L e i t s ä t z e
zum Urteil des Zweiten Senats vom 19. Februar
2002
- 2 BvG 2/00 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvG 2/00 -
über den Antrag festzustellen,
dass die Antragsgegnerin durch die "Erklärung
des Bundesumweltministeriums gegenüber den
Rheinisch-Westfälischen Elektrizitätsbetrieben zum weiteren
Verfahren der Nachrüstung des Kernkraftwerks Biblis, Block A"
(Anlage 2 zur Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und
den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000 und vom
11. Juni 2001), durch die "Erklärung des
Bundesumweltministeriums zur Nachrüstung des Kernkraftwerks
Biblis, Block A, entsprechend Anlage 2 der Vereinbarung
zwischen der Bundesregierung und den
Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000" vom 29.
August 2000 sowie durch die Besprechungen am 11. Juli 2000,
24. Juli 2000, 8. und 14. August 2000 sowie die
vorausgegangene Korrespondenz mit den Rheinisch-Westfälischen
Elektrizitätsbetrieben gegen Artikel 30 und Artikel 85
Grundgesetz sowie den Grundsatz des bundesfreundlichen
Verhaltens verstoßen hat,
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Präsidentin Limbach,
Sommer,
Jentsch,
Hassemer,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff
auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 23.
Oktober 2001 durch
für Recht erkannt:
Der Antrag wird zurückgewiesen.
1
Der Bund-Länder-Streit betrifft die Frage, in
welchem Umfang der Bund bei Inanspruchnahme seiner
Sachkompetenz für den Vollzug des Atomrechts im Rahmen der
Bundesauftragsverwaltung nach außen gegenüber Dritten tätig
werden darf.
2
1. Für das Kernkraftwerk Biblis, Block A, der
Rheinisch-Westfälischen Elektrizitätsbetriebe (im Folgenden:
RWE) wurde im Jahr 1975 die Betriebsgenehmigung erteilt. Aus
Anlass eines Störfalls am 16./17. Dezember 1987 wurde 1988
eine Sicherheitsanalyse in Auftrag gegeben. Diese ergab im
Februar 1991, dass Nachrüstmaßnahmen oder zusätzliche
Nachweise erforderlich sind.
3
Auf der Grundlage dieser Sicherheitsanalyse
setzte das Hessische Ministerium für Umwelt und
Reaktorsicherheit am 27. März 1991 nachträgliche Auflagen
fest und ordnete deren sofortige Vollziehbarkeit an. Der
Bescheid enthält insgesamt 49 Anordnungen. Zu seiner
Ausführung stellte RWE in der Folgezeit zahlreiche
Genehmigungsanträge, von denen bislang nur wenige positiv
beschieden sind. Ferner erhob RWE gegen den Bescheid Klage
zum Hessischen Verwaltungsgerichtshof und beantragte außerdem
Eilrechtsschutz. Mit Beschluss vom 9. Juli 1998 stellte der
Hessische Verwaltungsgerichtshof hinsichtlich der ganz
überwiegenden Zahl der Auflagen die aufschiebende Wirkung der
Klage solange wieder her, bis die zur Erfüllung der
betreffenden Auflagen für die bisherigen Anträge von RWE
eingeleiteten Verwaltungsverfahren behördlicherseits zum
Abschluss gebracht worden sind, längstens jedoch bis zur
Entscheidung im Klageverfahren; hinsichtlich verschiedener
anderer Auflagen stellte der Verwaltungsgerichtshof das
Verfahren ein. Im Hauptsacheverfahren ist bislang noch nicht
entschieden.
4
2. Anfang April 1991 wurde die in Hessen
regierende CDU/FDP-Koalition von der Koalition SPD/Grüne
abgelöst. In der Folgezeit wurden acht der von RWE
beantragten Genehmigungen zur Erfüllung des Bescheides vom
27. März 1991 erteilt. Im Februar 1994, Juli 1995 und März
1997 wurden Entwürfe von Verfügungen ausgearbeitet, mit denen
der Betrieb des Kernkraftwerks Biblis, Block A, einstweilen
eingestellt werden sollte. Die Hessische Atomaufsicht ging zu
diesem Zeitpunkt davon aus, dass sie einen mangelfreien
Betrieb nur durchsetzen könne, wenn sie eine vorläufige
Betriebseinstellung anordnen würde. In diesem Zusammenhang
ergingen am 11. März 1994, 20. Juli 1995, 12. Oktober 1995,
14. August 1996 und 7. März 1997 aufsichtliche Weisungen der
CDU/FDP-Bundesregierung, die entsprechende Bescheide
untersagten und erst nach dem Regierungswechsel im Bund im
Oktober 1998 mit Schreiben des BMU vom 31. März 1999
aufgehoben wurden.
5
3. Im April 1999 löste eine CDU/FDP-Koalition
die bis dahin in Hessen regierende Koalition ab. Mit
Schreiben vom 18. Juni 1999 und in der Folgezeit öfter legte
das Hessische Ministerium für Umwelt, Landwirtschaft und
Forsten (im Folgenden: HMULF) dem Bundesministerium für
Umwelt, Reaktorsicherheit und Naturschutz (im Folgenden: BMU)
der seit Oktober 1998 von der Koalition aus SPD und Bündnis
90/Die Grünen gebildeten Bundesregierung Genehmigungsentwürfe
vor und erteilte am 15. Oktober 1999 auf Grund eines
entsprechenden Änderungsantrages RWE die "Genehmigung zur
Errichtung und zum Betrieb von Änderungsmaßnahmen im
Nebenkühlwassersystem VE des Kernkraftwerks Biblis, Block A".
Mit Schreiben vom gleichen Tage unterrichtete es das BMU über
die Erteilung dieser Genehmigung. Das BMU machte gegenüber
dem HMULF noch am 15. Oktober 1999 geltend, mit der
Genehmigung zur Änderung des Nebenkühlwassersystems sei gegen
bundesaufsichtliche Absprachen verstoßen worden. Das HMULF
trat dem entgegen. Unter dem 22. Oktober 1999 forderte das
BMU das HMULF auf, bis zum 26. Oktober 1999 zu bestätigen,
künftige Genehmigungen zum Atomkraftwerk Biblis, Block A,
nicht vor einer bundesaufsichtlichen Stellungnahme zu
erlassen. Das HMULF lehnte dies ab.
6
Daraufhin erteilte das BMU dem HMULF am 29.
Oktober 1999 folgende verfahrensleitende Weisung:
7
Ich weise Sie auf der Grundlage des Art. 85
Abs. 3 Satz 1 des Grundgesetzes verfahrensleitend an,
Genehmigungen nach § 7 Abs. 1 des Atomgesetzes zur
Veränderung des Atomkraftwerks Biblis, Block A oder seines
Betriebs erst nach bundesaufsichtlicher Zustimmung zu
erteilen.
8
...
9
4. Am 14. Juni 2000 paraphierten Vertreter von
vier Energieversorgungsunternehmen, der Chef des
Bundeskanzleramtes und die Staatssekretäre im BMU und im
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie die als
"Atomkonsens" bekannt gewordene "Vereinbarung zwischen der
Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen". Der
Text der Vereinbarung (vgl. NVwZ-Beilage Nr. IV/2000 zu Heft
10/2000) wurde den Umweltministerien der Länder durch das BMU
am 15. Juni 2000 "zu ihrer Kenntnis" übersandt. Die
Vereinbarung wurde am 11. Juni 2001 unterzeichnet. Der Bund
beteiligte das Land Hessen weder bei den vorausgegangenen
Gesprächen noch beim Abschluss der Vereinbarung.
10
In Abschnitt III der Vereinbarung wird unter
der Überschrift "Sicherheitsstandard/Staatliche Aufsicht"
betreffend das Kernkraftwerk Biblis A Folgendes
ausgeführt:
11
Zum weiteren Verfahren der Nachrüstung des KKW
Biblis A wird auf die in Anlage 2 enthaltene Erklärung des
Bundesumweltministeriums gegenüber der RWE AG verwiesen.
12
Die Erklärung des Bundesumweltministeriums in
Anlage 2 der Vereinbarung vom 14. Juni 2000 hat folgenden
Wortlaut:
13
Die Hessische Aufsichtsbehörde hat am 27. März
1991 nachträgliche Auflagen zur sicherheitstechnischen
Nachrüstung von Biblis A erlassen.
14
Das Bundesumweltministerium bekräftigt seine
Auffassung, dass für einen mehrjährigen Weiterbetrieb
Nachrüstungen als auch ein qualifiziertes Notstandssystem
sicherheitstechnisch notwendig sind.
15
Das Bundesumweltministerium prüft derzeit,
inwieweit ein sicherer Betrieb von Biblis A bis zur
Realisierung bestimmter Nachrüstungen gewährleistet ist. Das
Ergebnis wird dem Betreiber bis spätestens Ende August
mitgeteilt.
16
Die Regelungen der Vereinbarung zwischen der
Bundesregierung und den Energieversorgern vom 14. Juni 2000
sehen vor, dass Biblis A ab dem 1. Januar 2000 bis zur
Stilllegung maximal 62 TWh produzieren darf.
17
Das Bundesumweltministerium wird bis spätestens
Ende August 2000 gegenüber der hessischen Genehmigungs- und
Aufsichtsbehörde Maßnahmen zur Beschleunigung der
Genehmigungsverfahren festlegen; dazu gehören eine
Strukturierung der Verfahren und eine Definition der
Bewertungsmaßstäbe.
18
Unter der Voraussetzung einer Erklärung des
Betreibers, auf eine Übertragung von Energiemengen auf Biblis
A zu verzichten und der Betreiber die noch zu produzierende
Energiemenge definitiv festlegt, wird binnen drei Monaten
über ein Nachrüstungsprogramm entschieden, das sowohl den
sicheren Betrieb gewährleistet als auch in angemessenem
Verhältnis zur Restnutzung steht. Die nachträglichen Auflagen
werden in diesem Fall angepasst. Das Bundesumweltministerium
wird umgehend die notwendigen Gespräche einleiten.
19
5. Nach Paraphierung der Vereinbarung vom 14.
Juni 2000 hat das BMU am 11. Juli, 24. Juli, 8. und 14.
August 2000 unmittelbar mit RWE über das weitere Vorgehen bei
der Nachrüstung des Kernkraftwerks Biblis, Block A,
verhandelt, ohne das HMULF vorher über die Termine vom 11.
und 24. Juli sowie 14. August 2000 in Kenntnis zu setzen. Für
das Gespräch am 8. August wurde dem HMULF seitens des BMU
eine Teilnahme anheim gestellt. Das HMULF lehnte dies jedoch
ab.
20
6. Am 29. August 2000 gab das BMU folgende
(auszugsweise wiedergegebene) Erklärung zur Nachrüstung des
Kernkraftwerks Biblis, Block A, ab:
21
Entsprechend der Anlage 2 der Vereinbarung
zwischen der Bundesregierung und den
Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000 hat das
Bundesumweltministerium geprüft, inwieweit ein sicherer
Betrieb des Kernkraftwerks Biblis A bis zur Realisierung
bestimmter Nachrüstungen gewährleistet ist. Die Überprüfung
hat ergeben, dass folgende Nachrüstungen bis spätestens zum
Zeitpunkt des Wiederanfahrens der Anlage nach der Revision
2001 erforderlich sind:
22
1... bis 20...
23
Den Nachrüstforderungen liegt folgendes
sicherheitstechnische Konzept zu Grunde:
24
Als Ergebnis der Sicherheitsanalyse für Block A
des Kernkraftwerks Biblis aus dem Jahr 1991 wurde
festgestellt, dass die Anlage zum Teil gravierende
sicherheitstechnische Mängel aufweist, die nach damaliger
Festlegung der Aufsichtsbehörde bis spätestens Ende der 1993
beginnenden Revision zu realisieren war. Bis heute ist nur
ein kleiner Teil der Mängel beseitigt worden. Die damals
festgestellten Mängel betreffen Primärkreissysteme,
Sekundärkreissysteme und verschiedene Hilfssysteme.
25
...
26
Das Bundesumweltministerium hat wegen der
besonderen Bedeutung der Sicherheitseinrichtungen für die
Störfallbeherrschung der Anlage, die Mängel aus der
Sicherheitsanalyse 1991, die diesen Bereich betreffen,
analysiert und ist zum Ergebnis gekommen, dass ein
Weiterbetrieb ohne Nachrüstung in diesem Bereich längstens
bis zum Wiederanfahren nach der Revision 2001 hingenommen
werden kann. Das Bundesumweltministerium fordert deshalb als
dringlichste der seit 1991 geforderten Nachrüstungen die
Beseitigung von Mängeln im Reaktorschutzsystem und in den
Systemen und Komponenten, die für die Beherrschung der
Auslegungsstörfälle (Sicherheitssysteme) erforderlich sind,
soweit sie für die unmittelbare Sicherheit des Primärkreises
Bedeutung haben.
27
... Die Beseitigung der hiermit geforderten
Mängel soll dazu beitragen, auch im Falle von Störfällen ein
sicheres Abfahren und die Überführung der Anlage in einen
sicheren Zustand zu gewährleisten.
28
Die Erklärung vom 29. August 2000 wurde dem
HMULF am gleichen Tag zugeleitet. Das begleitende Schreiben
hat auszugsweise folgenden Wortlaut:
29
Aufgrund der Erklärung zum weiteren Verfahren
der Nachrüstung des Kernkraftwerks Biblis, Block A, (Anlage 2
der Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den
Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000) lege ich
Ihnen gegenüber Maßnahmen zur Beschleunigung der
Genehmigungsverfahren fest; dazu gehören eine Strukturierung
der Verfahren und eine Definition der Bewertungsmaßstäbe.
30
I. ...
31
II. ...
32
III. Zur Beschleunigung der Nachrüstung des
Atomkraftwerks Biblis A hält die Bundesaufsicht folgende
Maßnahmen für erforderlich:
33
1. Die Genehmigungsanträge, die der Beseitigung
von besonders gravierenden sicherheitstechnischen Mängeln
, die sich aus der beiliegenden Erklärung vom
29. August 2000 ergeben, müssen mit absoluter Priorität
bearbeitet und beschieden werden. ...
34
2. Die Verfahren zu den Nachrüstungen
entsprechend der Erklärung vom 29. August 2000 müssen so
rechtzeitig abgeschlossen sein, dass die Umsetzung in der
Revision 2001 und vor dem Wiederanfahren der Anlage
verwirklicht werden kann. Hierzu sind die erforderlichen
organisatorischen Maßnahmen in der Behörde und hinsichtlich
der beteiligten Sachverständigenorganisationen zu ergreifen.
Insbesondere ist eine stringente Projektplanung und
-verfolgung erforderlich. Diesbezüglich bitte ich Sie um
Vorlage eines Projektplanes innerhalb von drei Wochen nach
Zugang dieses Schreibens. Dieser Projektplan hat hinsichtlich
jedes der Genehmigungsverfahren, deren Gegenstand
Nachrüstungsmaßnahmen der Erklärung vom 29. August 2000
beinhaltet, insbesondere folgende Zeitpunkte aufzuführen:
35
a) Vollständige Vorlage der
Antragsunterlagen,
36
b) Fertigstellung des Gutachtens des nach
§ 20 Satz 1 des Atomgesetzes hinzugezogenen
Sachverständigen,
37
c) Fertigstellung des Genehmigungsentwurfs und
Vorlage bei der Bundesaufsicht,
38
d) Abschluss der Behördenbeteiligung,
39
e) Erlass des Bescheides.
40
Als Maßgabe für die Projektplanung gilt, dass
alle Bescheide in den betroffenen Genehmigungsverfahren
spätestens bis
41
Ende Juni 2001
42
erteilt werden. Die Projektplanung ist
fortzuschreiben. Es ist zu gewährleisten, dass die
Personalausstattung der Aufsichts- und Genehmigungsbehörde
jederzeit der Projektplanung angepasst ist. Die hinreichende
Zuziehung von Sachverständigenorganisationen und deren
Bearbeitungskapazität ist ebenfalls sicherzustellen.
43
Die Projektverfolgung erfolgt u.a. durch i.d.R.
14-tägig stattfindende Statusgespräche unter Beteiligung der
Aufsichts- und Genehmigungsbehörde, der Sachverständigen und
der Antragstellerin sowie der Bundesaufsicht. Dabei wird sich
die Bundesaufsicht an der Erstellung behördlicher Vorgaben
beteiligen und diese ggf. bundesaufsichtlich begleiten.
44
3.- 5. ...
45
7. In der Folgezeit kam es zu einem
Schriftwechsel zwischen dem BMU und dem HMULF, weil das Land
Hessen in dem Vorgehen des Bundes einen Eingriff in seine
Verwaltungszuständigkeit sah. Die Meinungsverschiedenheiten
hierüber konnten nicht ausgeräumt werden.
46
1. Mit Schriftsatz vom 14. Dezember 2000,
eingegangen am selben Tage, hat die Hessische Landesregierung
Klage erhoben und zuletzt den aus dem Rubrum ersichtlichen
Antrag gestellt.
47
Sie trägt im Wesentlichen vor:
48
a) Nach Art. 30 GG sei die Ausübung der
staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen
Aufgaben Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine
andere Regelung treffe oder zulasse. Die Vorschrift regele
die grundsätzliche Kompetenzverteilung zwischen Bund und
Ländern und begründe ein Regel-Ausnahmeverhältnis der Art,
dass der Bund nur die ihm ausdrücklich zugewiesenen
Kompetenzen besitze, alle anderen Kompetenzen dagegen bei den
Ländern lägen. Diese Kompetenzverteilung sei ausschließlicher
Natur. Entweder sei der Bund zuständig oder es sei die
Zuständigkeit der Länder begründet.
49
Leges speciales zu Art. 30 GG seien alle
Vorschriften des Grundgesetzes, die Kompetenzen Bund oder
Ländern zuwiesen. Für die Ausführung der Bundesgesetze seien
dies die Art. 83 ff. GG. Nach Art. 83 GG würden die
Bundesgesetze von den Ländern als eigene Angelegenheit
ausgeführt, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimme
oder zulasse. Auf dieser Grundlage normiere Art. 84 GG die
Landeseigenverwaltung, während Art. 85 GG die
Bundesauftragsverwaltung durch die Länder regele. Dabei
handele es sich trotz der missverständlichen Bezeichnung um
Landesverwaltung. Die Ausführung von Bundesgesetzen durch die
Länder obliege auch in der Bundesauftragsverwaltung gegenüber
Dritten ausschließlich den Ländern. Es gebe keine
Doppelzuständigkeit der Gestalt, dass der Bund im Rahmen der
Bundesauftragsverwaltung neben den Ländern nach außen im
Verhältnis zu Dritten tätig werden könne. Die Landesbehörden
unterstünden lediglich im Innenverhältnis nach Art. 85 Abs. 3
GG den Weisungen der obersten Bundesbehörden.
50
Das Bundesverfassungsgericht habe dies in
seinen Urteilen vom 22. Mai 1990 (BVerfGE 81, 310) und 10.
April 1991 (BVerfGE 84, 25) dahingehend umschrieben, dass die
Wahrnehmungskompetenz ausschließlich den Ländern zustehe und
das Handeln und die Verantwortlichkeit nach außen im
Verhältnis zu Dritten umfasse. Die so verstandene
Wahrnehmungskompetenz bleibe stets Angelegenheit des Landes.
Ein Eintrittsrecht des Bundes sehe Art. 85 GG ausdrücklich
nicht vor. Dies bedeute, dass dem Bund auch in der
Bundesauftragsverwaltung bei der Ausführung von
Bundesgesetzen jegliche Kompetenz für das Handeln und die
Verantwortlichkeit nach außen im Verhältnis zu Dritten fehle.
Vor allem sei Art. 85 Abs. 3 GG keine Regelung, die dem Bund
abweichend von Art. 30 GG die Ausübung staatlicher Befugnisse
und die Erfüllung staatlicher Aufgaben im Außenverhältnis
Dritten gegenüber erlaube. Entsprechend ihrer Funktion sei
die Weisung auf das staatliche Innenverhältnis, nämlich auf
die hierarchische Lenkung innerhalb des Staatsaufbaues zur
abschließenden Entscheidung von Sach- oder Verfahrensfragen
beschränkt, und damit gerade kein Instrument, welches das
Handeln und die Verantwortlichkeit nach außen im Verhältnis
zu Dritten auf die anweisende Stelle (den Bund) verlagere.
Das Handeln und die Verantwortlichkeit nach außen im
Verhältnis zu Dritten verbleibe stets bei der angewiesenen
Stelle - dem Land.
51
Infolgedessen könne sich die
Wahrnehmungskompetenz nicht auf "rechtsverbindliches Handeln"
gegenüber Dritten beschränken. Eine solche Auffassung würde
bedeuten, dass der Bund im Rahmen der
Bundesauftragsverwaltung entgegen Art. 30 GG jegliches
Handeln nach außen für sich in Anspruch nehmen könne, solange
es Dritten gegenüber nicht rechtsverbindlich sei. Eine
derartige Sicht verkenne Grund und Grenzen der
Auftragsverwaltung; denn sie gewähre dem Bunde gerade kein
Selbsteintrittsrecht, sondern sei lediglich Instrument
interner hierarchischer Steuerung. Das Verwaltungshandeln
nach außen, im besonderen die Umsetzung der Weisungen im
Verhältnis zu Dritten, obliege ausschließlich dem Land, dem
die Wahrnehmungskompetenz unentziehbar zugewiesen sei.
52
b) aa) Anlage 2 der Vereinbarung vom 14. Juni
2000 stelle sich als Erklärung des BMU gegenüber RWE, nicht
als Erklärung gegenüber der Antragstellerin im Rahmen der
Bundesauftragsverwaltung dar. Es liege deshalb zweifelsohne
drittgerichtetes Handeln nach außen vor. Die Erklärung
beziehe sich im Übrigen auch nicht auf Gegenstände der
Bundesgesetzgebung, zum Beispiel auf den künftigen Inhalt des
Atomgesetzes, und auch nicht auf den Bereich der
Staatsleitung, sondern auf die Ausführung des Atomgesetzes
und damit auf die Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben,
nämlich auf die nachträgliche Auflage vom 27. März 1991 und
deren Erfüllung.
53
Darüber hinaus sage das BMU gegenüber RWE mit
drittgerichteter Außenwirkung zu, bis spätestens Ende August
2000 gegenüber dem Land Hessen Maßnahmen zur Beschleunigung
des Genehmigungsverfahrens festzulegen, unter anderem eine
Strukturierung der Verfahren und eine Definition der
Bewertungsmaßstäbe. Zwar möge dem Bund insoweit die
Sachkompetenz zukommen, jedoch schließe dies nicht das Recht
ein, sich gegenüber Dritten zu verpflichten, von dieser
Sachkompetenz in bestimmter Weise innerhalb bestimmter
Fristen Gebrauch zu machen.
54
Durch die Erklärung in Anlage 2 zur
Vereinbarung vom 14. Juni 2000 habe der Bund nicht nur die
Wahrnehmungskompetenz des Landes Hessen verletzt, sondern
auch das Gebot bundesfreundlichen Verhaltens missachtet. Das
Land Hessen sei in die Verhandlungen, die der Bund mit RWE
geführt habe, nicht eingeschaltet gewesen. Es sei weder
beteiligt worden noch habe es Gelegenheit zur Stellungnahme
erhalten. Erst durch die Übersendung der Vereinbarung am 15.
Juni 2000 habe die Antragstellerin Kenntnis von ihrem Inhalt
bekommen. Mit dem Gebot bundesfreundlichen Verhaltens seien
Konsensverhandlungen im Stile einer Geheimdiplomatie nicht
vereinbar. Der Bund habe das Land vor vollendete Tatsachen
gestellt.
55
bb) Die Gespräche vom 11. Juli, 24. Juli, 8.
und 14. August 2000 zur Vorbereitung der Erklärung des BMU
vom 29. August 2000 hätten der Klärung gedient, welche
Nachrüstungsmaßnahmen erforderlich seien und wie viel Energie
in Biblis noch erzeugt werden solle; es sei über ein
laufzeitbegrenztes Nachrüstungsprogramm verhandelt
worden.
56
Das BMU habe dabei erkennen lassen, dass es
erwäge, dem Land Hessen eine bundesaufsichtliche Weisung zu
erteilen, in der Inhalt und Zeitplan der künftigen
Genehmigungen behandelt werden sollten. Dem HMULF sei zwar
eine Teilnahme an dem Gespräch zwischen BMU und RWE am 8.
August 2000 anheim gestellt worden. Die Antragstellerin habe
dies jedoch abgelehnt, um nicht den Eindruck zu erwecken, sie
toleriere die in ihren Augen rechtswidrige Inanspruchnahme
der Wahrnehmungskompetenz durch das BMU oder billige sie
gar.
57
Möglicherweise hätten das BMU und RWE zur
Vorbereitung der Erklärung vom 29. August 2000 über die
Erfüllung von Anlage 2 zur Vereinbarung vom 14. Juni 2000
auch miteinander korrespondiert. Diese Gespräche und die
darauf bezogene Korrespondenz stellten sich als Handeln des
BMU nach außen gegenüber Dritten in Wahrnehmung von
Verwaltungsaufgaben dar. Es handele sich auch nicht um
Gespräche und Korrespondenz zum künftigen Inhalt der
Atomgesetz-Novelle, sondern um den Vollzug des geltenden
Atomgesetzes und der auf der Grundlage dieses Gesetzes
erlassenen nachträglichen Auflage vom 27. März 1991. Dies sei
ausschließlich Aufgabe der Landesverwaltung. Dem Bund komme
insoweit nur die Sachkompetenz, nämlich die Befugnis zu
interner abschließender Entscheidung von Sach- und
Rechtsfragen zu, die jedoch ein nach außen gerichtetes
Verwaltungshandeln Dritten gegenüber nicht gestatte,
unabhängig davon, ob es zu rechtsverbindlichen Ergebnissen
führe.
58
cc) Selbst wenn man davon ausgehe, dass die
vorgenannten Gespräche und Korrespondenzen durch die
Sachkompetenz des Bundes gedeckt seien, habe die
Antragsgegnerin gegen das Gebot bundesfreundlichen Verhaltens
verstoßen, weil sie jegliche Unterrichtung der
Antragstellerin über die Besprechungen vom 11. und 24. Juli
sowie über die mit RWE in diesem Zusammenhang geführte
Korrespondenz unterlassen habe. Erst am 1. August 2000 und
damit nach den Gesprächen mit RWE am 11. und 24. Juli 2000
habe ein erstes Gespräch zwischen dem BMU und dem HMULF zum
weiteren Vorgehen bei Erfüllung der nachträglichen Auflagen
vom 27. März 1991 stattgefunden.
59
dd) In Umsetzung von Anlage 2 zur Vereinbarung
vom 14. Juni 2000 habe das BMU mit der Erklärung vom 29.
August 2000 diejenigen Nachrüstungen festgelegt, die bis zum
Zeitpunkt des Wiederanfahrens der Anlage nach der Revision
2001 erforderlich seien. Dabei handele es sich keineswegs um
eine Weisung des BMU gegenüber dem HMULF, sondern vielmehr um
eine Erklärung des BMU gegenüber RWE, dem Adressaten der
nachträglichen Auflage vom 27. März 1991, und damit um eine
Erklärung nach außen. Diese Erklärung lege sich auch
rechtsverbindliche Wirkung zu, was insbesondere in
Formulierungen wie "die Überprüfung hat ergeben, dass
folgende Nachrüstungen... erforderlich sind" zum Ausdruck
komme. Die Erklärung betreffe damit ausschließlich
Verwaltungsaufgaben und verletze infolgedessen ebenfalls die
Wahrnehmungskompetenz des Landes Hessen.
60
Mit Schreiben vom selben Tage habe das BMU
diese Erklärung auch dem HMULF übermittelt. Der Inhalt dieser
Erklärung sei jedoch nicht durch Weisung verbindlich gemacht
worden, vielmehr habe das BMU gegenüber dem HMULF in seinem
Schreiben vom 29. August 2000 Maßnahmen zur Beschleunigung
des Genehmigungsverfahrens festgelegt.
61
2. Die Bundesregierung hält den Antrag im
Ergebnis für zulässig, weil eine Bund-Länder-Streitigkeit auf
Grund der weiten Fassung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG nur
"Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des
Bundes und der Länder" voraussetze. Das sei hier auf Grund
des Vortrags der Hessischen Landesregierung zu bejahen.
62
Allerdings sei der Antrag unbegründet.
63
Eine Verletzung der Wahrnehmungskompetenz des
Landes durch Anlage 2 zur Vereinbarung vom 14. Juni 2000
liege nicht vor, weil diese nicht in einem
Verwaltungsverfahren zur Ausführung des Atomgesetzes in
Bundesauftragsverwaltung verfasst, "vereinbart" oder
deklariert worden sei. Die Vereinbarung sei kein Bestandteil
eines Verwaltungsverfahrens, sondern vielmehr Teil eines
Gesetzgebungsverfahrens im materiellen Sinne. Der Bereich der
Exekutive werde durch sie nicht berührt. Der Inhalt der
Erklärung gegenüber RWE werde zwar nur zum geringsten Teil
(etwa bezüglich der Reststrommenge) Gegenstand eines
künftigen Ausstiegsgesetzes werden. Gleichwohl sei die
gesamte Erklärung in Anlage 2 konstitutiver Teil der
Vereinbarung, weil sie zumindest für einen der Beteiligten -
RWE - als Voraussetzung für eine Einigung formuliert worden
sei. Es handele sich um eine dem Bereich des informalen
(konsensualen) Staatshandelns zuzuordnende
"gesetzesvorbereitende Absprache". Ihr fehle jeder rechtliche
Bindungswille. Die Vereinbarung sei allenfalls "politisch"
bindend. Der Bund habe deshalb die Wahrnehmungskompetenz des
Landes im Sinne des Art. 85 GG nicht verletzen können.
64
Die Verhandlungen zum "Atomkonsens" seien von
der Öffentlichkeit fortwährend und intensiv begleitet worden.
Von einer bundestreuewidrigen Geheimdiplomatie des Bundes
könne deshalb nicht die Rede sein. Im Übrigen habe das Land
Hessen - wie die anderen Länder auch - keinen Rechtsanspruch
auf Beteiligung an einer solchen "gesetzesvorbereitenden
Absprache". Es liege auch kein Verstoß gegen die
Einzelanforderungen des Bundestreueprinzips (Ankündigung
einer Weisung, Gelegenheit des Landes zur Stellungnahme,
Anhörung, Erwägen des Standpunkts des Landes) vor, weil mit
der Erklärung in Anlage 2 der Vereinbarung vom 14. Juni 2000
weder eine rechtliche Verpflichtung gegenüber RWE begründet
noch eine Weisung gegenüber dem HMULF erteilt worden sei.
65
Hingegen beziehe sich die Erklärung vom 29.
August 2000 auf ein konkretes Verwaltungsverfahren, die
Nachrüstung des Kernkraftwerks Biblis, Block A. Diese
Erklärung könne deshalb nicht dem Gesetzgebungsverfahren zur
Novellierung des Atomgesetzes zugerechnet werden. Insoweit
sei der Regelungsbereich des Art. 85 GG berührt. Diese
Erklärung habe keine Weisung gegenüber dem HMULF und auch
keinen Verwaltungsakt gegenüber RWE zum Gegenstand. Vielmehr
stelle sie eine bloße Mitteilung des BMU über die nach seiner
Einschätzung erforderlichen Nachrüstungsmaßnahmen dar und
messe sich demzufolge eine rechtsverbindliche Wirkung nicht
bei. Sie sei Teil der Ausübung der bundesaufsichtlichen
Sachkompetenz und habe in Verbindung mit dem
"Festlegungsschreiben" an das HMULF vom selben Tag lediglich
"informatorischen Ankündigungscharakter". Die
Wahrnehmungskompetenz sei deshalb nicht verletzt.
66
Die Bundesregierung stellt ferner auch eine
Verletzung der Wahrnehmungskompetenz des Landes Hessen durch
die von ihr mit RWE geführten Gespräche in Abrede. Bei jeder
Gelegenheit habe das BMU deutlich gemacht, dass die
Wahrnehmungskompetenz der hessischen Behörde für sämtliche
Nachrüstungsverfahren respektiert werde. Der Betreiberin sei
stets bewusst gewesen, dass sie sich wegen der
durchzuführenden Verwaltungsverfahren zur Nachrüstung des
Kernkraftwerks Biblis, Block A, an die Hessische
Genehmigungs- und Aufsichtsbehörde halten müsse. Ebenso wenig
sei eine Verletzung der Verpflichtung zu bundesfreundlichem
Verhalten gegeben. Das Land Hessen sei u.a. am 1. August 2000
über den Inhalt der Gespräche mit RWE unterrichtet
worden.
67
3. Die Bayerische Staatsregierung unterstützt
den Rechtsstandpunkt des Landes Hessen.
68
Das im Bund-Länder-Streit-Verfahren zulässig
verfolgte Begehren bleibt in der Sache ohne Erfolg.
69
Das Land Hessen wird bei Vollzug des Gesetzes
über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz
gegen ihre Gefahren (Atomgesetz) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 15. Juli 1985 (BGBl I S. 1565), zuletzt
geändert durch Gesetz vom 9. September 2001 (BGBl I S. 2331),
im Auftrage des Bundes tätig (Art. 87c GG in Verbindung mit
§ 24 Abs. 1 Satz 1 AtG). Entgegen der Ansicht der
Hessischen Landesregierung hat der Bund nicht die ihm für den
Bereich der Auftragsverwaltung nach Maßgabe der Regelungen
des Art. 85 GG gezogenen Grenzen überschritten; die
behaupteten Verstöße liegen nicht vor.
70
1. Die Eigenständigkeit des Landes ist bei der
Auftragsverwaltung deutlich begrenzt, obwohl es sich um eine
Form der Landesverwaltung handelt und die Länder hierbei
Landesstaatsgewalt ausüben. Der Bund hat bei der
Auftragsverwaltung im Vergleich zur landeseigenen Ausführung
der Bundesgesetze weit stärkere Einwirkungsmöglichkeiten.
Seine Aufsicht erstreckt sich nicht nur auf Gesetzmäßigkeit
und Zweckmäßigkeit der Gesetzesausführung; vielmehr
unterstehen die Landesbehörden von vornherein den Weisungen
der obersten Bundesbehörden (vgl. im Einzelnen hierzu BVerfGE
81, 310 ).
71
Die Verwaltungskompetenz des Landes ist schon
nach der ursprünglichen Zuweisung eingeschränkt. Unentziehbar
steht dem Land nur die Wahrnehmungskompetenz, das Handeln und
die Verantwortlichkeit nach außen im Verhältnis zu Dritten,
zu. Sie bleibt stets Landesangelegenheit. Ein Eintrittsrecht
des Bundes ist in Art. 85 GG nicht vorgesehen. Für die
Sachbeurteilung und Sachentscheidung gilt dies hingegen
nicht. Die Sachkompetenz liegt zwar zunächst ebenfalls beim
Land. Der Bund kann sie aber nach eigener Entscheidung
dadurch an sich ziehen, dass er das ihm zuerkannte
Weisungsrecht in Anspruch nimmt. Diese Inanspruchnahme ist
nicht auf Ausnahmefälle begrenzt und auch nicht weiter
rechtfertigungsbedürftig. Sie ist nach Maßgabe des Art. 85
Abs. 3 GG als reguläres Mittel gedacht, damit sich bei
Meinungsverschiedenheiten das hier vom Bund zu definierende
Gemeinwohlinteresse durchsetzen kann. Die Sachkompetenz steht
dem Land sonach von vornherein nur unter dem Vorbehalt ihrer
Inanspruchnahme durch den Bund zu (BVerfGE 81, 310
).
72
Diese Grundsätze hat der Senat in BVerfGE 81,
310 - Kalkar II - vor dem Hintergrund entwickelt, dass sich
das antragstellende Land gegen eine erteilte Weisung zur Wehr
gesetzt hat. Hierum geht es im vorliegenden Rechtsstreit
nicht. Die antragstellende Hessische Landesregierung
beanstandet zunächst verschiedene Handlungen und
Vorgehensweisen des BMU gegenüber einem Dritten und nicht
auch ein Vorgehen des Bundes gegenüber Hessen. Diesem Handeln
soll nach insoweit übereinstimmender Ansicht von Bund und
Land nicht die Eigenschaft einer bundesaufsichtlichen Weisung
zukommen. Die in BVerfGE 81, 310 (331 ff.) entfalteten
Überlegungen des Senats bedürfen deshalb mit Rücksicht auf
den hier zu beurteilenden Sachverhalt der
Fortentwicklung.
73
2. Der Bund darf im Rahmen der
Bundesauftragsverwaltung (Art. 85 GG) alle Aktivitäten
entfalten, die er für eine effektive und sachgerechte
Vorbereitung und Ausübung seines grundsätzlich unbeschränkten
Direktions- und Weisungsrechts für erforderlich hält, soweit
er dadurch die Wahrnehmungskompetenz der Länder nicht
verletzt.
74
a) Allerdings steht dem Bund die auf der
Sachkompetenz gründende Geschäftsleitungsbefugnis nicht per
se zu; er muss die ihm zunächst nur in Form einer
"Reservezuständigkeit" verliehene (potentielle)
Sachentscheidungsbefugnis erst aktualisieren, indem er diese
ausdrücklich oder konkludent auf sich überleitet; denn auch
die Sachentscheidungsbefugnis liegt - jedenfalls "zunächst" -
ebenfalls beim Land (vgl. BVerfGE 81, 310 ).
75
Bestandteil der Aktivitäten des Bundes zur
Vorbereitung und Ausübung seines Direktions- und
Weisungsrechts können auch unmittelbare Kontakte nach außen
zu (betroffenen) Dritten, einschließlich etwaiger
"informeller" Absprachen sein. Allerdings ist dem Bund auch
auf dem Feld informalen Handelns ein Selbsteintrittsrecht zu
verwehren. Unter welchen konkreten Voraussetzungen der
unerlaubte Versuch eines die Wahrnehmungskompetenz des Landes
verdrängenden Selbsteintritts anzunehmen ist, kann vorliegend
jedoch offen bleiben.
76
Im Gegensatz zur Sachkompetenz ist die
Wahrnehmungskompetenz des Landes unentziehbar (BVerfGE 81,
310 ). Das bedeutet konkret, dass dem Land die
gesetzesvollziehende rechtsverbindliche Entscheidung mit
Außenwirkung, vor allem der Erlass von Verwaltungsakten und
der Abschluss öffentlich-rechtlicher Vereinbarungen,
vorbehalten bleibt. Welche Schranken dem sonstigen Handeln
des Bundes nach außen im Bereich der Bundesauftragsverwaltung
kraft Verfassung im Einzelnen gezogen sind, bedurfte bisher
keiner Entscheidung.
77
Der Bund ist in Kontakt mit RWE, der
Betreiberin des Kernkraftwerks Biblis, getreten, ohne sich
hierbei der herkömmlichen verwaltungsrechtlichen
Entscheidungsformen zu bedienen. Für die Wahrnehmung ihrer
jeweiligen Kompetenzen können sowohl das Land als auch der
Bund ein Spektrum unterschiedlicher Handlungsformen in
Anspruch nehmen. Das gilt vor allem im Vorfeld möglicher
Entscheidungen.
78
Auch im Bereich solchen informalen
Verwaltungshandelns ist es dem Bund aber verwehrt, gleichsam
eine "Schattenverwaltung" neben der der Länder aufzubauen.
Der Bund darf die Materie "friedliche Nutzung der
Kernenergie" nicht im Widerspruch zu Art. 87c GG der Sache
nach dadurch an sich ziehen, dass er für alle Länder den
Vollzug des Atomgesetzes über den Einzelfall hinaus gleichsam
generell durch Kontakte nach außen reguliert. Hier geht es
zwar allein und ausschließlich um die Nachrüstung des
Kernkraftwerks Biblis, Block A, auf der Grundlage des
Bescheides vom 27. März 1991. Auch in jedem konkreten
Einzelfall muss jedoch das informale Handeln des Bundes die
vom Grundgesetz getroffene Kompetenzordnung wahren, damit die
in Art. 85 GG niedergelegte Struktur der
Bundesauftragsverwaltung unangetastet bleibt und eine
verfassungsrechtlich unzulässige "Doppelzuständigkeit" von
vornherein vermieden wird (vgl. BVerfGE 36, 193
; 61, 149 ; 67, 299
).
79
Aus diesem Grunde ist es unabdingbar, dass der
Bund deutlich erkennbar - ausdrücklich oder konkludent - die
ihm nach Art. 85 Abs. 3 GG zukommende Sachkompetenz an sich
zieht und auf diese Weise das Land auf seine
Wahrnehmungskompetenz beschränkt (hierzu BVerfGE 81, 310
).
80
b) Hat der Bund im Rahmen der
Bundesauftragsverwaltung die Sachkompetenz auf sich
übergeleitet, so ist er berechtigt, sich in jeder von ihm für
zweckmäßig gehaltenen Weise Informationen zu beschaffen - sei
es von der Betreiberin, sei es von den Ländern selbst, sei es
durch Sachverständigenkommissionen -, die er zur Ausübung
seiner Sachkompetenz für erforderlich erachtet. Jeder
Versuch, den Bund bei der Wahrnehmung seiner Sachkompetenz an
die Mitwirkung des Landes zu binden und ihn in seiner
Informationsbeschaffung einzuengen, würde dessen
Geschäftsleitungsbefugnis und Direktionsmacht, auf die die
Wahrnehmung der Sachkompetenz letztlich ausgerichtet ist,
entgegen der vom Grundgesetz vorgenommenen Aufgabenverteilung
beschränken. Die Wahrnehmungskompetenz des Landes verletzt
der Bund erst dann, wenn er nach außen gegenüber Dritten und
gleichsam an Stelle der auf Grund der Wahrnehmungskompetenz
des Landes für eine Entscheidung gegenüber Dritten berufenen
Landesbehörde rechtsverbindlich tätig wird oder durch die
Abgabe von Erklärungen, die einer rechtsverbindlichen
Entscheidung gleichkommen, die Wahrnehmungskompetenz des
Landes an sich zieht.
81
Es bedarf auf Grund des zur Entscheidung
stehenden Sachverhalts keiner auf weitere Einzelheiten
eingehenden Beantwortung der Frage, unter welchen
Voraussetzungen der Bund im Bereich vorbereitenden informalen
Verwaltungshandelns in verfassungswidriger Weise die
Wahrnehmungskompetenz des Landes verletzen könnte. Für ein
Handeln, das seinem Gewicht nach einer rechtsverbindlichen
Entscheidung gleichkommt, bestehen vorliegend keine
Anhaltspunkte.
82
3. Der Bund hat im Streitfall die
Wahrnehmungskompetenz des Landes Hessen in Bezug auf die
Nachrüstung des Kernkraftwerks Biblis, Block A, nicht
verletzt.
83
a) Der Bund hat durch seine Weisung vom 29.
Oktober 1999 seine Sachkompetenz in Anspruch genommen und
dies dem zuständigen Landesministerium jedenfalls konkludent
angezeigt; denn dieses wurde angewiesen, "Genehmigungen nach
§ 7 Abs. 1 des Atomgesetzes zur Veränderung des
Atomkraftwerks Biblis, Block A oder seines Betriebs erst nach
bundesaufsichtlicher Zustimmung zu erteilen". Damit war für
das HMULF offenkundig, dass sich das BMU aktiv in das
Verfahren zur Nachrüstung des Kernkraftwerks Biblis, Block A,
einzuschalten gedachte, das seit dem Störfall vom 16./17.
Dezember 1987 ausgelöst worden war und durch den Bescheid vom
27. März 1991 eine Konkretisierung erfahren hatte.
84
Ein Mehr an Förmlichkeiten war entbehrlich. Es
ist auf den Empfängerhorizont abzustellen. Die Weisung über
einen umfassenden Zustimmungsvorbehalt war von der
zuständigen Landesbehörde ohne vernünftige Zweifel über deren
Tragweite dahin aufzunehmen, dass der Bund die
Genehmigungsverfahren maßgeblich im verfassungsrechtlichen
Binnenverhältnis zu begleiten gedenkt.
85
b) Bezüglich der Vereinbarung vom 14. Juni
2000 hat das Land Hessen insoweit keine Rechtsposition. Der
"Atomkonsens" ist Angelegenheit des Bundes und er kann
deshalb völlig unabhängig von den Ländern agieren.
Beteiligungsrechte der Länder, die in der Verfassung eine
Stütze finden könnten, sind insoweit weder dargetan noch
ersichtlich.
86
Der Aussagegehalt der Anlage 2 zu dieser
Vereinbarung, die das Kernkraftwerk Biblis betrifft, fällt in
die vom Bund in Anspruch genommene Sachkompetenz. Deren
materieller Aussagewert ist gering; es handelt sich um
typische und politisch übliche Absichtserklärungen, an denen
kein vernünftig und verantwortlich Handelnder ein "Tau
festbinden" würde. Es ist nicht zu erkennen, welches
Informationsinteresse das Land Hessen insoweit hätte haben
können, vor allem auch unter dem Gesichtspunkt, dass es
später nicht zu einer Weisung gekommen und das Land selbst
auf die Linie des Bundes eingeschwenkt ist.
87
Auch die Erklärung vom 29. August 2000
gegenüber RWE hat keinen anderen als einen politischen und
unverbindlichen Inhalt. Die Antragstellerin vermochte einen
anderen Gehalt nicht plausibel darzulegen; er erschließt sich
dem Senat auch nicht. Ihr Verhalten ist insoweit
widersprüchlich. Hätte die Erklärung vom 29. August 2000
gegenüber RWE die von der Antragstellerin behauptete
Bedeutung, hätte sie konsequenterweise das
"Festlegungsschreiben" vom 29. August 2000 angreifen
müssen.
88
c) Vor diesem Hintergrund und vor allem unter
dem Gesichtspunkt, dass die Antragstellerin inzwischen auf
die Linie des Bundes bezüglich der Nachrüstung des
Kernkraftwerks Biblis, Block A, eingeschwenkt ist, läuft ihr
Begehren darauf hinaus, dass das Weisungsrecht des Bundes und
die ihm vorausgehenden informalen Handlungen und Maßnahmen an
die Mitwirkung des jeweils betroffenen Landes gebunden werden
und damit das Weisungsrecht des Art. 85 Abs. 3 GG der Sache
nach im Widerspruch zur verfassungsrechtlichen Struktur der
Bundesauftragsverwaltung in eine Landesaufsicht über den Bund
umgekehrt würde.
89
Die Antragstellerin hat keine Gesichtspunkte
dafür vorgetragen, dass ihre Wahrnehmungskompetenz in Bezug
auf die Nachrüstung des Kernkraftwerks Biblis, Block A, in
irgendeiner rechtlich erheblichen Weise beeinträchtigt oder
gar verletzt worden wäre. Sie hat nicht darzulegen vermocht,
auf Grund welcher der von ihr angegriffenen Maßnahmen oder
Handlungen des Bundes einschließlich der von ihm gepflogenen
Gespräche, die im Antrag im Einzelnen bezeichnet sind, ihre
Wahrnehmungskompetenz nach Maßgabe des Art. 85 GG und ihre
auf dem Vollzug des Atomgesetzes beruhende
Entscheidungszuständigkeit über die Genehmigungsanträge der
RWE rechtlich oder sachlich gebunden worden wären.
90
1. Die Möglichkeit des Bundes, die
Sachkompetenz an sich zu ziehen und das Land auf seine
Wahrnehmungskompetenz zu beschränken, bedeutet allerdings
nicht, dass der Bund bei deren Inanspruchnahme keinerlei
Bindungen unterläge. Er unterliegt auch bei Ausübung seiner
Sachkompetenz der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten.
Diese verlangt, dass sowohl der Bund als auch die Länder bei
der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen die gebotene und ihnen
zumutbare Rücksicht auf das Gesamtinteresse des Bundesstaates
und auf die Belange der Länder nehmen (vgl. hierzu auch
BVerfGE 81, 310 m.w.N.). Der Bund verstößt gegen
diese Pflicht nicht schon dadurch, dass er von einer ihm
durch das Grundgesetz eingeräumten Kompetenz Gebrauch macht;
vielmehr muss deren Inanspruchnahme missbräuchlich sein
(BVerfGE 81, 310 m.w.N.) oder gegen prozedurale
Anforderungen verstoßen, die aus diesem Grundsatz herzuleiten
sind (BVerfGE 81, 310 ). Welche Folgerungen aus
dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens konkret zu ziehen
sind, kann nur im Einzelfall beurteilt werden. Mit Blick auf
den hier zur Entscheidung stehenden Streitfall gilt:
91
Die in BVerfGE 81, 310 (337) - Kalkar II -
entwickelten Maßstäbe lassen sich nicht ohne Weiteres auf das
hier zu beurteilende informale Handeln des Bundes übertragen,
weil sie auf die Weisung nach Maßgabe des Art. 85 Abs. 3 GG
abgestimmt sind. Hier ist jedoch der einer Weisung
vorgelagerte Bereich der Informationsbeschaffung durch den
Bund angesprochen. Es obliegt insoweit allein dessen
Entscheidung, ob er sich im jeweils zu betrachtenden
Einzelfall überhaupt noch veranlasst sieht, eine Weisung zu
erteilen, nachdem er sich umfassend sachlich informiert und
das allein von ihm zu definierende Gemeinwohlinteresse -
beispielsweise in Form einer bundesaufsichtlichen
Stellungnahme - dem betroffenen Land zur Kenntnis gebracht
hat. Eine derartige Sachverhaltskonstellation haben die
Ausführungen von Antragstellerin und Antragsgegnerin in der
mündlichen Verhandlung zutage gefördert; denn die Hessische
Landesregierung ist bezüglich der Nachrüstung des
Kernkraftwerks Biblis, Block A, auf die Linie des BMU
eingeschwenkt, weshalb dieses eine Weisung für dessen
Nachrüstung für entbehrlich gehalten und sich - nach
einmütiger Ansicht aller Beteiligten - auf eine bloße
bundesaufsichtliche Stellungnahme beschränkt hat. Schon vor
den von der Antragstellerin angegriffenen Maßnahmen und
Vorgehensweisen hatte das BMU am 31. März 1999 seine früheren
Weisungen an das HMULF aufgehoben und diesem damit auch freie
Hand gelassen, den Betrieb des Kernkraftwerks vorläufig
einzustellen, bis die Nachrüstung durchgeführt sein
werde.
92
2. Gleichwohl ist im Bereich informalen
Handelns wegen des Kontakts zu Dritten ein gewisses
Gefahrenpotential nicht zu verkennen, aus dem sich
grundsätzliche Beeinträchtigungen der Wahrnehmungskompetenz
des Landes ergeben können, ohne dass dies dem Land bekannt
und dieses in die Lage versetzt wird, den Bund mit den für
die Länder bei einer solchen Konstellation vorgesehenen
verfassungsprozessualen Rechtsbehelfen "in die Schranken
weisen" zu lassen.
93
Der hier zu entscheidende Streitfall zeigt
indes Besonderheiten auf. Das vorliegend zwischen Bund und
Land begründete Verfassungsrechtsverhältnis im Sinne des Art.
85 GG - Bundesauftragsverwaltung - bezieht sich allein und
ausschließlich auf die Nachrüstung des Kernkraftwerks Biblis,
Block A, auf der Grundlage des Bescheides vom 27. März 1991.
Hierauf ist zugleich die Wahrnehmungskompetenz des Landes
Hessen beschränkt. Dieses verfassungsrechtliche
Binnenverhältnis zwischen Bund und Land und das
verwaltungsrechtliche Außenverhältnis zwischen dem Land
Hessen und RWE als Betreiberin des Kernkraftwerks Biblis,
Block A, werden gleichsam durch den "Atomkonsens" und den von
der Bundesregierung beabsichtigten Ausstieg aus der
friedlichen Nutzung der Kernenergie überlagert. Hinsichtlich
dieser Ziele und Maßnahmen des Bundes kann jedoch das Land
Hessen keinerlei Rechtspositionen entsprechend den vom
Bundesverfassungsgericht in BVerfGE 81, 310 (337 f.)
aufgestellten Grundsätzen in Anspruch nehmen; denn der
Ausstieg aus der friedlichen Nutzung der Kernenergie sowie
die Vereinbarung vom 14. Juni 2000 liegen außerhalb der
Bundesauftragsverwaltung nach Maßgabe des Art. 85 GG.
Legitime Interessen des Landes Hessen, die in der
verfassungsrechtlich gebotenen Achtung seiner
Wahrnehmungskompetenz wurzeln, sind allein bezüglich der
Nachrüstung des Kernkraftwerks Biblis, Block A, in Ausführung
des Bescheides vom 27. März 1991 anzuerkennen. Das Land kann
Informations- und Beteiligungsrechte nur in Bezug auf dieses
der Bundesauftragsverwaltung zuzurechnende
Verwaltungsverfahren beanspruchen.
94
In einem Überlagerungsbereich, wie er im
Streitfall gegeben ist, in dem ein konkretes
Verwaltungsverfahren anhängig ist und der Bund zugleich
außerhalb dieses Verfahrens agiert, was nicht notwendig im
Rahmen der Vorbereitung eines Gesetzes geschehen muss, können
die Sphären von Bund und Land nicht eindeutig gegeneinander
abgegrenzt werden. Allerdings gibt es Eckpunkte, deren
Einordnung verfassungsrechtlich zweifelsfrei möglich ist.
Zieht der Bund die ihm zukommende Sachkompetenz ausdrücklich
oder konkludent an sich, ist das Land zugleich informiert. Es
ist verfassungsrechtlich nicht geboten, dass der Bund seine
weiteren Schritte in Wahrnehmung seiner Sachkompetenz dem
Land offen legt oder es gar hieran beteiligt; denn die
Inanspruchnahme der Sachkompetenz ist nicht auf Ausnahmefälle
begrenzt und auch nicht weiter rechtfertigungsbedürftig (vgl.
BVerfGE 81, 310 ). Die Sachkompetenz verbleibt dem
Bund ungeschmälert und ist nicht nur gefiltert durch eine
Beteiligung des betroffenen Landes eröffnet. Das Land selbst
genießt wirksamen, aber auch ausreichenden Schutz durch die
prozeduralen Anforderungen vor Erteilung einer Weisung, wie
sie in BVerfGE 81, 310 - Kalkar II - niedergelegt sind. Kommt
es zu keiner Weisung und verbleibt das informale Handeln des
Bundes im Vorfeld, muss es durch die Sachkompetenz gedeckt
sein. Der Bund kann deshalb alle die informalen Handlungen
und Maßnahmen ohne Beteiligung des Landes vornehmen, die ihm
auch zur Vorbereitung einer Weisung zur Verfügung stünden.
Ist das informale Handeln des Bundes von dem konkreten
Verwaltungsverfahren und der Wahrnehmungskompetenz des Landes
in Bezug auf dieses so weit entfernt, wie dies hier der Fall
ist, bedarf es keiner näheren Unterrichtung im Allgemeinen
und schon gar nicht einer Unterrichtung über Einzelschritte
bezüglich der gepflogenen Gespräche, die die Antragstellerin
hier angreift. Vielmehr ist eine ganzheitliche Betrachtung
geboten.
95
Diese ganzheitliche Betrachtung verlangt, das
Vorgehen des Bundes im Zeitraum von der verfahrensleitenden
Weisung am 29. Oktober 1999 bis zu dem "Festlegungsschreiben"
am 29. August 2000 insgesamt und nicht lediglich punktuell zu
würdigen. Auch wenn es zu keiner Weisung gekommen ist, war
das Land Hessen auf Grund dieses Schreibens, der
vorangegangenen Presseberichte und auf Grund des Schreibens
vom 31. März 1999 über die Aufhebung der vormals erteilten
Bundesweisungen in der Lage, fortwährend seine Auffassung
über die Nachrüstung des Kernkraftwerks Biblis, Block A, in
geeigneter Weise gegenüber dem Bund geltend zu machen und in
den Entscheidungsfindungsprozess einzubringen.
Abweichende Meinung
der Richter Di Fabio und Mellinghoff
zum Urteil des Zweiten Senats vom 19. Februar 2002
- 2 BvG 2/00 -
96
Entgegen der Senatsmehrheit sind wir der
Auffassung, dass die Antragsgegnerin durch die von der
Antragstellerin gerügten Maßnahmen gegen Art. 30 und Art. 85
GG verstoßen hat, weil sie in die unentziehbare
Wahrnehmungskompetenz des Landes eingegriffen hat (I.).
Selbst wenn die Antragsgegnerin sich für ihr Verhalten noch
auf die ihr zustehende Sachkompetenz berufen könnte, hätte
sie gegen den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens
verstoßen, weil sie die Antragstellerin nicht angemessen und
rechtzeitig über ihre Vorhaben informiert und Gelegenheit zur
Stellungnahme gegeben hat (II.). Die Verfassungsverstöße sind
nicht dadurch gerechtfertigt, dass es sich bei der
Vereinbarung vom 14. Juni 2000 um die Vorbereitung einer
Atomgesetznovelle gehandelt hat oder dass das
verfassungsrechtliche Binnenverhältnis zwischen Bund und Land
durch die Vorbereitung des Ausstiegs aus der friedlichen
Nutzung der Kernenergie überlagert wird (III.).
97
Die Antragsgegnerin hat mit dem
streitgegenständlichen Verhalten in die unentziehbare
Wahrnehmungskompetenz des Landes eingegriffen, weil sie die
Ausführung des Atomgesetzes unmittelbar und unter Umgehung
der zuständigen Landesverwaltung betrieben hat. Damit hat der
Bund gegen die Art. 30 und 85 GG verstoßen.
98
1. Im föderalen Staatsaufbau des Grundgesetzes
ist die Ausführung von Gesetzen grundsätzlich Sache der
Länder (Art. 30, 83 GG). Soweit der Bund nicht vom
Grundgesetz zur bundeseigenen Verwaltung ermächtigt ist,
bleibt es bei der Ausführung von Bundesgesetzen durch die
Länder. Auch die Bundesauftragsverwaltung nach Art. 85 GG ist
Landesausführung von Bundesgesetzen. Der Unterschied zwischen
der landeseigenen Verwaltung nach Art. 84 und der
Bundesauftragsverwaltung nach Art. 85 GG liegt lediglich im
Umfang der Weisungsrechte des Bundes. Im Fall der
landeseigenen Ausführung von Bundesgesetzen nach Art. 84 GG
ist der Bund auf die Rechtsaufsicht beschränkt, zur
Durchsetzung seines Aufsichtsrechts steht ihm nicht das
Mittel der Weisung zur Verfügung. Jedoch darf aus dem
deutlich weiter bemessenen Aufsichtsumfang im Fall der
Bundesauftragsverwaltung nicht geschlossen werden, dass der
Bund wegen seines sachlichen Direktionsrechts in die
Ausführung des jeweiligen Bundesgesetzes selbst eintreten
darf. Die Ausführung von Bundesgesetzen bleibt auch im Rahmen
der Bundesauftragsverwaltung Landesverwaltung, ungeachtet der
intensiven Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes (Blümel,
Verwaltungszuständigkeit, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des
Staatsrechts, Bd. IV, § 101, Rn. 49; Trute, in: v.
Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. III, 4. Aufl., Art. 85, Rn.
4).
99
2. Dem Bund ist es verwehrt, in die
Verwaltungstätigkeit des Landes einzutreten oder auch nur mit
ihr im Sinne einer Parallelverwaltung zu konkurrieren. Dies
liefe dem Sinn der Trennung von Gesetzgebungs- und
Verwaltungshoheit zwischen Bund und Ländern zuwider. Die
grundsätzlich streng abgrenzende Kompetenzordnung des
Grundgesetzes ist die Grundlage der föderalen Ordnung der
Bundesrepublik Deutschland. Sie gewährleistet die
Selbstständigkeit des Bundes und der Länder im Verhältnis
zueinander als Merkmal der vertikalen Gewaltenteilung, wobei
eine klare Abgrenzung der Kompetenzen, ungeachtet der
verfassungsrechtlich zugelassenen Möglichkeiten des
Zusammenwirkens, auch die Voraussetzung für eine klare
Zurechnung von Verantwortung darstellt. Weder der Bund noch
die Länder können deshalb über die im Grundgesetz
festgelegten Kompetenzen verfügen; Kompetenzverschiebungen
zwischen Bund und Ländern sind selbst mit Zustimmung der
Beteiligten nicht zulässig (vgl. BVerfGE 63, 1
).
100
Innerhalb der Bundesauftragsverwaltung steht
allerdings dem Bund das Recht zu, den Verwaltungsvollzug der
Länder zu steuern; seine Auffassung vom Gesetzesvollzug muss
sich bei der Auslegung des Gesetzes wie bei der konkreten
Rechtsanwendung durchsetzen können. Die Durchsetzung erfolgt
aber immer in der innerstaatlich föderalen Rechtsbeziehung
zwischen Bund und Land und dort in den von Art. 85 GG
zugelassenen Rechtsformen. Es ist daher dem Bund untersagt,
unmittelbar gegenüber dem Betroffenen die Bundesgesetze in
verwaltungsmäßiger Weise auszuführen. Die verwaltungsmäßige
Ausführung von Bundesgesetzen gehört auch im Bereich der
Bundesauftragsverwaltung zum unentziehbaren Kompetenzbereich
eines Landes.
101
3. Das Bundesverfassungsgericht hat diesen
Kernbestand des Landesvollzuges von Bundesgesetzen als
Wahrnehmungskompetenz bezeichnet, die ungeteilt und
unentziehbar den Ländern zustehe. Wahrnehmungskompetenz ist
danach das "Handeln und die Verantwortlichkeit nach außen, im
Verhältnis zu Dritten" (BVerfGE 81, 310 ). Das
Handeln nach außen in diesem Sinne beschränkt sich nicht auf
rechtsförmliches Handeln, wie den Erlass eines
Verwaltungsaktes oder den Abschluss eines
öffentlich-rechtlichen Vertrages. Das Grundgesetz stellt der
vollziehenden Gewalt weder einen abschließenden Katalog
bestimmter Handlungsformen zur Verfügung noch werden
ausdrücklich erwähnte Handlungsformen inhaltlich im Einzelnen
definiert (BVerfGE 100, 249 ). Es kommt nicht auf
die genaue rechtliche Qualifikation, sondern auf den Inhalt
des Handelns der Antragsgegnerin an. Bundesgesetze können
auch dadurch ausgeführt werden, dass die Zwecke des Gesetzes
auf informellem Wege verwirklicht werden. Zur
Verwaltungstätigkeit gehören deshalb nicht nur die
gesetzesvollziehenden rechtsverbindlichen oder diesen
gleichkommenden Entscheidungen mit Außenwirkung (vgl. auch
Trute, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. III, 4. Aufl.,
Art. 83, Rn. 19). Von der Wahrnehmungskompetenz wird vielmehr
auch das unmittelbare Handeln nach außen erfasst, das darauf
gerichtet ist, die Regelungsziele des Gesetzes zu
verwirklichen. Der insoweit eintretende Handlungserfolg kann
durch alle auf den Einzelfall bezogenen Maßnahmen erreicht
werden, auch wenn sie sich nicht in die herkömmlichen
rechtlich formalisierten Verfahren und Handlungsformen
einordnen lassen. Dem Bund ist es daher verwehrt, im Rahmen
der Auftragsverwaltung die Bundesgesetze selbst auszuführen,
indem er im Einzelfall das Verhalten Dritter durch konkrete
Absprachen in die Richtung des von ihm für sachgerecht
gehaltenen Gesetzesvollzugs lenkt.
102
In Anbetracht einer Verwaltungswirklichkeit
mit beträchtlichen Anteilen an informellen Handlungsformen,
der Gemengelage aus förmlichen Befugnissen und sachlichen
Kompetenzen auf der einen Seite und Absprachen, Verhandlungen
und Konsensgesprächen auf der anderen Seite, würde die
Wahrnehmungskompetenz der Länder ausgehöhlt, wenn das
informale Handeln mit Vollzugsqualität nicht zur
Wahrnehmungskompetenz zählte. Dies gilt umso mehr, als
angesichts der weit reichenden Sachkompetenz des Bundes die
Wahrnehmungskompetenz der Länder ohnehin das eigenstaatliche
Minimum bei der Landesausführung von Bundesgesetzen ist. Für
die Entscheidung des Rechtsstreits kommt es somit darauf an,
ob das von der Antragstellerin beanstandete Verhalten des
Bundes im vorgenannten Sinne als verwaltungsmäßiger Vollzug
des Atomgesetzes zu verstehen ist (zum Verständnis der
Ausführung von Bundesgesetzen als verwaltungsmäßiger Vollzug
vgl. Blümel, Verwaltungszuständigkeit, in: Isensee/ Kirchhof,
Handbuch des Staatsrechts, Bd. IV, § 101, Rn. 51). Es
kommt entgegen der Senatsmehrheit nicht darauf an, ob das
betroffene Land dargelegt hat, in seiner
Wahrnehmungskompetenz rechtlich oder sachlich "gebunden"
worden zu sein. Die Auswirkungen auf die Landeskompetenz sind
nicht entscheidungserheblich; maßgeblich ist, ob der Bund
ohne eigene Kompetenz in verwaltungsmäßiger Weise ein
Bundesgesetz ausführt, das nach Art. 85 GG der
Auftragsverwaltung unterliegt.
103
4. Ein verwaltungsmäßiger Vollzug ist
jedenfalls dann anzunehmen, wenn eine Stelle öffentlicher
Gewalt zielgerichtet und unmittelbar auf Privatrechtssubjekte
einwirkt, um diese zu einem durch den Zweck oder einzelne
Vorschriften des jeweiligen Gesetzes erfassten Verhalten zu
bewegen. Wenn der Bund danach in direkte Verhandlungen mit
dem Betreiber eines Kernkraftwerks tritt und mit ihm eine
Vereinbarung trifft, wie der Betreiber künftig seine vom Land
erteilte Betriebsgenehmigung ausüben wird, vollzieht er das
Atomgesetz nach seinen Auffassungen und ohne die dafür
zuständigen Länder einzubeziehen. Ein solches Verhalten des
Bundes ist vorliegend gegeben.
104
In der Anlage 2 zur Vereinbarung zwischen der
Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 14.
Juni 2000 und vom 11. Juni 2001 wurde vereinbart, dass
1. für das Kernkraftwerk Biblis, Block A, eine
Stromproduktion von 62 TWh vorgesehen sei
(Restnutzungsumfang),
2. und binnen 3 Monaten über ein
Nachrüstprogramm entschieden werde, das sowohl den sicheren
Betrieb gewährleiste als auch in angemessenem Verhältnis zur
Restnutzung stehe,
3. dazu nachträgliche Auflagen angepasst
würden.
105
Über das Nachrüstprogramm sollte nach den
Festlegungen der Anlage 2 nur dann rasch entschieden werden,
wenn die Betreiberin zuvor erkläre, auf eine Übertragung von
Energiemengen anderer Kernkraftwerke auf das Kernkraftwerk
Biblis, Block A, zu verzichten.
106
Mit diesen Vereinbarungen wurde ungeachtet
ihrer Rechtsqualität unmittelbar in die Zuständigkeit der
atomrechtlichen Aufsichtsbehörde und damit in die
Wahrnehmungskompetenz des Landes eingegriffen. Entgegen der
Auffassung der Senatsmehrheit handelt es sich bei der Anlage
2 zur Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den
Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000 und vom 11.
Juni 2001 nicht lediglich um eine politisch übliche,
unverbindliche Absichtserklärung. Die Betreiberin durfte
bereits mit der Paraphierung des Atomkonsenses davon
ausgehen, dass die Bundesregierung diese Vereinbarung auch
ohne Rechtspflicht erfüllen würde, weil sie politisch im Wort
stand. Damit konnte die Betreiberin über den Umfang des zur
ordnungsgemäßen Vollziehung des Atomgesetzes notwendigen
Nachrüstprogramms unmittelbar mit dem zuständigen
Bundesministerium weiterverhandeln, weil es angesichts des
umfassenden Weisungsrechts des Bundes und angesichts der nach
außen erklärten Absicht des Bundes, dieses konsequent den
Vereinbarungen entsprechend auszuüben, auf das Land und seine
atomrechtliche Genehmigungsbehörde nicht mehr ankam.
Dementsprechend fanden Gespräche zwischen dem Staatssekretär
des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und
Reaktorsicherheit (BMU) und Vertretern der Betreiberin ohne
Beteiligung der Antragstellerin nach Paraphierung des
Atomkonsenses statt.
107
Selbst wenn man der Anlage 2 zur Vereinbarung
vom 14. Juni 2000 diese Eingriffsqualität nicht zuerkennen
wollte, wurde spätestens durch die ohne die Beteiligung des
Landes geführten Gespräche die Wahrnehmungskompetenz des
Landes verletzt. Im Gespräch vom 11. Juli 2000 wurden
ausweislich des Protokolls "Nachrüstpakete erstellt". Für
Biblis, Block A, wurden Maßnahmen vereinbart, "die
kurzfristig erforderlich sind, um einen sicheren Betrieb zu
gewährleisten", dieses Maßnahmepaket sei "während der
Revision 2000 (VE System) und vor dem Wiederanfahren nach der
Revision 2001 umzusetzen". Weiterhin verpflichtete sich das
BMU, der hessischen Genehmigungsbehörde "Vorgaben zur
Beschleunigung der Genehmigungsverfahren" zu machen, darunter
wurde die "Strukturierung der Verfahren und Definition der
Bewertungsmaßstäbe" verstanden. In diesem Gesprächsprotokoll
wird ferner deutlich, dass beide Seiten sich in einem so
genannten iterativen Prozess wähnten. Die Betreiberin (RWE)
erklärte, sie ginge von der Ausnutzung der für Biblis, Block
A, zugewiesenen Reststrommenge von 62 TWh aus, Abweichungen
von dieser Position seien aber möglich, wenn im Einzelnen der
Umfang der erforderlichen Nachrüstungen bekannt sei. Daraus
ist zu schließen, dass der nach dem Atomgesetz erforderliche
Umfang der Nachrüstmaßnahmen von beiden Seiten Schritt für
Schritt in Abhängigkeit von der Restnutzung des Reaktors
ausgehandelt wurde. Erst wenn "bilateral" eine grundsätzliche
Einigung erzielt sei, sollte auch die zuständige
Atomaufsichtsbehörde des Landes Hessen beteiligt werden.
108
5. Ein solcher im Verhandlungswege erfolgender
Näherungsprozess zwischen der öffentlichen Gewalt und
privaten Betroffenen eines Verwaltungsrechtsverhältnisses ist
unmittelbare Verwaltungstätigkeit nach außen. Eine auf diesem
Wege herbeigeführte Konkretisierung gesetzlicher Maßstäbe und
ihre Anwendung auf den Einzelfall werden seit langem im
Umweltrecht zur informalen Verwaltungstätigkeit unter dem
Schlagwort der "Vollzugserleichterung durch Konsens"
(Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, S. 186) gerechnet. Die
Einzelheiten der nach dem Atomgesetz erforderlichen
Nachrüstung in Verhandlung mit der Betreiberin zu bestimmen,
ist aber Angelegenheit des Landes, Teil seiner
Wahrnehmungskompetenz.
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Es mag so scheinen, als mache es in der Sache
einen nur geringfügigen Unterschied, ob der Bund bereits
vorab über das Ergebnis seiner Willensbildung mit
Außenstehenden disponiert oder sich ohne solche
Vorabfestlegungen im staatlichen Innenverhältnis gegenüber
dem Land sachlich durchsetzt. Aber hier eine nachvollziehbare
Grenze sichtbar zu machen, ist gerade zum Schutz der
Eigenstaatlichkeit der Länder unabdingbar. Denn ein solches
Vorgehen des von der Sachkompetenz her beherrschenden Bundes
desavouiert das Land; es erscheint als ohnmächtiges Werkzeug
des Bundeswillens. Damit wird die auch der Freiheitswahrung
der Bürger dienende vertikale Gewaltenteilung jedenfalls im
Bereich der Bundesauftragsverwaltung zu einer substantiell
entleerten Fassade. Die Ausführung von Bundesgesetzen durch
die Länder ist zugleich ein Mittel der Gewaltenteilung, weil
der Bürger sicher sein kann, dass sein Fall mit Wirkung für
ihn nur von der Landesbehörde entschieden wird, ungeachtet
der Ingerenzrechte des Bundes im staatlichen
Binnenverhältnis. Eine mit der Landesverwaltung
konkurrierende informelle Parallelverwaltung, mit der alles
Wesentliche vorab und ohne Beteiligung des Landes festgelegt
wird, bringt das Institut der Bundesauftragsverwaltung um
diesen gewaltenteiligen Sinn.
110
6. Zugleich gefährdet der Bund auch in
funktioneller Hinsicht den vom Grundgesetz gewollten
sachgerechten Vollzug des Bundesgesetzes, denn dem Bund fehlt
ohne den eigenen Verwaltungsunterbau auch die erforderliche
Sachkunde im Detail, über die die atomrechtliche
Genehmigungsbehörde des Landes verfügt. Die bestehenden
Verwaltungsbehörden der Länder und ihre fachlichen
Kompetenzen werden nicht in die Entscheidung eingebunden. Das
sachgerechte Zusammenwirken verschiedener Landesbehörden, die
angesichts der schwachen Konzentrationswirkung der
atomrechtlichen Genehmigung (§ 8 Abs. 2 AtG) für eine
bestimmte Anlage nach anderen Gesetzen zuständig sind, und
die Möglichkeit der Berücksichtung dieses behördlichen
Sachverstandes bei der Bildung des Bundeswillens werden
verhindert. Der enge Zusammenhang mit landeseigenen
Verwaltungsbereichen war entscheidend dafür, dass für den
Vollzug des Kernenergierechts die bundeseigene Verwaltung
nicht als sachgerecht angesehen und daher die
Auftragsverwaltung zugelassen wurde (ausführlich Heitsch, Die
Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder, 2001, S.
297 ff.).
111
Im vorliegenden Fall bildete der Bund
ausschließlich im Außenkontakt durch die Verhandlungen mit
der Betreiberin seinen konkreten Willen betreffend den Umfang
der atomrechtlich notwendigen Nachrüstmaßnahmen, öffnete sich
somit der kooperativen Mitgestaltung im Hinblick auf den
Gesetzesvollzug einer einzelnen atomrechtlichen Anlage. Ob
die dabei ausgehandelten Maßnahmen in jedem Fall sachgerecht
waren, vermochte der Bund ohne Einschaltung der zuständigen
Landesbehörde nicht mit der erforderlichen Gewissheit zu
beurteilen. Angesichts der besonderen Fallkonstellation
konnte auch nicht davon ausgegangen werden, dass
entsprechende Sachargumente des Landes noch rechtzeitig
Einfluss auf die Willensbildung des weisungsberechtigten
Bundesministers nehmen konnten. Der für eine spätere Weisung
zuständige Bundesminister wäre angesichts der politisch
eingegangenen Bindung des Bundeskanzlers an den Atomkonsens
und der bestehenden Richtlinienkompetenz des Kanzlers im
Ergebnis gehindert gewesen, anders als "ausgehandelt" zu
verfahren. Unter welchen Voraussetzungen die Anlage für
welchen Zeitraum weiterbetrieben werden konnte, stand fest,
bevor die Antragstellerin überhaupt beteiligt wurde.
112
7. Anders als die Senatsmehrheit annimmt, geht
es bei dem streitgegenständlichen Verhalten des Bundes nicht
lediglich um die effektive und sachgerechte Vorbereitung und
Ausübung des Weisungsrechts oder um die
Informationsbeschaffung zur Vorbereitung einer Weisung. Um
reine Informationsbeschaffung würde es sich handeln, wenn der
Bund sich lediglich das Wissen verschafft, das er zur
Vorbereitung einer Weisung benötigt. Dies bezweckte der Bund
wenn überhaupt nur in zweiter Linie. In erster Linie ging es
darum, das konkrete Rechtsverhältnis betreffend das
Kernkraftwerk Biblis, Block A, so auszugestalten, dass die
politischen Ziele des Bundes und die wirtschaftlichen Ziele
der Betreiberin zur Deckung gelangten. Im Übrigen war der
Bund dem Grunde nach über die Maßnahmen im Zusammenhang mit
der Nachrüstung des betreffenden Kernkraftwerks
informiert.
113
Auch wenn die Vereinbarung vom 14. Juni 2000
und das nachfolgende Verhalten der Antragsgegnerin dazu
geeignet gewesen wären, den Umfang und Inhalt einer möglichen
Weisung vorzubereiten, dienten die Gespräche zwischen dem
Bund und der Betreiberin primär dem Vollzug des Atomgesetzes
die konkrete Anlage betreffend. Unter Ausschaltung des Landes
wurden Maßnahmen vereinbart, die zu konkreten Rechtsfolgen
für die Nachrüstung des Kernkraftwerks Biblis, Block A,
führen sollten. Mit derartigen Absprachen hat der Bund die
Grenzen seiner Sachkompetenz überschritten, denn er handelt
mit solchen verabredeten Vorabfestlegungen in
verwaltungsmäßiger Weise nach außen gegenüber dem vom
Gesetzesvollzug Betroffenen. Auch wenn der Bund die ihm nach
Art. 85 Abs. 3 GG zukommende Sachkompetenz an sich zieht, ist
er nicht berechtigt, die Bundesgesetze selbst in
verwaltungsmäßiger Weise auszuführen. Die Sachkompetenz gibt
dem Bund die umfassende Sachbeurteilung und Sachentscheidung
im Innenverhältnis gegenüber dem Land, nicht aber die
Kompetenz zur verwaltungsmäßigen Ausführung der Gesetze nach
außen.
114
8. Entgegen der Senatsmehrheit führt dieses
Ergebnis auch nicht dazu, dass der Bund bei der Ausübung
seiner Sachkompetenz an die Mitwirkung des jeweils
betroffenen Landes gebunden würde und damit das Weisungsrecht
des Art. 85 Abs. 3 GG der Sache nach im Widerspruch zur
verfassungsrechtlichen Struktur der Bundesauftragsverwaltung
in eine Landesaufsicht über den Bund umgekehrt würde. Der
Bund ist nicht gehindert, sich umfassend auch unmittelbar bei
den Betreibern zu informieren und sich damit auch unabhängig
von dem jeweils betroffenen Land die Grundlagen für seine
Sachbeurteilung und Sachentscheidung zu verschaffen.
Vorliegend hat der Bund sich jedoch nicht lediglich
informiert, er hat vielmehr unter Umgehung des Landes im
unmittelbaren Kontakt zur Anlagenbetreiberin kooperativ
gestaltet.
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Selbst wenn die Antragsgegnerin sich für ihr
Verhalten noch auf die ihr zustehende Sachkompetenz berufen
könnte, hat sie jedenfalls gegen den Grundsatz des
bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen, weil sie die
Antragstellerin nicht angemessen und rechtzeitig über ihre
Vorhaben informiert und ihr keine Gelegenheit zur
Stellungnahme gegeben hat. Der Bund hätte sich insoweit
angesichts der kollidierenden Überschneidung von Bundes- und
Landeskompetenzen um einen sachgerechten Ausgleich,
insbesondere um eine angemessene Beteiligung der
Antragstellerin, bemühen müssen.
116
1. Für die Funktionsfähigkeit des Systems
kompetenzgeteilter Staatlichkeit genügt es nicht, die
Kompetenzbereiche zwischen Bund und Land negativ
gegeneinander abzugrenzen. Vielmehr wird das gesamte
verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen dem Gesamtstaat und
seinen Gliedern durch den ungeschriebenen
Verfassungsgrundsatz von der wechselseitigen Pflicht des
Bundes und der Länder zu bundesfreundlichem Verhalten
beherrscht. Insbesondere bei der Bundesauftragsverwaltung, in
der die Weisungskompetenz des Bundes die gesamte
Vollzugstätigkeit des Landes erfasst, gewinnt die
Kompetenzausübung in wechselseitiger Rücksichtnahme besondere
Bedeutung. Zwar verstößt der Bund nicht schon dadurch gegen
die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten, dass er von
einer ihm durch das Grundgesetz eingeräumten Kompetenz
Gebrauch macht; vielmehr muss die Inanspruchnahme
missbräuchlich sein oder gegen prozedurale Anforderungen
verstoßen, die aus diesem Grundsatz herzuleiten sind (BVerfGE
81, 310 m.w.N.). Dem Bund ist es unbenommen, zur
Vorbereitung einer Novelle des Atomgesetzes Gespräche mit
einzelnen Betroffenen zu führen und sich um Konsens für sein
Gesetzesvorhaben zu bemühen. Der Bund ist kompetentiell
gegenüber den Ländern insoweit ermächtigt, weil es sich um
Akte der gesamtstaatlichen politischen Leitung und
insbesondere um das Vorfeld der Ausübung einer dem Bund
zustehenden Gesetzgebungskompetenz handelt. Jedoch muss er,
auch wenn er dabei nicht in die Wahrnehmungskompetenz der
Länder eingreift, sich rücksichtsvoll gegenüber den Ländern
verhalten. Der Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens
verlangt, dass sowohl der Bund als auch die Länder bei der
Wahrnehmung ihrer Kompetenzen die gebotene und ihnen
zumutbare Rücksicht auf das Gesamtinteresse des Bundesstaates
und auf die Belange der Länder nehmen (BVerfGE 81, 310
).
117
2. Die Pflicht zur gegenseitigen
Rücksichtnahme bei der Ausübung von Kompetenzen zwingt nicht
nur im Fall des Erlasses einer Weisung , dass
dem betroffenen Land Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben
wird (BVerfGE 81, 310 ). Die auch von der
Senatsmehrheit gesehene besondere Gefährdung der
Wahrnehmungskompetenz durch informales Handeln des Bundes
nach außen, im Verhältnis zu Dritten, gebietet es, dass der
Bund Rücksicht auf das Land nimmt und ihm Gelegenheit gibt,
seinen Standpunkt deutlich zu machen. Dies muss vor einer
faktisch irreversiblen Bindung des Bundes geschehen, weil
sonst der Zweck einer Anhörung des Landes verfehlt wird. Sinn
der Beteiligung des Landes im Rahmen der Auftragsverwaltung
ist es, den Standpunkt des jeweiligen Landes in der zu
treffenden Entscheidung zu berücksichtigen. Dem Land soll
eine effektive Chance gegeben werden, seinen Standpunkt
darzulegen; es muss gewährleistet sein, dass sich der Bund
hiermit inhaltlich auseinandersetzt und ihn in seine
Entscheidungsbildung (ergebnisoffen) mit einbezieht. Dies ist
nicht mehr gewährleistet, wenn der Bund durch informelle
Absprachen mit Dritten bereits faktisch gebunden ist, sodass
eine spätere Beteiligung eines Landes lediglich pro forma
stattfindet.
118
Das informale Verwaltungshandeln ist dadurch
gekennzeichnet, dass rechtlich formalisierte Handlungsformen,
die eine klare Zuordnung zu einem Kompetenzbereich erlauben,
vermieden werden. Es werden regelungsvermeidende,
regelungsersetzende oder regelungsergänzende Maßnahmen
ergriffen, um verhaltenssteuernd auf Dritte einzuwirken. An
die Stelle rechtlich geregelter Verfahren und rechtswirksamer
Entscheidungen treten Arrangements, Verständigungen und
rechtlich unverbindliche Absprachen. Bei einem derartigen
informalen Handeln des Bundes im Verhältnis zu Dritten lässt
sich gelegentlich nur schwer feststellen, wann die Grenze zur
verwaltungsmäßigen Ausführung von Bundesgesetzen
überschritten und in die Wahrnehmungskompetenz eines Landes
eingegriffen wird, auch wenn dies eine besondere Aufgabe der
Verfassungsrechtsprechung bleibt (Isensee, Der Bundesstaat -
Bestand und Entwicklung, in: Festschrift 50 Jahre
Bundesverfassungsgericht, Zweiter Band, 2001, S. 719
). Dieser Gefährdungslage kann nur dadurch
Rechnung getragen werden, dass der Bund, auch wenn er noch
innerhalb seiner Sachkompetenz handelt, das betroffene Land
angemessen informiert und Gelegenheit zur Stellungnahme gibt,
wenn er nach außen mit Dritten Absprachen trifft, die
zumindest unmittelbare oder mittelbare Rückwirkungen auf den
Verwaltungsvollzug eines Landes haben.
119
Dieser allgemeine Grundsatz gilt auch für das
streitgegenständliche Verhalten des Bundes. Wegen des
untrennbaren Zusammenhangs mit der Wahrnehmungskompetenz des
Landes hat der Bund Rücksicht auf das Land zu nehmen und ihm
Gelegenheit zu geben, seinen Standpunkt deutlich zu
machen.
120
3. Die Antragsgegnerin hat im Streitfall
jedenfalls gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens
verstoßen, weil sie die Antragstellerin nicht angemessen über
ihre Verhandlungen und Gespräche mit der Betreiberin des
Kernkraftwerks Biblis, Block A, unterrichtet hat. Zwar ist es
ebenso wenig wie vor einem Weisungserlass erforderlich, dass
der Bund sich um ein Einvernehmen mit dem Land bemüht (vgl.
BVerfGE 81, 310 ). Die Antragsgegnerin hätte
jedoch die Antragstellerin zumindest vor der Paraphierung der
Vereinbarung vom 14. Juni 2000 förmlich informieren und ihr
Gelegenheit zur Stellungnahme geben müssen, soweit in der
Vereinbarung und in der Anlage 2 Einzelheiten zum
Verwaltungsvollzug für bestimmte Atomanlagen festgelegt
wurden.
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Dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens
hat die Antragsgegnerin nicht bereits dadurch genügt, dass
sie die ihr zustehende Sachkompetenz ausdrücklich oder
konkludent auf sich übergeleitet hat. Dadurch ist das Land
lediglich darüber informiert, dass der Bund beabsichtigt, die
Sachbeurteilung und Sachentscheidung im konkreten Fall selber
vorzunehmen. Der Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens
erfordert aber darüber hinaus, dass dem betroffenen Land
Gelegenheit gegeben wird, seine Argumente vorzutragen und
seinen Standpunkt darzulegen.
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Soweit die Senatsmehrheit darauf verweist,
dass es sich im Streitfall um den einer Weisung vorgelagerten
Bereich der Informationsbeschaffung handele, vermögen wir dem
nicht zu folgen. Wie bereits oben ausgeführt ging es weder in
der Vereinbarung vom 14. Juni 2000 noch in den nachfolgenden
Gesprächen allein um die Verschaffung möglicherweise von der
Antragstellerin vorenthaltener Informationen. Vielmehr ist
der Bund in direkte Verhandlungen mit dem Betreiber des
Kernkraftwerks Biblis, Block A, eingetreten, um den Vollzug
des Atomgesetzes im konkreten Einzelfall abzusprechen. Bei
derartigen verhaltenssteuernden Maßnahmen - wenn man sie
überhaupt als zulässig ansieht -, die über eine reine
Informationsbeschaffung hinausgehen, gebietet die
gegenseitige Rücksichtnahme eine rechtzeitige und angemessene
Information des betroffenen Landes. Dabei kommt es nicht
darauf an, ob das Land der Presse entnehmen kann, welchen
Stand die Verhandlungen über ein Kernkraftwerk, das seiner
Verwaltungskompetenz unterfällt, erreicht haben. Es kommt
auch nicht darauf an, ob die Bundesregierung davon ausgehen
darf, das Land sei ohnehin nicht mit der von ihr verfolgten
Politik einverstanden. Die gegenseitige Achtung von Bund und
Ländern erforderte es, jedenfalls vor der Paraphierung,
betroffene Länder förmlich zu informieren und ihnen
Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben, soweit Einzelheiten
zu Atomanlagen festgelegt wurden, die der
Verwaltungskompetenz der Länder unterfallen.
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Die Verletzung der bundesstaatlichen
Kompetenzordnung (I.) oder der Verstoß gegen die Pflicht zur
bundesfreundlichen Ausübung einer Kompetenz (II.) kann weder
damit gerechtfertigt werden, dass - wie die Antragsgegnerin
vorträgt - es sich bei der Vereinbarung vom 14. Juni 2000 um
einen Teil eines Gesetzgebungsverfahrens handele, noch - wie
die Senatsmehrheit meint - dass das verfassungsrechtliche
Binnenverhältnis zwischen Bund und Land durch die
Vorbereitung des Ausstiegs aus der friedlichen Nutzung der
Kernenergie überlagert werde.
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Die Einbindung der Anlage 2 in den sogenannten
Atomkonsens vermag nicht die grundsätzliche Kompetenz des
Landes zur verwaltungsmäßigen Ausführung des Atomgesetzes im
Rahmen der Bundesauftragsverwaltung zu überlagern. Soweit den
entsprechenden Bundesorganen eine Kompetenz zur
Gesetzesvorbereitung zusteht, müssen sie diese doch so
ausüben, dass dadurch nicht Kompetenzen der Länder missachtet
werden. Aus der Zuständigkeit zur Gesetzgebung kann im Rahmen
der Auftragsverwaltung nicht als Annex oder kraft
Sachzusammenhangs eine Verwaltungskompetenz des Bundes
begründet werden. In diesem Zusammenhang kann offen bleiben,
ob und in welchem Umfang die Bundesregierung überhaupt befugt
ist, im Rahmen von Gesetzesvorbereitungen konkrete Absprachen
mit den Gesetzesunterworfenen zu treffen und welche
Rechtsqualität Absprachen der hier vorliegenden Art
zuzumessen ist. Jedenfalls kann die verfassungsrechtlich
zulässige Vorbereitung einer Gesetzesinitiative nicht dazu
führen, die Kompetenzordnung des Grundgesetzes außer Kraft zu
setzen oder zu überlagern. Auch im Rahmen einer
Gesetzgebungsinitiative ist der Bund gehindert, bereits
bestehende Bundesgesetze im Einzelfall verwaltungsmäßig
auszuführen und dadurch in die Wahrnehmungskompetenz eines
Landes einzugreifen.
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Die Antragsgegnerin hätte sich insofern der
iterativen Detailabsprache über den Inhalt der Auflagen zum
Kernkraftwerk Biblis, Block A, enthalten oder jedenfalls eine
angemessene Beteiligung des für die Atomaufsicht der
betreffenden Anlage zuständigen Landes gewährleisten müssen.
Dies wäre auch möglich gewesen ohne den sogenannten
Atomkonsens insgesamt zu gefährden. Eine ganzheitliche
Betrachtung ist deshalb weder aus der bloßen Überschneidung
zweier Kompetenzbereiche noch vorliegend aus einer
tatsächlichen Untrennbarkeit des konkreten
Lebenszusammenhangs heraus geboten. Die Befugnisse zur
Gesetzgebungsinitiative oder auch zur Vorbereitung einer
möglichen Weisung gehen den verfassungsrechtlichen Bindungen
an die Kompetenzordnung des Grundgesetzes im
Bund-Länder-Verhältnis nicht vor, sondern sind durch diese
begrenzt. Der Senatsmehrheit ist zwar einerseits zuzustimmen,
dass die Vorbereitung des Ausstieges aus der friedlichen
Nutzung der Kernenergie für sich genommen nicht Gegenstand
der Bundesauftragsverwaltung war. Für die Maßstäbe der
Bundesauftragsverwaltung, die Abgrenzung der
Kompetenzbereiche und den Grundsatz bundesfreundlichen
Verhaltens können sich jedoch andererseits aus dem Vorgang
der gesetzesvorbereitenden Konsensgespräche keine den
Kompetenzbereich des Bundes erweiternde Besonderheiten
ergeben. Andernfalls stände es dem Bund frei, sich durch
informelle Gespräche und Vereinbarungen, die als
gesetzesvorbereitend deklariert werden, von den
verfassungsrechtlichen Bindungen im Bund-Länder-Verhältnis zu
lösen.