BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvK 1/02 -
dass der Antragsgegner die Rechte der
Antragstellerin auf Gleichheit der Wahl aus Artikel 38 Absatz
1, Artikel 28 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes, Artikel 3
Absatz 1 Verfassung des Landes Schleswig-Holstein und auf
Chancengleichheit als politische Partei aus Artikel 21 Absatz
1 des Grundgesetzes verletzt hat, indem er am 28. September
2001 mit der Verabschiedung des Gesetzes zur Änderung des
Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes beschlossen hat, die 5 vom
Hundert-Sperrklausel in § 10 Absatz 1 des Gemeinde- und
Kreiswahlgesetzes beizubehalten,
hilfsweise, dass der Antragsgegner die Rechte
der Antragstellerin auf Gleichheit der Wahl aus Artikel 38
Absatz 1, Artikel 28 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes,
Artikel 3 Absatz 1 Verfassung des Landes Schleswig-Holstein
und auf Chancengleichheit als politische Partei aus Artikel
21 Absatz 1 des Grundgesetzes verletzt hat, indem er es
unterlassen hat, bei der Änderung des Gemeinde- und
Kreiswahlgesetzes durch das Gesetz vom 10. Oktober 2001
(GVOBl S. 180) die 5 vom Hundert-Sperrklausel in § 10
Absatz 1 des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes aufzuheben,
hilfsweise, dass der Antragsgegner die Rechte
der Antragstellerin auf Gleichheit der Wahl aus Artikel 38
Absatz 1, Artikel 28 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes,
Artikel 3 Absatz 1 Verfassung des Landes Schleswig-Holstein
und auf Chancengleichheit als politische Partei aus Artikel
21 Absatz 1 des Grundgesetzes verletzt hat, indem er es
unterlassen hat, bei der Änderung des Gemeinde- und
Kreiswahlgesetzes durch Gesetz vom 10. Oktober 2001 (GVOBl S.
180) die 5 vom Hundert-Sperrklausel in § 10 Absatz 1 des
Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes abzumildern,
hilfsweise, dass der Antragsgegner die Rechte
der Antragstellerin auf Gleichheit der Wahl aus Artikel 38
Absatz 1, Artikel 28 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes,
Artikel 3 Absatz 1 Verfassung des Landes Schleswig-Holstein
und auf Chancengleichheit als politische Partei aus Artikel
21 Absatz 1 des Grundgesetzes verletzt hat, indem er es
unterlassen hat, bei der Änderung des Gemeinde- und
Kreiswahlgesetzes durch Gesetz vom 10. Oktober 2001 die 5 vom
Hundert-Sperrklausel in § 10 Absatz 1 des Gemeinde- und
Kreiswahlgesetzes zu überprüfen,
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Hassemer,
Sommer,
Jentsch,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff
am 11. März 2003 gemäß § 24 BVerfGG
einstimmig beschlossen:
Die Anträge werden verworfen.
1
Das Landesorganstreitverfahren (Art. 99 GG,
§ 13 Nr. 10 BVerfGG) betrifft die Frage, ob der
Antragsgegner dadurch die Rechte der Antragstellerin verletzt
hat, dass er anlässlich der Änderung des Gesetzes über die
Wahlen in den Gemeinden und Kreisen in Schleswig-Holstein
(Gemeinde- und Kreiswahlgesetz in der Fassung vom 19. März
1997, GVOBl S. 152 - GKWG -) durch Gesetz vom 10. Oktober
2001 (GVOBl S. 180) die 5 v.H.-Sperrklausel bei
Kommunalwahlen beibehalten hat.
2
1. Das Gemeinde- und Kreiswahlgesetz sah
bereits in der ursprünglichen Fassung vom 25. März 1959
(GVOBl S. 13) in § 11 Abs. 1 die 5 v.H.-Sperrklausel
vor. In seiner nunmehr geltenden Fassung vom 19. März 1997
(GVOBl S. 152) ist sie in § 10 Abs. 1 Satz 1 enthalten;
es heißt dort:
3
An dem Verhältnisausgleich nimmt jede
politische Partei oder Wählergruppe teil, für die ein
Listenwahlvorschlag aufgestellt und zugelassen worden ist,
sofern für sie mindestens eine unmittelbare Vertreterin oder
ein unmittelbarer Vertreter gewählt worden ist oder sofern
sie insgesamt mindestens 5 v.H. der im Wahlgebiet abgegebenen
gültigen Stimmen erzielt hat.
4
2. Die 5 v.H.-Sperrklausel war Gegenstand der
Beratungen der vom Landtag in der 13. Legislaturperiode
eingesetzten "Enquetekommission Kommunalverfassungsreform".
Diese empfahl in ihrem Schlussbericht vom 9. Juni 1993, die
Sperrklausel aufrechtzuerhalten (LTDrucks 13/1111, S. 103).
Sämtliche im Anschluss daran in der 13. und 14.
Legislaturperiode (1992-2000) verabschiedeten Änderungen der
Kommunalverfassung und des Kommunalwahlgesetzes ließen die 5
v.H.-Sperrklausel unberührt; es sind dies:
5
das Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung
vom 21. Juni 1994 (GVOBl S. 304); es änderte die Bestimmungen
über das Verfahren zur Prüfung des Gemeindehaushalts;
6
das Gesetz zur Änderung wahlrechtlicher
Vorschriften vom 8. Dezember 1995 (GVOBl S. 480); es führte
unter anderem das Kommunalwahlrecht für Unionsbürger ein;
7
das Gesetz zur Änderung des kommunalen
Verfassungsrechts 1995 vom 22. Dezember 1995 (GVOBl 1996, S.
33); es führte neben anderem die Direktwahl der
hauptamtlichen Bürgermeister und der Landräte ein;
8
das Gesetz zur Änderung des Gemeinde- und
Kreiswahlgesetzes vom 27. Februar 1997 (GVOBl S. 101 ber. S.
146); es setzte das Wahlalter von 18 auf 16 Jahre herab;
9
das Gesetz zur Änderung kommunalrechtlicher
Vorschriften vom 18. März 1997 (GVOBl S. 147); es verlängerte
unter anderem die Frist für die Stichwahl der hauptamtlichen
Bürgermeister;
10
das Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung
vom 16. Dezember 1997 (GVOBl S. 474); es änderte die
Bestimmung über die Unvereinbarkeit von Amt und Mandat.
11
3. Am 17. Mai 2001 beantragte die
FDP-Fraktion, der Landtag möge die Landesregierung
auffordern, den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des
Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes vorzulegen, das die
Verhältniswahl mit freier Liste einführt, das Kumulieren und
Panaschieren ermöglicht, die Sitze nach dem System
Hare-Niemeyer verteilt und die 5 v.H.-Sperrklausel abschafft
(Drucks 15/966). Der Landtag überwies diesen Antrag in der
34. Sitzung am 1. Juni 2001 zur weiteren Beratung in seinen
Sonderausschuss "Fortschreibung des kommunalen
Verfassungsrechts" (PlPr 15/34). Dieser empfahl dem Landtag
am 3. Juni 2002 (Drucks 15/1909), den Antrag abzulehnen. In
seiner 63. Sitzung am 19. Juni 2002 folgte der Landtag dieser
Empfehlung (PlPr 15/63).
12
4. Zuvor hatten am 28. Juni 2001 die
Fraktionen der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands (SPD)
und von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN einen Gesetzentwurf zur
Änderung des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes eingebracht
(Drucks 15/1070). Er sah vor, die am 1. April 2003 beginnende
Wahlzeit der Gemeinde- und Kreisvertretungen einmalig um zwei
Monate bis zum 31. Mai 2008 zu verlängern, künftig die
Gemeinde- und Kreiswahlen am Ende der Wahlperiode jeweils im
Mai abzuhalten und die Wahlzeit jeweils am 1. Juni beginnen
zu lassen. Dieser Gesetzentwurf wurde in der 40. Sitzung des
Landtags am 28. September 2001 verabschiedet (PlPr 15/40),
das Änderungsgesetz wurde am 10. Oktober 2001 ausgefertigt
und am 29. November 2001 im Gesetz- und Verordnungsblatt für
Schleswig-Holstein (GVOBl S. 180) verkündet. Die 5
v.H.-Sperrklausel blieb unberührt.
13
Die Antragstellerin hat am 25. März 2002
Organklage erhoben. Sie macht geltend, der Antragsgegner habe
ihr Recht auf Wahlgleichheit und auf Chancengleichheit
verletzt, indem er die 5 v.H.-Sperrklausel bei der Änderung
des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes durch das Gesetz vom 10.
Oktober 2001 nicht aufgehoben, abgemildert oder überprüft,
sondern ohne hinreichende Begründung beibehalten habe.
14
1. Die Antragstellerin ist der Auffassung, der
Beschluss des Antragsgegners vom 28. September 2001 (PlPr
15/40) über den Gesetzentwurf der Fraktionen von SPD und
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zur Verlängerung der kommenden
Wahlperiode und zur Verschiebung des Wahltermins in den Mai
(Drucks 15/1070) sei ein zulässiger Angriffsgegenstand, weil
er eine rechtserhebliche Maßnahme im Sinne von § 64 Abs.
1 BVerfGG darstelle.
15
Er beschäftige sich zwar - wie auch das Gesetz
vom 10. Oktober 2001 - nicht mit der Sperrklausel des
§ 10 Abs. 1 GKWG. Der Beschluss dürfe jedoch nicht für
sich allein gewürdigt werden. Vielmehr seien der
Entschließungsantrag der FDP-Fraktion zur Abschaffung der 5
v.H.-Sperrklausel vom 17. Mai 2001 und die am 1. Juni 2001
hierüber geführte Plenardebatte (PlPr 15/34) in die
Betrachtung einzubeziehen. Ergebnis dieser Aussprache sei
gewesen, dass ein Festhalten an der Fünf-Prozent-Hürde nicht
zwingend erforderlich sei. Weil aber zum damaligen Zeitpunkt
noch ein gegen die 5 v.H.-Sperrklausel gerichtetes
Organstreitverfahren der Ökologisch-Demokratischen Partei
(ÖDP) - 2 BvK 1/97 - beim Bundesverfassungsgericht anhängig
gewesen sei, sei das Plenum übereingekommen, die Beratung
über die Sperrklausel nach der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts fortzusetzen. Die Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts vom 8. März 2001 (BVerfGE 103, 164)
sei dem Antragsgegner am 21. Juni 2001 bekannt gegeben
worden. Gleichwohl habe weder der Gesetzentwurf vom 28. Juni
2001 noch der Gesetzesbeschluss vom 28. September 2001 (PlPr
15/40) irgendeine Stellungnahme zur Sperrklausel enthalten.
Vor diesem Hintergrund und unter Berücksichtigung des
Umstandes, dass der Gesetzesbeschluss den parlamentarischen
Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens bilde, habe der
Antragsgegner mit der Beschlussfassung vom 28. September 2001
zum Ausdruck gebracht, dass die Sperrklausel beibehalten
werde.
16
Sollte der Schwerpunkt des angegriffenen
Verhaltens ein Unterlassen darstellen, läge ebenfalls ein
zulässiger Angriffsgegenstand vor. Ein gesetzgeberisches
Unterlassen sei - wie in der Rechtsprechung einiger
Landesverfassungsgerichte bereits anerkannt - im Wege des
Organstreitverfahrens angreifbar.
17
2. Die Anträge seien auch begründet. Die
Frage, ob eine Sperrklausel erforderlich sei, um die
Funktionsfähigkeit der Volksvertretungen zu wahren, könne
nicht ein für alle Mal abstrakt beurteilt werden. Der
Gesetzgeber müsse die Sperrklausel vielmehr ständig
kontrollieren, weil sich die Umstände, die ihr zu Grunde
lägen, ändern könnten. Er müsse die jeweiligen
Rahmenbedingungen überwachen und eine Prognoseentscheidung
darüber treffen, ob es hinreichend wahrscheinlich sei, dass
den Kommunalvertretungen tatsächlich eine Funktionsstörung
oder gar eine Funktionsunfähigkeit drohe.
18
Diesen Anforderungen sei der Antragsgegner
nicht gerecht geworden. Weder in dem Gesetzentwurf vom 28.
Juni 2001 noch im nachfolgenden Gesetzgebungsverfahren habe
er sich mit der Zulässigkeit der Sperrklausel auseinander
gesetzt, obwohl dies auf Grund der Plenardebatte über den
Entschließungsantrag der FDP-Fraktion am 1. Juni 2001 geboten
gewesen wäre. Hätte er seiner Prüfungspflicht genügt, wäre er
möglicherweise zu dem Ergebnis gekommen, dass die
Sperrklausel aufzuheben sei, zumal in der Debatte über den
Entschließungsantrag der FDP-Fraktion von verschiedenen
Parteien geäußert worden sei, sie hielten die Sperrklausel
für verfassungswidrig.
19
Der Antragsgegner und die ihm beigetretene
Schleswig-Holsteinische Landesregierung halten die Anträge
für unzulässig.
20
Der Antragstellerin gehe es allein um die
Feststellung, dass sie in ihrem Recht auf Chancengleichheit
verletzt worden sei, indem die Sperrklausel bei der
Verabschiedung des Gesetzes zur Änderung des Gemeinde- und
Kreiswahlgesetzes am 28. September 2001 oder bei seiner
Ausfertigung am 10. Oktober 2001 ungeprüft und pflichtwidrig
aufrechterhalten worden sei. Sie rüge somit nicht ein
Unterlassen, sondern ein Handeln des Gesetzgebers. So
verstanden seien die Anträge offenkundig unzulässig. Es fehle
bereits an einem zulässigen Streitgegenstand, weil die
Antragstellerin durch die angegriffene Maßnahme nicht in
ihren verfassungsmäßigen Rechten verletzt sein könne und
daher kein beide Parteien umschließendes
Verfassungsrechtsverhältnis bestehe. Das Änderungsgesetz vom
10. Oktober 2001 und der ihm zu Grunde liegende
Gesetzesbeschluss vom 28. September 2001 stünden in keinem
Zusammenhang mit der 5 v.H.-Sperrklausel des § 10 Abs. 1
GKWG. Fehle es aber an einem Sachzusammenhang zwischen der in
einem Gesetzgebungsverfahren geregelten Materie und der
Sperrklausel, so sei der Gesetzgeber verfassungsrechtlich
nicht verpflichtet, in diesem Verfahren die Sperrklausel zu
überprüfen. Ein Sachzusammenhang bestehe auch nicht, wenn der
Entschließungsantrag der FDP-Fraktion und die hierüber in der
34. Sitzung des Schleswig-Holsteinischen Landtages am 1. Juni
2001 geführte Debatte berücksichtigt würden.
21
Die Anträge seien selbst dann unzulässig, wenn
sie dahin auszulegen wären, dass ein gesetzgeberisches
Unterlassen gerügt werde. Ihre Zulässigkeit scheitere in
diesem Fall schon daran, dass ein Unterlassen des
Gesetzgebers nur Gegenstand eines Organstreits sein könne,
wenn gegen gesetzgeberische Handlungspflichten verstoßen
worden sei, die in der Verfassung ausdrücklich normiert
seien. Die Verletzung von ungeschriebenen, sich aus der
Verfassung indirekt ergebenden Beobachtungs-, Prüfungs-,
Nachbesserungs-, Korrektur- oder sonstigen Handlungspflichten
des Gesetzgebers sei kein zulässiger Angriffsgegenstand einer
Organklage; andernfalls wäre eine uferlose, von den
zuständigen gesetzgebenden Körperschaften nicht mehr
vorhersehbare und beherrschbare Ausdehnung der
Prüfungsgegenstände im Organstreit zu befürchten.
22
Die Organklage ist jedenfalls wegen
Fristversäumung unzulässig (§ 73 Abs. 2 BVerfGG i.V.m.
§ 64 Abs. 3 BVerfGG).
23
1. Die Antragstellerin wendet sich nach dem
Wortlaut ihres Hauptantrags dagegen, dass der Antragsgegner
bei der Verabschiedung des Gesetzes zur Änderung des
Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes vom 10. Oktober 2001
beschlossen habe, die 5 v.H.-Sperrklausel in § 10 Abs. 1
GKWG beizubehalten. Ihre Hilfsanträge richten sich dagegen,
dass der Antragsgegner es unterlassen habe, bei der Änderung
des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes durch das Gesetz vom 10.
Oktober 2001 die 5 v.H.-Sperrklausel des § 10 Abs. 1
GKWG aufzuheben, abzumildern oder zu überprüfen.
24
Aus dem Sinn des prozessualen Begehrens und
der Begründung der Anträge (vgl. BVerfGE 1, 14 ;
68, 1 ) ergibt sich, dass die Antragstellerin auch
mit dem Hauptantrag ein gesetzgeberisches Unterlassen, nicht
aber eine Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG
(vgl. BVerfGE 4, 144 ; 60, 53 )
angreift. Damit wird der Verfahrensgegenstand nicht
ausgetauscht, sondern der Sinn des Begehrens der
Antragstellerin klargestellt (vgl. BVerfGE 68, 1
).
25
a) Der Erlass des Änderungsgesetzes vom 10.
Oktober 2001 kommt als Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1
BVerfGG nicht in Betracht. In dem Erlass des Gesetzes unter
Beibehaltung der Sperrklausel liegt kein unvollständiges
Handeln des Gesetzgebers (vgl. BVerfGE 92, 80 ;
103, 164 ), denn es fehlt an einem sachlichen
Zusammenhang zwischen dem Änderungsgesetz vom 10. Oktober
2001 und der Sperrklausel, auf Grund dessen der Gesetzgeber
verpflichtet gewesen sein könnte, bei der Änderung des
Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes zugleich auch die Regelung
über die Sperrklausel zu novellieren. Mit der
Gesetzesänderung ist keine Veränderung der normativen
Grundlagen der Sperrklausel, die der Begründung ihrer
verfassungsrechtlichen Zulässigkeit dienten,
einhergegangen.
26
Das Änderungsgesetz vom 10. Oktober 2001
regelt ausschließlich die einmalige Verlängerung der
Wahlperiode und die Verschiebung des Wahltermins auf den
Monat Mai. Die Sperrklausel wird von diesen Änderungen nicht
berührt. Dementsprechend wurde auch weder im Gesetzentwurf
vom 28. Juni 2001 noch im anschließenden
Gesetzgebungsverfahren die Überprüfung oder Änderung der
Sperrklausel erwogen. Die Sperrklausel war allein Gegenstand
des mit diesem Gesetzgebungsvorhaben in keinem Zusammenhang
stehenden Entschließungsantrags der FDP-Fraktion, der sich
während der Dauer des Gesetzgebungsverfahrens im
Sonderausschuss "Fortschreibung des kommunalen
Verfassungsrechts" zur weiteren Beratung befand. Es kann
deshalb auch nicht angenommen werden, der Antragsgegner habe
mit der Beschlussfassung am 28. September 2001 konkludent zum
Ausdruck gebracht, die Sperrklausel aufrechterhalten zu
wollen. Die Ablehnung des Antrags der FDP-Fraktion durch
Beschluss des Landtags vom 19. Juni 2002 hat die
Antragstellerin nicht mit der Organklage angegriffen.
27
b) Angriffsgegenstand des auf Nachbesserung
und Überprüfung gerichteten Klagebegehrens der
Antragstellerin kann auch nicht die angeblich
nachbesserungsbedürftige Norm (§ 10 Abs. 1 Satz 1 GKWG)
selbst sein. Als Gegenstand eines Organstreitverfahrens kommt
allenfalls der Erlass der Norm in Betracht (vgl. BVerfGE 2,
143 ; 20, 119 ; 20, 134 ;
99, 332 ). Der Erlass der Norm wird indes nicht
angegriffen, wenn die Antragstellerin rügt, der Antragsgegner
habe es versäumt, die Sperrklausel des § 10 Abs. 1 Satz
1 GKWG den sich im Laufe der Zeit gewandelten Umständen
anzupassen oder sie zumindest zu überprüfen. Damit macht sie
vielmehr geltend, der Gesetzgeber habe eine Pflicht nicht
befolgt, die nach Erlass der Norm neu entstanden sei. Sie
rügt mithin ein erst nach Erlass der Norm zu Tage getretenes
gesetzgeberisches Unterlassen.
28
2. Die damit aufgeworfene, bislang vom
Bundesverfassungsgericht noch nicht entschiedene Frage, unter
welchen Voraussetzungen eine bloße Untätigkeit des
Gesetzgebers im Wege des Organstreitverfahrens angreifbar ist
(vgl. BVerfGE 92, 80 ; 103, 164
; zustimmend VerfGH Rheinland-Pfalz, DVBl
1972, S. 783 ; VerfGH Nordrhein-Westfalen,
DVBl 1999, S. 1271; LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, NordÖR
2001, S. 64 ), bedarf auch hier keiner
abschließenden Antwort. Die Organklage bliebe in jedem Fall
unzulässig, weil die Antragstellerin zwar antragsbefugt wäre
(a), sie aber jedenfalls die Frist des § 73 Abs. 2
BVerfGG i.V.m. § 64 Abs. 3 BVerfGG nicht eingehalten hat
(b).
29
a) Die Antragsbefugnis ist entsprechend
§ 64 Abs. 1 BVerfGG (vgl. BVerfGE 27, 44 ; 60,
53 ) gegeben, wenn nicht von vornherein
ausgeschlossen werden kann, dass der Antragsgegner Rechte der
Antragstellerin, die aus dem verfassungsrechtlichen
Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten erwachsen, durch
das beanstandete gesetzgeberische Unterlassen verletzt oder
unmittelbar gefährdet hat (vgl. BVerfGE 94, 351
; 99, 19 ). Dies setzt voraus,
dass sich die Antragstellerin auf eine Verfassungsnorm
berufen kann, aus der sich eine Pflicht zum Tätigwerden des
Gesetzgebers und damit korrespondierend ein ihr zustehendes
Recht ergeben kann.
30
aa) Aus dem in Art. 21 Abs. 1 GG, Art. 3 Abs.
1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 und 2 der Verfassung des Landes
Schleswig-Holstein gewährleisteten Grundsatz der
Chancengleichheit der Parteien kann sich eine Pflicht des
Gesetzgebers und ein entsprechender Anspruch der politischen
Parteien ergeben, eine die Chancengleichheit berührende Norm
des Wahlrechts zu überprüfen und gegebenenfalls zu ändern,
wenn die verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieser Norm
durch eine Entwicklung in Frage gestellt wird, die bei ihrem
Erlass nicht abzusehen war. Es kann sich die vom
Wahlgesetzgeber vorausgesetzte tatsächliche oder normative
Grundlage geändert oder die bei Erlass der Bestimmung
getroffene Prognose als irrig erwiesen haben (vgl. BVerfGE
73, 40 ; 82, 322 ).
31
bb) Die Antragstellerin hat solche Umstände,
die im Zeitpunkt der Novellierung des Gemeinde- und
Kreiswahlgesetzes durch das Gesetz vom 10. Oktober 2001 eine
Rechtspflicht des Antragsgegners zur Aufhebung, Änderung oder
Überprüfung der Sperrklauselregelung in § 10 Abs. 1 Satz
1 GKWG hätten begründen können, nicht dargelegt (§§ 75,
23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG). Ihrem Vorbringen lässt sich nicht
entnehmen, inwiefern sich die für die verfassungsrechtliche
Beurteilung der Sperrklausel maßgeblichen Grundlagen
verändert haben sollen.
32
Die Antragstellerin trägt nur vor, der
Antragsgegner sei auf Grund des Entschließungsantrags der
FDP-Fraktion und der hierüber geführten Plenardebatte am 1.
Juni 2001 verpflichtet gewesen, die Sperrklausel in § 10
Abs. 1 Satz 1 GKWG aufzuheben, abzumildern oder zumindest zu
überprüfen. Es sei Grundtenor der Debatte gewesen, an der
Sperrklausel müsse nicht zwingend festgehalten werden; einige
Fraktionen hätten sogar die Ansicht vertreten, die
Sperrklausel sei verfassungswidrig. Damit beruft sich die
Antragstellerin lediglich auf allgemein-politische Anliegen
einzelner Fraktionen, die eine möglicherweise aus veränderten
tatsächlichen oder rechtlichen Rahmenbedingungen folgende
Überprüfungs- und Nachbesserungspflicht jedoch nicht zum
Gegenstand hatten.
33
Soweit in der Plenardebatte pauschal darauf
hingewiesen wurde, die Erfahrungen anderer Länder, z.B.
Baden-Württembergs, machten deutlich, dass die für die
Sperrklausel angeführte Begründung - Sicherung der
Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen - nicht oder
nicht mehr trage, rechtfertigt dies keine andere Beurteilung.
Allein damit wird ein für den Normbereich des § 10 Abs.
1 Satz 1 GKWG bedeutsamer tatsächlicher Umstand, der zu einer
neuen verfassungsrechtlichen Bewertung führen könnte, nicht
aufgezeigt. Denn für die Einschätzung des Antragsgegners, ob
die Sperrklausel aufrechtzuerhalten sei, ist grundsätzlich
nicht von Bedeutung, wie andere Länder die Funktionsfähigkeit
ihrer Kommunalvertretungen beurteilen und welche rechtlichen
Vorkehrungen sie diesbezüglich für erforderlich halten.
34
Der Antragsgegner ist nicht schon deshalb
verpflichtet, die Einführung einer Sperrklausel zu
unterlassen oder diese aufzuheben, weil andere Länder ohne
sie auskommen (vgl. BVerfGE 1, 208 ; 6, 104
; 12, 139 ; 82, 322
); bei der Beurteilung der Sperrklausel sind die
Verhältnisse im Lande Schleswig-Holstein maßgebend (vgl.
BVerfGE 1, 208 ; 82, 322 ). Etwas
anderes könnte allenfalls dann gelten, wenn mit einem anderen
Land, dessen Kommunalwahlrecht keine Sperrklausel kennt,
wesentliche Übereinstimmungen in den Kommunalverfassungen
(Aufgabenverteilung zwischen der Kommunalvertretung, dem
Hauptverwaltungsbeamten und den Ausschüssen), in den
Kommunalwahlgesetzen, in der Struktur der Kommunen, in der
Parteienlandschaft und im bürgerschaftlichen Engagement in
Wählergruppen oder als Einzelbewerber bestünden. Derartige
Umstände sind jedoch von der Antragstellerin weder dargelegt
worden noch sind solche ersichtlich.
35
Gleichwohl ist die Antragstellerin
antragsbefugt, weil sich der normative Rahmen der
Sperrklausel offenkundig durch das Gesetz zur Änderung des
kommunalen Verfassungsrechts 1995 vom 22. Dezember 1995
(GVOBl 1996, S. 33) verändert hat, mit dem die Direktwahl der
hauptamtlichen Bürgermeister und der Landräte eingeführt
wurde. Durch diese Veränderung könnte der Sperrklausel die
verfassungsrechtliche Rechtfertigung entzogen und eine
Überprüfungs- und Nachbesserungspflicht des Antragsgegners
begründet worden sein, die im Zeitpunkt der Novellierung des
Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes durch das Gesetz vom 10.
Oktober 2001 fortbestand.
36
b) aa) Der Geltendmachung einer derartigen
Rechtsverletzung im vorliegenden Organstreitverfahren steht
jedoch der Fristablauf entgegen (§ 73 Abs. 2 BVerfGG
i.V.m. § 64 Abs. 3 BVerfGG). Die Ausschlussfrist des
§ 64 Abs. 3 BVerfGG gilt auch dann, wenn der Gesetzgeber
die angeblich unerfüllte gesetzgeberische Handlungspflicht
nicht nur zu einem bestimmten Zeitpunkt, sondern fortdauernd
nicht befolgt hat (fortdauerndes Unterlassen, vgl. BVerfGE
92, 80 ; 103, 164 ). Sie bezweckt, im
Organstreitverfahren angreifbare Rechtsverletzungen im
Interesse der Rechtssicherheit nach einer bestimmten
Zeitspanne außer Streit zu stellen (vgl. BVerfGE 80, 188
). Dieses Interesse besteht auch bei fortdauerndem
gesetzgeberischen Unterlassen. Wann in einem solchen Fall die
Antragsfrist zu laufen beginnt, lässt sich nicht generell und
für alle Fallgestaltungen festlegen. Die Frist wird
allerdings spätestens dadurch in Lauf gesetzt, dass sich der
Gesetzgeber erkennbar und eindeutig weigert, in der Weise
tätig zu werden, die der Antragsteller zur Wahrung der Rechte
aus seinem verfassungsrechtlichen Status für erforderlich
hält (vgl. BVerfGE 92, 80 m.w.N.; 103, 164
; stRspr).
37
bb) Der Antragsgegner hat das Gesetz zur
Änderung des kommunalen Verfassungsrechts 1995 vom 22.
Dezember 1995 am 11. Januar 1996 verkündet. Dadurch hat er es
für die Antragstellerin, die sich zu diesem Zeitpunkt als
politische Partei am Verfassungsleben in Schleswig-Holstein
beteiligt hatte, erkennbar abgelehnt, die Regelung über die 5
v.H.-Sperrklausel aufzuheben, abzumildern oder zu überprüfen
(vgl. BVerfGE 103, 164 ). Ändert der Gesetzgeber
Vorschriften, die bisher zur Begründung der Sperrklausel
dienten, so bringt er damit zum Ausdruck, dass er die
Rechtslage, die er durch die Rechtsänderung herbeiführt,
nicht für verfassungswidrig hält und sich zu weiteren
Rechtsänderungen nicht veranlasst sieht. Dies macht er mit
der Verkündung des Änderungsgesetzes deutlich (vgl. BVerfGE
103, 164 ); zu diesem Zeitpunkt gilt das Gesetz
als allgemein bekannt geworden (vgl. BVerfGE 16, 6
; 24, 252 ; 103, 164
). Die demnach mit Verkündung des Gesetzes
vom 22. Dezember 1995 in Lauf gesetzte Frist des § 64
Abs. 3 BVerfGG war bei Eingang des Antrags im vorliegenden
Verfahren am 25. März 2002 verstrichen.
38
cc) Eine andere Beurteilung folgt auch nicht
aus der Entscheidung des Senats vom 13. Juni 1989 (BVerfGE
80, 188 ). Danach ist eine Vorschrift der
Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages erst von dem
Zeitpunkt an als Maßnahme im Sinne von § 64 Abs. 3
BVerfGG zu beurteilen, zu dem sie beim Antragsteller eine
aktuelle rechtliche Betroffenheit auslöst. Wahlgesetze und
wahlrechtlich bedeutsame Maßnahmen oder Unterlassungen führen
unmittelbar zur rechtlichen Betroffenheit einer politischen
Partei, ohne Rücksicht auf ihren Willen zur Beteiligung an
der nächsten Wahl (vgl. BVerfGE 92, 80 ; 103, 164
). Zum Begriff der politischen Partei im
Sinne des Art. 21 Abs. 1 GG gehört ihr grundsätzlicher Wille,
an Wahlen im Bund oder in den Ländern teilzunehmen (vgl.
BVerfGE 6, 367 ; 24, 260
; 79, 379 ; 92, 80 <88,
91>; 103, 164 ). Wahlgesetze und wahlrechtlich
bedeutsame Maßnahmen oder Unterlassungen des Gesetzgebers
betreffen daher unmittelbar den verfassungsrechtlichen Status
der Parteien (vgl. BVerfGE 92, 80 <88, 91>; 103, 164
).
39
3. Sämtliche anderen zwischen dem Erlass des
Gesetzes zur Änderung des kommunalen Verfassungsrechts 1995
vom 22. Dezember 1995 und dem Erlass des Gesetzes zur
Änderung des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes vom 10. Oktober
2001 verabschiedeten Änderungen des Kommunalwahlgesetzes und
der Kommunalverfassung hatten - wie das Gesetz zur Änderung
des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes vom 10. Oktober 2001
selbst - keine Auswirkungen auf die Sperrklauselregelung.
Sowohl das Änderungsgesetz vom 27. Februar 1997 (Herabsetzung
des aktiven Wahlalters) als auch das Änderungsgesetz vom 18.
März 1997 (Verlängerung der Frist für die Stichwahl der
hauptamtlichen Bürgermeister - vgl. BVerfGE 103, 164
) sowie das Änderungsgesetz vom 16. Dezember 1997
(Unvereinbarkeit von Amt und Mandat) stehen mit der
Sperrklauselregelung in keinem Zusammenhang. Ob das Gleiche
für nach dem 10. Oktober 2001 vorgenommene Änderungen des
Kommunalwahlgesetzes und der Kommunalverfassung gilt, bedarf
keiner Erörterung. Streitgegenstand des vorliegenden
Verfahrens ist, ob es der Antragsgegner im Zeitpunkt des
Erlasses des Änderungsgesetzes vom 10. Oktober 2001
pflichtwidrig unterlassen hat, die Sperrklausel in § 10
Abs. 1 Satz 1 GKWG zu korrigieren oder zumindest zu
überprüfen (vgl. BVerfGE 68, 1 <63, 68 f.>; 73, 1
).