L e i t s ä t z e
zum Beschluss des Zweiten Senats vom
30. März 2004
- 2 BvK 1/01 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvK 1/01 -
gegen die Bestimmungen der Art. 2,
Art. 26 Abs. 1 Satz 1 und Art. 23 Abs. 3
Satz 1 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein
verstößt
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Hassemer,
Jentsch,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt
am 30. März 2004 beschlossen:
Der Antrag wird zurückgewiesen.
1
Das Organstreitverfahren, das als
Verfassungsstreit innerhalb eines Landes (Art. 99 GG,
§ 13 Nr. 10 BVerfGG) vor dem Bundesverfassungsgericht
geführt wird, betrifft die Frage, ob die Landesregierung
berechtigt ist, die von Mitgliedern eines Ausschusses des
Landtages verlangte Vorlage der im Antrag bezeichneten Akten
gemäß Art. 23 Abs. 3 Satz 1 der Verfassung des Landes
Schleswig-Holstein (LV) wegen Beeinträchtigung der
Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Landesregierung
zu verweigern.
2
Im Juli 2000 hatte die Antragstellerin im
Zusammenhang mit der Aufstellung des Haushaltsplans für das
Jahr 2001 beschlossen, entgegen der zuvor geübten Praxis
nunmehr die Lehrer grundsätzlich als Beamte zu beschäftigen,
um auf diese Weise Einsparungen für den Haushalt zu erzielen.
Die errechneten Einsparungen wurden in der von der
Antragstellerin am 14. November 2000 beschlossenen
Nachschiebeliste zum Haushalt aktualisiert. Anfang Mai 2001
wurde offenbar, dass der Haushalt 2001 für die
Lehrerpersonalausgaben eine Deckungslücke von
35,1 Mio. DM aufwies. In der Diskussion über die
Verantwortung hierfür erklärte die Ministerin für Bildung,
Wissenschaft, Forschung und Kultur, die Fehleinschätzung
beruhe vor allem darauf, dass für 800 Stellen versehentlich
Einsparungen durch den Wechsel vom Angestellten- in den
Beamtenstatus doppelt berechnet worden seien; allein dies
habe im Rahmen der - ohnehin schwierigen - Berechnungen
zu einer Überschätzung der Einsparungen um 20 Mio. DM
geführt. Daneben habe sich in Bezug auf 184 weitere Stellen
eine Verbeamtung aufgrund von Eignungsmängeln oder fehlender
Bereitschaft der Stelleninhaber als nicht möglich erwiesen.
Hinzugekommen seien eine ungewöhnliche Abweichung in einer
für die Prognose maßgeblichen Hochrechnung sowie eine im
Vergleich zu vorausgegangenen Jahren insgesamt erhöhte
Prognoseunsicherheit. Der Fehlbetrag sei erst entdeckt
worden, nachdem sich im März 2001 Abweichungen zwischen
Prognosewerten und Ist-Ausgaben herausgestellt hätten. Die
Ministerpräsidentin erklärte gegenüber der Presse, der
maßgebliche Berechnungsfehler sei einer "armen Seele" im
Bildungsministerium unterlaufen. Aus den Reihen der
Opposition wurden Zweifel an der Richtigkeit dieser
Erklärungen geäußert.
3
Nachdem sämtliche Mitglieder des
Bildungsausschusses des Landtages wie auch Mitglieder des
Finanzausschusses, gestützt auf Art. 23 Abs. 2 Satz 2
LV, im Hinblick auf den "Fehlbetrag bei der Berechnung der
Lehrergehälter" die Vorlage von insgesamt zwölf die
Vorbereitung des Landeshaushalts 2001 betreffenden
Aktenvorgängen aus dem Ministerium für Finanzen und Energie
und dem Ministerium für Bildung, Wissenschaft, Forschung und
Kultur verlangt hatten, übermittelte das Bildungsministerium
am 19. Juli 2001 an die Vorsitzenden der beiden
Ausschüsse die gewünschten Unterlagen mit Ausnahme
derjenigen, um die es im vorliegenden Verfahren geht. Diese
vorzulegen, lehnte das Ministerium mit der Begründung ab,
dass eine Vorlage die Funktionsfähigkeit und
Eigenverantwortung der Landesregierung (vgl. Art. 23
Abs. 3 Satz 1 LV) beeinträchtigen würde.
4
Art. 23 LV in der Fassung des Gesetzes
zur Änderung der Landessatzung für Schleswig-Holstein vom 13.
Juni 1990 (GVOBl S. 391), zuletzt geändert durch Gesetz
vom 14. Februar 2004 (GVOBl S. 54), lautet:
5
Artikel 23
6
Frage- und Auskunftsrecht der Abgeordneten,
Aktenvorlage durch die Landesregierung
7
(1) ...
8
(2) Die Landesregierung hat jeder oder jedem
Abgeordneten Auskünfte zu erteilen. Sie hat dem Landtag und
den von ihm eingesetzten Ausschüssen auf Verlangen eines
Viertels der jeweils vorgesehenen Mitglieder Akten
vorzulegen. Die Auskunftserteilung und die Aktenvorlage
müssen unverzüglich und vollständig erfolgen.
9
(3) Die Landesregierung kann die Beantwortung
von Fragen, die Erteilung von Auskünften oder die Vorlage von
Akten ablehnen, wenn dem Bekanntwerden des Inhalts
gesetzliche Vorschriften oder Staatsgeheimnisse oder
schutzwürdige Interessen einzelner, insbesondere des
Datenschutzes, entgegenstehen oder wenn die
Funktionsfähigkeit und die Eigenverantwortung der
Landesregierung beeinträchtigt werden. Die Entscheidung ist
den Fragestellenden oder den Antragstellenden mitzuteilen.
Auf deren Verlangen ist die Ablehnung vor dem
Parlamentarischen Einigungsausschuss zu begründen. Soweit
zwischen dem Parlamentarischen Einigungsausschuss und der
Landesregierung keine Einigung erzielt wird, ist die
Landesregierung verpflichtet, dem Informationsverlangen
unverzüglich zu entsprechen, es sei denn, dass sie eine
gegenteilige einstweilige Anordnung des
Bundesverfassungsgerichts erwirkt; bis zur Entscheidung über
ihren Antrag besteht keine Antwort-, Auskunfts- oder
Vorlagepflicht.
10
(4) Das Nähere regelt ein Gesetz.
11
Ein Gesetz nach Art. 23 Abs. 4 LV ist
bislang nicht ergangen.
12
Mit Schreiben vom 8. August 2001
beantragten die Antragsgegner - Mitglieder der CDU-Fraktion
im Bildungsausschuss - im Hinblick auf die nicht vorgelegten
Akten gemäß Art. 23 Abs. 3 Satz 3 LV die Einberufung des
Parlamentarischen Einigungsausschusses. Dieser tagte am 28.
September 2001, konnte aber eine Einigung mit der
Landesregierung nicht erzielen.
13
1. a) Mit Schriftsatz vom
27. Dezember 2001 hat die Landesregierung beim
Bundesverfassungsgericht beantragt, festzustellen, dass das
Verlangen der Antragsgegner zu 1. bis 4. sowie einer Reihe
weiterer Mitglieder des Landtages nach Vorlage der im Rubrum
bezeichneten Unterlagen gegen die Bestimmungen der
Art. 2, Art. 26 Abs. 1 Satz 1 und Art. 23
Abs. 3 Satz 1 der Verfassung des Landes
Schleswig-Holstein verstoße. Soweit der Antrag sich gegen
weitere Mitglieder des Landtages richtete, wurde er
zwischenzeitlich zurückgenommen.
14
Auf den zugleich gestellten Antrag der
Landesregierung auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat
das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 10. Oktober
2002 entschieden, dass die Landesregierung bis zu einer
Entscheidung über den Antrag in der Hauptsache nicht
verpflichtet ist, dem Vorlagebegehren der Antragsgegner zu
entsprechen (BVerfGE 106, 51 ).
15
b) Zur Begründung ihres Antrags in der
Hauptsache trägt die Landesregierung vor, das Verlangen der
Antragsgegner nach Vorlage der bezeichneten Unterlagen
verstoße gegen Art. 23 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit
Art. 26 Abs. 1 Satz 1 und Art. 2 LV, weil es die
Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Landesregierung
beeinträchtige.
16
Mit dem Ausschluss des Aktenvorlagerechts für
den Fall, dass die Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung
der Landesregierung durch die Vorlage beeinträchtigt würde,
knüpfe Art. 23 Abs. 3 Satz 1, 4. Alt. LV an den aus dem
Gewaltenteilungsprinzip abgeleiteten Grundsatz, dass ein auch
für das Parlament unantastbarer Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung anzuerkennen sei, und dessen
Konkretisierung im Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum
Flick-Untersuchungsausschuss an (BVerfGE 67, 100
). Das Ausschlusskriterium der Beeinträchtigung
von Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung sei dabei als
einheitliches Tatbestandsmerkmal zu verstehen; mit einer
Beeinträchtigung der Eigenverantwortung der Regierung sei
zugleich deren Funktionsfähigkeit gestört und umgekehrt.
17
Für die Entscheidung des vorliegenden Falles
komme es nicht auf allgemeine Überlegungen zum Rang des
parlamentarischen Aktenvorlagerechts, sondern auf die in
Art. 23 Abs. 3 Satz 1 LV getroffene Regelung an. Mit
dieser Bestimmung sei der Schutz der Landesregierung relativ
stark ausgestaltet. Sie nehme nicht auf den Kernbereich der
Eigenverantwortung der Regierung Bezug, sondern auf deren
Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung überhaupt, und
schütze diese, anders als Art. 54 Abs. 4 der
Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt und Art. 24
Abs. 3 der Niedersächsischen Verfassung, nicht nur vor
wesentlichen Beeinträchtigungen, sondern vor jeder
Beeinträchtigung. Die Regelung des Art. 23 Abs. 3 Satz 4
LV, nach der im Fall eines Streits über die Vorlage von Akten
die Klagelast bei der Landesregierung liege, sei rein
prozessualer Natur; eine materiellrechtliche Verstärkung des
Aktenvorlagerechts sei darin nicht zu sehen. Das allgemeine
parlamentarische Aktenvorlagerecht weise nur ein im
Verhältnis zu den Rechten eines
18
parlamentarischen Untersuchungsausschusses
vermindertes Gewicht auf.
19
Die Eigenverantwortung der Exekutive sei nicht
erst durch ein unmittelbares Mitregieren und Mitentscheiden,
sondern bereits dann betroffen, wenn es zu einer Ausforschung
des internen Willensbildungsprozesses der Landesregierung
komme.
20
Die von der Landesregierung wahrzunehmende
Integrationsfunktion setze einen offenen
Kommunikationsprozess und ein nach außen einheitliches
Auftreten der Regierung voraus. Deshalb müsse der
Willensbildungsprozess innerhalb der Regierung unter dem
Schutz der Vertraulichkeit stehen.
21
Die Begrenzung des Aktenvorlagerechts gelte
grundsätzlich auch für abgeschlossene Vorgänge. Der
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum
Flick-Untersuchungsausschuss (BVerfGE 67, 100 )
lasse sich für das Verhältnis zwischen abgeschlossenen und
noch laufenden Vorgängen nur eine gewisse graduelle Abstufung
des Schutzes entnehmen, nicht dagegen ein
Regel-Ausnahme-Verhältnis derart, dass bei abgeschlossenen
Vorgängen eine Verweigerung der Vorlage grundsätzlich nicht
in Betracht komme. Aus der Entstehungsgeschichte der
Vorschrift ergebe sich, dass der Schutz des Art. 23
Abs. 3 Satz 1, 4. Alt. LV auch in Bezug
auf abgeschlossene Vorgänge eingreife. In den Beratungen des
Sonderausschusses für die Verfassungs- und Parlamentsreform
sei eine ursprünglich vorgesehene Klausel, die den Schutz auf
die Phase der Entscheidungsvorbereitung begrenzt hätte, mit
Blick auf die Notwendigkeit, eine freie und offene
Willensbildung innerhalb der Regierung auch gegen
nachträgliche Ausforschung zu sichern, gestrichen worden. Dem
Anliegen der Landesregierung, die Anwendbarkeit der
Schutzbestimmung auf abgeschlossene Vorgänge ausdrücklich zu
regeln, sei nur im Interesse einer möglichst knappen Fassung
der Bestimmung nicht entsprochen worden.
22
Die Erörterungen der Landesregierung bei der
Erstellung des Entwurfs des Haushaltsplanes beträfen den
Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung. Dies gelte für
alle im Antrag bezeichneten Unterlagen. Der von den
Antragsgegnern angeführte Grundsatz der Budgetöffentlichkeit
sei hier nicht einschlägig; er beziehe sich nicht auf die
regierungsinterne Vorbereitung des Haushaltsentwurfs der
Regierung. Würden Äußerungen von Regierungsmitgliedern und
sonstige Vorarbeiten aus dem Prozess der Willensbildung nach
außen dringen, werde die notwendige offene Kommunikation
innerhalb der Regierung gestört. Die jeweilige Opposition
könnte solche Informationen nutzen, um etwa einzelnen
Regierungsmitgliedern mangelnde Durchsetzungsfähigkeit
vorzuhalten; der regierungsinterne Einigungsprozess würde so
zu einem öffentlichen Kräftemessen innerhalb der Regierung.
Um dies zu vermeiden, müsste der Meinungsbildungsprozess aus
dem Verfassungsorgan Regierung hinaus in informelle
Gesprächsrunden verlagert werden. Der Regierung müsse, wie
der Opposition ohnehin, ein "forum internum" zustehen.
23
Das von den Antragsgegnern verfolgte
politische Ziel sei demgegenüber nicht entscheidend. Für die
Frage, ob eine Beeinträchtigung von Funktionsfähigkeit und
Eigenverantwortung der Landesregierung drohe, komme es
maßgeblich auf die Eigenart und Schutzbedürftigkeit der
Unterlagen an, nicht auf die Motive der Antragsgegner für ihr
Vorlagebegehren. Die Ursachen der aufgetretenen
Haushaltslücke seien im Übrigen bereits aufgeklärt und
eingehend erläutert worden; die von den Antragsgegnern
behauptete Unstimmigkeit bestehe nicht. Ihnen gehe es
wesentlich um die Ausforschung interner Beratungs- und
Meinungsbildungsprozesse innerhalb der Landesregierung, um
die daraus gewonnenen Informationen, etwa über die
politischen Kräfteverhältnisse zwischen den einzelnen
Ressorts, in der allgemeinen politischen Auseinandersetzung
zu nutzen.
24
Auf Nachfrage zum Charakter der im Antrag
unter c) und d) benannten Verhandlungsvermerke erläuterte die
Antragstellerin mit Schriftsatz vom
9. Dezember 2003, der Antrag habe hier die
Formulierung des ursprünglichen Aktenvorlagebegehrens der
Antragsgegner übernommen, und stellte zur Klärung der Frage,
auf welche Unterlagen sich das Einsichtsbegehren der
Antragsgegner insoweit beziehe, typisierend den Ablauf des
Haushaltsaufstellungsverfahrens dar. Danach beschränkten sich
die verschiedenen im Laufe des Aufstellungsverfahrens
gefertigten Unterlagen, die als Haushaltsverhandlungsvermerke
bezeichnet werden könnten, nicht auf die Wiedergabe
derjenigen Ergebnisse der geführten Verhandlungen, die Inhalt
des Haushaltsentwurfs und des Entwurfs der Nachschiebeliste
geworden seien. Sie ließen die Ausgangspositionen und den
Ablauf der Abstimmungsprozesse erkennen und erlaubten
Rückschlüsse auf politische Meinungsverschiedenheiten und
Kräfteverhältnisse im Verhältnis der beteiligten
Ressortmitglieder; diese Kräfteverhältnisse spiegelten sich
auch bereits in den Verhandlungen auf Referentenebene wider.
Auch die bloßen Ergebnisse der geführten Verhandlungen ließen
bereits derartige Rückschlüsse zu; auch sie seien Teil der
ressortinternen und ressortübergreifenden Abstimmungsprozesse
und daher im Hinblick auf Funktionsfähigkeit und
Eigenverantwortung der Landesregierung geschützt. Dem Schutz
des Art. 23 Abs. 3 LV unterlägen alle im Laufe des
Haushaltsaufstellungsverfahrens entstehenden Unterlagen und
Vermerke, welche die Ausgangspositionen der Verhandlungen,
den Verlauf dieser Verhandlungen, die offenen Punkte sowie
die Ergebnisse, in denen sich das jeweilige Ressort habe
durchsetzen können oder nachgeben müssen, erkennen
ließen.
25
2. Die Antragsgegner machen geltend, der
Antrag sei bereits unzulässig. Als Ausschussminderheit, die
gemäß Art. 23 Abs. 2 Satz 2 LV die Vorlage der
Unterlagen verlangt habe, seien sie weder parteifähig noch
passiv prozessführungsbefugt, da es sich bei dem Recht auf
Aktenvorlage nicht um ein eigenes Recht der Antragsgegner,
sondern um ein Recht des Parlaments handele und eine
Prozessstandschaft hier nicht vorgesehen sei. Der Antrag sei
im Übrigen unstatthaft, weil das von der Antragstellerin als
verfassungsverletzend beanstandete Vorlagebegehren keine
rechtserhebliche Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1
BVerfGG sei. Denn selbst wenn die Antragstellerin berechtigt
wäre, die Vorlage zu verweigern, werde dadurch das
Vorlagebegehren nicht verfassungswidrig.
26
Der Antrag sei unbegründet, weil ein
Verweigerungsrecht das Aktenvorlagebegehren nicht
verfassungswidrig mache. Auch wenn der Antrag auf
Feststellung eines Verweigerungsrechts lautete, wäre er
unbegründet, weil ein Verweigerungsrecht nach Art. 23
Abs. 3 Satz 1 LV nicht bestehe.
27
Das Vorlagebegehren der Antragsgegner diene
der Klärung der politischen Verantwortlichkeit für die
aufgetretene Haushaltslücke in Höhe von
35,1 Mio. DM. Ihm lägen Zweifel an der
Schlüssigkeit der von der Kultusministerin sowie anderen
Regierungsmitgliedern und Vertretern der Regierungsfraktion
abgegebenen Erklärung zugrunde, die fehlerhafte Einbeziehung
von 800 Stellen in die Berechnung der durch Verbeamtungen
erzielbaren Einsparungen beruhe auf dem Rechenfehler einer
Schulexpertin im Kultusministerium und sei erst im März 2001
entdeckt worden.
28
Ein Vermerk aus dem Ministerium für Finanzen
und Energie vom 7. Dezember 2000, der sich bei den
bereits vorgelegten Aktenbestandteilen befunden habe, stütze
die Vermutung, dass das Nichtzustandekommen einer zwischen
Finanzministerium und Bildungsministerium vereinbarten
Rücklage die eigentliche Ursache der Haushaltslücke sei, und
dass für die fehlende Verfügbarkeit dieser Rücklage schon im
Dezember 2000 Anhaltspunkte bestanden hätten. Weiter sei aus
dem Ergebnis der Akteneinsicht festzuhalten, dass die
vorgelegten Akten keinen Beleg für den von der
Bildungsministerin angeführten Rechenfehler enthielten,
obwohl laut Schreiben der Antragstellerin vom
19. Juli 2001 aus den vorgelegten Akten nur
diejenigen Unterlagen entfernt worden seien, die Aufschluss
über die Willensbildung innerhalb der Landesregierung gäben,
so dass Unterlagen über die fragliche Berechnung in den Akten
hätten enthalten sein müssen.
29
In das für die parlamentarische
Kontrollfunktion überragend wichtige Aktenvorlagerecht dürfe
nur unter ganz besonderen Umständen eingegriffen werden.
Speziell in der Haushaltspolitik dürfe wegen des Grundsatzes
der Budgetöffentlichkeit eine Offenlegung nur aus zwingenden
Gründen des Gemeinwohls unterbleiben. Schon der Wortlaut des
Art. 23 LV mache deutlich, dass nach Ansicht des
Verfassungsgebers der Aktenvorlageanspruch der Regelfall, die
Verweigerung der Vorlage dagegen die begründungsbedürftige
Ausnahme sein sollte. Dies folge nicht nur aus der Begrenzung
der Gründe, die allein zur Verweigerung der Aktenvorlage
berechtigten, sondern auch aus der Regel des Art. 23
Abs. 3 Satz 4 LV, nach der in Abweichung von der üblichen
Klagelastverteilung die Regierung sich an das
Verfassungsgericht wenden müsse, wenn sie einem
Vorlageverlangen nicht entsprechen wolle.
30
Die von der Antragstellerin angeführte
Unbefangenheit der Regierungsmitglieder bei künftigen
Entscheidungen sei verfassungsrechtlich nicht geschützt. Die
parlamentarische Kontrolle setze ein öffentliches
Kräftemessen gerade voraus. Verzagte Regierungsmitglieder,
deren Unbefangenheit schon durch die Akteneinsicht in frühere
Vorgänge gefährdet werde, entsprächen nicht dem Bild, das die
Verfassung von der Landesregierung zeichne. Jedenfalls sei
gegenüber dem parlamentarischen Kontrollrecht bei einem
Vorgang von herausgehobener politischer Bedeutung wie dem
vorliegenden das Interesse an künftiger Unbefangenheit
nachrangig. Anderenfalls könnte sich die Regierung einen
Arkanbereich sichern und damit jegliche Kontrolle
ausschließen.
31
Bei abgeschlossenen Vorgängen sei der
Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung in der Regel nicht
berührt, weil hier eine Mitentscheidung des Parlaments
ausgeschlossen sei. Die von der Antragstellerin herangezogene
Feststellung in der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts zum Flick-Untersuchungsausschuss
(BVerfGE 67, 100 ), es gebe einen auch von
parlamentarischen Untersuchungsausschüssen grundsätzlich
nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und
Handlungsbereich, beziehe sich dem Zusammenhang nach gerade
nicht auf abgeschlossene Vorgänge. Die Entstehungsgeschichte
des Art. 23 Abs. 3 LV bestätige, dass auch nach dieser
Vorschrift eine Vorlageverweigerung bei abgeschlossenen
Vorgängen im Regelfall ausscheide. Die Aufnahme eines
anderslautenden Zusatzes sei abgelehnt worden. Der
Verfassungsgeber habe sich an der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts zum Flick-Untersuchungsausschuss
und an der Entscheidung des Bremischen Staatsgerichtshofs vom
1. März 1989 orientiert, wonach bei abgeschlossenen Vorgängen
ein Verweigerungsrecht nur in absoluten Ausnahmefällen in
Betracht komme. Auch die These, hinsichtlich der Reichweite
des Aktenvorlagerechts müsse zwischen
Untersuchungsausschüssen und sonstigen Ausschüssen
unterschieden werden, werde durch die Entstehungsgeschichte
der Landesverfassung widerlegt.
32
Bezüglich der unter c) und d) des Antrags
genannten Unterlagen sei das der Antragsformulierung
zugrundeliegende Vorlagebegehren der Antragsgegner weit
aufzufassen. Die Antragsgegner hätten in ihrem
Aktenvorlagebegehren den Begriff
"Haushaltsverhandlungsvermerke" in einem umfassenden Sinne
verstanden. Zu den "Haushaltsverhandlungsvermerken" zählten
alle Vermerke, die sich auf die Haushaltsverhandlungen
beziehen, namentlich alle vorbereitenden Vermerke, aber auch
die Vermerke über sämtliche geführten Gespräche,
einschließlich der Vermerke über Chefgespräche, sowie
diejenigen Vermerke, die nachträglich über diese Gespräche
gefertigt wurden. Erfasst seien damit alle von der
Antragstellerin in der oben wiedergegebenen Darstellung des
Haushaltsaufstellungsverfahrens bezeichneten Vermerke,
Protokolle und Gesprächsunterlagen.
33
3. Die Regierungen und Parlamente des Bundes
und der Länder hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.
34
a) Für die Bundesregierung hat das
Bundesministerium des Innern Stellung genommen. Es verweist
auf die Grundsätze der Flick-Entscheidung (BVerfGE 67, 100
) zum Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung.
Nach den Ausführungen der Antragstellerin dokumentierten die
Unterlagen, deren Vorlage begehrt werde, einen Teil der
internen Willensbildung der Landesregierung bei der ihr
obliegenden Vorbereitung und Aufstellung des Landeshaushalts
2001. Demnach handele es sich um Informationen aus
abgeschlossenen Vorgängen, die gegenständlich dem Kernbereich
der Exekutive zuzuordnen seien. Das parlamentarische
Kontrollinteresse habe, jedenfalls außerhalb eines besonderen
Untersuchungsverfahrens, nicht von vornherein Vorrang
gegenüber dem Schutzinteresse der Exekutive.
Ressortabstimmungen und Erörterungen im Kabinett fänden
regelmäßig nicht-öffentlich statt, um im Interesse der
Einheitlichkeit des Regierungshandelns nach außen eine
möglichst offene und ungestörte Willensbildung im Innern
sicherzustellen. Unter diesen Umständen könne es nicht darauf
ankommen, ob mit der Offenlegung von Informationen aus dem
Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung erst nach Abschluss
der Willensbildung oder bereits vorher gerechnet werden
müsse. Die Gefahr einer solchen Offenlegung wirke sich auf
die künftige Bereitschaft der Regierungsmitglieder aus, in
Ressortabstimmungen und Kabinettserörterungen zunächst noch
kontroverse und nicht abschließend geklärte fachliche
Einschätzungen oder politische Standpunkte einzubringen.
Bestünde eine Offenlegungspflicht auch im Rahmen der
Anwendung der allgemein üblichen parlamentarischen
Kontrollmechanismen, so wäre, weil mit der Ausübung der
allgemeinen Kontrollrechte stets gerechnet werden müsste, die
Gefahr einer nachteiligen Rückwirkung auf künftige
Entscheidungsprozesse im Bereich der Regierung ungleich
größer als bei einer Offenlegungspflicht nur gegenüber
parlamentarischen Untersuchungsausschüssen. Der Schutz des
Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung müsse sich daher
jedenfalls dann auch auf abgeschlossene Vorgänge erstrecken,
wenn das Parlament von seinen Informationsrechten außerhalb
eines Untersuchungsverfahrens Gebrauch mache.
35
b) Der Thüringer Landtag hat ausgeführt, die
Regierung verfüge nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts über einen grundsätzlich nicht
ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich.
Kabinettserörterungen wie auch die Vorbereitung von
Kabinetts- und Ressortentscheidungen seien diesem Bereich
zuzuordnen. Voraussetzung für eine selbständige
Regierungsgewalt sei, dass in einem nicht ausforschbaren
Beratungsbereich vor den Regierungsentscheidungen freimütig
beraten werden könne. Die erforderliche Unbefangenheit und
Offenheit der Entscheidungsfindung werde wesentlich
beeinträchtigt, wenn die Entscheidungsträger befürchten
müssten, dass ihre im Rahmen der Regierungsberatungen
abgegebenen Stellungnahmen in Parlamentsausschüssen publik
würden. Mitglieder der Regierung würden dann in einen der
Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Regierung
abträglichen Zwang geraten, zu rechtfertigen, weshalb sie
Ratschlägen und Auffassungen ihrer Mitarbeiter nicht gefolgt
seien. Danach könne zwar eine abschließende
Kabinettsentscheidung ein verfassungsrechtlich zulässiger
Gegenstand der parlamentarischen Kontrolle sein, nicht aber
etwa das Protokoll einer Kabinettssitzung, in dem die
Entscheidungsfindung dokumentiert werde. Auch nach Abschluss
eines Vorgangs gehöre die vorgelagerte regierungsinterne
Beratung zum Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung, der
parlamentarischer Kontrolle nicht zugänglich sei. Die
Möglichkeit einer späteren Offenlegung würde sich negativ auf
die Unbefangenheit und die Offenheit aktueller
Willensbildungsprozesse der Regierung auswirken und unter
Umständen die Bereitschaft reduzieren, auch kontroverse
Auffassungen in die Entscheidungsfindung einzubringen.
36
1. Der Antrag ist zulässig; insbesondere fehlt
es, wie bereits im Verfahren der einstweiligen Anordnung
festgestellt, nicht an der Parteifähigkeit und
Prozessführungsbefugnis der Antragsgegner (BVerfGE 106, 51
). Die Zulässigkeit des Antrags scheitert
auch nicht an deren Einwand, das von der Antragstellerin als
verfassungsverletzend beanstandete Vorlagebegehren sei keine
rechtserhebliche Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1
BVerfGG. Der Antrag der Landesregierung ist darauf gerichtet,
das Vorlagebegehren der Antragsgegner abzuwehren. Aus
Art. 23 Abs. 3 Satz 4 LV folgt, dass sie
dazu eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
herbeiführen muss. Nach dieser Vorschrift ist die
Landesregierung verpflichtet, dem Informationsverlangen
unverzüglich zu entsprechen, es sei denn, dass sie eine
gegenteilige einstweilige Anordnung des
Bundesverfassungsgerichts erwirkt. Damit hat die
Landesverfassung in zulässiger Umkehr der üblichen
Klagelastverteilung (vgl. BVerfGE 106, 51 ) zum
Gegenstand des Streits vor dem Bundesverfassungsgericht auch
für das Hauptsacheverfahren die - den Anforderungen des
§ 64 Abs. 1 BVerfGG entsprechend konkret
umstrittene - Frage bestimmt, ob die Landesregierung zur
Vorlage der begehrten Unterlagen verpflichtet ist. Der von
der Antragstellerin in Anlehnung an § 64 Abs. 1
BVerfGG formulierte Antrag zielt demgemäß auf die
Feststellung, dass die von den Antragsgegnern geltend
gemachte Vorlagepflicht nicht bestehe. Er ist daher auch
hinsichtlich seines Gegenstandes zulässig.
37
2. Auf welche Dokumente sich der Antrag unter
c) und d) bezieht, ist angesichts der nicht feststehenden
Bedeutung der verwendeten Begriffe
"Haushaltsverhandlungsvermerke" und "Verhandlungsvermerke zur
Nachschiebeliste" auslegungsbedürftig. Die Antragstellerin
hat in der Formulierung ihres Antrags zu c) und d) die von
den Antragsgegnern in ihrem Aktenvorlagebegehren zu den
betreffenden Punkten verwendete Bezeichnung der gewünschten
Dokumente aufgegriffen. Ihr Antrag ist demnach zu c) und d)
darauf gerichtet, das Vorlagebegehren der Antragsgegner
bezüglich derjenigen Dokumente abzuwehren, auf die sich das
Vorlagebegehren der Antragsgegner in den betreffenden Punkten
bezieht.
38
Für die Beantwortung der Frage, welche
Unterlagen vom Aktenvorlagebegehren der Antragsgegner erfasst
sind, ist nicht die von den Antragsgegnern hierzu im
Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht abgegebene
Erklärung, sondern der objektive Sinn des ursprünglichen
Aktenvorlagebegehrens der Antragsgegner maßgebend. Das
schließt nachfolgende Präzisierungen nicht aus; ein
Vorlagebegehren kann aber jedenfalls nicht in späteren
Verfahrensstadien einseitig nach Belieben auf andere als die
ursprünglich verlangten Unterlagen erstreckt werden.
39
Unter den im Aktenvorlagebegehren der
Antragsgegner vom Juli 2001 genannten
Haushaltsverhandlungsvermerken des Bildungsministeriums und
des Ministeriums für Finanzen und Energie waren und sind die
als unmittelbare Grundlage der Haushaltsverhandlungen
zwischen den beiden Ministerien zur beiderseitigen Kenntnis
erstellten Vermerke sowie die Protokolle dieser Verhandlungen
zu verstehen. Neben Unterlagen, für die bereits nach dem
Schriftsatz der Antragstellerin vom
9. Dezember 2003 außer Streit steht, dass sie als
"Haushaltsverhandlungsvermerke" qualifiziert werden können -
die Protokolle der Referentenverhandlungen sowie die im
Finanzministerium als Grundlage der Chefverhandlungen
gefertigten und dem Bildungsministerium übermittelten
Unterlagen -, zählt dazu das Protokoll des zwischen Finanz-
und Bildungsministerium geführten Chefgesprächs.
Entsprechendes gilt für die Verhandlungsvermerke zur
Nachschiebeliste.
40
Aus dem Wortlaut und aus dem Zusammenhang, in
den das Vorlagebegehren ausdrücklich gestellt war, ergibt
sich, dass die begehrte Vorlage der
Haushaltsverhandlungsvermerke des Bildungsministeriums und
des Ministeriums für Finanzen und Energie nicht auf alle in
diesen Ministerien im Zusammenhang mit den
Haushaltsverhandlungen entstandenen, sondern auf die speziell
für oder über die bilateralen Verhandlungen zwischen Finanz-
und Bildungsministerium gefertigten Vermerke zielte. Die
Vorlage sollte der Aufklärung der Deckungslücke im
Lehrerpersonalhaushalt dienen. Diesem Zweck hätte etwa die
Vorlage von Haushaltsverhandlungsvermerken aus dem
Finanzministerium, die sich auf Verhandlungen mit anderen
Ressorts als dem Bildungsministerium beziehen, von vornherein
nicht dienen können. Unter anderem der hierdurch
verdeutlichte Bezug auf die zwischen Bildungs- und
Finanzministerium geführten Verhandlungen schließt ein
Verständnis des Vorlagebegehrens aus, wonach dieses auch
vorbereitende Vermerke für und Protokolle von
Kabinettsverhandlungen erfasst hätte. Ohnehin könnten
Protokolle von Kabinettssitzungen auch bei großzügiger
Auslegung nicht als Vermerke des Bildungs- oder des
Finanzministeriums aufgefasst werden.
41
Dass schließlich unter den zur Vorlage
verlangten Haushaltsverhandlungsvermerken des Bildungs- und
des Finanzministeriums nicht sämtliche im Hinblick auf die
Verhandlungen zwischen diesen Ministerien gefertigten
Unterlagen verstanden werden können, sondern nur diejenigen,
die den ressortinternen Bereich verlassen haben und auch der
Verhandlungsgegenseite als Verhandlungsgrundlage zugänglich
gemacht wurden, ergibt sich ebenfalls aus einer den
Zusammenhang berücksichtigenden Interpretation. Alle im
Zusammenhang mit der Verhandlungsvorbereitung ressortintern
erarbeiteten oder auch nur zusammengestellten Unterlagen als
"Verhandlungsvermerke" zu bezeichnen, läge schon angesichts
der unbestimmten Fülle derartiger Unterlagen nicht nahe. Dass
auch die Antragsgegner ein so weites Begriffsverständnis
weder subjektiv zugrundegelegt noch objektiv zum Ausdruck
gebracht haben, ergibt sich auch daraus, dass in ihrem
Vorlagebegehren vom Juli 2001 neben den Unterlagen, um die es
im vorliegenden Verfahren geht, zahlreiche weitere Dokumente
aufgeführt waren, deren gesonderter Aufführung es bei einem
derart weiten Begriffsverständnis nicht bedurft hätte.
42
Der Antrag ist nicht begründet. Die
Landesregierung ist nicht berechtigt, die Vorlage der im
Antrag bezeichneten Unterlagen zu verweigern.
43
1. Art. 23 Abs. 3 Satz 1, 4. Alt. LV
knüpft an die in der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts zum Flick-Untersuchungsausschuss
entwickelten Grundsätze zum Schutz eines Kernbereichs
exekutiver Eigenverantwortung an (vgl. Hübner, in:
v. Mutius u.a., Kommentar zur Landesverfassung
Schleswig-Holstein, Bd. I, 1995, Art. 23
Rn. 19, m.w.N.). Gründe, einem Untersuchungsausschuss
Akten vorzuenthalten, können sich nach dieser Entscheidung
vor allem aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz ergeben. Die
Verantwortung der Regierung gegenüber Parlament und Volk
setzt notwendigerweise einen "Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung" voraus, der einen auch von
parlamentarischen Untersuchungsausschüssen grundsätzlich
nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und
Handlungsbereich einschließt. Dazu gehört z.B. die
Willensbildung der Regierung selbst, sowohl hinsichtlich der
Erörterungen im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von
Kabinetts- und Ressortentscheidungen, die sich vornehmlich in
ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozessen
vollzieht (BVerfGE 67, 100 ).
44
Eine Pflicht der Regierung, parlamentarischen
Informationswünschen zu entsprechen, besteht danach in der
Regel nicht, wenn die Information zu einem Mitregieren
Dritter bei Entscheidungen führen kann, die in der alleinigen
Kompetenz der Regierung liegen. Diese Möglichkeit besteht bei
Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung von
Regierungsentscheidungen regelmäßig, solange die Entscheidung
noch nicht getroffen ist. Schon ein so wesentlicher Teil
jeder politischen Entscheidung wie die Bestimmung des
Zeitpunkts, zu dem sie fallen soll, könnte der Regierung
weitgehend aus der Hand genommen werden, wenn das Parlament
schon vor diesem Zeitpunkt auf den Stand der
Entscheidungsvorbereitung innerhalb der Regierung zugreifen
könnte. Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts
erstreckt sich daher die Kontrollkompetenz des Parlaments
grundsätzlich nur auf bereits abgeschlossene Vorgänge. Sie
enthält nicht die Befugnis, in laufende Verhandlungen und
Entscheidungsvorbereitungen einzugreifen
(BVerfGE 67, 100 ; vgl. auch HessStGH,
DÖV 1967, S. 51 ; Bayer. VerfGH,
DVBl 1986, S. 233 ; BremStGH,
NVwZ 1989, S. 953 ; BbgVerfG, NVwZ 1998,
S. 209 ; Böckenförde, AöR 103 , S. 1
).
45
Der aus dem Gewaltenteilungsprinzip folgende
Schutz vor informatorischen Eingriffen in den Bereich
exekutiver Entscheidungsvorbereitung erschöpft sich jedoch
nicht in dieser Abschirmung gegen unmittelbare Eingriffe in
die autonome Kompetenzausübung der Regierung. Auch dem
nachträglichen parlamentarischen Zugriff auf Informationen
aus der Phase der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen
setzt der Gewaltenteilungsgrundsatz Grenzen. Zwar gebietet
dieser Grundsatz gerade im Hinblick auf die starke Stellung
der Regierung eine Auslegung des Grundgesetzes dahin, dass
parlamentarische Kontrolle wirksam sein kann (vgl. BVerfGE
67, 100 ). Dies wäre nicht der Fall, wenn die dazu
nötigen Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung von
Regierungsentscheidungen dem Parlament grundsätzlich
verschlossen blieben. Andererseits würde aber ein - sei es
auch erst nach Abschluss des jeweiligen
Entscheidungsprozesses einsetzender - schrankenloser
parlamentarischer Anspruch auf Informationen aus diesem
Bereich vor allem durch seine einengenden Vorwirkungen die
Regierung in der selbständigen Funktion beeinträchtigen, die
das Gewaltenteilungsprinzip ihr zuweist. Das
Bundesverfassungsgericht hat daher bereits im Urteil zum
Flick-Untersuchungsausschuss deutlich gemacht, dass
Informationen aus dem Vorfeld von Regierungsentscheidungen
zwar nach Abschluss der jeweiligen Entscheidung nicht mehr im
selben Maße geschützt sind wie in der Phase, in der die
Kenntnisnahme Dritter diesen einen unmittelbaren Einfluss auf
die Entscheidung verschaffen würde, dass aber das
parlamentarische Informationsrecht auch dann noch Grenzen
hat: Auch bei abgeschlossenen Vorgängen sind Fälle möglich,
in denen die Regierung aus dem Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung geheimzuhaltende Tatsachen mitzuteilen
nicht verpflichtet ist (BVerfGE 67, 100 ).
46
2. Beide Aspekte, den des Schutzes
eigenverantwortlicher Kompetenzausübung der Regierung vor
parlamentarischer Mitentscheidung in laufenden
Angelegenheiten wie den eines auch bei abgeschlossenen
Vorgängen eingreifenden, in erster Linie präventiven Schutzes
der Funktionsfähigkeit der Regierung, greift
Art. 23 Abs. 3 Satz 1 LV auf, indem er die
Informationspflichten der Landesregierung gegenüber dem
Parlament durch den Gesichtspunkt der Funktionsfähigkeit und
Eigenverantwortung der Landesregierung begrenzt.
47
Die beiden Elemente des Begriffspaars
"Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung" erfassen dabei
gerade in ihrer Kombination als einheitliches
Tatbestandsmerkmal beide genannten Schutzaspekte. Wären
stattdessen Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung als
zwei Tatbestandsmerkmale zu verstehen, die kumulativ erfüllt
sein müssen, je für sich aber nur einen der genannten
Schutzgesichtspunkte erfassen mit der Folge, dass etwa die
Eigenverantwortung der Regierung nur bei einem
Informationszugriff auf noch unabgeschlossene Vorgänge als
beeinträchtigt gelten könnte, so entfiele im Ergebnis jeder
Schutz in Bezug auf abgeschlossene Vorgänge, weil eine in
diesem Sinne eng verstandene Eigenverantwortung der Regierung
hier definitionsgemäß nie beeinträchtigt und damit eines der
beiden kumulativ erforderlichen Merkmale in dieser
Fallkonstellation nie erfüllt wäre. Dieses Ergebnis wäre
unvereinbar mit den Rechtsprechungsgrundsätzen, an die
Art. 23 Abs. 3 Satz 1, 4. Alt. LV
anknüpft, und entspräche nicht dem in der
Entstehungsgeschichte des Art. 23 LV deutlich
zutage getretenen Willen des Verfassungsgebers.
48
3. Die Entstehungsgeschichte des Art. 23
LV zeigt, dass der Verfassungsgeber mit der gewählten
Ausgestaltung der parlamentarischen Informationsrechte und
ihrer Grenzen eine wirksame Kontrolle der Regierung
ermöglichen, zugleich aber auch hinsichtlich abgeschlossener
Vorgänge keinen uneingeschränkten parlamentarischen Zugriff
auf den Bereich der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen
eröffnen wollte. Im Sonderausschuss "Verfassungs- und
Parlamentsreform" gingen die Auffassungen über die
wünschenswerte Reichweite und die notwendigen Grenzen des
parlamentarischen Informationsrechts auseinander. Ein vom
Wissenschaftlichen Parlamentsdienst unterbreiteter Vorschlag
sah vor, dass die Landesregierung berechtigt sein sollte,
Auskünfte oder die Vorlage von Akten zu verweigern, wenn die
Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Landesregierung
bei der Vorbereitung ihrer Entscheidungen beeinträchtigt
würde. Dieser Vorschlag, der das Verweigerungsrecht auf noch
nicht abgeschlossene Vorgänge begrenzt hätte, entsprach den
Vorstellungen der Ausschussmehrheit, stieß aber auf Bedenken
seitens der Landesregierung, die im Interesse freier und
offener Diskussion innerhalb der Regierung einen Schutz von
Regierungsinterna auch bei abgeschlossenen Vorgängen als
erforderlich ansah. Die Ausschussminderheit schloss sich
diesen Bedenken an. Die Suche nach dem für eine
Verfassungsänderung notwendigen Kompromiss endete damit, dass
der Zusatz "bei der Vorbereitung ihrer Entscheidungen"
gestrichen wurde. Damit war klargestellt, dass die Berufung
auf eine Beeinträchtigung von Funktionsfähigkeit und
Eigenverantwortung der Landesregierung nicht, wie seitens der
Ausschussmehrheit zunächst gewünscht, in Bezug auf
abgeschlossene Vorgänge prinzipiell ausgeschlossen sein
sollte (vgl. Protokolle des Sonderausschusses "Verfassungs-
und Parlamentsreform", 16. Sitzung, S. 21,
28 ff.; 17. Sitzung, S. 5 ff.; 30. Sitzung, S.
23 f., 33 ff.).
49
Der Umstand, dass eine vom Innenminister und
von einer Ausschussminderheit vorgeschlagene Ergänzung "Dies
gilt auch für zeitlich abgeschlossene Vorgänge" (Protokolle,
a.a.O., 30. Sitzung, S. 35) nicht in den
Verfassungstext aufgenommen wurde, spricht vor dem
Hintergrund dieser Klarstellung nicht für die Annahme, damit
sei die Möglichkeit einer Informationsverweigerung in Bezug
auf abgeschlossene Vorgänge prinzipiell verneint worden (vgl.
Protokolle, a.a.O., 30. Sitzung, S. 36). Der im
Sonderausschuss gefundene Kompromiss fand Eingang in den
Verfassungstext (vgl. LTDrucks 12/826).
50
Art. 23 Abs. 3 Satz 1, 4. Alt. LV ist
folglich dahingehend auszulegen, dass die Vorlage von Akten
aus dem Bereich der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen
die Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der
Landesregierung auch dann beeinträchtigen kann, wenn es sich
um Akten zu einem abgeschlossenen Vorgang handelt (vgl. auch
Hübner, in: v. Mutius u.a., Kommentar zur Landesverfassung
Schleswig-Holstein, Bd. I, 1995, Art. 23 Rn. 20;
für die entsprechende Rechtslage in anderen Bundesländern
vgl. VerfG Hamburg, DÖV 1973, S. 745
; Nds.StGH, NdsVBl 1996, S. 189 ;
BbgVerfG, NVwZ-RR 1998, S. 209 ;
einschränkend BremStGH, NVwZ 1989, S. 953
).
51
4. a) Die Frage, ob die Vorlage von Akten aus
dem Bereich der Vorbereitung abgeschlossener
Regierungsentscheidungen, aus denen Aufschluss über die
Willensbildung der Regierung und ihrer Mitglieder gewonnen
werden kann, die Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung
der Landesregierung beeinträchtigen würde, kann demnach nicht
pauschal verneint werden. Ebensowenig ist sie aber pauschal
zu bejahen. Würde sie, in der Annahme, dass jeder der
Regierung unerwünschte parlamentarische Einblick in das
Zustandekommen von Regierungsentscheidungen die Offenheit des
Willensbildungsprozesses und damit die Funktionsfähigkeit der
Regierung beeinträchtigt, grundsätzlich bejaht, so unterlägen
die Entscheidungen der Regierung dem parlamentarischen
Kontrollrecht nur hinsichtlich des verlautbarten
Entscheidungsinhalts und solcher Entscheidungsgrundlagen, die
keine Rückschlüsse auf die Willensbildung innerhalb der
Regierung zulassen. Weitere Hintergründe - auch solche,
ohne deren Kenntnis die getroffene Entscheidung politisch
nicht beurteilt und die politische Verantwortung der
Regierung für Fehler, die gerade das Zustandekommen ihrer
Entscheidungen betreffen, nicht zur Geltung gebracht werden
kann - könnten dagegen nach Belieben unzugänglich
gehalten werden. Das Aktenvorlagerecht, sofern es dem
Parlament Zugriff gerade auch auf von der Regierung nicht
freiwillig bereitgestellte Informationen über die
Regierungstätigkeit verschaffen soll, liefe insoweit leer;
die parlamentarische Kontrolle bliebe unwirksam. Dies wäre
mit dem Gewaltenteilungsgrundsatz nicht vereinbar und
widerspräche der Intention des schleswig-holsteinischen
Verfassungsgebers, mit Art. 23 LV eine wirksame
parlamentarische Kontrolle des Regierungshandelns zu
ermöglichen.
52
Auch die bundesverfassungsrechtliche
Rechtslage, an die Art. 23 Abs. 3 Satz 1,
4. Alt. LV anknüpft, geht dahin, dass
parlamentarische Informationsrechte in Bezug auf
abgeschlossene Vorgänge nicht grundsätzlich immer dann
ausscheiden, wenn es sich um Akten aus dem Bereich der
Willensbildung der Regierung, einschließlich der
vorbereitenden Willensbildung innerhalb der Ressorts und der
Abstimmung zwischen ihnen, handelt (BVerfGE 67, 100
; 77, 1 ; vgl. auch VerfG Hamburg, DÖV
1973, S. 745 ; BremStGH, NVwZ 1989, S. 953
; a.A. Nds.StGH, NdsVBl 1996, S. 189
).
53
Ob die Vorlage solcher Akten die
Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Regierung
beeinträchtigen würde, lässt sich daher nur unter
Berücksichtigung der jeweiligen Umstände feststellen. Die
Notwendigkeit, hier zwischen gegenläufigen Belangen
abzuwägen, entspricht der doppelten Funktion des
Gewaltenteilungsgrundsatzes als Grund und Grenze
parlamentarischer Kontrollrechte. In ihr kommt zum Ausdruck,
dass die parlamentarische Kontrolle der Regierung einerseits
gerade dazu bestimmt ist, eine demokratischen und
rechtsstaatlichen Grundsätzen entsprechende Ausübung der
Regierungsfunktion sicherzustellen, andererseits aber diese
Funktion auch stören kann und daher der Begrenzung auf ein
funktionsverträgliches Maß bedarf.
54
b) Anhaltspunkte dafür, dass die
schleswig-holsteinische Landesverfassung parlamentarischen
Informationsbegehren unterschiedliches Gewicht beimäße je
nachdem, ob sie von einem Untersuchungsausschuss oder von
einem sonstigen Ausschuss ausgehen, sind nicht ersichtlich.
Art. 18 Abs. 4 Satz 2 LV verweist für das
Aktenvorlagerecht von Untersuchungsausschüssen auf die für
isolierte Aktenvorlagebegehren geltende Regelung des
Art. 23 Abs. 3 LV und sieht damit die Geltung ein und
desselben inhaltlichen Maßstabes vor. Hierdurch vermeidet die
schleswig-holsteinische Verfassung, dass für
Aufklärungszwecke, denen mit einer einfachen Aktenvorlage
entsprochen werden könnte, der Bedarf, einen
Untersuchungsausschuss einzusetzen, nur deshalb entsteht,
weil das Aktenvorlagerecht der Mitglieder regulärer
Ausschüsse inhaltlich weniger weit reicht als das der
Mitglieder eines Untersuchungsausschusses.
55
Zwar weist die Antragstellerin mit Recht
darauf hin, dass Aktenvorlagebegehren von Abgeordneten
außerhalb eines Untersuchungsausschusses durch ihre
potentiell größere Häufigkeit mit höheren Belastungen für die
Regierung verbunden sein können, während das hinter dem
Informationsverlangen stehende Aufklärungsinteresse des
Parlaments typischerweise eher bei einem
Untersuchungsausschuss besonders gewichtig sein wird. Dies
führt jedoch, da es sich hier nur um Mögliches oder Typisches
handelt, nicht dazu, dass im Rahmen der Anwendung des
Art. 23 Abs. 3 Satz 1, 4. Alt. LV den
Aktenvorlagebegehren aus regulären Ausschüssen generell
engere Grenzen gesetzt werden als denen eines
Untersuchungsausschusses. Der richtige Ort für die
Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte ist vielmehr die im
konkreten Fall notwendige Abwägung.
56
c) Aus dem Umstand, dass Art. 23 Abs. 3
Satz 1, 4. Alt. LV auf eine Beeinträchtigung und nicht, wie
Art. 53 Abs. 4 Satz 1 der Verfassung des Landes
Sachsen-Anhalt und Art. 24 Abs. 3 Satz 1 der
Niedersächsischen Verfassung, auf eine wesentliche
Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit und
Eigenverantwortung der Landesregierung abstellt, lässt sich
nicht ableiten, dass der schleswig-holsteinische
Verfassungsgeber dem Informationsinteresse des Parlaments ein
im Verhältnis zu den Geheimhaltungsinteressen der Regierung
prinzipiell geringes Gewicht zugemessen hätte. Ein solcher
Schluss verbietet sich schon deshalb, weil die genannten
Vergleichsvorschriften von anderen Gesetzgebern später als
Art. 23 LV erlassen worden sind.
57
d) Auch aus der in Art. 23 Abs. 3 Satz 4
LV vorgesehenen Umkehr der Klagelast lassen sich allgemeine
Schlüsse auf das abwägungsrelevante Gewicht der
parlamentarischen Informationsinteressen nicht ziehen. Diese
Klagelastumkehr dient zwar dem Anliegen, die
parlamentarischen Informationsrechte zu stärken;
Art. 23 LV folgt damit einer auf nationaler wie
internationaler Ebene zu beobachtenden allgemeinen Tendenz
zur Transparenzverstärkung, die gerade für den Bereich der
Exekutive ein Gegengewicht gegen deren oft beklagten
Machtzuwachs im Gewaltengefüge bildet. Dass die beabsichtigte
Stärkung der parlamentarischen Informationsrechte über die
ausdrücklich geregelte verfahrensrechtliche Seite hinaus auch
eine materiellrechtliche sein, dem parlamentarischen
Informationsinteresse also grundsätzlich ein Übergewicht
eingeräumt werden oder sein Gewicht über das in der
verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zum "Kernbereich
exekutiver Eigenverantwortung" (BVerfGE 67, 100
) Vorgezeichnete hinaus verstärkt
werden sollte, folgt daraus jedoch nicht.
58
e) Als funktioneller Belang, der durch eine
Vorlagepflicht beeinträchtigt werden könnte, fällt bei
abgeschlossenen Vorgängen nicht mehr die
Entscheidungsautonomie der Regierung (s.o. B.II.1.), sondern
vor allem die Freiheit und Offenheit der Willensbildung
innerhalb der Regierung ins Gewicht. Dieser letztere
Gesichtspunkt war bestimmend für die Entscheidung des
schleswig-holsteinischen Verfassungsgebers, den
Vorlageverweigerungsgrund einer drohenden Beeinträchtigung
der Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung nicht von
vornherein auf noch laufende Vorgänge zu beschränken (s.o.
B.II.3.). Unter diesem Aspekt sind Unterlagen aus dem Bereich
der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen, die Aufschluss
über den Prozess der Willensbildung geben, umso
schutzwürdiger, je näher sie der gubernativen Entscheidung
stehen. So kommt den Erörterungen im Kabinett besonders hohe
Schutzwürdigkeit zu.
59
Auf der anderen Seite ist das Gewicht des
parlamentarischen Informationsinteresses in Anschlag zu
bringen. Müsste in Bezug auf abgeschlossene Vorgänge jedem
beliebigen parlamentarischen Informationsinteresse allein
deshalb, weil es angemeldet wurde, Zugang zum innersten
Bereich der Willensbildung der Regierung verschafft werden,
so liefe die in Art. 23 Abs. 3 Satz 1, 4. Alt. LV
auch für abgeschlossene Vorgänge vorgesehene Möglichkeit der
Informationsverweigerung leer. Je weiter ein
parlamentarisches Informationsbegehren in diesen innersten
Bereich eindringt, desto gewichtiger muss daher das
parlamentarische Informationsinteresse sein, um sich gegen
ein von der Regierung geltend gemachtes Interesse an
Vertraulichkeit durchsetzen zu können.
60
Besonders hohes Gewicht kommt dem
parlamentarischen Informationsinteresse zu, soweit es um die
Aufdeckung möglicher Rechtsverstöße und vergleichbarer
Missstände innerhalb der Regierung geht (vgl. BVerfGE 67, 100
).
61
Nach diesen Maßstäben ist die Landesregierung
nicht berechtigt, die Vorlage der im Antrag bezeichneten
Unterlagen zu verweigern.
62
1. Alle im Antrag bezeichneten Unterlagen
fallen in den Bereich, der in der Phase der Vorbereitung
einer Regierungsentscheidung dem parlamentarischen
Informationszugriff in der Regel entzogen ist und ihm - nach
Maßgabe einer Abwägung - auch nach Abschluss der
Angelegenheit noch entzogen sein kann
(vgl. BVerfGE 67, 100 ). Sie
betreffen sämtlich den Bereich der Willensbildung der
Regierung, zu dem nicht nur die Kabinettsberatungen zu zählen
sind, sondern auch die Vorbereitung von Kabinetts- und
Ressortentscheidungen, die sich vornehmlich in
ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozessen
vollzieht (vgl. BVerfG, ebd.).
63
Nachdem die Aufstellung des Landeshaushalts
2001 abgeschlossen ist, greift der Gesichtspunkt, dass die
autonome Wahrnehmung der Regierungskompetenzen zu schützen
ist (s.o. B.II.1.), nicht mehr ein, wohl aber der
Gesichtspunkt des Schutzes der funktionsnotwendigen freien
und offenen Willensbildung innerhalb der Regierung. Die
erforderliche Abwägung fällt zugunsten des
Informationsanspruchs der Antragsgegner aus.
64
2. Die im Antrag aufgeführten Unterlagen
stehen in engem Bezug zu der Entscheidung über den
Haushaltsentwurf, die der Landesregierung als Kollegium
obliegt (vgl. Art. 50 Abs. 3 LV), und geben unmittelbar
Aufschluss über den Verlauf der Abstimmung zwischen den
beteiligten Ressorts. Die Sicherung der Freiheit und
Offenheit der Willensbildung in derartigen
Abstimmungsprozessen hat hohes Gewicht. Sie wird durch die
Vorlage der im Antrag bezeichneten Akten jedoch nicht in
einer der Funktionsfähigkeit der Regierung abträglichen Weise
bedroht.
65
Die von der Antragstellerin geltend gemachte
Gefahr, dass zur Vermeidung unerwünschter Publizität
Abstimmungsprozesse aus dem Verfassungsorgan Regierung hinaus
in informelle Gesprächsrunden verlagert werden, besteht im
vorliegenden Fall nicht. Das Anliegen, dass die der Regierung
als Verfassungsorgan zugewiesenen Entscheidungen nicht aus
dem Regierungskollegium hinaus verlagert werden, wird durch
die Vorlage von Akten, die nicht die Beratungen der Regierung
als Kollegium, sondern deren Vorbereitung innerhalb der
Ressorts und zwischen den Ressorts betreffen, nicht
berührt.
66
Die schützenswerte Freiheit und Offenheit des
der Regierungsentscheidung über den Haushaltsentwurf
vorgelagerten interministeriellen Abstimmungsprozesses könnte
durch die Verpflichtung zur Vorlage von Unterlagen aus diesem
Abstimmungsprozess beeinträchtigt werden, wenn die dadurch
ausgelöste Befürchtung eventueller späterer Publizität
geeignet wäre, eine sachlich förderliche Kommunikation
zwischen den Beteiligten zu hemmen.
67
a) Bezüglich der im Antrag unter a) und b)
aufgeführten Unterlagen - Haushaltsvoranschlag des
Ministeriums für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Kultur
sowie Haushaltsentwurf des Ministeriums für Finanzen und
Energie, jeweils für den Landeshaushalt 2001 - liegt diese
Gefahr von vornherein nicht nahe. Es besteht kein Anlass zu
der Annahme, dass wegen befürchteter späterer Publizität
Ministerien künftig einen realistisch ermittelten
Haushaltsbedarf nicht mehr offen anmelden oder das
Finanzministerium seine Vorstellungen - und damit das
Ergebnis der vorausgegangenen Ressortabstimmungen - nicht
mehr offen in seinem Haushaltsentwurf für das Kabinett zum
Ausdruck bringen würden.
68
Auch soweit die Antragstellerin geltend macht,
die an den verlangten Unterlagen ablesbaren
ressortspezifischen Durchsetzungserfolge könnten von der
Opposition zum Maßstab der Durchsetzungsfähigkeit einzelner
Ressortmitglieder genommen, die Regierung so
"auseinanderdividiert" und die Haushaltsverhandlungen zu
einem "öffentlichen Kräftemessen" umfunktioniert werden, kann
darin eine Gefahr für die Freiheit und Offenheit der
Willensbildung innerhalb der Regierung nicht gesehen werden.
Die Vorlage des Haushaltsvoranschlages des
Bildungsministeriums und des Haushaltsentwurfs des
Finanzministeriums würde es zwar ermöglichen, durch Vergleich
dieser Dokumente untereinander und mit dem schließlich von
der Regierung beschlossenen, ins Parlament eingebrachten
Haushaltsentwurf Feststellungen darüber zu treffen, inwieweit
das Bildungs- im Verhältnis zum Finanzministerium und
letzteres im Verhältnis zur Regierung ihren Voranschlag oder
Entwurf durchsetzen konnten oder sich Abstriche gefallen
lassen mussten. Die Möglichkeit, dass Beobachter diese
Informationen zu Rückschlüssen auf die Durchsetzungsfähigkeit
der beteiligten Regierungsmitglieder nutzen könnten,
begründet jedoch keine Gefahr für Funktionsfähigkeit und
Eigenverantwortung der Landesregierung. Das Interesse der
einzelnen Regierungsmitglieder daran, dass das Ausmaß ihrer
Durchsetzungsfähigkeit innerhalb der Regierung dem Parlament
und damit auch einer weiteren Öffentlichkeit verborgen
bleibt, ist verfassungsrechtlich nicht per se geschützt.
69
b) Eher als die Vorlage des
Haushaltsvoranschlags und des Haushaltsentwurfs könnte die
Vorlage der unter c) und d) des Antrags aufgeführten
Unterlagen - Haushaltsverhandlungsvermerke des Ministeriums
für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Kultur und des
Ministeriums für Finanzen und Energie sowie
Verhandlungsvermerke zur Nachschiebeliste - die von
Art. 23 Abs. 3 Satz 1, 4. Alt. LV
geschützte Freiheit und Offenheit der Willensbildung im die
Regierungsentscheidung vorbereitenden Abstimmungsprozess
berühren. Diese Unterlagen geben nicht nur Aufschluss über
den größeren oder geringeren Verhandlungserfolg der
Beteiligten. In den haushaltsbezogenen Verhandlungen des
Finanzministeriums mit den anderen Ressorts geht es letztlich
darum, welche Anmeldungen des jeweiligen Ressorts in den vom
Finanzministerium ins Kabinett einzubringenden
Haushaltsentwurf aufgenommen werden. Die über diese
Verhandlungen - oder als Grundlage dafür - gefertigten
Vermerke können aber Informationen enthalten, die über
diesbezügliche Verhandlungsergebnisse hinausgehen. So
enthalten nach Auskunft der Antragstellerin die Protokolle
über die auf Referentenebene geführten Verhandlungen
Arbeitsaufträge des Finanzministeriums an das jeweilige
Fachressort, die auf die Prüfung von Einsparungsmöglichkeiten
zielen, und benennen Konfliktpunkte sowie Maßnahmen von
besonderer finanzieller Bedeutung, über die nach
beiderseitiger Auffassung eine Einigung auf der Ebene der
politischen Führung der beteiligten Ressorts herbeigeführt
werden muss. Die als Grundlage der Chefgespräche gefertigten
Unterlagen und die Protokolle dieser Gespräche geben
ebenfalls Aufschluss unter anderem über zum jeweiligen
Zeitpunkt noch offene Verhandlungspunkte. Die Beantwortung
der Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen eine Pflicht
zur Offenlegung dieser Dokumente besteht, kann daher von
Bedeutung sein für die Bereitschaft der Beteiligten, die
Verhandlungen offen zu führen.
70
Nach Abwägung mit dem Gesichtspunkt wirksamer
parlamentarischer Kontrolle überwiegt jedoch auch hier das
Informationsinteresse der Antragsgegner. Ihr Interesse, das
Zustandekommen der aufgetretenen Deckungslücke von
35,1 Mio. DM im Haushalt des Jahres 2001
aufzuklären, hat deshalb besonderes Gewicht, weil es dabei um
die Frage geht, ob das Parlament im Verfahren der
Haushaltsaufstellung seitens der Regierung nach bestem Wissen
informiert wurde oder ob ihm Informationen über eine zu
erwartende oder sich abzeichnende Unterdeckung, die auf
Regierungsebene bereits vorhanden waren, vorenthalten worden
sind. Es handelt sich also darum, ob eines der wichtigsten
Rechte des Parlaments, das Budgetrecht (Art. 50 Abs. 2
LV), missachtet wurde. Das Budgetrecht des Parlaments
schließt einen Anspruch des Parlaments wie der einzelnen
Abgeordneten darauf ein, dass ihnen die für eine
sachverständige Beurteilung des Haushaltsplans erforderlichen
Informationen nicht vorenthalten werden (BVerfGE 70, 324
). Die Gründe, aus denen die Antragsgegner
vermuten, dass dies geschehen sei, sind nicht aus der Luft
gegriffen. Sie sind auch nicht durch die von der
Landesregierung abgegebenen Erklärungen für das
Zustandekommen der Haushaltslücke erledigt. Ob diese
Erklärungen zutreffen, ist die Frage, um deren Klärung es
geht. Mit ihrem Aktenvorlagebegehren nehmen die Antragsgegner
das parlamentarische Kontrollrecht in seiner wichtigsten
Funktion, nämlich als Instrument präventiver Sicherung
verfassungskonformen Verhaltens der Regierung und ihrer
einzelnen Mitglieder, wahr.
71
Die von Art. 23 Abs. 3 Satz 1,
4. Alt. LV geschützte Freiheit und Offenheit der
Willensbildung bei der Vorbereitung von
Regierungsentscheidungen steht unter diesen Umständen der
begehrten Aktenvorlage nicht entgegen.