen handelt es sich um
Verfassungsstreitigkeiten zwischen Bund und Ländern auf dem
Gebiet der Exekutive. In diesen Streitigkeiten wird der Bund
durch die Bundesregierung, das Land durch die Landesregierung
repräsentiert. Diese allein können deshalb an dem Verfahren
beteiligt sein.“
11
Da ein „Legislativstreit“ zwischen einem
Landtag und den gesetzgebenden Körperschaften des Bundes nach
dem Wortlaut des Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG nicht
ausgeschlossen, bei der Regelung des
Bundesverfassungsgerichtsgesetzes jedoch übersehen worden
sei, liege eine Lücke vor. Diese müsse durch
verfassungsgerichtliche Rechtsfortbildung geschlossen
werden.
12
Allein aufgrund des Wortlauts von § 68
BVerfGG eine Beschränkung der Antragsberechtigung auf die
Exekutive anzunehmen, überzeuge nicht. Soweit diese
Auffassung überhaupt weiterführend begründet werde, gehe sie
davon aus, dass es sich beim Bund-Länder-Streit um eine
gerichtliche Auseinandersetzung zwischen Verbänden mit
Staatsqualität handele und es deshalb folgerichtig sei, wenn
sich die Vertretungsmacht auf die jeweiligen
Regierungen beschränke. Aus welchen Normen des Grundgesetzes
sich jedoch ergebe, dass allein die Regierungen die gekorenen
Vertretungsorgane von Bund und Ländern seien, werde nicht
begründet. Noch weniger überzeuge die Auffassung, dass es die
Regierungen seien, die die Rechtspositionen ihrer Verbände am
effektivsten verteidigen und vertreten könnten. Im Gegenteil:
man könne vielmehr davon ausgehen, dass das jeweils
betroffene Landesorgan seine Interessen mit stärkerem
Nachdruck vertrete.
13
Im Übrigen obliege im Falle des Landes
Schleswig-Holstein die Vertretung des Landes in allen
Rechtsgeschäften und Rechtsstreitigkeiten des Landtages nach
der Landesverfassung dem Landtagspräsidenten, wozu nach
Art. 14 Abs. 3 Satz 2 Verf.SH auch
verfassungsgerichtliche Streitigkeiten zählten. Daran sei die
Landesregierung gebunden.
14
Einer Fortbildung des Verfassungsprozessrechts
stehe kein unüberwindliches Hindernis entgegen. Man müsse die
Landesparlamente vielmehr vom Rechtsverfolgungswillen ihrer
Regierungen unabhängig machen. Aus diesen Gründen sei der
Schleswig-Holsteinische Landtag im vorliegenden Verfahren
antrags- und prozessfähig. Die Ausführungen zur
Antragsberechtigung müssten für die Seite der Antragsgegner,
also für Bundestag und Bundesrat, analog gelten. Es sei nicht
sinnvoll, der Bundesregierung allein die Rolle des
Antragsgegners zuzuweisen.
15
Selbst wenn man eine Vertretungsbefugnis von
Landtag und/oder Landtagspräsident wegen § 68 BVerfGG
ablehne, sei eine Prozessstandschaft des Landtags nach
§ 69 in Verbindung mit § 64 BVerfGG möglich. Das
Gebot effektiven Rechtsschutzes wie auch die Interessenlage
verlangten eine Zulassung des Landtags als Antragssteller in
Fortbildung oder neben § 68 BVerfGG. § 69 BVerfGG
verweise auf die Regelungen zum Organstreit, für den das
Bundesverfassungsgericht eine Erweiterung des Kreises der
Antragsteller auf Fraktionen vorgenommen habe. Auch eine
verfassungsunmittelbare Konstruktion aus Art. 93
Abs. 3 GG sei denkbar.
16
Der Schleswig-Holsteinische Landtag habe die
Einleitung des Bund-Länder-Streits in der 122. Sitzung der
16. Wahlperiode am 16. September 2009 mehrheitlich
beschlossen (LTDrucks 16/2747) und zugleich seinen
Prozessvertreter beauftragt.
17
2. Der Antragsteller führt zur Begründung
seines Antrags aus, die angegriffenen Regelungen über die
Grenzen der Kreditaufnahme griffen in die
Verfassungsautonomie des Landes Schleswig-Holstein sowie in
das Budgetrecht seines Landtages ein und verletzten die in
Art. 20 GG verankerten Prinzipien des Bundesstaates und
der Demokratie sowie der grundgesetzlich garantierten
Eigenstaatlichkeit des Landes. Damit seien zugleich seine
Rechte aus Art. 79 Abs. 3 GG in Verbindung mit
Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG verletzt.
18
Die Antragsgegnerin hält den Antrag für
unzulässig, jedenfalls für unbegründet.
19
1. Der Deutsche Bundestag beantragt, den
Antrag als unzulässig zu verwerfen, hilfsweise ihn als
unbegründet abzuweisen. Er führt zur Zulässigkeit aus:
20
Die Anträge des Landtags und des
Landtagspräsidenten seien im Bund-Länder-Streit unzulässig.
Die bisherige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
lasse sich als konkludente Billigung der einschränkenden
Regelung des Antragsrechts durch § 68 BVerfGG lesen. Das
Außenvertretungsrecht auf die Landesregierung zu beschränken,
sei sachgerecht und von der Ermächtigungsgrundlage des
Art. 94 Abs. 2 GG gedeckt. Hinter der Engführung der
Antragsberechtigung in § 68 BVerfGG stehe der Gedanke,
dass sich im Bund-Länder-Streit Verbände gegenüberstünden,
die durch ihre Verbandsspitze vertreten würden. Der
eindeutige Wortlaut des § 68 BVerfGG und das
Enumerationsprinzip des Verfassungsprozessrechts (vgl.
§ 13 BVerfGG) sprächen dagegen, ebenenübergreifende
Organstreitigkeiten vor dem Bundesverfassungsgericht
auszutragen. Das Prinzip der Organtreue auf Landesebene sorge
dafür, dass ein Landtag die jeweilige Landesregierung durch
einen entsprechenden Mehrheitsbeschluss jedenfalls politisch
drängen könne, einen Bund-Länder-Streit einzuleiten. Ob
mittels eines Organstreitverfahrens vor dem zuständigen
Landesverfassungsgericht eine rechtlich bindende
Verpflichtung zur Antragstellung ausgesprochen werden könne,
die Rechte des Landes vor dem Bundesverfassungsgericht
geltend zu machen, könne dahinstehen. Jedenfalls bestehe für
eine Erweiterung des § 68 BVerfGG auch kein
rechtspolitisches Bedürfnis.
21
Bundestag und Bundesrat seien auf Seiten der
Antragsgegner nicht in Anspruch zu nehmen; insoweit sei der
Antrag ebenfalls unzulässig. Im Übrigen handele der
Antragsteller inkonsequent, wenn er auch die Bundesregierung
als Antragsgegnerin des von ihm so genannten
Legislativstreits benenne, obwohl dieser lediglich das
Initiativrecht für Legislativakte zukomme, sie aber nicht zur
verfassungsändernden Gesetzgebung berufen sei.
22
2. Der Präsident des Bundesrates hat von einer
Stellungnahme abgesehen, weil die Bundesregierung im
Bund-Länder-Streit vertretungsberechtigt sei.
23
3. Die Bundesregierung beantragt, den Antrag
als unzulässig zu verwerfen, hilfsweise, ihn als unbegründet
abzuweisen.
24
Sie ist der Auffassung, dass dem
Schleswig-Holsteinischen Landtag und dessen Präsidenten die
Vertretungsbefugnis im Bund-Länder-Streit fehle. Partei- und
prozessfähig seien im Bund-Länder-Streit nach einhelliger
Auffassung nur der Bund und die Länder, wie die Tenorierungen
des Bundesverfassungsgerichts belegten. Die
Vertretungsregelung des § 68 BVerfGG sei ihrem Wortlaut
nach eindeutig und erfasse ungeachtet des konkreten
Streitgegenstands sämtliche Verfahren, gleichgültig ob der
Streit legislative, exekutive oder auch judikative Fragen
betreffe. Dies gelte auch für die Regelungssystematik in
Grundgesetz und Bundesverfassungsgerichtsgesetz und werde
durch die Tatsache bekräftigt, dass der verfassungsändernde
Gesetzgeber § 68 BVerfGG unverändert gelassen habe, als
er die neuen Verfahrensarten des Art. 93 Abs. 1
Nr. 2a und Abs. 2 GG eingefügt habe. Von § 68
BVerfGG gegebenenfalls abweichende Regelungen in
Landesverfassungen seien insoweit irrelevant. Nach
Art. 94 Abs. 2 Satz 1 GG sei es dem
Bundesgesetzgeber überlassen, das Verfahren vor dem
Bundesverfassungsgericht zu regeln. Es bleibe den
Landesparlamenten unbenommen, auf die jeweilige
Landesregierung einzuwirken, um diese zur Einleitung eines
Bund-Länder-Streits zu verpflichten oder auch einen Antrag im
Verfahren der abstrakten Normenkontrolle zu stellen. Selbst
könnten sie jedoch nicht handeln, weshalb der Antrag
unzulässig sei.
25
Die Landesregierungen von Baden-Württemberg,
Bayern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Sachsen haben
eine Stellungnahme abgegeben. Sie teilen die Auffassung des
Antragstellers nicht und führen zur Zulässigkeit aus:
26
Der Antrag sei wegen der eindeutigen Regelung
in § 68 BVerfGG unzulässig. Eine Antragsberechtigung der
Landtage oder ihrer Präsidenten kenne das Verfahren des
Bund-Länder-Streits nicht. Der Bundesgesetzgeber habe, als
1994 in Art. 93 Abs. 1 Nr. 2a GG erstmals ein
Antragsrecht der Länderparlamente zur Anrufung des
Bundesverfassungsgerichts eingeräumt worden sei, in Kenntnis
der Tatsache, dass eine Reihe von Streitigkeiten
Gesetzgebungsbefugnisse betroffen hätten, keine Ergänzung des
§ 68 BVerfGG vorgenommen. Eine Regelungslücke für
sogenannte Legislativstreitigkeiten, die eine richterliche
Rechtsfortbildung ermöglichte, liege daher gerade nicht vor.
Vielmehr habe der Gesetzgeber an der restriktiven Regelung
bewusst festgehalten.
27
Dies sei auch sachgerecht. Die Vertretung der
Länder durch die Landesregierung sei deren hergebrachte
Aufgabe. Auch im Bundesrat würden die Länder ausweislich von
Art. 51 GG durch ihre Regierungen repräsentiert.
Gegebenenfalls anderslautende landesverfassungsrechtliche
Vertretungsregelungen hätten keinen Vorrang vor § 68
BVerfGG.
28
Im Übrigen wäre nach der
landesverfassungsrechtlichen Vertretungsregelung lediglich
der Präsident des Landtags vertretungsbefugt; weshalb im
vorliegenden Rechtsstreit gleichzeitig der Landtag und dessen
Präsident aufträten, werde durch den oder die Antragsteller
nicht erklärt. Einer solchen Vervielfachung der
vertretungsberechtigten Organe sei auch aus praktischen
Gründen entgegenzutreten.
29
Auf der Seite des Antragsgegners könne nur die
Bundesregierung auftreten. Die Anträge gegen Bundestag und
gegen Bundesrat seien unzulässig.
30
Der Antrag ist unzulässig.
31
Die Zulässigkeitsvoraussetzungen des
Bund-Länder-Streits ergeben sich aus Art. 93 Abs. 1
Nr. 3 GG in Verbindung mit § 13 Nr. 7, §§ 68,
69 in Verbindung mit §§ 64 bis 67 BVerfGG. Der Antrag
ist bereits deshalb unzulässig, weil eine Antragsberechtigung
des Landtags und des Landtagspräsidenten für das Land
Schleswig-Holstein nicht besteht (§ 68 BVerfGG).
32
1. Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG
entscheidet das Bundesverfassungsgericht bei
Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des
Bundes und der Länder, insbesondere bei der Ausführung von
Bundesrecht durch die Länder und bei der Ausübung der
Bundesaufsicht. Parteien des Bund-Länder-Streits sind danach
der Bund und ein Land oder mehrere Länder (vgl. statt vieler
Benda/Klein, Verfassungsprozeßrecht, 2. Aufl. 2001,
Rn. 1059; Wenckstern, in: Umbach/Clemens, BVerfGG,
1. Aufl. 1992, § 68 Rn. 5; Bethge, in:
Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 68
Rn. 5 ; für die dem entsprechende
Tenorierungspraxis des Bundesverfassungsgerichts etwa BVerfGE
8, 122 ; 21, 312 ; 41, 291
; 84, 25 ). Beim
Bund-Länder-Streit handelt es sich um eine
Verbandsstreitigkeit (vgl. bereits BRDrucks 125/50,
S. 18).
33
Wer Bund oder Länder im Verfahren des
Bund-Länder-Streits vertritt, wird in Art. 93
Abs. 1 Nr. 3 GG nicht ausdrücklich geregelt. Auch
den Materialien zum Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee und
zu den Diskussionen im Parlamentarischen Rat lässt sich dazu
nichts entnehmen (Schuckart, in: Schneider
Grundgesetz. Dokumentation seiner Entstehung, Bd. 23,
Teilbd. I, 1999, S. 352 f., 487,
513 ff.).
34
2. Gemäß § 68 BVerfGG kann Antragsteller
oder Antragsgegner für den Bund nur die Bundesregierung, für
ein Land nur die Landesregierung sein. Die Vorschrift regelt
die Vertretungsberechtigung konstitutiv. Sie schließt eine
Antragsberechtigung anderer Organe aus (Benda/Klein,
Verfassungsprozeßrecht, 2. Aufl. 2001, Rn. 1060;
Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG,
§ 68 Rn. 8 ; Hopfauf, in:
Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 12. Aufl. 2011,
Art. 93 Rn. 130; Lechner/Zuck, BVerfGG,
6. Aufl. 2011, § 68 Rn. 2; Meyer, in:
v.Münch/Kunig, GG, 5. Aufl. 2003, Art. 93
Rn. 45; Schorkopf, in: Umbach/Clemens/Dollinger,
BVerfGG, 2. Aufl. 2005, §§ 68, 69 Rn. 2;
Stern, in: Bonner Kommentar, Bd. 12, Art. 93
Rn. 331 ff.
GG, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 93
Rn. 68). Zur wirksamen Antragstellung bedarf es eines
Beschlusses des jeweiligen Kabinetts (BVerfGE 6, 309
).
35
3. Die Beschränkung der Antragsberechtigung
auf die jeweiligen Regierungen begegnet keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. Benda/Klein,
Verfassungsprozeßrecht, 2. Aufl. 2001, Rn. 1060;
Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG,
§ 68 Rn. 8; Hillgruber/Goos,
Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl. 2011, Rn. 424;
Hopfauf, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG,
12. Aufl. 2011, Art. 93 Rn. 130; Lechner/Zuck,
BVerfGG, 6. Aufl. 2011, § 68 Rn. 2;
Meyer, in: v.Münch/Kunig, GG, 5. Aufl. 2003,
Art. 93 Rn. 45; Schorkopf, in:
Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl. 2005, §§ 68,
69 Rn. 2; Stern, in: Bonner Kommentar, Bd. 12,
Art. 93 Rn. 334
GG, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 93 Rn. 68;
billigend im Hinblick auf die alleinige Vertretung durch die
Regierung nach § 71 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG auch
Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, 3. Aufl. 1991,
S. 145 f.). Die Regelung des § 68 BVerfGG
beruht auf Art. 94 Abs. 2 Satz 1 GG, der den Gesetzgeber
ausdrücklich dazu ermächtigt, das Verfahren vor dem
Bundesverfassungsgericht zu regeln. Dazu gehören namentlich
die wesentlichen Prozessvoraussetzungen, unter ihnen die
Partei- und Prozessfähigkeit sowie die Antrags- und
Vertretungsbefugnis. Mit § 68 BVerfGG wird das Institut
des Bund-Länder-Streits nicht unterlaufen (a). Die Bestimmung
verstößt zudem weder gegen die Garantie effektiven
Rechtsschutzes (b) noch gegen das Rechtsstaatsprinzip (c)
oder den Grundsatz der Bundesstaatlichkeit (d).
36
a) Der in Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG
vorgesehene Bund-Länder-Streit wird durch § 68 BVerfGG
nicht unmöglich gemacht. Die Beschränkung der
Antragsberechtigung auf jeweils ein Verfassungsorgan der
beteiligten Verbände ist durch sachliche Erwägungen
begründet. Sie dient der Vermeidung eines
ebenenübergreifenden Organstreits und widersprüchlicher
Prozesshandlungen. Dass der Gesetzgeber die
Antragsberechtigung für den Verbandsstreit den Regierungen
zugewiesen hat, entspricht deren Rolle als typischerweise
nach außen auftretendes Verfassungsorgan (Geiger, Gesetz über
das Bundesverfassungsgericht vom 12. März 1951, Vor
§ 68 Anm. 1). Auch im Bundesrat sind gemäß Art. 51
GG die Länder nicht durch ihre Landesparlamente, sondern
durch ihre Regierungen vertreten.
37
Die Begrenzung der Antragsberechtigung im
Bund-Länder-Streit auf die Regierungen hat nicht zu
erkennbaren Defiziten geführt (vgl. zu vor dem
Bundesverfassungsgericht ausgefochtenen
Bund-Länder-Streitigkeiten Schorkopf, in:
Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl. 2005, Vor
§§ 68 ff. Rn. 18). Dabei zeigt die Staatspraxis,
dass auch Auseinandersetzungen um Gesetzgebungskompetenzen im
Rahmen eines Bund-Länder-Streits ausgetragen werden (vgl.
etwa BVerfGE 92, 203 ff.; 12, 205 ff.; BVerfGE 4,
115 ff.; ferner Dagtoglou, Streitigkeiten zwischen Bund
und Ländern im Bereich der Gesetzgebung, DÖV 1971, S. 35
; Schorkopf, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG,
2. Aufl. 2005, Vor §§ 68 ff. Rn. 18 ff.).
38
Die Landesparlamente haben, sofern sie die
Landesregierung nicht kraft ihrer Regierungsbildungs- und
Kontrollfunktion zur Führung eines Bund-Länder-Streits
anhalten können, die Möglichkeit, mit Hilfe einer Organklage
(hier Art. 44 Abs. 2 Nr. 1 Verf.SH, § 3
Nr. 1, § 35 LVerfGG SH; subsidiär Art. 93
Abs. 1 Nr. 4 GG) deren Verpflichtung zur
Antragstellung zu erstreiten. Ein derartiges
Organstreitverfahren kann und wird mit Blick auf die
Antragsfrist gemäß § 69 in Verbindung mit § 64
Abs. 3 BVerfGG geführt werden, so dass ein Leerlaufen
des Bund-Länder-Streits aufgrund der Bestimmung des § 68
BVerfGG auch insoweit nicht zu erwarten ist. Zudem kann im
Falle eines Legislativstreits das strittige Bundesgesetz in
einem anderen Verfahren, etwa in einem Verfahren der
abstrakten Normenkontrolle angegriffen werden, das keinen
zeitlichen Beschränkungen unterliegt. Auch insoweit bestünde
- neben den politischen Einflussmöglichkeiten - ein weiterer
Weg jedenfalls des Schleswig-Holsteinischen Landtags, sich
gegen eine vermeintliche Rechtsverletzung zur Wehr zu setzen
(vgl. auch BremStGH, Urteil vom 5. März 2010 - St 1/09 -,
juris).
39
b) Auf Art. 19 Abs. 4 GG können sich
die Antragsteller nicht berufen. Die Rechtsschutzgarantie
dient der Durchsetzung von Rechten natürlicher und
juristischer Personen des Privatrechts und findet auf
Gebietskörperschaften und deren Organe grundsätzlich keine
Anwendung (BVerfGE 21, 362 ; 45, 63
; 61, 82 ; Remmert, in: Maunz/Dürig, GG,
Art. 19 Abs. 3 Rn. 33 ff.
Rechtsschutzgarantie mit den materiellen Grundrechten eng
verzahnt und kann daher nicht zur Auslegung der in
Art. 93 GG vorgesehenen Verfahren aus dem
Staatsorganisationsrecht herangezogen werden.
40
c) Auch aus dem Rechtsstaatsprinzip ergibt
sich nichts anderes. Das Rechtsstaatsprinzip verhält sich,
selbst wenn man es als Optimierungsgebot begriffe (dazu
Sobota, Das Prinzip Rechtsstaat, 1997, S. 414 m.w.N.), nicht
zum Rechtsschutz im staatsorganisationsrechtlichen
Bereich.
41
d) Der Rückgriff auf den Grundsatz der
Bundesstaatlichkeit (Art. 20 Abs. 1 GG) ist ebenfalls
nicht geeignet, verfassungsrechtliche Bedenken gegen die
einschränkende Regelung der Vertretungsbefugnis in § 68
BVerfGG zu begründen.
42
Die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes
gilt grundsätzlich so, wie sie der Verfassungsgeber
ausgestaltet und der verfassungsändernde Gesetzgeber
fortentwickelt hat. Ein darüber hinausgehendes Leitbild für
die Zuordnung von Bund und Ländern lässt sich Art. 20
Abs. 1 GG nicht entnehmen, so dass eine „Optimierung“ der
bundesstaatlichen Ordnung in Ermangelung eines Maßstabs als
Maxime der Verfassungsauslegung von vornherein auszuscheiden
hat (vgl. auch P. Kirchhof, Das Parlament als Mitte der
Demokratie, in: Festschrift für Badura. Der Staat des
Grundgesetzes - Kontinuität und Wandel, 2004, S. 237
).
43
4. § 68 BVerfGG ist keiner erweiternden
Auslegung zugänglich (a) und schließt es auch aus, dass der
Landtag oder andere Verfassungsorgane Rechte des Landes im
Wege der Prozessstandschaft geltend machen (b).
44
a) Der Wortlaut von § 68 BVerfGG gibt für
eine Erweiterung des Kreises der Antragsberechtigten nichts
her. Im Gegenteil, er schließt andere Organe ausdrücklich
aus. Selbst deren Beitritt zum Bund-Länder-Streit ist nach
ständiger Rechtsprechung nicht zulässig (vgl. BVerfGE 6, 309
; 12, 308 ff.; anders noch BVerfGE 1,
14 ).
45
Die Regelung des § 68 BVerfGG beruht
nicht auf einem Redaktionsversehen. Der Gesetzgeber hat
insbesondere nicht übersehen, dass es nicht nur sogenannte
Exekutivstreitigkeiten gibt, sondern auch Streitigkeiten über
den Umfang der Gesetzgebungskompetenzen (a.A. Pestalozza,
Verfassungsprozeßrecht, 3. Aufl. 1991,
S. 136 f.). Zwar führte die Gesetzesbegründung zur
ursprünglichen Fassung des § 62 (heute § 68)
BVerfGG aus, dass nur die Regierungen für die Streitigkeiten
„auf dem Gebiet der Exekutive“ (BRDrucks 125/50, S. 18)
antragsbefugt seien. Daraus folgt jedoch nicht, dass der
Gesetzgeber an die Möglichkeit einer Streitigkeit um
Gesetzgebungskompetenzen tatsächlich nicht gedacht hat.
46
Dagegen spricht schon, dass der
Verfassungsgeber die Frage ausweislich der Formulierung
(„insbesondere“ in Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG)
ausdrücklich offen gelassen hat.
47
Das belegt aber auch die Begründung zum
Bundesverfassungsgerichtsgesetz, in der es mit Blick auf die
in Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 und 4 GG geregelten
Verfahren heißt:
48
„Bei Streitigkeiten zwischen Bund und Ländern
und zwischen verschiedenen Ländern handelt es sich [...] um
Streitigkeiten nicht privatrechtlicher Art (Art. 19 WV);
es stehen sich dabei die Staaten, nicht ihre Organe
gegenüber. [...] Dem trägt die Abgrenzung des Kreises der
möglichen Antragsteller Rechnung; in den Fällen Nr. 1 und 2
wird der Staat - wie nach § 62! - nur durch seine
Regierung vertreten, im Falle Nr. 3 können alle
Verfassungsorgane des Landes und die mit eigenen Rechten
ausgestatteten Minderheiten dieser Organe Partei sein.“
(BRDrucks 125/50, S. 18 f .).
49
Der Gesetzgeber hat zur Begründung der
weiteren Regelung im Landesorganstreit auf § 62 BVerfGG
a.F. Bezug genommen und seine restriktive Regelung
ausdrücklich vom Fall des Landesorganstreits abgehoben.
Erhärtet wird diese Auslegung auch durch den Umstand, dass
der Verfasser des Referentenentwurfs des
Bundesverfassungsgerichtsgesetzes, der die Norm des heutigen
§ 68 bereits enthielt, in seiner ersten Kommentierung
davon ausgeht, dass die Abgrenzung der Staatsgewalt zwischen
Gliedstaaten und Bund auf den Gebieten der Gesetzgebung, der
Verwaltung und der Justiz einen möglichen Auslöser für einen
Bund-Länder-Streit darstelle, ungeachtet dessen aber dennoch
nur die Exekutive antragsberechtigt sei (Geiger, Gesetz über
das Bundesverfassungsgericht vom 12. März 1951, 1952,
Vor § 68 Anm. 1 und § 68 Anm. 1).
50
bb) Seitdem hat der (verfassungsändernde)
Gesetzgeber die in § 68 BVerfGG enthaltene Engführung
der Antragsberechtigung mehrfach bestätigt. Eigenständige
verfassungsrechtliche Befugnisse der Landtage auf
Bundesebene, wie sie in der Folgezeit vereinzelt eingeführt
worden sind, stellen eng begrenzte Ausnahmefälle dar (vgl.
Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG,
§ 68 Rn. 9 ; Selmer,
Bund-Länder-Streit, in: Festschrift 50 Jahre
Bundesverfassungsgericht, Bd. 1, 2001, S. 563
).
51
Im Jahre 1994 hat der (verfassungsändernde)
Gesetzgeber ein Antragsrecht der Landtage im
Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2a GG
und § 13 Nr. 6a, § 76 BVerfGG verankert und den
Landesparlamenten damit „erstmals“ die Möglichkeit zur
Anrufung des Bundesverfassungsgerichts in einem das
bundesstaatliche Gefüge berührenden Rechtsstreit eröffnet. In
der Begründung der Gemeinsamen Verfassungskommission von
Bundestag und Bundesrat heißt es, dass „auch den
Länderparlamenten, deren Befugnisse durch die Inanspruchnahme
der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz durch den Bund
besonders betroffen sind, insoweit erstmals ein Recht zur
Anrufung des Bundesverfassungsgerichts eingeräumt“ werde
(BTDrucks 12/6000, S. 36). Die in dieser Weise
erläuterte Gesetzesänderung belegt, dass der Gesetzgeber die
Rolle der Landtage im Verfassungsprozess im Blick hatte. Wenn
er davon abgesehen hat, zugleich auch ihre
Antragsberechtigung im Bund-Länder-Streit einzuführen, ist
darin eine bewusste Bestätigung des § 68 BVerfGG in
seiner worlautgemäßen Auslegung zu sehen.
52
Für diese Auslegung spricht auch, dass mit
Blick auf die Aufnahme des Art. 72 Abs. 3 GG a.F. -
heute Art. 72 Abs. 4 GG -, der
materiell-rechtlichen Grundlage für das Verfahren nach
Art. 93 Abs. 1 Nr. 2a GG, ein Antragsrecht der
Landtage durchaus erwogen worden war, dies jedoch kein weiter
zu verfolgendes Anliegen darstellte. In ihrem
Abschlussbericht wies die Gemeinsame Verfassungskommission
vielmehr darauf hin, dass an dem zunächst vorgesehenen
Antragsrecht der Landtage, durch das eine bundesgesetzliche
Feststellung des Wegfalls der Erforderlichkeit hätte
erzwungen werden können, nicht festgehalten worden sei; die
Wiedereröffnung der Landeskompetenz sei aus
Praktikabilitätsgründen der alleinigen Entscheidung des
Bundesgesetzgebers überlassen worden (BTDrucks 12/6000,
S. 34 ff.; siehe auch v. Coelln, in:
Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 97 Rn.
12 ).
53
Ähnliches gilt mit Blick auf die im Jahre 2006
erfolgte Aufnahme von Art. 93 Abs. 2 in das
Grundgesetz und die ihn näher ausgestaltenden Bestimmungen
der § 13 Nr. 6b und § 97 BVerfGG (Gesetz vom
28. August 2006, BGBl I S. 2034). Sie sehen im
Hinblick auf die Freigabe von Gesetzgebungsmaterien, für die
der Bund keine Kompetenz mehr besitzt, ein Antragsrecht der
Volksvertretungen der Länder vor. Auch diese punktuelle
Ausweitung der Befugnisse der Volksvertretungen der Länder
war für den (verfassungsändernden) Gesetzgeber kein Anlass,
die Antragsberechtigung im Bereich des Bund-Länder-Streits zu
modifizieren.
54
Bei der Schaffung von Art. 93 Abs. 1 Nr.
2a und Abs. 2 Satz 1 GG ging es darum, den
Volksvertretungen der Länder einen größeren
Gestaltungsspielraum im Bereich der Gesetzgebung zu eröffnen
und ihnen die dazu notwendigen Instrumente an die Hand zu
geben (BTDrucks 12/6000, S. 33). Dazu hätte auch eine
Antragsberechtigung im Bund-Länder-Streit gehören können. Sie
ist jedoch nicht eingeräumt worden.
55
cc) Eine Antragsberechtigung der Landtage (und
anderer Verfassungsorgane) im Bund-Länder-Streit würde die
Grenze zwischen Verbandsstreitigkeit und Organstreit
verwischen und vernachlässigen, dass Art. 93 Abs. 1
Nr. 4 GG das Institut eines (subsidiären) Organstreits
innerhalb eines Landes durchaus kennt. Der Bund-Länder-Streit
soll als kontradiktorisches Verfahren zwischen den Verbänden
mit Staatsqualität ausgefochten werden. Käme es zu einer
Konkurrenz von Anträgen unterschiedlicher Organe, müsste das
Bundesverfassungsgericht deren unter Umständen
widersprüchliches prozessuales Handeln auf seine
Rechtserheblichkeit hin würdigen. Insoweit verhindert die
alleinige Antragsberechtigung der Regierung inzidente
Entscheidungen landesinterner Streitigkeiten durch das
Bundesverfassungsgericht.
56
dd) Die vom Antragsteller verfolgte Auslegung
wäre auch nicht mit dem prozessualen Zweck des § 68
BVerfGG zu vereinbaren. Sinn der Regelung ist es, die
Vertretung des Verbandes auf die Regierung zu konzentrieren
und dem Charakter des Bund-Länder-Streits als
Verbandsstreitigkeit Rechnung zu tragen (vgl. bereits
BRDrucks 125/50, S. 18).
57
b) Die Annahme einer Prozessstandschaft des
Landtags kommt nicht in Betracht, und zwar weder mit Blick
auf die Landesregierung (aa) noch mit Blick auf das Land
(bb).
58
Wesen einer Prozessstandschaft ist es, dass
fremde Rechte in eigenem Namen verfolgt werden. Eine
Prozessstandschaft für die Landesregierung ist danach im
Bund-Länder-Streit ausgeschlossen, weil es hier, anders als
im Organstreit, nicht um eine Verletzung von Zuständigkeiten
der Landesregierung geht, sondern um behauptete Übergriffe
des Bundes in Rechte des Landes oder umgekehrt.
59
Eine Prozessstandschaft des Landtags für das
Land liefe auf eine Umgehung von § 68 BVerfGG
hinaus.
60
Daran ändert auch die in § 69 BVerfGG
enthaltene Verweisung auf Vorschriften des
Organstreitverfahrens, insbesondere auf § 65 BVerfGG,
nichts. Im Organstreitverfahren wird die Prozessstandschaft
von Organteilen als Instrument des Minderheitenschutzes
allgemein bejaht (BVerfGE 45, 1 ; 60, 319
; 68, 1 ). Das findet im
Bundesverfassungsgerichtsgesetz seine Grundlage, weil
§ 63 BVerfGG „Teilen“ der dort aufgeführten Organe die
Antragsberechtigung ausdrücklich zuweist und § 64
Abs. 1 BVerfGG ihnen die Prozessstandschaft explizit
eröffnet. Deshalb können im Verfahren des Organstreits
Ausschüsse, Fraktionen und einzelne Abgeordnete die Rechte
des Parlaments im Wege der Prozessstandschaft geltend machen
(stRspr seit BVerfGE 1, 351 ).
61
Für den Bund-Länder-Streit fehlt eine
vergleichbare Regelung jedoch. § 69 BVerfGG verweist
gerade nicht auf § 63 BVerfGG, sondern nur auf die
§§ 64 bis 67 BVerfGG. Zwar wird die Prozessstandschaft
der Organteile in § 64 BVerfGG geregelt, doch knüpft
diese Regelung an ihre in § 63 BVerfGG verliehene
Antragsberechtigung an. Eine isolierte Prozessstandschaft
ohne eigene Antragsberechtigung fügte sich in diese
Konzeption nicht ein. Das Bundesverfassungsgericht hält
deshalb auch den Beitritt eines nicht antragsberechtigten
Bundes- oder Landesorgans nicht für zulässig (vgl. BVerfGE
12, 308 ; anders noch BVerfGE 1, 14
; 8, 122 ). Die Verweisung auf
§ 64 BVerfGG geht insoweit ins Leere (vgl. Wenckstern,
in: Umbach/Clemens, BVerfGG, 1. Aufl. 1992, § 69
Rn. 6).
62
cc) Eine sinngemäße Anwendung der Regelungen
zur Prozessstandschaft ist schließlich auch deshalb nicht
angezeigt, weil zwischen den Verfahrensarten Organstreit und
Bund-Länder-Streit gravierende Unterschiede bestehen. Sinn
der Prozessstandschaft von Organteilen im
Organstreitverfahren ist es vor allem, der
parteienstaatlichen Prägung des grundgesetzlichen
Institutionengefüges Rechnung zu tragen und die Wahrung der
Organrechte, vor allem der Rechte des Parlaments, dann in die
Hände von Minderheiten zu legen, wenn die parlamentarische
Mehrheit aus Rücksichtnahme auf die von ihr gestützte
Regierung an der gerichtlichen Durchsetzung kein Interesse
hat. Eine vergleichbare Konstellation liegt in den Fällen von
Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Bund und den Ländern
nicht vor.
63
5. Die möglichen Antragsteller im
Bund-Länder-Streit werden durch § 68 BVerfGG
abschließend bestimmt. Etwaigen Regelungen auf Landesebene,
die eine anderweitige Vertretung des Landes vorsehen, käme
für das Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht mangels
Gesetzgebungsbefugnis der Länder keine Bedeutung zu.