BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvL 1/04 -
ob § 69 Abs. 3 des Staatsvertrages
über die Zusammenarbeit zwischen Berlin und Brandenburg im
Bereich des Rundfunks (GVBl Berlin 1992, S. 150; GVBl
Brandenburg 1992 I, S. 142), zuletzt geändert durch den
Zweiten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages über
die Zusammenarbeit zwischen Berlin und Brandenburg im Bereich
des Rundfunks (GVBl Berlin 2001, S. 185; GVBl
Brandenburg 2001 I, S. 82), mit Art. 72 Abs. 1
und Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG vereinbar ist
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Verwaltungsgerichts Berlin vom 13. November 2003 – VG 27
A 9.03 –
hat die 3. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Hassemer,
die Richterin Osterloh
und den Richter Mellinghoff
gemäß § 81a Satz 1 BVerfGG in der
Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 8. Dezember 2004
einstimmig beschlossen:
Die Vorlage ist unzulässig.
1
Das gemäß Art. 100 Abs. 1 GG
vorlegende Verwaltungsgericht hält die Regelung über die
Entgeltabschöpfung in § 69 Abs. 3 des
Staatsvertrages über die Zusammenarbeit zwischen Berlin und
Brandenburg im Bereich des Rundfunks (GVBl Berlin 1992,
S. 150; GVBl Brandenburg 1992 I, S. 142), zuletzt
geändert durch den Zweiten Staatsvertrag zur Änderung des
Staatsvertrages über die Zusammenarbeit zwischen Berlin und
Brandenburg im Bereich des Rundfunks (GVBl Berlin 2001,
S. 185; GVBl Brandenburg 2001 I, S. 82) - im
Folgenden: Medienstaatsvertrag (MStV) - für unvereinbar
mit Art. 72 Abs. 1 und Art. 74 Abs. 1
Nr. 1 GG, weil es sich um eine Norm des Strafrechts
handele, für die den Ländern die Gesetzgebungskompetenz
fehle.
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1. Klägerin des Ausgangsverfahrens ist die P.
GmbH, die den Fernsehsender P. betreibt. Sie wird von der
Medienanstalt Berlin-Brandenburg, der Beklagten des
Ausgangsverfahrens, in Anspruch genommen, weil einzelne
Beiträge in vier ausgestrahlten Sendungen das Recht gezeigter
Personen am eigenen Bild und das allgemeine
Persönlichkeitsrecht verletzten und bei den Aufnahmen der
Beiträge die körperliche Unversehrtheit der Betroffenen ohne
deren Einverständnis beeinträchtigt worden sei. Dass die
Beiträge in dieser Weise rechtswidrig sind, ist zwischen den
Beteiligten des Ausgangsverfahrens nicht mehr umstritten.
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2. Mit den im Ausgangsverfahren angefochtenen
Bescheiden gab die Medienanstalt der P. GmbH zunächst auf,
über die Höhe der im Zusammenhang mit zwei der beanstandeten
Sendungen erzielten Entgelte für die Ausstrahlung von
Werbeeinspielungen Auskunft zu erteilen. Als diese Auskunft
nicht gegeben wurde, schätzte sie die Höhe der Entgelte auf
insgesamt 75.000 Euro und forderte diesen Betrag. Die
Bescheide wurden auf § 69 Abs. 3 MStV gestützt.
Diese Vorschrift lautet:
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"Dem Veranstalter kann aufgegeben werden, die
durch Werbung im Zusammenhang mit der beanstandeten Sendung
erzielten Entgelte an die Medienanstalt abzuführen. Der
Veranstalter hat der Medienanstalt die hierfür erforderlichen
Angaben zu machen."
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3. Das Verwaltungsgericht meint, die gegen
beide Bescheide gerichteten Klagen abweisen zu müssen, wenn
§ 69 Abs. 3 MStV gültig sei. Sowohl das
Auskunftsverlangen als auch die Abschöpfungsforderung fänden
in jener Norm eine ausreichende Grundlage. Eingeräumtes
Ermessen habe die Medienanstalt fehlerfrei ausgeübt. An
dieser Entscheidung sieht sich das Verwaltungsgericht durch
die Überzeugung gehindert, § 69 Abs. 3 MStV sei mit
Art. 72 Abs. 1 und Art. 74 Abs. 1
Nr. 1 GG unvereinbar. Gelte die Ermächtigungsgrundlage
nicht, seien die angefochtenen Bescheide rechtswidrig, so
dass die Klagen Erfolg haben müssten.
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a) Die Entgeltabschöpfung nach § 69
Abs. 3 MStV sei dem Strafrecht (Art. 74 Abs. 1
Nr. 1 GG) zuzuordnen. Die Regelung falle nicht in die
Kompetenz der Länder, weil der Bund von seiner
konkurrierenden Gesetzgebungskompentenz mit den §§ 73
StGB und 29a OWiG abschließend Gebrauch gemacht habe. Bei
§ 69 Abs. 3 MStV und den §§ 73 StGB und 29a
OWiG handele es sich um übereinstimmende Regelungen zur
Abschöpfung des mit einer rechtswidrigen Handlung Erlangten.
Anknüpfungspunkt, Rechtsfolge und Regelungsgrund seien
gleich. Dass § 69 Abs. 3 MStV nicht nur an
strafbewehrtes Verhalten anknüpfe, nehme ihm den
strafrechtlichen Charakter nicht. Auch die
Verfallsvorschriften setzten Schuld nicht voraus, sondern
ließen rechtswidriges Handeln genügen. Der Bundesgesetzgeber
habe einerseits die Rechtsfolgen strafrechtlich relevanter
Handlungen abschließend regeln wollen, und er habe die
Abschöpfung des aus rechtswidrigen Taten Erlangten eindeutig
auf kriminelles Unrecht beschränken, mithin eine Ausdehnung
auf sonstige Rechtsverstöße ausschließen wollen. Die
Gesetzgebungsgeschichte zeige, dass die Regelungen über den
Verfall eingeführt worden seien, um dem Täter einen aus der
Tat gezogenen Gewinn auch dann entziehen zu können, wenn
dieser die schuldangemessene Geldstrafe übersteige, und zwar
unabhängig davon, ob der Vermögensvorteil schuldhaft oder
schuldlos erlangt worden sei. Mit der Einführung des
erweiterten Verfalls sei nochmals deutlich geworden, dass nur
auf durch kriminelles Unrecht erlangtes Vermögen zugegriffen
werden dürfe. Der Verfall sei zwar kondiktionsähnlich, aber
eben doch eine strafrechtliche Maßnahme. Niemand vertrete die
Ansicht, der Verfall sei Ausprägung eines allgemeinen
Rechtsgedankens. Vielmehr habe der Übergang zum Bruttoprinzip
die Strafähnlichkeit der Maßnahme betont.
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b) § 34 GWB stelle diese Ansicht von
einem abgeschlossenen Regelungssystem des Verfalls nicht in
Frage. Jene Norm sei eine verwaltungsrechtliche, keine
strafrechtliche Sanktion. Nicht jeder Verstoß, der für eine
Mehrerlösabschöpfung ausreiche, sei zugleich eine
Ordnungswidrigkeit. Bei § 34 GWB handele es sich um eine
auf die Besonderheiten des Wettbewerbsrechts zugeschnittene
Spezialregelung, mit der der Gesetzgeber eine Sanktionslücke
habe schließen wollen.
8
c) Die Landesgesetzgeber hätten mit § 69
Abs. 3 MStV schließlich auch keine Annexkompetenz
wahrgenommen, sondern sich eines spezifisch strafrechtlichen
Mittels zur Aufrechterhaltung der Ordnung im Bereich des
privaten Rundfunks bedient.
9
d) Das Bundesverfassungsgericht hat das
vorlegende Verwaltungsgericht auf das Urteil des Zweiten
Senats vom 10. Februar 2004 – 2 BvR 834/02, 2 BvR
1588/02 – (BVerfGE 109, 190) zur landesrechtlichen
Straftäterunterbringung und auf die dort vorgenommene
Bestimmung des Begriffs des Strafrechts im Sinne des
Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG hingewiesen. Darauf
hat das Verwaltungsgericht entgegnet, ihm sei bewusst, dass
es sich bei § 69 Abs. 3 MStV nicht um eine Norm des
Strafrechts handele. Der Bundesgesetzgeber habe mit dem
Verfall (§ 73 StGB, § 29a OWiG) eine zweifellos dem
Strafrecht zuzurechnende Sanktion geschaffen. Der
Landesgesetzgeber dürfe dieselbe Sanktion nicht an
Anlasstaten knüpfen, die zwar rechtswidrig, aber nicht
strafrechtswidrig seien.
10
Die Vorlage ist unzulässig.
11
1. Ein Gericht, das die Verfassungsmäßigkeit
einer Rechtsnorm gemäß Art. 100 Abs. 1 GG zur
Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht stellt, muss
zuvor nicht nur die Entscheidungserheblichkeit der
Vorschrift, sondern auch deren Verfassungsgemäßheit
sorgfältig prüfen und das Ergebnis dieser Prüfung ausführlich
darlegen. Dem Begründungserfordernis des § 80
Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügt ein Vorlagebeschluss
nur, wenn die für die Überzeugung des Gerichts von der
Verfassungswidrigkeit der fraglichen Norm maßgeblichen
Erwägungen nachvollziehbar dargelegt werden. Dazu muss das
vorlegende Gericht alle nahe liegenden tatsächlichen und
rechtlichen Gesichtspunkte erschöpfend darlegen (vgl. BVerfGE
86, 71 ; 88, 70 ; 88, 198 ;
93, 121 ). Es muss sich eingehend mit der
Rechtslage auseinandersetzen, dabei die in Literatur und
Rechtsprechung entwickelten Rechtsauffassungen und
unterschiedlichen Auslegungsmöglichkeiten erörtern (vgl.
BVerfGE 92, 277 ; 97, 49 ; 99, 300
; 105, 48 ) und auch die Gründe
berücksichtigen, die im Gesetzgebungsverfahren als für die
Entscheidung des Gesetzgebers maßgebend genannt worden sind
(vgl. BVerfGE 77, 259 ; 78, 201 ; 81,
275 ; 86, 71 ; 88, 70 ; 92,
277 ).
12
2. Diesen Anforderungen genügt der
Vorlagebeschluss nicht.
13
Das vorlegende Verwaltungsgericht hat
Rechtsprechung und Literatur in seine Erwägungen einbezogen
und sich insbesondere auf die Gesetzgebungsmaterialien zu den
Verfallsvorschriften (§§ 73 ff. StGB, § 29a
OWiG) bezogen. Sein Auslegungsergebnis, § 69 Abs. 3
MStV sei verfassungswidrig, beruht jedoch auf Erwägungen, die
sich weder aus dem Wortlaut noch aus dem Sinn und Zweck der
Vorschriften oder aus den Motiven des Gesetzgebers
rechtfertigen lassen. Nahe liegende, gegen sein
Auslegungsergebnis sprechende Gründe hat das
Verwaltungsgericht nicht eingehend erörtert, sondern nur am
Rande erwähnt und seine Begründung dadurch auf eine
Vorlagebedürftigkeit nach Art. 100 Abs. 1 GG
fixiert, statt die Verfassungsgemäßheit der
verwaltungsrechtlichen Entgeltabschöpfung umfassend zu
beurteilen.
14
a) Aus den Ausführungen des Vorlagebeschlusses
ergibt sich nicht, dass § 69 Abs. 3 MStV zum
Strafrecht im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1
GG gehören könnte. Nur wenn die Abschöpfung der
Werbeeinnahmen aus rechtswidrig ausgestrahlten
Fernsehsendungen zum Strafrecht im Sinne der Kompetenzordnung
des Grundgesetzes gehörte, könnte eine konkurrierende
Gesetzgebungskompetenz des Bundes für eine solche Regelung
gegeben sein. Eine an Wortlaut, Gesetzgebungsgeschichte,
Systematik und Normzweck orientierte Auslegung des
Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG ergibt, dass zum
Strafrecht die Regelung aller repressiven oder präventiven
staatlichen Reaktionen auf Straftaten gehört, die nicht
ausnahmslos die Schuld des Täters voraussetzen müssen, aber
an eine Straftat anknüpfen, also ausschließlich für
Straftäter gelten und ihre sachliche Rechtfertigung auch aus
der Anlasstat beziehen (vgl. BVerfGE 109, 190
).
15
Dass § 69 Abs. 3 MStV eine Straftat
nicht voraussetzt und mithin nicht ausschließlich für
Straftäter gilt, führt der Vorlagebeschluss zutreffend aus.
§ 69 Abs. 3 MStV lässt als Voraussetzung der
Einnahmeabschöpfung die Beanstandung schon wegen
Rechtswidrigkeit der ausgestrahlten Sendung genügen. Die
Rechtswidrigkeit kann sich aus dem Erfüllen eines
Straftatbestandes ergeben. Aber es genügt auch der Verstoß
gegen andere Rechtsnormen. So hat das vorlegende Gericht im
Ausgangsverfahren sowohl ein Inkaufnehmen der
Beeinträchtigung der körperlichen Unversehrtheit der
gefilmten Personen (§ 223 Abs. 1 StGB) angenommen
als auch eine - nicht strafbewehrte, aber gleichwohl
rechtswidrige - Verletzung des Rechts am eigenen Bild
(§ 22 Satz 1 KUG) und des allgemeinen
Persönlichkeitsrechts (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung
mit Art. 1 Abs. 1 GG).
16
Dennoch hat das Verwaltungsgericht keine
Erwägungen dazu angestellt, ob eine verfassungskonforme
Auslegung des § 69 Abs. 3 MStV erforderlich sein
könnte, so dass eine Entgeltabschöpfung nach dieser Norm nur
dann in Betracht käme, wenn diese Reaktion nicht an eine
Straftat, sondern an eine nach anderen Vorschriften
rechtswidrige Handlung anknüpft.
17
b) Das Verwaltungsgericht meint, darlegen zu
können, die Regelungen, die eine Einnahmeabschöpfung an
begangene Straftaten (§§ 73 ff. StGB) oder
Ordnungswidrigkeiten (§ 29a OWiG) anknüpfen und daher
nach der dargelegten Begriffsbestimmung (vgl. BVerfGE 109,
190 ) zweifellos dem Strafrecht im Sinne
der Kompetenzordnung zuzuordnen sind, stellten ein vom Bund
abschließend geregeltes System der Entgeltabschöpfung dar,
das nicht erweitert werden dürfe. Der Bundesgesetzgeber habe
seine Kompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG
dahin ausgeübt, dass das Abschöpfen des mit einer
rechtswidrigen Handlung Erlangten nur nach einer Straftat
zulässig sein solle.
18
aa) Damit verkennt das Verwaltungsgericht
zunächst, dass die so genannte Sperrwirkung des Art. 72
Abs. 1 GG einer landesrechtlichen Regelung nur dann
entgegensteht, wenn diese einem Kompetenztitel des
Art. 74 Abs. 1 oder des Art. 74a Abs. 1
GG zuzuordnen wäre und der Bund seine konkurrierende
Gesetzgebungszuständigkeit wahrgenommen hat. Nur dann stellt
sich die Frage, ob neben der bundesrechtlichen Regelung eine
weitere, ergänzende landesrechtliche Regelung zulässig ist
oder ob die bundesgesetzliche Regelung abschließenden
Charakter hat (vgl. BVerfGE 109, 190 ).
Da dem Verwaltungsgericht schon eine erschöpfende Darlegung
nicht gelungen ist, bei § 69 Abs. 3 MStV handele es
sich um eine Norm des Strafrechts im Sinne des Art. 74
Abs. 1 Nr. 1 GG, dies sogar nach einem Hinweis des
Bundesverfassungsgerichts ausdrücklich verneint hat, kommt es
auf die Frage des abschließenden Charakters der
strafrechtlichen Verfallsvorschriften (§§ 73 ff.
StGB, § 29a OWiG) nicht mehr an.
19
bb) Auch auf dem vom Verwaltungsgericht
eingenommenen, mit dem Regelungssystem des Art. 72
Abs. 1 GG nicht zu vereinbarenden Rechtsstandpunkt, eine
abschließende Regelung strafrechtlichen Verfalls sperre
landesrechtliche Verfallsvorschriften, die nicht dem
Strafrecht zuzuordnen seien, wird der Vorlagebeschluss den
Anforderungen einer umfassenden Erörterung nicht gerecht.
Obwohl das Verwaltungsgericht lange wörtliche Wiedergaben aus
den Gesetzgebungsmaterialien zu den §§ 73 ff. StGB
und zu § 29a OWiG in seinen Beschluss aufgenommen hat,
gelingt es ihm nicht, auch nur eine einzige Stelle zu
zitieren, in der erwogen würde, die Entgeltabschöpfung solle
auf Straftaten beschränkt sein, als Reaktion auf andere
rechtswidrige Handlungen aber ausgeschlossen werden.
20
Den Verfallsregelungen eine solche auf das
Strafrecht beschränkte Ausschließlichkeitsfunktion
zuzumessen, findet nicht nur keinen Anhaltspunkt in den
Motiven des Gesetzgebers, es würde auch dem Sinn und Zweck
der strafrechtlichen Verfallsvorschriften nicht gerecht.
Diese Regelungen sehen eine Gewinnabschöpfung ohne
Strafcharakter vor. Nicht eine Übelszufügung, sondern das
Beseitigen eines Vorteils wird geregelt, um eine
korrekturbedürftige Störung der Rechtsordnung durch einen
ordnenden Zugriff von hoher Hand im Wege der
Einnahmeabschöpfung zu beseitigen. Hier kommt nicht
vergeltende, sondern ordnende Gerechtigkeit zum Ausdruck
(BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2004 – 2 BvR 564/95 –,
S. 21 ff. des Umdrucks).
21
c) Diesem Gesetzeszweck lässt sich entnehmen,
dass jedenfalls nach dem - wenn auch schuldlosen -
Begehen einer Straftat die daraus gezogenen Vermögensvorteile
weder dem Täter noch einem begünstigten Dritten verbleiben
sollen. Für die Reaktion auf Straftaten ist eine
abschließende bundesgesetzliche Regelung getroffen worden.
Die Vermögensabschöpfung als Reaktion auf nicht
strafbewehrtes unrechtes Handeln ist der Rechtsordnung
hingegen ebenfalls nicht fremd.
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aa) Der Vorlagebeschluss erwähnt § 34
GWB, der eine Mehrerlösabschöpfung nach einem von der
Kartellbehörde untersagten Verhalten vorsieht. Das vorlegende
Gericht wird seiner Pflicht zur umfassenden Erörterung der
Rechtslage nicht gerecht, wenn es diese Vorschrift als eine
auf die Besonderheiten des Wettbewerbsrechts zugeschnittene
Spezialregelung bezeichnet, die nur dem Lückenschluss dienen
solle und daher den Ausschließlichkeitsanspruch der
strafrechtlichen Verfallsregelungen nicht verletze. Dies ist
eine zu enge, auf das Ergebnis einer Vorlagebedürftigkeit
fixierte Betrachtung, die die Möglichkeit unbeachtet lässt,
dass es der Wertung des jeweils zuständigen Gesetzgebers
unterliegen könnte, auch an nicht strafbare Handlungen, die
nicht von den §§ 73 ff. StGB oder von § 29a
OWiG erfasst werden können, eine Erlösabschöpfung
anzuknüpfen, um der Rechtsordnung dadurch Geltung zu
verschaffen, dass unrechtmäßig erlangte Vorteile nicht beim
Begünstigten verbleiben.
23
bb) Für eine solche Betrachtung könnten
weitere Erlösabschöpfungsregelungen sprechen, die das
vorlegende Verwaltungsgericht unerörtert gelassen hat. Hätte
das Verwaltungsgericht eine erschöpfende Betrachtung der
Vorschriften über Entgeltabschöpfungen von hoher Hand
angestellt, dann hätte es Anlass finden müssen, Zweifel an
der vertretenen Ansicht zu erörtern, § 34 GWB und sein
Vorgänger § 37b GWB seien vereinzelte Spezialregelungen
auf dem Gebiet des Wettbewerbsrechts.
24
(1) Der inzwischen nicht mehr geltende
§ 6 PTRegG sah die Abschöpfung von Mehrerlösen aus nicht
genehmigten Leistungsentgelten vor und sollte an die aus der
Anwendung des § 37b GWB bekannte Rechtspraxis anknüpfen
(vgl. BTDrucks 12/6718, S. 108). In das
Telekommunikationsgesetz brauchte die Vorschrift nicht
übernommen zu werden, weil Verstöße gegen die
Entgeltregulierung nun als Ordnungswidrigkeiten behandelt
werden (§ 96 Abs. 1 Nr. 6, 7 TKG), so dass der
Gesetzgeber neben § 17 Abs. 4 OWiG eine besondere
Vorschrift zur Erlösabschöpfung nicht mehr für erforderlich
hielt (vgl. BTDrucks 13/3609, S. 58). Der Entwurf eines
neuen Telekommunikationsgesetzes sieht wieder eine gesonderte
Vorschrift zur Mehrerlösabschöpfung vor, die eine
ausdrückliche Abgrenzung zur Mehrerlösabschöpfung durch eine
Geldbuße enthält (§ 41 Abs. 1 TKG-E, BTDrucks
15/2316, S. 20). Der Gesetzgeber will sich damit an
§ 34 GWB orientieren (a.a.O., S. 72). Dass er sich
damit auf das Gebiet des Strafrechts begeben würde, hat er
bei der Erörterung der Gesetzgebungskompetenz nicht in
Erwägung gezogen (a.a.O., S. 55).
25
(2) Eine Gewinnabschöpfung sieht auch der
Entwurf eines Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb in
§ 10 vor. Die Bundesregierung verfolgt mit diesem
Regelungsvorhaben das Ziel einer weiteren Verbesserung der
Durchsetzung des Lauterkeitsrechts (vgl. BTDrucks 15/1487,
S. 23). Dass sich der Bund dazu auf den Kompetenztitel
des Art. 74 Abs. 1 Satz 1 GG stützen müsste,
wird weder mit dem Gesetzentwurf (a.a.O., S. 15) noch
vom Bundesrat in Betracht gezogen, der sich gegen § 10
UWG-E gewandt hat (a.a.O., S. 34).
26
cc) Dieser Befund der geltenden Rechtslage und
der derzeit in Gesetzgebungsverfahren behandelten Entwürfe
drängt zu der Erwägung, dass mit den §§ 73 ff. StGB
und den §§ 17 Abs. 4 und 29a OWiG eine
Erlösabschöpfung an solche Handlungen angeknüpft wird, die
einen Straftat- bzw. Ordnungswidrigkeitentatbestand erfüllen,
dass es im Übrigen, soweit wirtschaftliche Vorteile aus
anderen rechtswidrigen Handlungen folgen, aber dem jeweils
für das Sachgebiet zuständigen Gesetzgeber überlassen bleibt
zu beurteilen, ob es zur Durchsetzung der Rechtsordnung einer
Erlösabschöpfung bedarf. Das vorlegende Gericht ist einer
solchen Erörterung ausgewichen und hat seine Pflicht zur
erschöpfenden Begründung seiner Vorlage dadurch nicht
erfüllt.
27
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.