L e i t s a t z
zum Urteil des Zweiten Senats vom
13. Februar 2008
- 2 BvK 1/07 -
Nur die mit einiger Wahrscheinlichkeit zu
erwartende Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der
kommunalen Vertretungsorgane kann die
Fünf-Prozent-Sperrklausel rechtfertigen.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvK 1/07 -
dass der Antragsgegner die Rechte der
Antragstellerin auf Gleichheit der Wahl aus Art. 38
Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG,
Art. 3 Abs. 1 Verfassung des Landes
Schleswig-Holstein und auf Chancengleichheit als politische
Partei aus Art. 21 Abs. 1 GG verletzt hat, indem er
in seiner Sitzung vom 13. Dezember 2006 den
Gesetzentwurf der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zur Änderung
des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes (GKWG) bezüglich der
5 v.H.-Sperrklausel in § 10 Abs. 1 GKWG
ablehnte;
hilfsweise,
festzustellen, dass der Antragsgegner die
Rechte der Antragstellerin auf Gleichheit der Wahl aus
Art. 38 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1
Satz 2 GG, Art. 3 Abs. 1 Verfassung des Landes
Schleswig-Holstein und auf Chancengleichheit als politische
Partei aus Art. 21 Abs. 1 GG verletzt hat, indem er
in seiner Sitzung vom 13. Dezember 2006 bei der
Behandlung des Gesetzentwurfs der Fraktion von BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN es ablehnte, die 5 v.H.-Sperrklausel in § 10
Abs. 1 GKWG abzumildern,
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Hassemer,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom
28. November 2007
durch
für Recht erkannt:
1
Das Landesorganstreitverfahren (Art. 99
GG, § 13 Nr. 10 BVerfGG) betrifft die Frage, ob der
Schleswig-Holsteinische Landtag die Rechte der Parteien
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und DIE LINKE, Landesverbände
Schleswig-Holstein, dadurch verletzt hat, dass er bei der
Abstimmung in seiner Sitzung am 13. Dezember 2006 den
Gesetzentwurf der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zur
Abschaffung der Fünf-Prozent-Sperrklausel im
schleswig-holsteinischen Kommunalwahlgesetz mit der Mehrheit
seiner Stimmen ablehnte.
2
1. Die Sitzverteilung bei den Kommunalwahlen
in Schleswig-Holstein ist in §§ 7 ff. des Gesetzes
über die Wahlen in den Gemeinden und Kreisen in
Schleswig-Holstein (in der Fassung der Bekanntmachung vom
19. März 1997, zuletzt geändert durch Artikel 11
des Gesetzes vom 1. Februar 2005, GVOBl S. 57;
Gemeinde- und Kreiswahlgesetz, nachfolgend: GKWG) geregelt.
Die Vorschriften lauten wie folgt:
3
§ 7
4
Grundsätzliches
5
(1) Die Vertretungen der Gemeinden und der
Kreise werden von Vertreterinnen und Vertretern gebildet, die
gewählt werden
6
1. aus den Wahlkreisen der Gemeinden oder der
Kreise durch Mehrheitswahl (§ 9 Abs. 5)
7
- unmittelbare Vertreterinnen und Vertreter -
und
8
2. aus der Gemeinde- oder der Kreisliste des
Wahlgebiets durch Verhältnisausgleich (§ 10)
9
- Listenvertreterinnen und Listenvertreter
-.
10
(2) In Gemeinden mit bis zu 70 Einwohnerinnen
und Einwohnern wird keine Gemeindevertretung gewählt.
11
(3) Für die Anwendung des Absatzes 2, für die
Festlegung der Anzahl der zu wählenden Vertreterinnen und
Vertreter (§ 8), der zu bildenden Wahlkreise (§ 9)
und für die Anzahl der einen Wahlvorschlag unterzeichnenden
Wahlberechtigten (§ 21 Abs. 1) ist die vom
Statistischen Landesamt nach dem Stand vom 31. Dezember
des dritten Jahres vor der Wahl fortgeschriebene
Bevölkerungszahl maßgebend. In den Fällen des Absatzes 2
bleiben bei der Ermittlung der Bevölkerungszahl die
Binnenschiffer und Seeleute im Sinne des § 19 des
Landesmeldegesetzes unberücksichtigt.
12
§ 8
13
Anzahl der Vertreterinnen und Vertreter
14
Die Anzahl der Vertreterinnen und Vertreter
beträgt
15
16
§ 9
17
Anzahl der Wahlkreise und Wahl der
unmittelbaren Vertreterinnen und Vertreter
18
(1) Gemeinden mit mehr als 70 bis zu 2 000
Einwohnerinnen und Einwohnern bilden einen Wahlkreis.
19
(2) In Gemeinden mit mehr als 2 000 bis zu 10
000 Einwohnerinnen und Einwohnern sind zu wählen:
20
1. in Gemeinden mit mehr als 2 000 bis zu 5 000
Einwohnerinnen und Einwohnern in drei Wahlkreisen je drei
unmittelbare Vertreterinnen und Vertreter,
21
2. in Gemeinden mit mehr als 5 000 bis zu 10
000 Einwohnerinnen und Einwohnern in fünf Wahlkreisen je zwei
unmittelbare Vertreterinnen und Vertreter.
22
(3) In Gemeinden mit mehr als 10 000
Einwohnerinnen und Einwohnern und in den Kreisen werden so
viele Wahlkreise gebildet, wie unmittelbare Vertreterinnen
und Vertreter nach § 8 zu wählen sind. In jedem
Wahlkreis wird eine unmittelbare Vertreterin oder ein
unmittelbarer Vertreter gewählt.
23
(4) Jede wahlberechtigte Person hat so viele
Stimmen, wie unmittelbare Vertreterinnen und Vertreter im
Wahlkreis zu wählen sind. Für eine Bewerberin oder einen
Bewerber kann sie nur eine Stimme abgeben.
24
(5) In den Wahlkreisen sind diejenigen
unmittelbaren Bewerberinnen und Bewerber gewählt, die die
meisten Stimmen erhalten haben. Bei gleicher Stimmenzahl
entscheidet das von der Wahlleiterin oder vom Wahlleiter zu
ziehende Los.
25
§ 10
26
Verhältnisausgleich
27
(1) An dem Verhältnisausgleich nimmt jede
politische Partei oder Wählergruppe teil, für die ein
Listenwahlvorschlag aufgestellt und zugelassen worden ist,
sofern für sie mindestens eine unmittelbare Vertreterin oder
ein unmittelbarer Vertreter gewählt worden ist oder sofern
sie insgesamt mindestens 5 v.H. der im Wahlgebiet
abgegebenen gültigen Stimmen erzielt hat. Zur Berechnung der
Stimmen für den Verhältnisausgleich werden für jeden
Listenwahlvorschlag die Stimmen zusammengezählt, die die
unmittelbaren Bewerberinnen und Bewerber der vorschlagenden
politischen Partei oder Wählergruppe erhalten haben.
28
(2) Von der nach § 8 zu wählenden
Gesamtzahl von Vertreterinnen und Vertretern wird die Anzahl
der unmittelbar gewählten Vertreterinnen und Vertreter
abgezogen, deren Stimmen nicht nach Absatz 1 für einen
Listenwahlvorschlag mitgezählt worden sind. Die restlichen
Sitze werden auf die Listenwahlvorschläge verteilt in der
Reihenfolge der Höchstzahlen, die sich durch Teilung der für
die Listenwahlvorschläge errechneten Gesamtstimmenzahlen
durch 1, 2, 3, 4 usw. ergeben (verhältnismäßiger Sitzanteil).
Über die Zuteilung des letzten Sitzes entscheidet bei
gleicher Höchstzahl das von der Wahlleiterin oder vom
Wahlleiter zu ziehende Los.
29
(3) Aus jedem Listenwahlvorschlag werden so
viele Listenvertreterinnen und Listenvertreter
berücksichtigt, wie verbleiben, nachdem die für die
vorschlagenden politischen Parteien und Wählergruppen
unmittelbar gewählten Bewerberinnen und Bewerber auf ihren
verhältnismäßigen Sitzanteil angerechnet sind.
30
(4) Ist die Anzahl der in den Wahlkreisen für
eine politische Partei oder Wählergruppe gewählten
Bewerberinnen und Bewerber größer als ihr verhältnismäßiger
Sitzanteil, so verbleiben ihr die darüber hinausgehenden
Sitze (Mehrsitze). In diesem Fall sind auf die nach
Absatz 2 Satz 2 und 3 noch nicht berücksichtigten
nächstfolgenden Höchstzahlen so lange weitere Sitze zu
verteilen und nach Absatz 3 zu besetzen, bis der letzte
Mehrsitz durch den verhältnismäßigen Sitzanteil gedeckt ist.
Die Anzahl der weiteren Sitze darf dabei jedoch das Doppelte
der Anzahl der Mehrsitze nicht übersteigen.
31
(5) Die aus den Listen zu verteilenden Sitze
werden innerhalb der politischen Parteien und Wählergruppen
nach der Reihenfolge verteilt, die sich aus den Listen
ergibt. Entfallen auf eine politische Partei oder
Wählergruppe mehr Sitze, als Bewerberinnen und Bewerber auf
der Liste vorhanden sind, so bleiben diese Sitze leer.
32
(6) Aus der Liste scheiden aus
33
1. Bewerberinnen und Bewerber, die in einem
Wahl-
34
kreis unmittelbar gewählt sind,
35
2. Bewerberinnen und Bewerber, die nach
Aufstel-
36
lung der Liste aus der politischen Partei
37
oder Wählergruppe ausgeschieden oder einer
38
anderen politischen Partei oder
Wählergruppe
39
beigetreten sind.
40
Die in § 10 Abs. 1 Satz 1 GKWG
geregelte Fünf-Prozent-Sperrklausel besteht im
schleswig-holsteinischen Kommunalwahlrecht seit Inkrafttreten
des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes am 1. April 1959
(§ 11 GKWG in der Fassung vom 25. März 1959, GVOBl
Schl.-H. 1959 S. 13).
41
2. Die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN legte am
19. Mai 2006 den Entwurf eines Gesetzes über die Wahlen
in den Gemeinden und Kreisen in Schleswig-Holstein vor
(LTDrucks 16/794), in dem die Abänderung des
schleswig-holsteinischen Kommunalwahlrechts in wesentlichen
Punkten vorgeschlagen wurde. Der Gesetzentwurf sah unter
anderem die Abschaffung der Fünf-Prozent-Sperrklausel des
§ 10 Abs. 1 GKWG vor. Nach dem Gesetzentwurf sollte
der neue § 10 Abs. 1 GKWG folgenden Wortlaut
erhalten:
42
Die im Wahlgebiet zu vergebenden Sitze werden
den Parteien und Wählergruppen nach Maßgabe des § 9
Absatz 1 zugeteilt.
43
Die Verteilung der Sitze sollte in dem neuen
§ 9 Abs. 1 GKWG wie folgt geregelt werden:
44
Die Zahl der auf die Parteien und Wählergruppen
entfallenden Sitze wird nach dem Verfahren nach Sainte
Lague/Schepers berechnet. Erhält bei der Verteilung der Sitze
nach Satz 1 der Wahlvorschlag einer Partei oder
Wählergruppe, auf den mehr als die Hälfte der für die
Bewerberinnen und Bewerber aller Wahlvorschläge abgegebenen
Stimmen entfallen ist, nicht mehr als die Hälfte der zu
vergebenden Sitze, wird ihm abweichend von dem in Satz 1
genannten Verfahren zunächst ein weiterer Sitz zugeteilt;
dies gilt nicht für eine Listenverbindung verschiedener
Parteien oder Wählergruppen. Danach zu vergebende Sitze
werden wieder nach dem in Satz 1 genannten Verfahren
zugeteilt.
45
Nach der Ersten Lesung am 1. Juni 2006
wurde der Gesetzentwurf einstimmig zur weiteren Beratung und
Anhörung in den Innen- und Rechtsausschuss des Landtags
überwiesen (Plenarprotokoll 16/32). Der Innen- und
Rechtsausschuss gab mehreren Institutionen die Möglichkeit
zur Stellungnahme zu dem Gesetzentwurf und empfahl dem
Landtag am 6. Dezember 2006 die Ablehnung des
Gesetzentwurfs (LTDrucks 16/1120). In seiner Sitzung am
13. Dezember 2006 lehnte der Landtag den Gesetzentwurf
mit der Mehrheit der Stimmen von CDU und SPD gegen die
Stimmen von FDP, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und SSW
(Südschleswigscher Wählerverband) ab (Plenarprotokoll
16/46).
46
Die Antragstellerin hat am 4. April 2007
einen Organstreit anhängig gemacht. Sie macht geltend, der
Antragsgegner habe ihr Recht auf Wahlgleichheit und auf
Chancengleichheit verletzt, indem er die
Fünf-Prozent-Sperrklausel in § 10 Abs. 1
Satz 1 GKWG aus Anlass der Abstimmung über den
Gesetzentwurf der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN am
13. Dezember 2006 nicht aufgehoben oder abgemildert,
sondern ohne hinreichende Begründung beibehalten habe. Nach
ihrer Ansicht verstößt die Beibehaltung der
Fünf-Prozent-Sperrklausel im schleswig-holsteinischen
Kommunalwahlrecht gegen die Landesverfassung.
47
1. Die Antragstellerin ist der Auffassung, der
Beschluss des Landtags vom 13. Dezember 2006 stelle eine
rechtserhebliche Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1
BVerfGG dar. Mit der Ablehnung des Gesetzentwurfs habe der
Gesetzgeber nach ausführlicher Plenardebatte abschließend zum
Ausdruck gebracht, dass er die in § 10 Abs. 1 GKWG
enthaltene Fünf-Prozent-Sperrklausel beibehalten wolle. Für
den Fall, dass in dem Beschluss des Antragsgegners keine
Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG gesehen
werden könne, liege jedenfalls ein gesetzgeberisches
Unterlassen vor, das ebenfalls mit der Organklage angegriffen
werden könne.
48
Die Antragstellerin sei antragsbefugt. Die
Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel verletze ihr Recht
auf Wahlgleichheit, weil den für sie abgegebenen Stimmen bei
der kommenden Kommunalwahl im Mai 2008 aufgrund der
Fünf-Prozent-Sperrklausel kein Erfolgswert zukommen würde,
wenn sie in einzelnen Gemeinden nicht mindestens fünf Prozent
der Stimmen auf sich vereinigen könnte. Bereits in der
Vergangenheit sei sie in Einzelfällen am Einzug in kommunale
Vertretungsorgane gehindert worden. Es bestehe auch die
Gefahr einer Verletzung ihres Rechts auf politische
Chancengleichheit aus Art. 21 Abs. 1 GG, wonach den
politischen Parteien die Mitwirkung an der politischen
Willensbildung garantiert sei. Soweit die Antragstellerin bei
der Kommunalwahl 2008 die Fünf-Prozent-Sperrklausel nicht
überwinden sollte, bleibe ihr die wichtige Möglichkeit
verwehrt, aus den jeweiligen Kommunalvertretungen heraus auf
die politische Willensbildung Einfluss zu nehmen.
49
Der Antrag sei auch rechtzeitig im Sinne des
§ 64 Abs. 3 BVerfGG eingelegt worden. Angegriffene
Maßnahme sei der Beschluss des Landtags vom 13. Dezember
2006, mit dem der Gesetzentwurf zur Abschaffung der
Fünf-Prozent-Sperrklausel abgelehnt worden sei. Seither seien
noch keine sechs Monate vergangen.
50
2. Die Antragstellerin sieht sich durch die
Ablehnung des Gesetzentwurfs in ihrem Recht auf
Chancengleichheit verletzt. Mit der Fünf-Prozent-Sperrklausel
sei eine Ungleichbehandlung derjenigen Wählerstimmen
verbunden, die für eine Partei abgegeben werden, die die
Fünf-Prozent-Sperrklausel nicht überwinden könne. Das
Bundesverfassungsgericht habe nur unter engen Voraussetzungen
Ausnahmen vom Grundsatz der Wahlgleichheit zugelassen. Ob
eine Fünf-Prozent-Sperrklausel mit dem Grundsatz der
Gleichheit der Wahl vereinbar sei, könne nicht ein für
allemal beurteilt werden. Eine allgemeine Vermutung für die
Verfassungsmäßigkeit der Fünf-Prozent-Sperrklausel bestehe
nicht. Vielmehr müsse der Gesetzgeber eine einmal erlassene
Sperrklausel unter ständiger Kontrolle halten, weil sich die
ihr zu Grunde liegenden Umstände ändern könnten. Eine
ursprünglich verfassungsgemäß erlassene Sperrklausel könne
durch veränderte Rahmenbedingungen verfassungswidrig werden.
Der Gesetzgeber sei dann - insbesondere wie hier auf die
Gesetzesinitiative einer Partei hin - berufen, sich
inhaltlich mit der Verfassungsmäßigkeit der Sperrklausel
auseinanderzusetzen. Der Gesetzgeber sei verpflichtet, eine
Prognose unter Bewertung aller in Betracht kommenden Umstände
zu treffen. Entgegen der Ansicht des Antragsgegners treffe
nicht die Antragstellerin, sondern vielmehr den Gesetzgeber
eine besondere Darlegungs- und Nachweisverpflichtung, wenn er
die Fünf-Prozent-Sperrklausel beibehalten wolle.
51
Diesen Anforderungen an den Prüfungsumfang sei
der Antragsgegner nicht gerecht geworden. Die zur
Vorbereitung der Beschlussempfehlung des Innen- und
Rechtsausschusses vom 6. Dezember 2006 angestellten
Ermittlungen und eingeholten Stellungnahmen seien nicht im
Ansatz geeignet gewesen, die Grundlage für eine tragfähige,
dem Verfassungsrecht genügende Entscheidung über die
Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel zu bilden. Der
Gesetzgeber habe sich bei der Beurteilung der
Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen nicht damit
begnügen dürfen, die für Bundes- und Landtagswahlen
entwickelten Grundsätze ohne weiteres zu übertragen oder
festzustellen, dass ohne Sperrklausel bei Bestehen eines
Verhältniswahlrechts das Aufkommen kleinerer Parteien und
Wählergruppen begünstigt werde, was eine schwerfälligere
Meinungsbildung nach sich ziehe. Hätte der Antragsgegner die
verfassungsrechtlich gebotene Überprüfung der Rechtfertigung
der Fünf-Prozent-Sperrklausel pflichtgemäß durchgeführt, wäre
er zu dem Ergebnis gekommen, dass die Klausel nicht mehr mit
der Verfassung vereinbar sei und abgeschafft werden
müsse.
52
Jedenfalls mit der Einführung der Direktwahl
der Bürgermeister und Landräte sei die
Fünf-Prozent-Sperrklausel entbehrlich geworden. Außerdem
wirke sich die Fünf-Prozent-Sperrklausel nur in etwa 200
Gemeinden und den Kreisen aus. Alle übrigen Gemeinden hätten
weniger als 10.000 Einwohner, so dass dort gemäß § 8
GKWG höchstens 19 Gemeindevertreter zu wählen seien, was eine
faktische Sperrklausel von fünf Prozent zur Folge habe. Die
Masse der schleswig-holsteinischen Gemeinden bliebe von der
Beibehaltung oder der Abschaffung der
Fünf-Prozent-Sperrklausel unberührt. Ferner kandidierten
heute in zwei Drittel aller Gemeinden keine Parteien, sondern
nur noch Einheitslisten.
53
3. Am 6. Oktober 2007 hat die Partei DIE
LINKE, Landesverband Schleswig-Holstein, den
Verfahrensbeitritt auf Seiten der Antragstellerin erklärt.
Sie sei ebenso wie die Antragstellerin vom Fortbestand der
Fünf-Prozent-Sperrklausel in ihren Rechten verletzt und mache
sich deren Vortrag zu Eigen.
54
Der Antragsgegner hält die Anträge der
Antragstellerin und den Verfahrensbeitritt für offensichtlich
unzulässig und im Übrigen für unbegründet.
55
1. Es fehle bereits an einem zulässigen
Streitgegenstand, weil die Antragstellerin durch die
angegriffene Maßnahme des Antragsgegners nicht in ihren
verfassungsmäßigen Rechten verletzt sein könne und daher kein
beide Parteien verbindendes Verfassungsrechtsverhältnis
bestehe. Als Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1
BVerfGG komme nur der Erlass einer Norm in Betracht, nicht
hingegen die Ablehnung eines Gesetzentwurfs durch den
Landtag. Hierbei handele es sich um einen rein
parlamentsinternen Vorgang, der im Rahmen eines laufenden
Gesetzgebungsverfahrens keinerlei Außenwirkung entfalte.
56
Wollte man die Ablehnung eines Gesetzentwurfs
als organstreitfähige „Maßnahme“ im Sinne des § 64
Abs. 1 BVerfGG qualifizieren, könnte jeder politische
Streit über Fragen der Chancengleichheit von Parteien oder
über den Grundsatz der Wahlgleichheit dadurch vor die
Verfassungsgerichte getragen werden, dass gezielt die
Ablehnung eines Gesetzentwurfs herbeigeführt und sodann
hiergegen ein Organstreitverfahren angestrengt werde.
57
Lege man den Antrag dahingehend aus, dass die
Antragstellerin sich durch die Beibehaltung der
Fünf-Prozent-Sperrklausel in ihren Rechten verletzt sieht, so
rüge sie tatsächlich ein gesetzgeberisches Unterlassen.
Insoweit sei allerdings die Sechsmonatsfrist eingehalten.
58
Jedenfalls fehle es aber an den die
Antragsbefugnis begründenden, von der Verfassung ausdrücklich
normierten legislativen Handlungspflichten des Gesetzgebers.
Es sei Sache der Antragstellerin, die sich durch ein
gesetzgeberisches Unterlassen verletzt sehe, darzulegen, dass
und weshalb der Gesetzgeber von Verfassungs wegen zum Handeln
verpflichtet gewesen sei. Die Antragstellerin habe derartige
Umstände nicht vorgetragen. Sie habe weder in ihrer
Antragsschrift noch zuvor während der gesamten
parlamentarischen Beratungen auf veränderte tatsächliche oder
rechtliche Verhältnisse oder auf eine mögliche Fehlprognose
des Gesetzgebers hingewiesen.
59
2. Aus denselben Gründen sei auch der
Verfahrensbeitritt der Partei DIE LINKE unzulässig, die sich
lediglich dem Vortrag der Antragstellerin angeschlossen
habe.
60
3. Die Anträge seien zudem unbegründet. Die
Antragstellerin habe es nicht vermocht darzulegen, dass sich
die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse in
Schleswig-Holstein seit der letzten Befassung des
Antragsgegners mit der Frage der Verfassungsmäßigkeit der
Fünf-Prozent-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht so grundlegend
geändert hätten, dass dies eine Abschaffung der Sperrklausel
von Verfassungs wegen erfordere.
61
a) Die „Darlegungs- und Beweislast“ dafür,
dass die Fünf-Prozent-Sperrklausel verfassungsrechtlich
nunmehr anders zu beurteilen sei, treffe die Antragstellerin.
Das Bundesverfassungsgericht habe zuletzt mit Beschluss vom
11. März 2003 (BVerfGE 107, 286) die Beibehaltung der
Fünf-Prozent-Sperrklausel für nicht verfassungswidrig
erklärt.
62
Die Gründe aus der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts zur Fünf-Prozent-Sperrklausel im
Kommunalwahlrecht in Nordrhein-Westfalen vom 23. Januar
1957 (BVerfGE 6, 104) gälten nach wie vor. An dieser
Entscheidung habe das Bundesverfassungsgericht auch in der
Folgezeit mehrfach festgehalten und in seiner Entscheidung
vom 30. Mai 1961 ausdrücklich angeführt, dass sich die
Sperrklausel des schleswig-holsteinischen Gemeinde- und
Kreiswahlgesetzes „in den vom Bundesverfassungsgericht in
ständiger Rechtsprechung für zulässig erachteten Grenzen“
halte (vgl. BVerfGE 13, 1 ). Nach der ständigen
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bestehe daher
eine Vermutung für die Verfassungsmäßigkeit der
Fünf-Prozent-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht.
63
b) Der Antragstellerin sei es nicht gelungen,
veränderte Rahmenbedingungen darzulegen, die die
Verfassungsmäßigkeit der Fünf-Prozent-Sperrklausel in Frage
stellen könnten.
64
aa) Der Antragsgegner sei nicht schon deshalb
verpflichtet, die Einführung einer Sperrklausel zu
unterlassen oder diese aufzuheben, weil andere Länder ohne
sie auskämen. Aus diesem Grund seien auch die Verweise der
Antragstellerin auf die Rechtsprechung anderer
Landesverfassungsgerichte für die allein vor dem Hintergrund
der verfassungsrechtlichen Situation in Schleswig-Holstein zu
beurteilende Rechtsfrage unmaßgeblich. Außerdem bestünde in
keinem anderen Land eine vergleichbare Kommunalverfassung und
ein vergleichbares Kommunalwahlrecht wie in
Schleswig-Holstein.
65
bb) Auch die Einführung der Direktwahl der
hauptamtlichen Bürgermeister und der Landräte in
Schleswig-Holstein lasse die verfassungsrechtliche
Rechtfertigung der Fünf-Prozent-Sperrklausel nicht entfallen.
Die kommunalen Vertretungskörperschaften besäßen auch nach
der Einführung der Direktwahl der Bürgermeister und Landräte
in Bezug auf die Verwaltungsspitze weiterhin wichtige
Wahlfunktionen. So wählten die Gemeinde- und die
Stadtvertretung aus ihrer Mitte die stellvertretenden
Bürgermeister, der Kreistag den stellvertretenden Landrat und
die Stadtvertretung die Stadträte. Im Hinblick auf die
Kompetenz- und Machtverteilung zwischen der Verwaltungsspitze
und den kommunalen Vertretungsorganen sei sogar
- umgekehrt - festzustellen, dass eine
Fünf-Prozent-Sperrklausel unter den Bedingungen der
Direktwahl der Bürgermeister noch wichtiger und notwendiger
sei. Durch die Direktwahl erfahre das Amt des Bürgermeisters
eine unmittelbare demokratische Legitimation, die zu einer
Stärkung seiner Stellung gegenüber der kommunalen
Vertretungskörperschaft führe. Die damit verbundene
Machtverschiebung zu Lasten der kommunalen Vertretungsorgane
dürfe nicht dadurch verstärkt werden, dass durch den Wegfall
der Fünf-Prozent-Sperrklausel die Mehrheitsbildung in dem
Vertretungsorgan zusätzlich erschwert werde.
66
Andererseits habe die Gemeindevertretung mit
dem partiellen Verlust ihrer Wahlfunktion keine so wichtige
Aufgabe eingebüßt, dass es auf ihre Fähigkeit zur Bildung
stabiler Mehrheiten nicht mehr ankomme. Im Gegenteil habe der
Umfang der der Gemeindevertretung übertragenen Aufgaben in
der Vergangenheit quantitativ und qualitativ zugenommen.
67
cc) Von besonderer Bedeutung sei die
Fünf-Prozent-Sperrklausel für die Aufrechterhaltung der
Arbeitsfähigkeit der kommunalen Vertretungsorgane. Die
Plenarsitzungen der Gemeindevertretung würden maßgeblich in
den Ausschüssen vorbereitet, so dass deren Akzeptanz in der
Gemeindevertretung wichtig sei. Aus diesem Grund dürfe die
Mehrheit im Plenum nicht zur Minderheit im Ausschuss werden.
Genau diese Gefahr drohe aber in einigen Städten und
Gemeinden.
68
c) Der Antragsgegner habe auch nicht dadurch
die Rechte der Antragstellerin verletzt, dass er vor der
Ablehnung des Gesetzentwurfs keine ausreichende Prüfung der
Rechtslage vorgenommen habe. Zwar sei der Antragsgegner als
oberstes Gesetzgebungsorgan verpflichtet, eine Sperrklausel
unter Kontrolle zu halten. Jedoch dürften die Anforderungen
an diese Kontrolle nicht überspannt und der gesetzgeberische
Prognosespielraum bezüglich der zu erwartenden
Funktionsstörungen bei einem Wegfall der
Fünf-Prozent-Sperrklausel nicht übermäßig eingeschränkt
werden.
69
Zu dem Verfahren hat sich das Thüringer
Justizministerium geäußert. Es hält die Anträge für zulässig,
aber unbegründet, weil die Fünf-Prozent-Sperrklausel im
Kommunalwahlrecht von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden
sei. Sie diene dem anerkannten Ziel, die Funktionsfähigkeit
und die Gemeinwohlorientierung der kommunalen
Vertretungskörperschaften zu sichern.
70
Es sei grundsätzlich Sache des Gesetzgebers,
die Erfordernisse der Funktionsfähigkeit und der
Gemeinwohlorientierung der kommunalen
Vertretungskörperschaften und die Gebote der
Wahlrechtsgleichheit sowie der Chancengleichheit der
politischen Parteien zum Ausgleich zu bringen.
71
Der Sinn von Sperrklauseln im
Kommunalwahlrecht liege darin, die kommunalen Vertretungen
vor einem Multiparteiensystem zu schützen, um dadurch die
Arbeitsfähigkeit der Kommunalvertretungen zu stärken und die
bei Splitterparteien typischerweise auftretenden Einigungs-
und Abstimmungsprobleme gar nicht erst auftreten zu lassen.
Kommunalvertretungen könnten nur dann funktionsfähig handeln,
wenn die Beschlüsse dem Willen der Mehrheit tatsächlich
entsprächen. Bei Fehlen einer Sperrklausel wachse aber der
Einfluss von Minderheiten auf die Entscheidungen der
Kommunalvertretung unverhältnismäßig stark an. Damit erhöhe
sich die Wahrscheinlichkeit, dass Beschlüsse dem
Gemeinwohlinteresse zuwiderlaufen.
72
Die Anforderungen an das Ausmaß der Gefährdung
der Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen dürften nicht
überspannt werden. Der von den Landesverfassungsgerichten
Nordrhein-Westfalen und Mecklenburg-Vorpommern angewandte
strenge Maßstab, der den empirisch untermauerten Nachweis
einer konkreten Gefährdung voraussetze, sei abzulehnen. Der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei vielmehr zu
entnehmen, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit
ausreiche.
73
Die Fünf-Prozent-Sperrklausel im
Kommunalwahlrecht sei auch vor dem Hintergrund des
Verfassungsgrundsatzes der streitbaren und wertgebundenen
Demokratie nicht zu beanstanden. Der Landesgesetzgeber dürfe
durch die Fünf-Prozent-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht die
politische Betätigung radikaler Splitterparteien bei
Kommunalwahlen einschränken. Unter den Splitterparteien, die
an der Fünf-Prozent-Sperrklausel scheiterten, könnten sich
auch extremistische Parteien befinden, denen es allein um die
Verbreitung ihrer rückwärtsgewandten und fremdenfeindlichen
Ideologie gehe und die die Kommunalvertretungen lediglich als
Podium und Sprungbrett für weitergehende politische
Ambitionen benutzen wollten.
74
In der mündlichen Verhandlung vom
28. November 2007 haben die Antragstellerin, die
Beigetretene und der Antragsgegner ihren Vortrag vertieft und
ergänzt. Das Bundesverfassungsgericht hat Professor Everhard
Holtmann und den Geschäftsführer des Gemeindetages in
Schleswig-Holstein, Herrn Jörg Bülow, als sachkundige
Auskunftspersonen (§ 27a BVerfGG) gehört.
75
Der Hauptantrag ist zulässig.
76
1. Der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht
ist gemäß Art. 99 GG, § 13 Nr. 10 BVerfGG
eröffnet. Das Bundesverfassungsgericht ist gemäß
Art. 59c Landesverfassung Schleswig-Holstein in der
Fassung des Gesetzes zur Änderung der Verfassung des Landes
Schleswig-Holstein vom 17. Oktober 2006 (GVOBl Schl.-H.
S. 220 ff.) bis zur Errichtung des
Landesverfassungsgerichts für das Land Schleswig-Holstein für
verfassungsrechtliche Streitigkeiten innerhalb des Landes
Schleswig-Holstein zuständig.
77
2. Zwischen den Verfahrensbeteiligten besteht
ein Rechtsverhältnis, das von Verfassungsrecht geformt ist
und aus dem gegenseitige verfassungsrechtliche Rechte und
Pflichten entstehen, über die Streit besteht (vgl. BVerfGE 2,
143 ; 27, 152 ; 73, 1
). Im Fall von Einwendungen der Parteien gegen
gesetzliche Regelungen, die die Zusammensetzung der gewählten
Volksvertretung betreffen, steht der verfassungsrechtliche
Status der Partei in Rede (vgl. Pestalozza,
Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl. 1991, § 7
Rn. 9, 12; Clemens, in: Festschrift für Wolfgang
Zeidler, Band 2, 1987, S. 1261 <1265, 1270>).
Der Antragsgegner ist als Gesetzgebungsorgan des Landes
Schleswig-Holstein für die Aufrechterhaltung der
Fünf-Prozent-Sperrklausel verantwortlich. Damit ist eine
Streitigkeit über eine verfassungsrechtliche Frage zwischen
den Verfahrensbeteiligten gegeben.
78
Nach § 64 Abs. 1 BVerfGG, der
sinngemäß auch für Organstreitigkeiten innerhalb eines Landes
gilt (vgl. BVerfGE 27, 44 ; 60, 53 ), ist
ein Antrag im Organstreitverfahren zulässig, wenn der
Antragsteller geltend machen kann, dass er durch eine
Maßnahme oder eine Unterlassung des Antragsgegners in seinen
ihm durch die Verfassung übertragenen Rechten und Pflichten
verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Die zur Nachprüfung
gestellte Maßnahme muss rechtserheblich sein oder sich
zumindest zu einem die Rechtsstellung des Antragstellers
beeinträchtigenden, rechtserheblichen Verhalten verdichten
können (vgl. BVerfGE 57, 1 ; 60, 374
; 97, 408 ). Handlungen, die nur
vorbereitenden oder bloß vollziehenden Charakter haben,
scheiden als Angriffsgegenstand im Organstreit aus (vgl.
BVerfGE 68, 1 ).
79
1. Die Antragstellerin sieht sich durch die
Abstimmung im Landtag am 13. Dezember 2006 und durch die
damit verbundene Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel
in ihren Rechten verletzt. Bei der Ablehnung des
Gesetzentwurfs über die Kommunalwahlen in Schleswig-Holstein
handelt es sich entgegen der Auffassung des Antragsgegners
nicht nur um einen parlamentsinternen Vorgang, der keinerlei
Außenwirkung entfaltet. Vielmehr ist mit der endgültigen
Ablehnung des Gesetzentwurfs die unmittelbar nach außen
wirkende und die verfassungsrechtlich garantierten Rechte der
Antragstellerin berührende Beibehaltung der
Fünf-Prozent-Sperrklausel verbunden.
80
2. Der vorliegende Fall zwingt nicht zur
Beantwortung der bislang vom Bundesverfassungsgericht noch
nicht entschiedenen Frage, unter welchen Voraussetzungen eine
bloße Untätigkeit des Gesetzgebers im Wege des
Organstreitverfahrens angreifbar ist (vgl. BVerfGE 92, 80
; 103, 164 ; 107, 286
; vgl. auch VfGH RP, Urteil vom 15. November
1971 - VGH 7/71 -, DVBl 1972, S. 783
; VfGH NW, Urteil vom 6. Juli 1999
- VerfGH 14/98 und 15/98 -, DVBl 1999,
S. 1271; LVerfG M-V, Urteil vom 14. Dezember 2000
- LVerfG 4/99 -, NordÖR 2001, S. 64
). Anders als in den bisher entschiedenen Fällen
handelt es sich hier nicht um ein schlichtes Unterlassen des
Gesetzgebers. Vielmehr hat der Antragsgegner sich mit der
Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel im
schleswig-holsteinischen Kommunalwahlrecht inhaltlich befasst
und einen ausdrücklich auf die Abschaffung der Sperrklausel
gerichteten Gesetzentwurf im parlamentarischen Verfahren
abgelehnt. Unabhängig davon, ob sich dieses Vorgehen als
Maßnahme oder Unterlassen bewerten lässt, bildet jedenfalls
im vorliegenden Fall die Ablehnung des Gesetzesantrags der
Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zur Abschaffung der
Fünf-Prozent-Sperrklausel einen zulässigen Angriffsgegenstand
im Organstreitverfahren.
81
a) Dem Wortlaut ihres Antrags nach greift die
Antragstellerin eine Maßnahme des Antragsgegners an, nämlich
die Ablehnung des Gesetzentwurfs der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN durch den Landtag in seiner Sitzung vom
13. Dezember 2006. In ihrer Antragsbegründung führt sie
weiter aus, dass sie in „der angegriffenen Entscheidung des
Antragsgegners vom 13. Dezember 2006“ eine rechtlich
verbindliche Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1
BVerfGG sieht. Mit der Ablehnung des Gesetzentwurfs habe der
Gesetzgeber abschließend seinen Willen zur Beibehaltung der
Fünf-Prozent-Sperrklausel zum Ausdruck gebracht. Zugleich
gibt die Antragstellerin aber zu verstehen, dass sie sich
gegen das Fortbestehen der Fünf-Prozent-Sperrklausel wendet,
und sieht sich durch diese in ihren Rechten auf
Wahlgleichheit und Chancengleichheit als politische Partei
verletzt.
82
b) Als Gegenstand eines Organstreitverfahrens
kommt grundsätzlich der Erlass einer Norm in Betracht (vgl.
BVerfGE 2, 143 ; 20, 119 ; 20, 134
; 99, 332 ). Es kann offen bleiben, ob
die Ablehnung eines Gesetzentwurfs generell als Maßnahme im
Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG gewertet werden kann.
Der Antragsgegner hat sich nicht damit begnügt, einen Antrag
zur Fünf-Prozent-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht ohne
weitere Erörterungen abzulehnen, und er hat auch nicht
Regelungen des Kommunalwahlrechts verabschiedet, die keine
unmittelbaren Auswirkungen auf die Sperrklausel haben. Der
Antrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vom 19. Mai
2006 war ausdrücklich auf die Abschaffung der Sperrklausel
gerichtet. Nach der Ersten Lesung am 1. Juni 2006 wurde
der Gesetzentwurf einstimmig zur weiteren Beratung und
Anhörung in den Innen- und Rechtsausschuss des Landtags
überwiesen. Dieser gab verschiedenen Institutionen die
Möglichkeit zur Stellungnahme zu dem Gesetzentwurf. So
äußerten sich das Hessische Ministerium des Innern und für
Sport, das Innenministerium Mecklenburg-Vorpommern, der
Städteverband Schleswig-Holstein, der Schleswig-Holsteinische
Gemeindetag, der Städte- und Gemeindetag
Mecklenburg-Vorpommern e.V. und das Lorenz-von-Stein-Institut
für Verwaltungswissenschaften an der
Christian-Albrechts-Universität zu Kiel. Der Innen- und
Rechtsausschuss befasste sich intensiv mit der Frage der
Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel, und die Mehrheit
im Ausschuss kam zu dem Ergebnis, dem Landtag die Ablehnung
des Gesetzentwurfs zu empfehlen. Damit steht im vorliegenden
Fall die Ablehnung des Gesetzentwurfs dem als Maßnahme zu
wertenden Erlass eines Gesetzes gleich. In beiden Fällen
befasst sich der Gesetzgeber im parlamentarischen Verfahren
inhaltlich mit der Frage der Sperrklausel im
Kommunalwahlrecht und trifft eine Entscheidung, die in die
Statusrechte der Antragstellerin eingreift. Sowohl dem
Beschluss des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts
vom 8. März 2001 (BVerfGE 103, 164) als auch dem
Beschluss vom 11. März 2003 (BVerfGE 107, 286) lag
demgegenüber eine bloße Unterlassung des Gesetzgebers
zugrunde. Ausgangspunkt dieser Organstreitverfahren war weder
ein konkreter Gesetzentwurf noch eine Debatte über die
Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel im
schleswig-holsteinischen Kommunalwahlrecht.
83
Die Antragstellerin ist auch im Sinne des
§ 64 Abs. 1 BVerfGG (vgl. BVerfGE 4, 144
; 27, 44 ; 60, 53 )
antragsbefugt. Sie hat hinreichend konkret dargelegt, dass
der Antragsgegner ihre Rechte, die aus dem
verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zwischen den
Beteiligten erwachsen, durch die beanstandete
rechtserhebliche Maßnahme verletzt oder unmittelbar gefährdet
hat.
84
Der Antragstellerin fehlt die Antragsbefugnis
nicht schon deshalb, weil sie am Gesetzgebungsverfahren nicht
beteiligt war. Auch ist für eine „Verletzung“ oder
„unmittelbare Gefährdung“ in eigenen Rechten nicht
erforderlich, dass der Betroffene der Adressat des Aktes ist
oder die Maßnahme sonstwie zielgerichtet gerade gegen ihn
gerichtet ist (Clemens, in: Festschrift für Wolfgang Zeidler,
Band 2, 1987, S. 1261 ). Eine Verletzung
oder unmittelbare Gefährdung in eigenen Rechten ist vielmehr
schon dann gegeben, wenn der Antragsteller zwangsläufig von
der Maßnahme mitbetroffen ist (vgl. BVerfGE 62, 1 ;
Clemens, in: Festschrift für Wolfgang Zeidler, Band 2, 1987,
S. 1261 ). Die Antragstellerin, die an den
Kommunalwahlen in Schleswig-Holstein teilnimmt, wird durch
die Aufrechterhaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel in ihren
Rechten auf Chancengleichheit und Gleichheit der Wahl und
damit in ihren statusmäßigen Rechten betroffen.
85
Die Antragstellerin hat auch hinreichend
dargelegt, dass sie durch die Aufrechterhaltung der
Fünf-Prozent-Sperrklausel in § 10 Abs. 1 GKWG in
ihren Rechten aus Art. 3 Abs. 1 der Verfassung des
Landes Schleswig-Holstein (Gleichheit der Wahl) sowie aus
Art. 21 Abs. 1 GG (Chancengleichheit der
politischen Parteien) verletzt sein könnte.
86
Gemäß § 73 Abs. 2 in Verbindung mit
§ 64 Abs. 3 BVerfGG muss der Antrag im
Landesorganstreitverfahren binnen sechs Monaten, nachdem die
beanstandete Maßnahme oder Unterlassung dem Antragsteller
bekannt geworden ist, gestellt werden.
87
Der Antrag der Antragstellerin ist am
4. April 2007 beim Bundesverfassungsgericht und damit
noch innerhalb der ab dem 13. Dezember 2006 zu
berechnenden Sechsmonatsfrist eingegangen.
88
Der Beitritt der Partei DIE LINKE,
Landesverband Schleswig-Holstein, ist in entsprechender
Anwendung des § 65 Abs. 1 BVerfGG zulässig.
89
Politische Parteien sind, ebenso wie sie im
Organstreit parteifähig und berechtigt sind, eine Verletzung
ihres verfassungsrechtlichen Status im Bereich des Wahlrechts
im Wege der Organklage zu rügen, auch zum Verfahrensbeitritt
berechtigt. Beruft sich eine politische Partei im Organstreit
auf ihren verfassungsrechtlichen Status gegenüber anderen
Verfassungsorganen, können ihr andere politische Parteien in
der Regel beitreten (vgl. BVerfGE 20, 18 ).
90
Die Partei DIE LINKE hat sich dem Antrag und
den Ausführungen der Antragstellerin vollumfänglich
angeschlossen. Ebenso wie die Antragstellerin kann auch die
Beigetretene als Partei durch die angegriffene
Fünf-Prozent-Sperrklausel in ihren Rechten verletzt sein.
Auch hier berührt die Ablehnung des Gesetzentwurfs, in dem
die Abschaffung der Fünf-Prozent-Sperrklausel vorgeschlagen
wurde, die Chancengleichheit der Parteien und damit den
Status der Beigetretenen als Partei.
91
Da das Organstreitverfahren im Zeitpunkt des
Beitritts der Partei DIE LINKE bereits anhängig war, besteht
kein Anlass, ihre Beteiligung an dem Verfahren mit den
gleichen Anträgen im Hinblick auf die Frist des § 64
BVerfGG zu unterbinden (vgl. BVerfGE 92, 203 ).
Vielmehr besteht ein verfassungsrechtliches Interesse an
einer möglichst umfassenden Darstellung und rechtlichen
Bewertung des Streitstoffs.
92
Die Antragstellerin hat mit ihrem Begehren
Erfolg. Der Antragsgegner hat die Rechte der Antragstellerin
und der Beigetretenen aus Art. 3 Abs. 1 der
Verfassung des Landes Schleswig-Holstein - im Folgenden
Landesverfassung - und Art. 21 GG dadurch
verletzt, dass er in seiner Sitzung vom 13. Dezember
2006 den Gesetzentwurf der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zur
Änderung des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes bezüglich der
Fünf-Prozent-Sperrklausel in § 10 Abs. 1 GKWG
abgelehnt und damit die Sperrklausel ohne hinreichende Gründe
beibehalten hat.
93
Das Bundesverfassungsgericht wird hier gemäß
Art. 93 Abs. 1 Nr. 5, Art. 99 GG als
Landesverfassungsgericht für das Land Schleswig-Holstein
tätig. Prüfungsmaßstab ist daher die Landesverfassung (vgl.
BVerfGE 27, 240 ; Löwer, in: Handbuch des
Staatsrechts, Band III, 3. Aufl. 2005, § 70
Rn. 53; Sturm, in: Sachs, Grundgesetz, 4. Aufl.
2007, Art. 99 Rn. 6; Wilke, in:
Caspar/Ewer/Nolte/Waack, Verfassung des Landes
Schleswig-Holstein, 2006, Art. 44 Rn. 4). Eine
Verletzung des Grundgesetzes kann nur dann geprüft werden,
wenn bestimmte Vorschriften des Grundgesetzes ausnahmsweise
als ungeschriebene Bestandteile in die Landesverfassung
hineinwirken (vgl. BVerfGE 103, 332 ;
Sturm, in: Sachs, Grundgesetz, 4. Aufl. 2007,
Art. 99 Rn. 6; Bethge, in:
Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge,
Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Stand: Dezember 1995,
§ 73 Rn. 47 f.).
94
1. a) Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl
ergibt sich für die Kommunalwahlen in Schleswig-Holstein aus
Art. 3 Abs. 1 der Landesverfassung, der die bereits
nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG verbindlichen
Wahlrechtsgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 GG
wiederholt (Wuttke, in: Schmalz/Ewer/von
Mutius/Schmidt-Jortzig, Staats- und Verwaltungsrecht für
Schleswig-Holstein, 2002, S. 35; Meyer, Kommunales
Parteien- und Fraktionenrecht, 1990, S. 57). Für seine
Auslegung kann auf die Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zu Art. 38 Abs. 1
Satz 1 GG zurückgegriffen werden, da die
Wahlrechtsgrundsätze auf Bundes- und auf Landesebene
inhaltlich identisch sind (vgl. Schreiber, Handbuch des
Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, 7. Aufl. 2002,
§ 1 Rn. 18; ders., in: Friauf/Höfling
Stand: Dezember 2007, Art. 38 Rn. 16; Ehlers, in:
Verfassungsgerichtsbarkeit in Nordrhein-Westfalen,
Festschrift zum 50-jährigen Bestehen des
Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen,
S. 273 f.; Caspar, in: Caspar/Ewer/Nolte/Waack,
Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2006, Art. 3
Rn. 25).
95
Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl sichert
die vom Demokratieprinzip vorausgesetzte Egalität der
Staatsbürger (vgl. BVerfGE 41, 399 ; 51, 222
; 85, 148 ; 99, 1 ).
Die Gleichbehandlung aller Staatsbürger bei der Ausübung des
Wahlrechts ist eine der wesentlichen Grundlagen der
Staatsordnung (vgl. BVerfGE 6, 84 ; 11, 351
). Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl gebietet,
dass alle Staatsbürger das aktive und passive Wahlrecht
möglichst in formal gleicher Weise ausüben können. Er ist im
Sinne einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen
(vgl. BVerfGE 51, 222 ; 78, 350
; 82, 322 ; 85, 264
).
96
Aus dem Grundsatz der Wahlgleichheit folgt für
das Wahlgesetz, dass die Stimme eines jeden Wahlberechtigten
grundsätzlich den gleichen Zählwert und die gleiche
rechtliche Erfolgschance haben muss. Alle Wähler sollen mit
der Stimme, die sie abgeben, den gleichen Einfluss auf das
Wahlergebnis haben.
97
b) Die Wahlgleichheit wirkt sich im
Mehrheitswahlsystem und im Verhältniswahlsystem jeweils
unterschiedlich aus. Dem Zweck der Mehrheitswahl entspricht
es, dass nur die für den Mehrheitskandidaten abgegebenen
Stimmen zur Mandatszuteilung führen. Die auf den
Minderheitskandidaten entfallenden Stimmen bleiben hingegen
bei der Vergabe der Mandate unberücksichtigt. Die
Wahlgleichheit fordert hier über den gleichen Zählwert aller
Stimmen hinaus nur, dass bei der Wahl alle Wähler auf der
Grundlage möglichst gleich großer Wahlkreise und von daher
mit annähernd gleichem Stimmgewicht am Kreationsvorgang
teilnehmen können (BVerfGE 95, 335 ).
98
Hingegen bedeutet Wahlgleichheit bei der
Verhältniswahl, dass jeder Wähler mit seiner Stimme den
gleichen Einfluss auf die Zusammensetzung der Vertretung
haben muss (vgl. BVerfGE 1, 208 ; 16, 130
; 95, 335 ). Ziel des
Verhältniswahlsystems ist es, dass alle Parteien in einem
möglichst den Stimmenzahlen angenäherten Verhältnis in dem zu
wählenden Organ vertreten sind. Zur Zählwertgleichheit tritt
im Verhältniswahlrecht die Erfolgswertgleichheit hinzu.
99
c) Die Landesverfassung schreibt für das
Kommunalwahlrecht kein bestimmtes Wahlsystem vor. Der
Gesetzgeber ist bei der Wahl zwischen der Mehrheits- und der
Verhältniswahl grundsätzlich frei (vgl. BVerfGE 6, 104
; Klein, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Stand: März
2007, Art. 38 Rn. 158; von Mutius, in: von
Mutius/Wuttke/Hübner, Kommentar zur Landesverfassung
Schleswig-Holstein, 1995, Art. 3 Rn. 2; Wuttke, in:
Schmalz/Ewer/von Mutius/Schmidt-Jortzig, Staats- und
Verwaltungsrecht für Schleswig-Holstein, 2002, S. 22;
a.A. Meyer, in: Handbuch des Staatsrechts, Band III,
3. Aufl. 2005, § 45 Rn. 31). Gleichermaßen
steht es dem Gesetzgeber zu, beide Wahlsysteme miteinander zu
verbinden. Der breite Entscheidungsspielraum, den Grundgesetz
und Landesverfassung dem Gesetzgeber bei der Gestaltung des
Wahlrechts einräumen, ist aber nicht unbeschränkt. Der
Gesetzgeber ist vielmehr verpflichtet, das ausgewählte
Wahlsystem ungeachtet verschiedener
Ausgestaltungsmöglichkeiten in seinen Grundelementen
folgerichtig zu gestalten, und er darf keine strukturwidrigen
Elemente einführen (vgl. Schreiber, Handbuch des Wahlrechts
zum Deutschen Bundestag, 7. Aufl. 2002, § 1
Rn. 31).
100
Das Wahlrecht muss den Wahlrechtsgrundsätzen
entsprechen. Der Gesetzgeber ist bei der Gestaltung des
Wahlrechts gehalten, die Gleichheit der Wahl innerhalb des
jeweiligen Wahlsystems zu wahren. Er muss, wenn er sich für
ein Wahlsystem entschieden hat, die im Rahmen des jeweiligen
Systems geltenden Maßstäbe der Wahlgleichheit beachten (vgl.
BVerfGE 95, 335 ).
101
2. Der Grundsatz der Chancengleichheit der
Wahlbewerber findet für die Parteien seine Grundlage in
Art. 21 Abs. 1 GG. Beruht die Demokratie auf der
freien Konkurrenz von Meinungen und Interessen, so müssen die
Parteien und Gruppen, die sich die unterschiedlichen
Meinungen zu eigen machen, unter den gleichen Bedingungen,
mit den gleichen Chancen am politischen Wettbewerb teilnehmen
können. Das Recht auf Chancengleichheit der Parteien versteht
sich deshalb als Bestandteil der demokratischen Grundordnung
von selbst (vgl. BVerfGE 1, 208 ). Es ergibt sich
aus der Bedeutung, die der Freiheit der Parteigründung und
dem Mehrparteienprinzip für die freiheitliche Demokratie
zukommt, und aus dem vom Grundgesetz gewollten freien und
offenen Prozess der Meinungs- und Willensbildung des Volkes
(Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag,
7. Aufl. 2002, § 1 Rn. 22; Achterberg/Schulte,
in: Dolzer/Vogel/Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz,
Stand: Februar 2007, Anh. z. Art. 38: BWahlG
Rn. 15).
102
Inhaltlich verlangt der Grundsatz der
Chancengleichheit, dass jeder Partei, jeder Wählergruppe und
ihren Wahlbewerbern grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten
im gesamten Wahlverfahren und damit gleiche Chancen bei der
Verteilung der Sitze eingeräumt werden. Das Recht der
Parteien auf Chancengleichheit bei Wahlen folgt auf
Landesebene aus ihrem in Art. 21 Abs. 1 GG
umschriebenen verfassungsrechtlichen Status, der unmittelbar
auch für die Länder gilt und Bestandteil der
Landesverfassungen ist (vgl. BVerfGE 1, 208 ; 6,
367 ; 60, 53 ; 66, 107 ;
Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge,
Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Stand: Dezember 1995,
§ 73 Rn. 48; Wilke, in: Caspar/Ewer/Nolte/Waack,
Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2006, Art. 44
Rn. 4, 16; vgl. auch SaarlVfGH, Urteil vom 26. März
1980 - Lv 1/80 -, NJW 1980, S. 2181
; VfGH NW, Urteil vom 29. September 1994
- VerfGH 7/94 -, NWVBl 1994, S. 453).
103
Das Recht der politischen Parteien auf
Chancengleichheit hängt eng mit den Grundsätzen der
Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl zusammen, die ihre
Prägung durch das Demokratieprinzip erfahren. Deshalb ist in
diesem Bereich - ebenso wie bei der durch die Grundsätze
der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl verbürgten gleichen
Behandlung der Wähler - Gleichheit in einem strikten und
formalen Sinn zu fordern. Wenn die öffentliche Gewalt in den
Parteienwettbewerb in einer Weise eingreift, die die Chancen
der politischen Parteien verändern kann, sind ihrem Ermessen
daher besonders enge Grenzen gezogen (BVerfGE 85, 264
). Eine strenge Prüfung ist insoweit auch deshalb
erforderlich, weil mit Regelungen, die die Bedingungen der
politischen Konkurrenz berühren, die jeweilige
parlamentarische Mehrheit gewissermaßen in eigener Sache
tätig wird.
104
3. Schleswig-Holstein hat sich in seinem
Gemeinde- und Kreiswahlgesetz auf ein Wahlsystem nach den
Grundsätzen der Verhältniswahl festgelegt. Die im
schleswig-holsteinischen Kommunalwahlrecht bestehende
Möglichkeit der Erringung von Direktmandaten stellt keine
Durchbrechung des Verhältniswahlsystems dar, weil die
Wählerstimme zugleich als Votum für die Liste gilt und die
Mandate unter Anrechnung der errungenen Direktsitze nach der
Gesamtstimmenzahl verteilt werden. Mit der Entscheidung für
das Verhältniswahlsystem ist der Gesetzgeber daran gebunden,
sowohl die Zähl- als auch die Erfolgswertgleichheit der
Wählerstimmen sicherzustellen.
105
Die Fünf-Prozent-Sperrklausel in § 10
Abs. 1 GKWG bewirkt eine Ungleichgewichtung der
Wählerstimmen. Während der Zählwert aller Wählerstimmen von
der Fünf-Prozent-Sperrklausel unberührt bleibt, werden die
Wählerstimmen hinsichtlich ihres Erfolgswerts ungleich
behandelt, je nachdem, ob die Stimme für eine Partei
abgegeben wurde, die mehr als fünf Prozent der Stimmen auf
sich vereinigen konnte, oder für eine Partei, die an der
Fünf-Prozent-Sperrklausel gescheitert ist. Diejenigen
Wählerstimmen, welche für Parteien abgegeben worden sind, die
mehr als fünf Prozent der Stimmen erhalten haben, haben
unmittelbaren Einfluss auf die Sitzverteilung nach dem
Verhältnisausgleich. Dagegen bleiben diejenigen
Wählerstimmen, die für Parteien abgegeben worden sind, die an
der Sperrklausel gescheitert sind, ohne Erfolg. Die
Fünf-Prozent-Sperrklausel nimmt diesen Stimmen insoweit ihren
Erfolgswert.
106
Zugleich wird durch die
Fünf-Prozent-Sperrklausel das Recht der Antragstellerin auf
Chancengleichheit beeinträchtigt (vgl. BVerfGE 6, 104
). Dabei handelt es sich nicht nur um eine
unerhebliche und zu vernachlässigende Benachteiligung. Dies
wird durch den Vortrag der Antragstellerin bestätigt, die
unter Vorlage der endgültigen Ergebnisse der Kommunalwahl in
Schleswig-Holstein aus dem Jahr 2003 dargelegt hat, dass sie
in verschiedenen Kreisen an der Fünf-Prozent-Sperrklausel
gescheitert ist und damit nicht in gleicher Weise wie andere
Parteien, die die Fünf-Prozent-Hürde überwunden hatten, an
der Sitzverteilung teilnehmen konnte.
107
4. Der Grundsatz der Wahlgleichheit unterliegt
ebenso wie der Grundsatz der Chancengleichheit der
politischen Parteien keinem absoluten Differenzierungsverbot.
Allerdings folgt aus dem formalen Charakter der Grundsätze
der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien,
dass dem Gesetzgeber bei der Ordnung des Wahlrechts nur ein
eng bemessener Spielraum für Differenzierungen verbleibt. Der
Gesetzgeber ist zudem verpflichtet, eine die Wahlgleichheit
und die Chancengleichheit berührende Norm des Wahlrechts zu
überprüfen und gegebenenfalls zu ändern, wenn die
verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieser Norm durch neue
Entwicklungen in Frage gestellt wird.
108
a) Bei der Prüfung, ob eine Differenzierung
innerhalb der Wahlrechtsgleichheit gerechtfertigt ist, ist
grundsätzlich ein strenger Maßstab anzulegen (vgl. BVerfGE
82, 322 ; 93, 373 ; 95, 408
; Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen
Bundestag, 7. Aufl. 2002, § 1 Rn. 20; ders.,
in: Friauf/Höfling
Grundgesetz, Band 3, Stand: Dezember 2007, Art. 38
Rn. 52, 83). Das Bundesverfassungsgericht geht hierbei
seit jeher von dem Erfordernis eines „zwingenden Grundes“ aus
(seit BVerfGE 1, 208 ; vgl. auch BVerfGE
95, 408 ). Das bedeutet jedoch nicht, dass sich
die Differenzierung von Verfassungs wegen als zwangsläufig
oder notwendig darstellen muss, wie dies etwa in Fällen der
Kollision des Grundsatzes der Wahlgleichheit mit den übrigen
Wahlrechtsgrundsätzen oder anderen Grundrechten der Fall sein
kann. Differenzierungen im Wahlrecht sind auch durch Gründe
gerechtfertigt, die durch die Verfassung legitimiert und von
einem Gewicht sind, das der Wahlgleichheit die Waage halten
kann (vgl. BVerfGE 95, 408 ). Es ist nicht
erforderlich, dass die Verfassung diese Zwecke zu
verwirklichen gebietet. Vielmehr genügen in diesem
Zusammenhang auch „zureichende“, „aus der Natur des
Sachbereichs der Wahl der Volksvertretung sich ergebende
Gründe“ (vgl. BVerfGE 1, 208 ; 6, 84 ;
95, 408 ). Hierzu zählt insbesondere die
Verwirklichung der mit der Wahl verfolgten Ziele. Dazu
gehören die Sicherung des Charakters der Wahl als eines
Integrationsvorgangs bei der politischen Willensbildung des
Volkes und die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der zu
wählenden Volksvertretung (BVerfGE 95, 408 ).
109
Differenzierende Regelungen müssen zur
Verfolgung ihrer Zwecke geeignet und erforderlich sein. Ihr
erlaubtes Ausmaß richtet sich daher auch danach, mit welcher
Intensität in das - gleiche - Wahlrecht
eingegriffen wird. Ebenso können gefestigte Rechtsüberzeugung
und Rechtspraxis Beachtung finden. Der Gesetzgeber muss sich
bei seiner Einschätzung und Bewertung nicht an abstrakt
konstruierten Fallgestaltungen, sondern an der politischen
Wirklichkeit orientieren (BVerfGE 95, 408
m.w.N.). Gegen die Grundsätze der Wahlgleichheit und der
Chancengleichheit der Parteien wird verstoßen, wenn der
Gesetzgeber mit der Regelung ein Ziel verfolgt hat, das er
bei der Ausgestaltung des Wahlrechts nicht verfolgen darf,
oder wenn die Regelung nicht geeignet und erforderlich ist,
um die mit der jeweiligen Wahl verfolgten Ziele zu
erreichen.
110
b) Der Gesetzgeber ist verpflichtet, eine die
Wahlgleichheit und die Chancengleichheit berührende Norm des
Wahlrechts zu überprüfen und gegebenenfalls zu ändern, wenn
die verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieser Norm durch
neue Entwicklungen in Frage gestellt wird, etwa durch eine
Änderung der vom Gesetzgeber vorausgesetzten tatsächlichen
oder normativen Grundlagen oder dadurch, dass sich die beim
Erlass der Norm hinsichtlich ihrer Auswirkungen angestellte
Prognose als irrig erwiesen hat (Klein, in: Maunz/Dürig,
Grundgesetz, Stand: März 2007, Art. 38 Rn. 123
unter Hinweis auf BVerfGE 73, 40 ; 82, 322
; 107, 286 ).
111
Das Bundesverfassungsgericht hat schon früh
betont, dass die Vereinbarkeit einer Sperrklausel im
Verhältniswahlrecht mit dem Grundsatz der Wahlgleichheit und
der Chancengleichheit der politischen Parteien nicht ein für
allemal abstrakt beurteilt werden kann. Eine
Wahlrechtsbestimmung kann in dem einen Staat zu einem
bestimmten Zeitpunkt gerechtfertigt sein und in einem anderen
Staat oder zu einem anderen Zeitpunkt nicht (BVerfGE 1, 208
; 82, 322 ). Eine einmal als zulässig
angesehene Sperrklausel darf daher nicht als für alle Zeiten
verfassungsrechtlich unbedenklich eingeschätzt werden.
Vielmehr kann sich eine abweichende verfassungsrechtliche
Beurteilung ergeben, wenn sich innerhalb eines Staates die
Verhältnisse wesentlich ändern. Findet der Wahlgesetzgeber in
diesem Sinne veränderte Umstände vor, so muss er ihnen
Rechnung tragen.
112
Es kann dahinstehen, ob die
Fünf-Prozent-Sperrklausel im schleswig-holsteinischen
Kommunalwahlrecht bei ihrer Einführung im Jahr 1959
verfassungsgemäß war; denn maßgeblich für die weitere
Beibehaltung der Sperrklausel sind allein die aktuellen
Verhältnisse. Dementsprechend hat das
Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom
11. März 2003 zur Fünf-Prozent-Sperrklausel im
schleswig-holsteinischen Kommunalwahlrecht festgestellt, dass
der Sperrklausel durch die Änderung des kommunalen
Verfassungsrechts im Jahr 1995 (Einführung der Direktwahl der
hauptamtlichen Bürgermeister und Landräte) möglicherweise die
Rechtfertigung entzogen und eine Überprüfungs- und
Nachbesserungspflicht des Antragsgegners begründet worden
sein könnte (vgl. BVerfGE 107, 286 ).
113
Der mit der Beibehaltung der
Fünf-Prozent-Sperrklausel verbundene Eingriff in das Recht
der Antragstellerin auf Wahlrechtsgleichheit und
Chancengleichheit ist nach diesen Maßstäben nicht
gerechtfertigt.
114
1. Die Fünf-Prozent-Sperrklausel kann nicht
damit gerechtfertigt werden, dass sie dem Zweck diene,
verfassungsfeindliche oder (rechts-)extremistische Parteien
von der Beteiligung an kommunalen Vertretungsorganen
fernzuhalten. Die Bekämpfung politischer Parteien ist in
diesem Zusammenhang ein sachfremdes Motiv (vgl. BVerfGE 1,
208 ). Die Fünf-Prozent-Sperrklausel wirkt nicht
nur gegen (unerwünschte) extremistische Parteien, sondern
trifft alle Parteien gleichermaßen, ebenso wie kommunale
Wählervereinigungen und Einzelbewerber. Für die Bekämpfung
verfassungswidriger Parteien steht das Verfahren nach
Art. 21 Abs. 2 GG zur Verfügung. Diese Regelung
verbietet zudem die staatliche Bekämpfung einer politischen
Partei, solange das Bundesverfassungsgericht sie nicht durch
Urteil für verfassungswidrig erklärt und aufgelöst hat (vgl.
BVerfGE 111, 382 ). Es steht dem Wahlgesetzgeber
nicht zu, über die Einführung oder Beibehaltung einer
Sperrklausel bestimmte Parteien gezielt von ihrer Mitwirkung
an der politischen Willensbildung auszuschließen (Ehlers,
Jura 1999, S. 660 ; Puhl, in: Staat im Wort,
Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441
).
115
2. Auch in der Sicherung der
Gemeinwohlorientierung politischer Kräfte kann gegenwärtig
kein zwingender Grund für die Beibehaltung der
Fünf-Prozent-Sperrklausel für die Wahl der
Kommunalvertretungen in Schleswig-Holstein gesehen
werden.
116
Der unbegrenzte Proporz erleichtert es im
Rahmen des Verhältniswahlrechts zwar, dass auch solche
kleinen Gruppen eine Vertretung erlangen, die nicht ein am
Gesamtwohl orientiertes politisches Programm, sondern im
Wesentlichen nur Partikularinteressen vertreten (vgl. BVerfGE
51, 222 ). Daher hat das Bundesverfassungsgericht
diesen Gesichtspunkt in der Rechtfertigung einer
Fünf-Prozent-Sperrklausel auf Bundes- und auf Europaebene
erörtert und die Bedeutung der großen Parteien für diese
Wahlen hervorgehoben (vgl. BVerfGE 6, 84 ; 51, 222
).
117
Unabhängig davon, ob und inwieweit diese
Gesichtspunkte eine Fünf-Prozent-Sperrklausel auf Bundesebene
rechtfertigen könnten, vermögen sie eine solche Regelung
jedenfalls auf kommunaler Ebene nicht zu legitimieren.
Kommunalverfassungsrecht und -wirklichkeit sind von dem
Gedanken des Selbstbestimmungsrechts der Gemeindebürger
geprägt. Auch wenn insbesondere in größeren Gemeinden und
Kreisen die Willensbildung der Bürger überwiegend von den
politischen Parteien geformt wird, so folgt doch aus der
Garantie der kommunalen Selbstverwaltung, dass die Auslese
der Kandidaten für die kommunalen Vertretungskörperschaften
jedenfalls auch nach partikularen Zielen möglich sein muss
und daher nicht ausschließlich den ihrem Wesen und ihrer
Struktur nach in erster Linie am Staatsganzen orientierten
politischen Parteien vorbehalten werden darf. Es muss auch
ortsgebundenen, lediglich kommunale Interessen verfolgenden
Wählergruppen (Rathausparteien oder Wählervereinigungen) das
Wahlvorschlagsrecht und ihren Kandidaten eine chancengleiche
Teilnahme an den Kommunalwahlen gewährleistet sein (BVerfGE
11, 266 ).
118
Zudem wirkt die Fünf-Prozent-Sperrklausel im
Kommunalwahlrecht auch für Parteien, die auf Bundes- und
Landesebene seit Jahren aktiv sind. Die Entscheidung, welche
Partei oder Wählergemeinschaft die Interessen der Bürger am
besten vertritt, obliegt nicht dem Wahlgesetzgeber, sondern
dem Wähler (vgl. VfGH NW, DVBl 1999, S. 1271
; Ehlers, Jura 1999, S. 660 ;
Heinig/Morlok, ZG 2000, S. 371 ; Puhl, in:
Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007,
S. 441 ).
119
3. Die mit der Fünf-Prozent-Sperrklausel
verbundenen Ungleichheiten können zwar grundsätzlich damit
gerechtfertigt werden, dass dadurch die Funktionsfähigkeit
einer Volksvertretung sichergestellt wird. Bei Kommunalwahlen
sind jedoch die Besonderheiten kommunaler Vertretungsorgane
nach den rechtlichen und tatsächlichen Grundlagen des
jeweiligen Landes zu beachten.
120
a) Als ein Grund, der Differenzierungen bei
der Wahlrechtsgleichheit im System der Verhältniswahl
rechtfertigt, ist in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts wiederholt die Sicherung der
Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung angesehen
worden (vgl. etwa BVerfGE 1, 208 ; 4, 31
; 6, 84 <92, 93 f.>; 51, 222
; 82, 322 ). Für Wahlen zu
gesetzgebenden Körperschaften hat das
Bundesverfassungsgericht mehrfach ausgeführt, die
Verhältniswahl könne dazu führen, dass im Parlament viele
kleine Gruppen vertreten sind und hierdurch die Bildung einer
stabilen Mehrheit erschwert oder verhindert wird. Würde der
Grundsatz der getreuen Abbildung der politischen
Meinungsschichtung in der Wählerschaft bis zur letzten
Konsequenz durchgeführt, bestünde die Gefahr, dass die
gesetzgebenden Körperschaften funktionsunfähig werden,
insbesondere nicht mehr in der Lage sind, eine politisch
aktionsfähige Regierung zu schaffen (vgl. BVerfGE 1, 208
). Die umfangreiche Gesetzgebungsarbeit im
Rechtsstaat erfordert in besonderem Maß ein Zusammenwirken
von Regierung und Parlament. Die Regierung muss möglichst
fortlaufend durch das Vertrauen der Mehrheit des Parlaments
unterstützt werden, um bei der Verabschiedung von dringlichen
Gesetzen nicht ständig Gefahr zu laufen, ihre Gefolgschaft zu
verlieren (BVerfGE 6, 84 ). Klare Mehrheiten in
einer Volksvertretung sind für eine Bewältigung der ihr
gestellten Aufgaben unentbehrlich. Deshalb darf der
Gesetzgeber Differenzierungen in dem Erfolgswert der Stimmen
bei der Verhältniswahl vornehmen, soweit dies zur Sicherung
des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorganges bei
der politischen Willensbildung im Interesse der
Einheitlichkeit des ganzen Wahlsystems und zur Sicherung der
mit der Wahl verfolgten Ziele unbedingt erforderlich ist
(BVerfGE 51, 222 ).
121
b) Aus der Erforderlichkeit der
Fünf-Prozent-Sperrklausel für Bundestags- oder Landtagswahlen
kann nicht ohne weiteres auf die Erforderlichkeit der
Sperrklausel auch für die Funktionsfähigkeit der kommunalen
Vertretungsorgane geschlossen werden. Zwar kommt auch im
Kommunalwahlrecht die Wahrung der Funktionsfähigkeit des zu
wählenden Organs als Rechtfertigungskriterium für
Differenzierungen hinsichtlich der Grundsätze der
Wahlgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien
grundsätzlich in Betracht (Puhl, in: Staat im Wort,
Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441
). Welche Anforderungen insoweit zu stellen und ob
diese tatsächlich erfüllt sind, muss für das
Kommunalwahlrecht aber gesondert beurteilt werden. Ob eine
Einschränkung der Grundsätze der Wahlgleichheit und der
Chancengleichheit zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit der
kommunalen Vertretungsorgane erforderlich ist, lässt sich nur
in Bezug auf die konkreten Funktionen des zu wählenden Organs
beurteilen (vgl. BVerfGE 6, 104 ).
122
Dabei ist zu berücksichtigen, dass
Gemeindevertretungen und Kreistage nicht Parlamente im
staatsrechtlichen Sinne sind (vgl. BVerfGE 65, 283
; 78, 344 ; BayVerfGH, Sammlung von
Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs mit
Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, des
Bayerischen Dienststrafhofs und des Bayerischen Gerichtshofs
für Kompetenzkonflikte, 1952, N.F. Band 5, S. 66
; Wurzel, Gemeinderat als Parlament?, 1975,
S. 170 ff.; Waechter, Kommunalrecht, 3. Aufl.
1997, Rn. 284). Die Wahrnehmung der Aufgaben des örtlich
beschränkten Wirkungsbereichs durch die kommunale
Vertretungskörperschaft ist mit der Ausübung von Staatsgewalt
durch die Parlamente nicht zu vergleichen. Die
Gemeindevertretung ist ein Organ der Verwaltung, dem in
erster Linie verwaltende Tätigkeiten anvertraut sind. Anders
als staatliche Parlamente üben Gemeindevertretungen und
Kreistage keine Gesetzgebungstätigkeit aus. Hieran ändern
auch die kollegiale Struktur des Vertretungsorgans sowie die
Befugnis zur Satzungsgebung nichts (Meyer, Kommunales
Parteien- und Fraktionenrecht, 1990, S. 223 m.w.N.). Die
kommunalen Vertretungsorgane haben auch keine
Kreationsfunktion für ein der Regierung vergleichbares
Gremium. Schließlich unterliegen die Entscheidungen der
kommunalen Vertretungsorgane der Rechtsaufsicht (§ 123
GO SH).
123
4. Es ist grundsätzlich Sache des
Gesetzgebers, das mit der Wahl verfolgte Ziel der
Sicherstellung der Funktionsfähigkeit der Volksvertretung mit
dem Gebot der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit
politischer Parteien zum Ausgleich zu bringen. Das
Bundesverfassungsgericht hat diesen Spielraum zu achten. Es
kann insbesondere nicht die Aufgabe des Gesetzgebers im
Gesetzgebungsverfahren übernehmen und alle zur Überprüfung
der Fünf-Prozent-Sperrklausel relevanten tatsächlichen und
rechtlichen Gesichtspunkte selbst ermitteln und gegeneinander
abwägen (vgl. Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für Josef
Isensee, 2007, S. 441 ).
124
Der Einsatz der Sperrklausel basiert auf der
Einschätzung des Gesetzgebers von der Wahrscheinlichkeit des
Einzugs von Splitterparteien, durch sie künftig zu
erwartender Funktionsstörungen und deren Gewichts für die
Aufgabenerfüllung der kommunalen Vertretungsorgane. Bei
dieser Prognoseentscheidung (vgl. hierzu Wenner,
Sperrklauseln im Wahlrecht der Bundesrepublik Deutschland,
1986, S. 157 ff.) darf sich der Gesetzgeber nicht
auf die Feststellung der rein theoretischen Möglichkeit einer
Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der kommunalen
Vertretungsorgane zur Rechtfertigung des Eingriffs
beschränken. Gerade bei der Wahlgesetzgebung besteht die
Gefahr, dass die jeweilige Parlamentsmehrheit sich statt von
gemeinwohlbezogenen Erwägungen vom Ziel des eigenen
Machterhalts leiten lässt (vgl. Meyer, in: Handbuch des
Staatsrechts, Band III, 3. Aufl. 2005, § 45
Rn. 37, § 46 Rn. 30; Linck, Jura 1986,
S. 460 ; Becht, Die 5 %-Klausel im
Wahlrecht, 1990, S. 120 f.). Die im Landesparlament
vertretenen Parteien könnten an der Fünf-Prozent-Sperrklausel
festhalten, um die Konkurrenz durch kleinere Parteien und
kommunale Wählergemeinschaften möglichst klein zu halten (von
Arnim, in: Staaten und Steuern, Festschrift für Klaus Vogel
zum 70. Geburtstag, 2000, S. 453 ; Puhl,
in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007,
S. 441 ). Aus diesem Grund unterliegt
auch die Ausgestaltung des Wahlrechts einer strikten
verfassungsgerichtlichen Kontrolle. Der Gesetzgeber darf
daher nicht frei darüber befinden, von welchem
Wahrscheinlichkeitsgrad an er Funktionsstörungen in Betracht
ziehen will. Andernfalls würde eine gerichtliche Kontrolle
gesetzgeberischer Prognoseentscheidungen, einschließlich
deren tatsächlicher Grundlagen, unmöglich gemacht.
125
Danach kann jedenfalls die allgemeine und
abstrakte Behauptung, durch den Wegfall der
Fünf-Prozent-Sperrklausel werde der Einzug kleinerer Parteien
und Wählergemeinschaften in die kommunalen Vertretungsorgane
erleichtert und dadurch die Willensbildung in diesen Organen
erschwert, einen Eingriff in die Grundsätze der
Wahlgleichheit und der Chancengleichheit nicht rechtfertigen.
Nur die mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwartende
Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der kommunalen
Vertretungsorgane kann die Fünf-Prozent-Sperrklausel
rechtfertigen (Ehlers, Jura 1999, S. 660 ;
Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007,
S. 441 ; Schmidt-De Caluwe, NVwZ 2001,
S. 270 ; Caspar, in: Caspar/Ewer/Nolte/Waack,
Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2006, Art. 3
Rn. 44).
126
Es erscheint zwar durchaus wahrscheinlich,
dass mit der Abschaffung der Fünf-Prozent-Sperrklausel mehr
Parteien und Wählervereinigungen in die jeweiligen kommunalen
Vertretungsorgane einziehen werden. Auch ist es möglich, dass
Mehrheitsbildung und Beschlussfassung aus diesem Grund
erschwert werden. Beschlüsse können umso leichter gefasst
werden, je weniger Fraktionen aufeinander treffen und je
weniger Standpunkte verarbeitet werden müssen. Andererseits
reicht die bloße „Erleichterung“ oder „Vereinfachung“ der
Beschlussfassung nicht aus, um den mit der
Fünf-Prozent-Sperrklausel verbundenen Eingriff in die
Wahlgleichheit und die Chancengleichheit der politischen
Parteien zu rechtfertigen (ebenso BerlVfGH, Urteil vom
17. März 1997 - VerfGH 90/95 -, LKV 1998,
S. 142 ; Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift
für Josef Isensee, 2007, S. 441 ; Schmidt-De
Caluwe, NVwZ 2001, S. 270 ). Denn Demokratie
setzt das Aufeinandertreffen verschiedener Positionen und das
Finden von Kompromissen voraus (vgl. BerlVfGH, LKV 1998,
S. 142 ; Antoni, ZParl 1980, S. 93
; Schmidt-De Caluwe, NVwZ 2001, S. 270
). Nicht jeder Konflikt und nicht jede politische
Auseinandersetzung in den Kommunalvertretungen kann als
Störung der Funktionsfähigkeit angesehen werden (VfGH NW,
DVBl 1999, S. 1271 ; Wenner, Sperrklauseln
im Wahlrecht der Bundesrepublik Deutschland, 1986,
S. 200).
127
5. Hinreichende Gründe, die die Beibehaltung
der Fünf-Prozent-Sperrklausel zur Sicherung der
Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen in
Schleswig-Holstein nach den rechtlichen und tatsächlichen
Verhältnissen erforderlich machen, sind nicht ersichtlich.
Der Antragsgegner hat solche Gründe weder im
Gesetzgebungsverfahren noch im Verfahren vor dem
Bundesverfassungsgericht deutlich gemacht.
128
a) Bei der Prognoseentscheidung des
Gesetzgebers kommt der Ausgestaltung des
Kommunalverfassungsrechts in Schleswig-Holstein
entscheidendes Gewicht zu. Bedeutsam sind vor allem die
gesetzlichen Zuständigkeiten der kommunalen Vertretungsorgane
sowie das Instrumentarium, um Entscheidungsausfälle zu
vermeiden und Störungen durch kleine Gruppen zu begegnen
(vgl. Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee,
2007, S. 441 ).
129
Gemäß § 1 Abs. 1 GO SH wird den
Gemeinden das Recht der freien Selbstverwaltung in den
eigenen Angelegenheiten gewährleistet. Sie sind berechtigt
und im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit verpflichtet, in ihrem
Gebiet alle öffentlichen Aufgaben in eigener Verantwortung zu
erfüllen. Die Gemeindevertretung trifft alle für die Gemeinde
wichtigen Entscheidungen in Selbstverwaltungsangelegenheiten
(§ 27 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GO SH). Sie hat
alle wesentlichen kommunalpolitischen Beschlüsse zu fassen.
Insbesondere ist ausschließlich die Gemeindevertretung für
den Erlass, die Änderung und die Aufhebung von kommunalen
Satzungen, die Errichtung oder Auflösung von öffentlichen
Einrichtungen der kommunalen Daseinsvorsorge und die
kommunale Wirtschaftsförderung zuständig (§ 28 GO SH).
Die Gemeindevertretung hat zudem eine Kreationsfunktion. Sie
ist unter anderem für die Wahl der Ausschussmitglieder
(§ 46 Abs. 1 GO SH), der stellvertretenden
Ausschussmitglieder (§ 46 Abs. 4 GO SH), der
Vorsitzenden der Ausschüsse (§ 46 Abs. 5 GO SH),
des Bürgermeisters in ehrenamtlich verwalteten Gemeinden
sowie seiner Stellvertreter (§ 52 GO SH) und in
hauptamtlich verwalteten Gemeinden für die Wahl des
Vorsitzenden der Gemeindevertretung (§ 33 GO SH) und der
Stellvertreter des Bürgermeisters (§ 52 GO SH)
zuständig. Vergleichbare Aufgaben hat der Kreistag.
130
b) Eine Beeinträchtigung der
Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungsorgane hätte
daher erhebliches Gewicht. Allerdings liegt mit der Wahl des
hauptamtlichen Bürgermeisters oder Landrats eine der
wesentlichen Personalentscheidungen nunmehr unmittelbar beim
Volk. Darüber hinaus liegt eine gänzliche Funktions- und
Entscheidungsunfähigkeit in Anbetracht der Regelungen der
Gemeinde- und der Kreisordnung fern, die insbesondere die
Entscheidungsfähigkeit der Kommunalvertretungen auch dann
sicherstellen, wenn das übliche Quorum der Beschlussfähigkeit
(etwa durch Obstruktion) nicht zu erreichen ist. Auch eine
Gefährdung der Arbeit in den Ausschüssen ist nicht ernstlich
zu befürchten. Schließlich stellen die Regelungen zur
vorläufigen Haushaltsführung (§ 81 GO SH, § 57 KrO
SH i.V.m. § 81 GO SH) und zu über- sowie
außerplanmäßigen Ausgaben (§ 82 GO SH, § 57 KrO SH
i.V.m. § 82 GO SH) die Aufrechterhaltung einer
geordneten Haushaltswirtschaft sicher, auch wenn es an einer
Entscheidung über den Haushaltsplan fehlt (Puhl, in: Staat im
Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441
).
131
aa) Mit der Einführung der Direktwahl der
Bürgermeister in hauptamtlich verwalteten Gemeinden sowie der
Landräte ist das zentrale Element weggefallen, das bislang
die Rechtfertigung der Fünf-Prozent-Sperrklausel im
schleswig-holsteinischen Kommunalwahlrecht gestützt hat (vgl.
auch LVerfG M-V, Urteil vom 14. Dezember 2000
- LVerfG 4/99 -, LKV 2001, S. 270
; VfGH NW, NWVBl 1994, S. 453
; so auch Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für
Josef Isensee, 2007, S. 441 ). Das
Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom
23. Januar 1957 zur Fünf-Prozent-Sperrklausel im
nordrhein-westfälischen Kommunalwahlrecht ausgeführt, dass
der (Gemeinde-)Rat durch Wahl verschiedene Ausschüsse, voran
den Hauptausschuss, zu bestellen habe; vor allem aber müsse
er den Gemeindedirektor und die Beigeordneten wählen, die die
Verwaltungsgeschäfte führen. Nach der Änderung der
Kommunalverfassung in Schleswig-Holstein im Jahr 1995 sind
für die Wahl der hauptamtlichen Bürgermeister und der
Landräte stabile Mehrheitsverhältnisse, die durch das
Auftreten von Splitterparteien in Kommunalvertretungen und
Kreistagen gefährdet werden könnten, nicht mehr notwendig
(von Arnim, DVBl 1997, S. 749 ; ders., DVBl
1999, S. 417 ; ders., in: Staaten und
Steuern, Festschrift für Klaus Vogel zum 70. Geburtstag,
2000, S. 453 ; Meyer, in: Mann/Püttner
Praxis, 3. Aufl. 2007, § 20 Rn. 74).
132
Der hauptamtliche Bürgermeister und der
Landrat sind seit der Einführung ihrer Direktwahl vom
Vertrauen der Volksvertretung nicht mehr abhängig. Die
unmittelbare Wahl durch das Volk sichert dem hauptamtlichen
Bürgermeister und dem Landrat eine besondere institutionelle
Unabhängigkeit. Ihre Abwahl durch das Volk kann - unter
erschwerten Bedingungen - von der Gemeindevertretung
oder dem Kreistag zwar vorbereitet werden, erfolgt jedoch
durch einen Bürgerentscheid (§ 57d GO SH, § 47 KrO
SH). Ferner ist das Amt nicht an die Wahlperiode des
kommunalen Vertretungsorgans gebunden. Die Wahlperiode
beträgt für Gemeinde- und Kreisvertretungen fünf Jahre
(§ 1 Abs. 1 Satz 1 GKWG). Der hauptamtliche
Bürgermeister und der Landrat werden hingegen für mindestens
sechs und höchstens acht Jahre gewählt (§ 57 Abs. 4
Satz 1 GO SH, § 43 Abs. 4 Satz 1 KrO SH).
Somit ist bereits in der Gemeinde- und der Kreisordnung
vorgesehen, dass der hauptamtliche Bürgermeister und der
Landrat auch mit einem kommunalen Vertretungsorgan
zusammenarbeiten können und müssen, in dem die
parteipolitische Mehrheit nicht notwendigerweise der eigenen
Parteizugehörigkeit entspricht. Diese Gesichtspunkte stärken
die Stellung des Bürgermeisters und des Landrats gegenüber
der Gemeindevertretung beziehungsweise dem Kreistag
(Waechter, Kommunalrecht, 3. Aufl. 1997,
Rn. 262).
133
Die Direktwahl des Bürgermeisters
- Entsprechendes gilt für den Landrat - garantiert
bereits weitgehend eine funktionierende Gemeindeverwaltung
unabhängig von den Mehrheitsverhältnissen in der
Gemeindevertretung (Schmidt-De Caluwe, NVwZ 2001, S. 270
). Denn der Bürgermeister trägt in eigener
Zuständigkeit die alleinige umfassende Verantwortung für die
Leitung der Gemeindeverwaltung, für die sachliche und
wirtschaftliche Erledigung der Aufgaben und für den
Geschäftsgang der Verwaltung. Er führt die Beschlüsse der
Gemeindevertretung und der Ausschüsse aus. Er hat die
unentziehbare Zuständigkeit für Personalentscheidungen
beamten-, arbeits- und tarifrechtlicher Art für die
Dienstkräfte der Gemeinde. Für dringende Maßnahmen, die
sofort ausgeführt werden müssen, hat der Bürgermeister ein
Eilentscheidungsrecht. Bei der Durchführung der Aufgaben zur
Erfüllung nach Weisung (§ 3 GO SH) hat der Bürgermeister
eigene Organfunktion. Schließlich ist der Bürgermeister
gesetzlicher Vertreter der Gemeinde (§ 56 GO SH).
134
Dagegen ist in ehrenamtlich verwalteten
Gemeinden die Gemeindevertretung nach wie vor für die Wahl
des Bürgermeisters zuständig (§ 52 Abs. 1
Satz 2 GO SH). Dieser kann von der Gemeindevertretung
unter den Voraussetzungen des § 40a Absätze 2 und 3
GO SH wieder abberufen werden. Seine Amtszeit ist an die
Wahlzeit der Gemeindevertretung gekoppelt (§ 48
Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GO SH). Gleichwohl
kann dies die Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel
nicht rechtfertigen. Denn in sämtlichen ehrenamtlich
verwalteten Gemeinden muss ein Wahlbewerber, um gemäß
§ 10 Abs. 2 GKWG sicher einen Sitz in der
Gemeindevertretung zu erlangen, ohnehin mindestens fünf
Prozent der Wählerstimmen auf sich vereinigen. Diese
- ungeachtet möglicher Abweichungen im Einzelfall -
so genannte faktische Sperrklausel (vgl. Puhl, in: Staat im
Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441
; Sundermann, DVP 2000, S. 26 ;
BayVerfGH, Sammlung von Entscheidungen des Bayerischen
Verwaltungsgerichtshofs mit Entscheidungen des Bayerischen
Verfassungsgerichtshofs, des Bayerischen Dienststrafhofs und
des Bayerischen Gerichtshofs für Kompetenzkonflikte, 1952,
N.F. Band 5, S. 66 ) beruht darauf, dass
sämtliche ehrenamtlich verwalteten Gemeinden in
Schleswig-Holstein weniger als 10.000 Einwohner haben, was
gemäß § 8 GKWG dazu führt, dass maximal 19
Gemeindevertreter zu wählen sind. Bei einem zu wählenden
Gremium mit 19 Sitzen beträgt schon die faktische
Sperrklausel fünf Prozent. Bei kleineren Gemeinden ist die
faktische Mindestschwelle höher als fünf Prozent, so dass
sich dort die Existenz einer Fünf-Prozent-Sperrklausel
regelmäßig nicht auswirkt. Der Wegfall der in § 10
Abs. 1 GKWG normierten Fünf-Prozent-Sperrklausel würde
sich in allen ehrenamtlich verwalteten Gemeinden - und
damit in nahezu 95 Prozent aller
schleswig-holsteinischen Gemeinden - praktisch nicht
auswirken.
135
bb) Auch bei einer größeren Anzahl von
Fraktionen oder Einzelvertretern in der Gemeindevertretung
oder im Kreistag drohen keine nachhaltigen Gefahren für die
Fähigkeit der Kommunalvertretung, Beschlüsse zu fassen und
Wahlen erfolgreich durchzuführen (vgl. Meyer, Kommunales
Parteien- und Fraktionenrecht, 1990, S. 213 f.;
Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007,
S. 441 ).
136
Für Sachentscheidungen reicht - soweit
nicht gesetzlich etwas anderes vorgesehen ist - bereits
eine relative Abstimmungsmehrheit aus (§ 39 Abs. 1
Satz 1 GO SH, § 34 Abs. 1 Satz 1 KrO SH).
Über Anträge wird durch Stimmen dafür (Ja-Stimmen), Stimmen
dagegen (Nein-Stimmen) und Stimmenthaltungen abgestimmt. Ein
Beschluss ist bereits dann zustande gekommen, wenn mehr
Stimmen für einen Antrag abgegeben werden als dagegen. Bei
der Berechnung der relativen Mehrheit werden
Stimmenthaltungen nicht berücksichtigt.
137
Bei Wahlen gilt grundsätzlich das
Meiststimmenverfahren (§ 40 Abs. 3 Satz 1 GO
SH, § 35 Abs. 3 Satz 1 KrO SH), so dass es
lediglich auf die für einen Kandidaten abgegebenen Stimmen
ankommt. Es ist der Kandidat gewählt, auf den mindestens eine
Stimme mehr entfällt als auf eine andere vorgeschlagene
Person. Die Wahl einer Person kann nur verhindert werden,
wenn ein Alternativkandidat vorgeschlagen wird, der mehr
Stimmen erhält. Im Extremfall ist ein Kandidat mit einer
Stimme gewählt, wenn im Übrigen nur Stimmenthaltungen
abgegeben worden sind (Dehn, in: Bracker/Dehn,
Gemeindeordnung Schleswig-Holstein, 5. Aufl. 2007,
§ 40 Anm. 1 zu Abs. 3). Haben zwei oder mehr
Kandidaten die gleiche Stimmenzahl erreicht, so wird die
Wahlentscheidung durch das Los getroffen (§ 40
Abs. 3 Satz 2 GO SH, § 35 Abs. 3
Satz 2 KrO SH).
138
Die Wahl der Mitglieder der Ausschüsse der
Gemeindevertretung und des Kreistags, die Wahl der
Gemeindevorsitzenden und der von Parteien vorgeschlagenen
Personen in Ortsbeiräten können auch nach dem
Verhältniswahlverfahren durchgeführt werden, wenn eine
Fraktion dies verlangt (§ 40 Abs. 4 Satz 1,
§ 46 Abs. 1 Satz 1 GO SH, § 35
Abs. 4 Satz 1, § 41 Abs. 1 Satz 1
KrO SH). Dann sind allein die Fraktionen berechtigt,
Wahlvorschläge zu unterbreiten, indem sie
Listenwahlvorschläge erstellen. Ziel des
Verhältniswahlverfahrens ist es, die politischen
Stärkeverhältnisse der Gemeindevertretung spiegelbildlich auf
die Ausschüsse zu übertragen, wobei sich das Verfahren aber
zugunsten der kleineren Fraktionen auswirken kann. Die auf
die einzelnen Listen abgegebenen Gesamtstimmenzahlen bilden
die Grundlage für die Berechnung der Sitzverteilung nach dem
d'Hondt'schen Höchstzahlverfahren. Wie die Fähigkeit zur
erfolgreichen Durchführung von Wahlen durch in der
Kommunalvertretung vorhandene Splitterparteien oder
Einzelbewerber verhindert werden könnte, ist nicht
ersichtlich.
139
cc) Die Gemeinde- und die Kreisordnung
enthalten Sonderregelungen, die die Entscheidungsfähigkeit
der Kommunalvertretungen auch dann sicherstellen, wenn das
übliche Quorum der Beschlussfähigkeit nicht zu wahren ist
(vgl. Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee,
2007, S. 441 ).
140
Grundsätzlich sind Gemeindevertretung und
Kreistag beschlussfähig, wenn die Hälfte der gesetzlichen
Zahl der Gemeindevertreter oder der Kreistagsabgeordneten
anwesend ist (§ 38 Abs. 1 Satz 1 GO SH,
§ 33 Abs. 1 Satz 1 KrO SH). Gemeinde- und
Kreisordnung sehen nicht nur Regelungen für den Fall des
Freiwerdens eines Sitzes sowie des Vorliegens von
Ausschließungsgründen nach § 22 GO SH (§ 38
Abs. 2 Satz 2 GO SH, § 33 Abs. 2
Satz 2 KrO SH), sondern auch für den Fall vor, dass in
einer ersten Sitzung keine Beschlussfähigkeit für einen
Antrag hergestellt werden konnte (§ 38 Abs. 3 GO
SH, § 33 Abs. 3 KrO SH; vgl. auch BayVerfGH,
Sammlung von Entscheidungen des Bayerischen
Verwaltungsgerichtshofs mit Entscheidungen des Bayerischen
Verfassungsgerichtshofs, des Bayerischen Dienststrafhofs und
des Bayerischen Gerichtshofs für Kompetenzkonflikte, 1952,
N.F. Band 5, S. 66 ). In der Praxis
betrifft dies vor allem die Fälle, in denen die
Beschlussunfähigkeit von mehreren Mitgliedern der
Gemeindevertretung oder des Kreistags durch Verlassen einer
Sitzung herbeigeführt wird. In der zweiten Sitzung, in der
erneut zur Verhandlung über denselben Gegenstand geladen
wurde, gelten die Beschlussfähigkeitsregelungen des § 38
Abs. 1 GO SH und des § 33 Abs. 1 KrO SH nicht.
Die Gemeindevertretung oder der Kreistag sind ohne Rücksicht
auf die Anzahl der erschienenen Mitglieder beschlussfähig,
sofern mindestens drei Gemeindevertreter oder
Kreistagsabgeordnete anwesend sind (§ 38 Abs. 3
Satz 1 GO SH, § 33 Abs. 3 Satz 1 KrO
SH).
141
dd) Eine Beeinträchtigung der
Funktionsfähigkeit der einzelnen Ausschüsse ist ferner nicht
daraus herleitbar, dass nach Wegfall der
Fünf-Prozent-Sperrklausel die Gemeindevertretungen aus mehr
Fraktionen und Einzelbewerbern bestehen könnten. Zwar gilt
auch hier, dass generell eine vorbereitende Willensbildung
umso schwerfälliger und komplizierter wird, je größer ein
Kollegialgremium ist (Dehn, in: Bracker/Dehn, Gemeindeordnung
Schleswig-Holstein, 5. Aufl. 2007, § 45 Anm. 1
zu Abs. 2). Die Gemeinde kann allerdings gemäß § 45
Abs. 2 GO SH die ständigen Ausschüsse (mit Ausnahme des
obligatorischen Hauptausschusses in hauptamtlich verwalteten
Gemeinden), ihr Aufgabengebiet und die Zahl ihrer Mitglieder
frei bestimmen. Sie darf sich hierbei ausschließlich von
Zweckmäßigkeitserwägungen leiten lassen. Dabei ist nicht von
Belang, ob durch die Größe des Ausschusses gewährleistet ist,
dass alle Fraktionen darin mitwirken können. Eine bestimmte
Anzahl von Sitzen in der Gemeindevertretung berechtigt
Fraktionen nicht, eine Erhöhung der Ausschusssitze zu
verlangen, um dann dort berücksichtigt zu werden (Dehn, in:
Bracker/Dehn, Gemeindeordnung Schleswig-Holstein,
5. Aufl. 2007, § 45 Anm. 1 zu Abs. 2).
Die Abschaffung der Fünf-Prozent-Sperrklausel würde damit
nicht zwangsläufig zu einer Erhöhung der stimmberechtigten
Mitglieder in einem Ausschuss führen.
142
Zwar haben nach § 46 Abs. 2
Satz 4 GO SH Gemeindevertreter, die keiner Fraktion
angehören, das Recht, in einem Ausschuss ihrer Wahl
beratendes Mitglied zu werden, so dass sich die Zahl der
beratenden Mitglieder mit Antragsrecht durch den Wegfall der
Fünf-Prozent-Sperrklausel erhöhen und der Verfahrensgang
schwerfälliger werden kann. Jedoch rechtfertigt dieser
Umstand die Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel nicht.
Vielmehr entspricht die Beteiligung von Minderheiten der
gängigen Übung von Volksvertretungen und dem Sinn der
Ausschussarbeit. Die Beschlussvorbereitung durch die
Ausschüsse dient gerade auch der Berücksichtigung der
politischen Auffassung von Minderheitsfraktionen. Außerdem
ist die Beteiligung einzelner Personen in den Ausschüssen der
Gemeinde- und der Kreisordnung nicht fremd. So sehen
§ 46 Abs. 3 GO SH und § 41 Abs. 3 KrO SH
- sofern dies in der jeweiligen Hauptsatzung vorgesehen
ist - die Beteiligung einzelner Bürger, die nicht der
Gemeindevertretung angehören, als stimmberechtigte Mitglieder
in den Fachausschüssen vor.
143
c) Grundsätzlich kommt es für die Beurteilung
der Sperrklausel auf die Verhältnisse im Land
Schleswig-Holstein an (vgl. BVerfGE 107, 286 ;
vgl. auch BVerfGE 6, 104 ). Gleichwohl
können die in anderen Ländern ohne Fünf-Prozent-Sperrklausel
gemachten Erfahrungen bei der Prognoseentscheidung nicht
gänzlich außer Betracht gelassen werden (vgl. auch Meyer,
Kommunales Parteien- und Fraktionenrecht, 1990, S. 216;
von Arnim, DVBl 1997, S. 749 ; ders., DVBl
1999, S. 417 ; Ehlers, in:
Verfassungsgerichtsbarkeit in Nordrhein-Westfalen,
Festschrift zum 50-jährigen Bestehen des
Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen,
2002, S. 273 ; Puhl, in: Staat im Wort,
Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441
; Meyer, in: Mann/Püttner
Praxis, 3. Aufl. 2007, § 20 Rn. 74). So ist es
für die verfassungsrechtliche Beurteilung von Bedeutung, wenn
mit einem anderen Land, dessen Kommunalwahlrecht keine
Sperrklausel kennt, wesentliche Übereinstimmungen in den
Kommunalverfassungen (Aufgabenverteilung zwischen der
Kommunalvertretung, dem Hauptverwaltungsbeamten und den
Ausschüssen), in den Kommunalwahlgesetzen, in der Struktur
der Kommunen, in der Parteienlandschaft und im
bürgerschaftlichen Engagement in Wählergruppen oder als
Einzelbewerber bestehen (vgl. BVerfGE 107, 286
).
144
Für die Begründung der Sperrklausel sind
wesentliche Unterschiede in der Kommunalstruktur - trotz
aller Unterschiede in den Kommunalverfassungen und der
Landesstrukturen – heute kaum mehr feststellbar (vgl.
Meyer, in: Handbuch des Staatsrechts, Band III,
3. Aufl. 2005, § 46 Fn 158; Ehlers, Jura 1999,
S. 660 ). Vielmehr bestehen seit der
Reformierung der Kommunalverfassungen in nahezu allen
Flächenländern wesentliche Übereinstimmungen in den
Kommunalverfassungen (von Arnim, DVBl 1997, S. 749
<749, 752 f.>). Daher spielt für die Würdigung der
Prognose, dass die Funktionsfähigkeit der
Kommunalvertretungen ohne die Fünf-Prozent-Sperrklausel
erheblich eingeschränkt werde, auch eine Rolle, dass
schwerwiegende Störungen der Funktionsfähigkeit der
Kommunalvertretungen aus anderen Ländern ohne
Fünf-Prozent-Sperrklausel nicht bekannt geworden sind (vgl.
Meyer, in: Handbuch des Staatsrechts, Band III,
3. Aufl. 2005, § 46 Rn. 42; Heinig, NWVBl
2000, S. 121 ; Nordrhein-Westfalen
LTDrucks 12/2455, S. 22).
145
d) Zudem wird die Zahl der Gruppierungen in
den kommunalen Vertretungsorganen weniger durch die
Fünf-Prozent-Sperrklausel als vielmehr durch die Größe der
jeweiligen Gemeinde oder des jeweiligen Kreises beeinflusst.
Wie die sachverständige Auskunftsperson Professor Holtmann in
der mündlichen Verhandlung ausführte, hat der Vergleich der
Länder Hessen, Nordrhein-Westfalen und
Mecklenburg-Vorpommern, die die Sperrklausel im
Kommunalwahlrecht in den Jahren zwischen 1990 und 2006
abgeschafft haben, mit den Ländern Rheinland-Pfalz und
Thüringen, in denen noch eine Sperrklausel existiert,
ergeben, dass die Existenz einer Sperrklausel im
Kommunalwahlrecht keine nachweisbaren Auswirkungen auf die
Wahlbeteiligung und die Anzahl der Wahlbewerber hat. Dagegen
wirkt sich die Existenz einer Fünf-Prozent-Sperrklausel nur
auf sehr niedrigem Niveau restriktiv auf die Anzahl der in
dem jeweiligen kommunalen Vertretungsorgan repräsentierten
Gruppierungen aus. Eine Aufschlüsselung der erhobenen Daten
nach Ortsgrößenklassen zeigt, dass die Anzahl der in den
kommunalen Vertretungsorganen repräsentierten Gruppierungen
mit der Größe der Gemeinde zunimmt, und zwar unabhängig von
der Existenz einer Sperrklausel. Die Ortsgröße hat danach den
größten Effekt auf die Anzahl der in den kommunalen
Vertretungsorganen repräsentierten Gruppierungen.
146
Danach hat der Antragsgegner die Rechte der
Antragstellerin und der Beigetretenen aus Art. 3
Abs. 1 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein und
aus Art. 21 Abs. 1 GG dadurch verletzt, dass er in
seiner Sitzung vom 13. Dezember 2006 den Gesetzentwurf
der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zur Änderung des Gemeinde-
und Kreiswahlgesetzes bezüglich der Fünf-Prozent-Klausel in
§ 10 Abs. 1 GKWG abgelehnt hat.
147
Gemäß § 72 Abs. 2 BVerfGG kann das
Bundesverfassungsgericht im Organstreitverfahren lediglich
feststellen, ob die streitige Maßnahme oder Unterlassung
gegen eine bestimmte Vorschrift der Landesverfassung verstößt
(Umbach/Dollinger, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG,
2. Aufl. 2005, § 72 Rn. 9; Pestalozza,
Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl. 1991, § 7
Rn. 44). Es kann dagegen nicht feststellen, dass eine
Norm - hier § 10 Abs. 1 Satz 1
GKWG - gegen Vorschriften der Landesverfassung
Schleswig-Holstein oder des Grundgesetzes verstößt und damit
nichtig ist.
148
Die Antragstellerin und die Beigetretene haben
durch die Vorbereitung und Durchführung des Verfahrens zur
Klärung von Fragen grundsätzlicher Bedeutung beigetragen. Es
ist daher angemessen, die Erstattung der Auslagen gemäß
§ 34a Abs. 3 BVerfGG anzuordnen.
149
Diese Entscheidung ist zu B. und C. mit 7 : 1
Stimmen ergangen.