BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvL 1/05 -
ob § 3 Absatz 1 Satz 2 des
Wahlgesetzes für den Landtag von Schleswig-Holstein
(Landeswahlgesetz - LWahlG -) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 7. Oktober 1991 (GVOBl S. 442,
ber. S. 637) mit Artikel 3 Absatz 1
und 3, Artikel 21 Absatz 1, Artikel 28
Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes sowie
Artikel 3 Absatz 1 der Verfassung des Landes
Schleswig-Holstein zu vereinbaren ist,
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 5.
Januar 2005 - 2 KN 2/04 -
hat die 2. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richter Jentsch,
Broß,
Gerhardt
gemäß § 81a Satz 1 BVerfGG in der
Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I
S. 1473) am 14. Februar 2005 einstimmig beschlossen:
Die Vorlage ist unzulässig.
1
Das Normenkontrollverfahren betrifft die
Frage, ob die in § 3 Abs. 1 Satz 2 des
Wahlgesetzes für den Landtag von Schleswig-Holstein
(Landeswahlgesetz - LWahlG -) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 7. Oktober 1991 (GVOBl S. 442, ber.
S. 637) für Parteien der dänischen Minderheit
vorgesehene Befreiung von der 5 v.H.-Sperrklausel auch
nach Einführung des Zwei-Stimmen-Wahlrechts mit dem
Grundgesetz und der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein
(LV) vereinbar ist.
2
1. a) Durch das Gesetz zur Änderung des
Landeswahlgesetzes vom 27. Oktober 1997 (GVOBl
S. 462) führte das Land Schleswig-Holstein die
Zweitstimme ein. Nach den Grundsätzen der personalisierten
Verhältniswahl wird danach in 45 Wahlkreisen durch
Mehrheitswahl jeweils ein Abgeordneter gewählt; die übrigen
Abgeordneten werden durch Verhältniswahl aus den Landeslisten
der Parteien auf der Grundlage der im Land abgegebenen
Zweitstimmen und unter Berücksichtigung der in den
Wahlkreisen gewählten Kandidaten ermittelt. Einschränkungen
ergeben sich aus § 3 Abs. 1 LWahlG. Die Vorschrift
lautet:
3
§ 3
4
Wahl der Abgeordneten aus den Landeslisten
5
(1) An dem Verhältnisausgleich nimmt jede
Partei
6
teil, für die eine Landesliste aufgestellt und
zugelassen worden ist, sofern für sie in mindestens einem
Wahlkreis eine Abgeordnete oder ein Abgeordneter gewählt
worden ist oder sofern sie insgesamt 5 v.H. der im Land
abgegebenen gültigen Stimmen erzielt hat. Diese
Einschränkungen gelten nicht für Parteien der dänischen
Minderheit.
7
b) Die in § 3 Abs. 1 Satz 2
LWahlG enthaltene Ausnahme von der 5 v.H.-Sperrklausel
für Parteien der dänischen Minderheit war durch
Änderungsgesetz vom 31. Mai 1955 (GVOBl S. 124) auf
die Erklärung der Bundesregierung vom 29. März 1955
(vgl. Bundesanzeiger 1955, Nr. 63 vom 31. März
1955, S. 4) hin in das Landeswahlgesetz eingefügt worden
und gilt seitdem unverändert fort. In den deutsch-dänischen
Besprechungen war eine wahlrechtliche Privilegierung der
dänischen Minderheit für das Land Schleswig-Holstein in
Aussicht gestellt worden; im Gegenzug hatte die dänische
Regierung in ihrer Erklärung vom 29. März 1955 eine
bevorzugte Behandlung der deutschen Minderheit in
Nordschleswig zugesichert.
8
c) Bis zu der Wahlrechtsänderung des Jahres
1997 galt im Land Schleswig-Holstein eine Kombination von
Mehrheits- und Verhältniswahlrecht, wobei gemäß § 1
Abs. 2 LWahlG a.F. jeder Wähler nur eine Stimme hatte,
die sowohl für die Mehrheitswahl in den Wahlkreisen als auch
für die Wahl aus den Landeslisten gezählt wurde. Da der als
Partei der dänischen Minderheit auftretende Südschleswigsche
Wählerverband (SSW) nur in den Wahlkreisen des Landesteils
Schleswig und dem Wahlkreis Pinneberg-Nord Direktkandidaten
aufstellte, konnte er nur in diesen Landesteilen Stimmen für
die durch Verhältniswahl ermittelten Listenplätze erringen.
Bei der auf Grundlage des neuen Wahlrechts durchgeführten
Wahl zum Schleswig-Holsteinischen Landtag vom
27. Februar 2000 konnte der SSW über die Zweitstimme
auch in den holsteinischen Wahlkreisen gewählt werden, in
denen die Partei keine Direktkandidaten aufgestellt hatte.
Insgesamt erzielte der SSW rund 42 v.H. seiner
Zweitstimmen in Holstein. Infolge der Befreiung von der
5 v.H.-Sperrklausel wurden dem SSW für die landesweit
erreichten 4,1 v.H. der Zweitstimmen drei Mandate
zugeteilt (vgl. endgültiges Ergebnis der Wahl zum
Schleswig-Holsteinischen Landtag vom 27. Februar 2000,
Amtsblatt für Schleswig-Holstein Nr. 12 vom
20. März 2000, S. 206 ff.).
9
2. a) Am 24. März 2000 erhob der
Beschwerdeführer des Ausgangsverfahrens Einspruch gegen das
am 10. März 2000 festgestellte amtliche Wahlergebnis und
wandte sich gegen die Zuteilung von Landtagsmandaten an den
SSW. Zur Begründung führte er aus, der SSW könne heute nicht
mehr als Partei der dänischen Minderheit betrachtet werden.
Jedermann - also auch ein deutscher
Volkszugehöriger - könne zwischenzeitlich Mitglied des
SSW werden; nicht einmal das Bekenntnis zur dänischen
Minderheit werde in der Satzung noch verlangt. Angesichts der
Tatsache, dass der SSW seit der Wahlrechtsnovellierung im
ganzen Land wählbar sei, könne sich die Partei auch nicht
mehr auf die dänische Sprache und das Volkstum berufen. Das
Antreten im gesamten Landesgebiet mache vielmehr deutlich,
dass der SSW auch auf die Stimmen von Staatsangehörigen
deutscher Volkszugehörigkeit setze. Im Übrigen verstoße die
Mandatszuteilung zu Gunsten des SSW gegen den Grundsatz der
gleichen Wahl und die Chancengleichheit der politischen
Parteien und sei daher verfassungswidrig. Die Stimmen der
Wahlbürger hätten nicht mehr den gleichen Erfolgswert. Der
Beschwerdeführer beantragte, die Landtagswahl für ungültig zu
erklären, hilfsweise, die Mandatszuteilung für den SSW für
ungültig zu erklären.
10
b) Der Schleswig-Holsteinische Landtag wies
den Einspruch gegen die Gültigkeit der Landtagswahl in seiner
21. Sitzung am 24. Januar 2001 zurück
(Plenarprotokoll 15/21, S. 1579).
11
3. Mit Beschluss vom 25. September
2002 (JZ 2003, S. 519) hat das Schleswig-Holsteinische
Oberverwaltungsgericht das Verfahren über die daraufhin
erhobene Wahlprüfungsbeschwerde gemäß Art. 100
Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht
die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 3 Abs. 1
Satz 2 LWahlG mit Art. 3 Abs. 1 und 3,
Art. 21 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1
Satz 2 GG sowie Art. 3 Abs. 1 LV zu
vereinbaren ist.
12
Das vorlegende Gericht war der Auffassung,
dass eine Ausnahme von der 5 v.H.-Sperrklausel für
nationale Minderheiten grundsätzlich zulässig und der SSW
noch als Partei der dänischen Minderheit zu verstehen sei,
dass aber die in § 3 Abs. 1 Satz 2 LWahlG
vorgesehene Befreiung für Parteien der dänischen Minderheit
seit der Einführung des Zweistimmenwahlrechts über das Maß
des Erforderlichen hinausgehe. Während der SSW zuvor nur in
den 14 Wahlkreisen des Landesteils Schleswig sowie im
Wahlkreis Pinneberg-Nord habe gewählt werden können, weil er
nur dort Direktkandidaten aufgestellt habe, stehe er auf
Grund der Wahlrechtsänderung nunmehr unabhängig von der
Aufstellung von Direktkandidaten auch im Landesteil Holstein
zur Wahl und nehme mit den dort erzielten Zweitstimmen am
Verhältnisausgleich teil. Da im Landesteil Holstein keine
bedeutsame dänische Minderheit vorhanden sei, fehle es für
diese Privilegierung an einem rechtfertigenden Grund. Der SSW
selbst habe bislang keinen Anlass gesehen, seinen
Tätigkeitsbereich auf den Landesteil Holstein auszuweiten; er
habe auch keine Besserstellung gefordert, sondern die vor der
Wahlrechtsänderung bestehende Privilegierung als für die
Wahrung der Interessen der dänischen Minderheit ausreichend
angesehen. Bereits dies mache deutlich, dass die mit der
Wahlrechtsänderung verbundene weitergehende Privilegierung
nicht erforderlich sei. Der Landesgesetzgeber habe daher bei
Einführung des Zweistimmenwahlrechts die Ausnahme von der
Sperrklausel nach § 3 Abs. 1 Satz 2 LWahlG auf
den Landesteil Schleswig beschränken müssen.
13
4. Durch Beschluss der 2. Kammer des Zweiten
Senats vom 17. November 2004 - 2 BvL 18/02 -
hat das Bundesverfassungsgericht die Vorlage für unzulässig
erklärt. Das Oberverwaltungsgericht habe sich mit den
Voraussetzungen der angenommenen Handlungspflicht des
Landesgesetzgebers nicht hinreichend auseinander gesetzt und
die für die Beibehaltung der landesweiten Privilegierung
sprechenden Gründe nicht beachtet.
14
Insbesondere habe der Vorlagebeschluss nicht
aufgezeigt, dass sich die Regelungswirkung der beanstandeten,
aber im Wortlaut unverändert gebliebenen Norm gerade durch
die Wahlrechtsänderung vom Oktober 1997 in
verfassungsrechtlich erheblicher Weise geändert habe. Denn
auch vor der Änderung des Wahlgesetzes sei Parteien der
dänischen Minderheit eine landesweite Wahlteilnahme möglich
und die landesweit geltende Befreiung von den Einschränkungen
der 5 v.H.-Sperrklausel angeordnet gewesen. Überdies habe das
Gericht seine Annahme, im Landesteil Holstein sei eine
bedeutsame dänische Minderheit nicht vorhanden, nicht belegt
und die rechtliche Relevanz dieses Gesichtspunktes nicht
hinreichend begründet. Im Hinblick auf das mit der
Privilegierung verfolgte Integrationsanliegen könne jedoch
nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass auch die
mögliche Unterstützung durch Wähler, die selbst nicht der
dänischen Minderheit angehörten, gegen eine Notwendigkeit der
Beschränkung auf den Landesteil des angestammten
Siedlungsgebiets spreche.
15
5. Mit Beschluss vom 5. Januar 2005 hat
das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht das
Verfahren erneut dem Bundesverfassungsgericht zur
Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit des § 3 Abs.
1 Satz 2 LWahlG vorgelegt. Zur Begründung hielt es
ausdrücklich an den Erwägungen des Vorlagebeschlusses vom 25.
September 2002 fest und führte ergänzend aus:
16
a) Auf die vom Bundesverfassungsgericht
vermisste Begründung dafür, dass sich die
Verfassungswidrigkeit gerade aus der Wahlrechtsänderung des
Jahres 1997 ergebe, komme es nicht an. Entscheidungserheblich
sei vielmehr allein, ob § 3 Abs. 1 Satz 2 LWahlG in dem
Normzusammenhang, in dem er zur Zeit der Landtagswahl 2000
stand, verfassungsgemäß sei. Soweit das
Bundesverfassungsgericht die Vorlage so verstanden habe, dass
die Handlungspflicht des Landesgesetzgebers gerade aus der
Wahlrechtsnovelle abgeleitet worden sei, liege dem ein
Missverständnis zu Grunde. Im Übrigen habe die
Privilegierungsvorschrift aber durch die Einführung des
Zwei-Stimmen-Wahlrechts sehr wohl einen anderen rechtlichen
Bezug erhalten, weil der SSW durch die Einführung der
Landesliste zwangsläufig auch im Landesteil Holstein zur Wahl
stehe und damit von einer sich ändernden politischen
Wirklichkeit habe ausgegangen werden müssen. Schließlich sei
§ 3 Abs. 1 Satz 2 LWahlG auch schon in der vor dem
Änderungsgesetz vom 27. Oktober 1997 geltenden Fassung
verfassungswidrig gewesen.
17
b) Da der Privilegierungstatbestand eine
"originäre" Minderheit voraussetze, deren angestammtes und
geschlossenes Siedlungsgebiet auf dem Territorium des fremden
Staates liege, komme es auf die Anzahl der in Holstein
lebenden Mitglieder der dänischen Minderheit nicht an. Denn
das angestammte Siedlungsgebiet der dänischen Minderheit
liege ausschließlich im Landesteil Schleswig. Im Übrigen sei
das Vorhandensein einer dänischen Minderheit in Holstein auch
nicht wahrnehmbar, ihr Bevölkerungsanteil jedenfalls
verschwindend gering. Etwas anderes könne auch nicht aus dem
(relativ) hohen Stimmanteil geschlossen werden, den der SSW
bei der letzten Landtagswahl in diesem Landesteil errungen
hatte. Denn insoweit handle es sich um die Wahl einer
"dritten Alternative", die ihre Ursache in dem Umstand finde,
dass der SSW die einzig unbelastete Partei in der
Barschel-Affäre gewesen sei. Die Zustimmung in Höhe von 2,5
v.H. der Wahlberechtigten in Holstein könne als entsprechende
Quote für diese Wahl der "dritten Alternative" angesehen
werden.
18
c) Die in § 3 Abs. 1 Satz 2 LWahlG
vorgesehene Befreiung vom Erfordernis des 5 v.H.-Quorums sei
daher hinsichtlich des Landesteils Holstein nicht
erforderlich und erweise sich als unzulässige Differenzierung
des Erfolgswertes der Wählerstimmen. Der SSW könne zwar als
Partei der dänischen Minderheit bewertet werden, dies gelte
aber nur für sein angestammtes Siedlungsgebiet in Schleswig.
Für den Landesteil Holstein dagegen fehle für eine
Privilegierung als Minderheitspartei - mangels
Minderheit - jede Rechtfertigung.
19
Auch die erneute Vorlage ist unzulässig.
20
Die Zulässigkeit der Vorlage ist nicht bereits
deshalb zu verneinen, weil das Bundesverfassungsgericht schon
im vorangegangen Verfahren 2 BvL 18/02 vom
Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgericht mit der Frage
befasst worden war. Denn im Beschluss vom 17. November 2004
hat das Bundesverfassungsgericht nicht zur Sache entschieden,
so dass eine abschließende Bindungswirkung nach § 31
Abs. 1 BVerfGG nicht eingetreten ist (vgl. BVerfGE 33, 199
; 70, 242 ; 79, 256 ). Nach
Behebung der gerügten Zulässigkeitsmängel ist das Gericht des
Ausgangsverfahrens daher berechtigt, die Frage der
Verfassungsmäßigkeit des § 3 Abs. 1 Satz 2 LWahlG erneut
dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vorzulegen.
Neben der Beseitigung der Mängel der ersten Vorlage hat dabei
jedoch auch der neue - rechtlich betrachtet selbständige -
Vorlagebeschluss die Voraussetzungen des § 80 Abs. 2
Satz 1 BVerfGG zu erfüllen.
21
Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
über die Verfassungsmäßigkeit einer gesetzlichen Vorschrift
nach Art. 100 Abs. 1 GG kann ein Gericht danach nur
einholen, wenn es zuvor die Entscheidungserheblichkeit der
Vorschrift und ihre Verfassungsmäßigkeit sorgfältig geprüft
hat. Dies ist schon deshalb geboten, weil das vorlegende
Gericht mit der Aussetzung des Verfahrens den Beteiligten
zunächst eine Entscheidung zur Sache verwehrt und die
Erledigung des Rechtsstreits damit verzögert (vgl. BVerfGE
78, 165 ; 86, 71 ). Der
Grundgedanke des Art. 100 Abs. 1 GG, die Autorität
des parlamentarischen Gesetzgebers im Verhältnis zur
Rechtsprechung zu wahren, gebietet es, dass sich das Gericht
seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der Norm in
einer Auseinandersetzung mit den hierfür maßgeblichen
Gesichtspunkten, insbesondere auch den Erwägungen des
Gesetzgebers, bildet, bevor es das Bundesverfassungsgericht
anruft (vgl. BVerfGE 86, 71 ). Das Gericht muss
daher seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der
Norm näher begründen und sich jedenfalls mit nahe liegenden
tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten auseinander
setzen (vgl. BVerfGE 86, 52 ; 88, 198 ).
Dabei hat es auch die in Rechtsprechung und Literatur
entwickelten Rechtsauffassungen zu berücksichtigen und auf
unterschiedliche Auslegungsmöglichkeiten einzugehen, die für
die Auslegung und Prüfung der in Frage stehenden Norm von
Bedeutung sein können (vgl. BVerfGE 78, 165
; 86, 71 ; 97, 49 ;
105, 61 ).
22
Diesen Anforderungen wird die Vorlage nicht
gerecht.
23
Dabei kann im Ergebnis offen bleiben, ob die
im Beschluss vom 17. November 2004 aufgezeigten
Zulässigkeitsmängel tatsächlich behoben worden sind (1.). Die
Vorlage setzt sich jedenfalls mit der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zu den verfassungsrechtlichen
Schranken der Regelungsbefugnis des Landesgesetzgebers
nicht in hinreichender Weise auseinander und verkennt die
Rückwirkungen auf das Wahlsystem, die sich aus der
vorgeschlagenen Beschränkung der wahlrechtlichen
Privilegierung auf den Landesteil Schleswig ergeben würden
(2.). Zudem hat das Oberverwaltungsgericht den
verfassungsrechtlichen Spielraum des Gesetzgebers bei der
Gestaltung des Wahlsystems nicht ausreichend beachtet
(3.).
24
1. Zweifel bestehen bereits daran, ob mit der
Vorlage die im Beschluss vom 17. November 2004 aufgezeigten
Zulässigkeitsmängel tatsächlich behoben worden sind.
25
a) Das Bundesverfassungsgericht war in diesem
Beschluss davon ausgegangen, dass Anknüpfungspunkt der vom
vorlegenden Gericht angenommenen Verfassungswidrigkeit der
seit 1955 unverändert gebliebenen Bestimmung des § 3
Abs. 1 Satz 2 LWahlG die Einführung des
Zwei-Stimmen-Wahlrechts durch Änderungsgesetz vom
27. Oktober 1997 gewesen war; es hatte insoweit
hinreichende Darlegungen dazu vermisst, dass sich hierdurch
die Regelungswirkung der beanstandeten Norm in
verfassungsrechtlich erheblicher Weise geändert habe. Ob
diese Annahme, wie das Schleswig-Holsteinische
Oberverwaltungsgericht im Vorlagebeschluss vom 5. Januar 2005
ausführt, auf einem Missverständnis beruht, erscheint
fraglich. Denn die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des
§ 3 Abs. 1 Satz 2 LWahlG ist im Vorlagebeschluss
vom 25. September 2002 (S. 16) mit den Worten
eingeleitet worden:
26
"Nach alledem verbleibt nur noch zu prüfen, ob
der Landesgesetzgeber, nachdem er das Zweistimmenwahlrecht
eingeführt hat, auch den § 3 Abs. 1 Satz 2 LWahlG, der
infolge der Wahlrechtsänderung eine weiterreichende Bedeutung
erlangt hat, aus verfassungsrechtlichen Gründen hätte ändern
müssen. Dies ist nach Auffassung des Senats zu bejahen. Mit
der Beibehaltung des § 3 Abs. 1 Satz 2 LWahlG hat der
Landesgesetzgeber das Maß des Erforderlichen zur Erreichung
des Zieles, das in legitimer Weise mit der Privilegierung der
dänischen Minderheit verbunden ist, überschritten."
27
Der kausale Zusammenhang der angenommenen
Verfassungswidrigkeit mit der Wahlrechtsänderung ist im
Vorlagebeschluss damit jedenfalls objektiv angelegt. Auch die
Vorlage vom 5. Januar 2005 verweist im Übrigen auf den
durch das Änderungsgesetz (angeblich) veränderten rechtlichen
Bezug und die dadurch bewirkte "Ausdehnung der Privilegierung
auf den Landesteil Holstein" und übernimmt daher diese
Argumentationsstruktur. Die Frage kann jedoch dahinstehen,
weil das vorlegende Gericht nunmehr ausdrücklich (wenngleich
insoweit ohne Begründung) klarstellt, dass die Vorschrift
nach seiner Überzeugung auch schon vor der Wahlrechtsnovelle
vom Oktober 1997 verfassungswidrig gewesen sei.
28
b) Auch die im Vorlagebeschluss vom 5. Januar
2005 gemachten Ausführungen zum Begriff der "Bedeutsamkeit"
der Minderheit und zum angestammten Siedlungsgebiet der
dänischen Minderheit beseitigen die vom
Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 17. November
2004 aufgezeigten Mängel nicht. Denn dass im Landesteil
Holstein nicht vom Vorhandensein einer originären dänischen
Minderheit ausgegangen werden kann, die zur Begründung des in
§ 3 Abs. 1 Satz 2 LWahlG geforderten Status ausreichen
würde, steht nicht in Zweifel. Nicht beantwortet ist damit
indes die vom Bundesverfassungsgericht allein aufgeworfene
Frage, ob das Vorhandensein einer originären dänischen
Minderheit im Landesteil Schleswig nicht bereits
ausreichender Anknüpfungspunkt für die Entscheidung des
Landesgesetzgebers sein kann, alle Landesteile bei der Wahl
zum Landtag in die Privilegierung einzubeziehen.
29
Auch diese Frage kann jedoch dahinstehen, weil
sich die Vorlage jedenfalls aus einer Reihe anderer Gründe
als unzulässig erweist.
30
2. Das vorlegende Gericht hat sich nicht in
der gebotenen Weise mit der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zur Reichweite des Spielraums
auseinander gesetzt, der dem Gesetzgeber bei der
Ausgestaltung des Wahlsystems zukommt.
31
a) Dies gilt zunächst schon für die zur
Maßstabsbildung geäußerte Auffassung, die Wahlgleichheit
könne als Anwendungsfall des allgemeinen Gleichheitssatzes
verstanden werden. In der jüngeren Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts ist hingegen geklärt, dass im
Anwendungsbereich der speziellen wahlrechtlichen
Gleichheitssätze nicht auf den allgemeinen Gleichheitssatz
des Art. 3 Abs. 1 GG zurückgegriffen werden kann (vgl.
BVerfGE 99, 1 ). Der Grundsatz der gleichen Wahl
ist in den Ländern vielmehr durch Art. 28 Abs. 1
Satz 2 GG gewährleistet (vgl. dazu auch bereits
BVerfGE 93, 373 für Wahlen in Gemeinden).
Innerhalb des durch Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG
bundesrechtlich vorgegeben Rahmens genießen die Länder im
staatsorganisatorischen Bereich Autonomie. Sie regeln im
jeweils eigenen Verfassungsraum Wahlsystem und Wahlrecht zu
ihren Parlamenten und den kommunalen Vertretungen des
Volkes.
32
b) Das Oberverwaltungsgericht hat jedoch auch
die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
entwickelten materiellen Grundsätze zur gleichen Wahl nicht
hinreichend beachtet.
33
aa) Aus dem Grundsatz der Wahlgleichheit
folgt, dass die Stimme jedes Wahlberechtigten den gleichen
Zählwert und die gleiche rechtliche Erfolgschance haben muss.
Der Anspruch auf gleiche Behandlung der Stimme wendet sich
historisch gegen eine unterschiedliche Gewichtung nach der
Person des Wählers, seiner Zugehörigkeit zu einer Klasse oder
seinen Vermögensverhältnissen (vgl. BVerfGE 6, 84
). Er bringt den egalitären Grundzug der Demokratie
zum Ausdruck und ist insbesondere darauf gerichtet, dass die
Stimmen bei der Umsetzung in Mandate als dem eigentlichen
Zweck der Wahl gleich behandelt werden. Wegen dieses
Zusammenhangs mit dem Demokratieprinzip muss der Grundsatz
der gleichen Wahl im Sinne einer strengen und formalen
Gleichheit verstanden werden (vgl. BVerfGE 11, 351
; 51, 222 ; 78, 350
; 85, 148 ), die hinsichtlich
der Zählwertgleichheit der Stimmen jede Differenzierung
ausschließt (vgl. BVerfGE 1, 208 ). Hinsichtlich
der Erfolgswertgleichheit der Stimmen ist dem Gesetzgeber
jedoch nicht jede Differenzierung verwehrt, wenngleich der
Spielraum auch hier eng bemessen ist (vgl. BVerfGE 82,
322 ; 99, 1 ). Entsprechende
Differenzierungen sind nur unter den Voraussetzungen
gerechtfertigt, die das Bundesverfassungsgericht seit seiner
Leitentscheidung vom 5. April 1952 (BVerfGE 1, 208
) in der Formel eines "zwingenden Grundes"
zusammenfasst (vgl. BVerfGE 95, 408 ).
34
Den gleichen Anforderungen hat das Wahlrecht
auch im Hinblick auf die gemäß Art. 21 Abs. 1,
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG verfassungsrechtlich verbürgte
Chancengleichheit der Parteien zu genügen (vgl. BVerfGE 82,
322 ; 95, 408 ).
35
bb) Die Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts verlangt für einen derartig
"zwingenden" Grund allerdings nicht, dass sich die
Differenzierung von Verfassungs wegen als zwangsläufig oder
notwendig darstellt. Es werden vielmehr auch Gründe
zugelassen, die durch die Verfassung "nur" legitimiert und
von einem Gewicht sind, dass sie der Wahlrechtsgleichheit die
Waage zu halten vermögen, ohne dass die Verfassung diese
Zwecke zu verwirklichen geradezu gebietet (vgl. BVerfGE 71,
81 ). Insoweit genügen auch "zureichende", "aus der
Natur des Sachbereichs der Wahl der Volksvertretung sich
ergebende Gründe" (vgl. BVerfGE 1, 208 ; 6, 84
), insbesondere also die Verwirklichung der mit der
Parlamentswahl verfolgten Ziele (vgl. BVerfGE 13, 243
; 51, 222 ). Dementsprechend hat das
Bundesverfassungsgericht unter anderem auch die Sicherung des
Charakters der Wahl als eines Integrationsvorgangs bei der
politischen Willensbildung des Volkes als hinreichenden Grund
für eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung anerkannt (vgl.
BVerfGE 6, 84 ; 71, 81 ; 95, 408
).
36
Im Hinblick auf das Ziel der Verhältniswahl,
ein Repräsentationsorgan zu schaffen, das die wesentlichen
politischen Strömungen im Volk abbildet, muss der
Wahlgesetzgeber zu verhindern suchen, dass gewichtige
Anliegen im Volke von der Volksvertretung ausgeschlossen
bleiben (vgl. BVerfGE 71, 81 ). Er ist dabei nicht
darauf beschränkt, allein auf den Erfolg einer Partei in der
Verhältniswahl abzustellen. Die besondere politische
Integrationskraft einer Partei kann sich auch daraus ergeben,
dass ihre Kandidaten Direktmandate errungen haben. Der
Gesetzgeber kann in diesem Erfolg ein Indiz dafür sehen, dass
diese Partei besondere Anliegen aufgegriffen hat, die eine
Repräsentanz im Parlament rechtfertigen (vgl. BVerfGE 95, 408
). Ebenso hat das Bundesverfassungsgericht
die Vertretung nationaler Minderheiten als politisch
bedeutsam angesehen und die im Bundeswahlrecht geltende
Ausnahme von der 5 v.H.-Sperrklausel für Parteien
nationaler Minderheiten gebilligt (vgl. BVerfGE 5, 77
; 6, 84 ). Es hat dabei auch die
Besonderheiten herausgestellt, die dazu führen, dass der SSW
trotz eines landesweit geringen Stimmenanteils nicht als
"Splitterpartei" bewertet werden kann (vgl. BVerfGE 1, 208
).
37
cc) Es ist grundsätzlich Sache des
Gesetzgebers, das Anliegen weitgehender integrativer
Repräsentanz und die Gebote der Wahlrechtsgleichheit sowie
der Chancengleichheit der politischen Parteien zum Ausgleich
zu bringen (vgl. BVerfGE 51, 222 ; 71, 81
). Das Bundesverfassungsgericht achtet diesen
Spielraum. Es prüft lediglich, ob dessen Grenzen
überschritten sind, nicht aber, ob der Gesetzgeber
zweckmäßige oder rechtspolitisch erwünschte Lösungen gefunden
hat (vgl. BVerfGE 6, 84 ; 51, 222
). Das Gericht kann daher einen Verstoß
gegen die Wahlgleichheit nur feststellen, wenn die
differenzierende Regelung nicht an einem Ziel orientiert ist,
das der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Wahlrechts
verfolgen darf, wenn sie zur Erreichung dieses Ziels nicht
geeignet ist oder das Maß des zur Erreichung dieses Zieles
Erforderlichen überschreitet (vgl. BVerfGE 6, 84 ;
51, 222 ; 71, 81 ; 95, 408
).
38
c) Nach diesen Maßstäben lässt sich den
Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts nicht entnehmen,
dass der Gesetzgeber zur Beschränkung der wahlrechtlichen
Privilegierung für Parteien der dänischen Minderheit auf den
Landesteil Schleswig verpflichtet gewesen wäre.
39
aa) Der angenommene Verstoß gegen den
Erforderlichkeitsgrundsatz muss schon deshalb ausscheiden,
weil eine weniger einschneidende, aber gleich geeignete
Maßnahme zur Verwirklichung des - unstreitig
legitimen – gesetzgeberischen Ziels nicht ersichtlich
ist.
40
Das vorlegende Gericht stellt nicht in Abrede,
dass der SSW als Partei der dänischen Minderheit anzuerkennen
ist. Es meint jedoch, dieser Status könne dem Wählerverband
nur hinsichtlich des Landesteils Schleswig sowie dem
Wahlkreis Pinneberg-Nord zuerkannt werden. Außerhalb dieser
Regionen sei bereits das Vorhandensein einer dänischen
Minderheit nicht feststellbar, so dass für die Privilegierung
jede Rechtfertigung fehle. Dem SSW dürfe die Stellung als
Minderheitspartei daher nur in dem Teil des Wahlgebiets
beigemessen werden, in dem er sie auch tatsächlich
besitze.
41
Mit dieser Argumentation verkennt die Vorlage
den Charakter einer bei der Wahl zum Landtag antretenden
Partei.
42
Gemäß Art. 10 Abs. 1 Satz 1 LV ist der
Landtag das vom Volk gewählte oberste Organ der politischen
Willensbildung. Als Volksvertretung (vgl. Art. 3 Abs. 1
LV) repräsentiert er das Landesvolk und wählt die
Ministerpräsidentin oder den Ministerpräsidenten;
korrespondierend dazu vertreten die Abgeordneten nach
Art. 11 Abs. 1 Satz 1 LV das ganze Volk. Von Wesen und
Funktion des Landtages ist dieser daher stets auf das gesamte
Gebiet des Landes Schleswig-Holstein hin ausgerichtet. Dies
gilt auch in Ansehung der - möglicherweise räumlich
beschränkten - besonderen Interessen einer nationalen
Minderheit. Denn die Rechtfertigung einer wahlrechtlichen
Sonderregelung ergibt sich auch insoweit gerade aus dem
- auch Art. 5 Abs. 2 LV zu Grunde liegenden -
Anliegen, der nationalen Minderheit zur Vertretung ihrer
spezifischen Belange die Tribüne des Parlaments zu eröffnen
(vgl. BVerfGE 6, 84 ). Wenn nun also einer Partei,
jedenfalls in einem Teilbereich des Wahlgebiets, Funktion und
Status einer anerkannten Minderheitspartei zukommt, so muss
sich diese Eigenschaft zwangsläufig im gesamten Wahlgebiet
auswirken.
43
bb) Die vom vorlegenden Gericht in Aussicht
genommene Aufspaltung des SSW kann auch mit den
wahlrechtlichen Vorschriften nicht in Einklang gebracht
werden; das Oberverwaltungsgericht hat die Grundentscheidung
des Gesetzgebers für einen landesweiten Verhältnisausgleich
nicht im gebotenen Maße gewürdigt.
44
Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 LWahlG nehmen am
Verhältnisausgleich nur Parteien teil, für die eine
Landesliste aufgestellt und zugelassen worden ist.
Bezugspunkt für die in § 3 Abs. 1 Satz 2 LWahlG
angeordnete Befreiung von der 5 v.H.-Sperrklausel sind daher
von vornherein nur Parteien, die eine landesweite Liste
aufgestellt haben und das Ziel verfolgen, Abgeordnete in den
Landtag zu entsenden. Dem entspricht der in § 2 Abs. 1
Satz 1 PartG konkretisierte Parteibegriff des Grundgesetzes
(vgl. etwa BVerfGE 91, 262 ). Ausgangspunkt und
Ziel des von § 3 Abs. 1 LWahlG geregelten
Verhältnisausgleichs ist daher die Zuteilung von aus der
Landesliste zu besetzenden Sitzen im Landtag. Folgerichtig
erstreckt sich auch die in § 3 Abs. 1 Satz 1 LWahlG
angeordnete Einschränkung der 5 v.H.-Sperrklausel sowie die
in § 3 Abs. 1 Satz 2 LWahlG vorgesehene Ausnahme hiervon
auf die (gesamte) Landesliste. Eine andere Betrachtung ist
mit Wortlaut und Systematik der Vorschrift nicht
vereinbar.
45
Insoweit greift die Grundannahme des
vorlegenden Gerichts zu kurz, die räumliche Eingrenzung der
wahlrechtlichen Privilegierung ändere an dem Wahlsystem
nichts. Denn hierzu müssten die Stimmen, die für den SSW im
Landesteil Schleswig (sowie im Wahlkreis Pinneberg-Nord)
abgegeben werden, von den im übrigen Land erzielten Stimmen
unterschieden werden. Im Ergebnis liefe dies auf zwei
getrennte Listen des SSW hinaus: eine für den Landesteil
Holstein und eine für den Landesteil Schleswig. Jedenfalls
für den SSW ergäbe sich damit aber eine Änderung der in
§ 3 Abs. 1 Satz 1 LWahlG angeordneten Wahl der
Abgeordneten aus Landeslisten. Denn insoweit fände keine Wahl
nach Landeslisten mehr, sondern eine nach Landesteillisten
statt. Die Eingrenzung der Befreiung von der
5 v.H.-Sperrklausel auf den Landesteil Schleswig würde
daher auch eine Änderung des Wahlsystems bedeuten (vgl. dazu
auch Pieroth, Rechtsgutachten im Auftrag des
Schleswig-Holsteinischen Landtags vom 23. Dezember 2000,
Umdruck des Schleswig-Holsteinischen Landtags 15/634,
S. 39).
46
cc) Schließlich hat das
Bundesverfassungsgericht bereits zur räumlichen Reichweite
entsprechender Ausnahmen vom Grundsatz der
Erfolgswertgleichheit Stellung genommen.
47
Danach kann dem Gesetzgeber zwar zur
Berücksichtigung besonderer Umstände auch die Möglichkeit
zukommen, ein Stimmenquorum nicht auf das gesamte Wahlgebiet,
sondern nur auf einzelne Wahlkreise zu beziehen (vgl. BVerfGE
82, 322 ). Selbst beim Vorliegen
derartiger Besonderheiten steht die Abweichung vom Regelfall
der Gleichbehandlung aller Wahlkreise aber grundsätzlich im
Ermessen des Gesetzgebers (vgl. BVerfGE 6, 84 ; 34,
81 ; 82, 322 ). Auch eine
verfassungsrechtliche Verpflichtung, die Auswirkungen der
Grundmandatsklausel auf die regionale Nähe der
Wahlkreiserfolge zu beschränken, besteht nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht. Vielmehr
ist der Wahlgesetzgeber nicht daran gehindert, die
Grundmandatspartei mit allen errungenen Zweitstimmen an der
Verteilung der Listenmandate teilnehmen zu lassen (vgl.
BVerfGE 95, 408 sowie zur
Nichterforderlichkeit eines Regionalproporzes auch StGH BW,
Urteil vom 24. März 2003 - GR 3/01 -, VBlBW 2003,
S. 275).
48
Das Oberverwaltungsgericht hat sich mit dieser
Rechtsprechung nicht ausreichend befasst. Es hat seine
Haupterwägung, der Wahlgesetzgeber sei von Verfassungs wegen
daran gehindert, eine Partei allein wegen ihrer Eigenschaft
als Partei einer nationalen Minderheit über deren
angestammten Siedlungsraum hinaus zu privilegieren, vielmehr
entscheidend auf die Rechtsprechung zu den Grundmandaten als
"zahlenmäßiges Kriterium" gestützt; außerhalb des
Siedlungsraums sei die Bedeutung als Minderheitspartei eine
Eigenschaft, die - anders als die Erringung von
Grundmandaten - außerhalb des Wahlvorgangs liege und deshalb
kein zulässiges Anknüpfungskriterium für Ausnahmen von der
Erfolgswertgleichheit. Mit dieser Sichtweise verkennt das
Oberverwaltungsgericht nicht nur, dass der Gesetzgeber nach
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Ausnahmen
von einem zulässigen Quorum auch im Hinblick auf
Eigenschaften einer Partei machen darf, die sie ohne
Rücksicht auf ihre zahlenmäßige Größe als parlamentswürdig
erscheinen lassen, was gerade auf Parteien nationaler
Minderheiten zutrifft (vgl. BVerfGE 4, 31 ; 6, 84
). Vor allem aber berücksichtigt das vorlegende
Gericht nicht, dass die Grundmandatsklausel als alternative
Hürde zur 5 v.H.-Sperrklausel und die Befreiung der Parteien
nationaler Minderheiten von diesen Hürden auf
unterschiedlichen Motiven des Gesetzgebers beruhen und daher
für jene geltende Erwägungen nicht zu Restriktionen für diese
umgemünzt werden dürfen.
49
3. Das Oberverwaltungsgericht verkennt darüber
hinaus, dass es nicht Aufgabe der Gerichte ist, zu prüfen, ob
der Gesetzgeber innerhalb seines ihm verfassungsrechtlich
vorgegebenen Spielraums für die Gestaltung des Wahlsystems
eine zweckmäßige oder rechtspolitisch vorzugswürdige Lösung
gefunden hat (vgl. BVerfGE 95, 335 ). Die
verfassungsgerichtliche Kontrolle ist vielmehr darauf
beschränkt, die Einhaltung der vorgegebenen Grundsätze zu
überwachen. Die Landesverfassung bestimmt in Art. 10
Abs. 2 Satz 2 jedoch nur, dass die Abgeordneten des
Landtags nach einem Verfahren gewählt werden, das die
Persönlichkeitswahl mit den Grundsätzen der Verhältniswahl
verbindet. Das Nähere regelt ein Gesetz, das für den Fall des
Entstehens von Überhangmandaten Ausgleichsmandate vorsehen
muss (Art. 10 Abs. 2 Satz 4 LV). Der
Verfassungsgeber hat also bewusst darauf verzichtet, das
Wahlsystem und dessen konkrete Ausgestaltung im Einzelnen
verfassungsrechtlich vorzuschreiben. Er hat damit ein Stück
materiellen Verfassungsrechts offen gelassen, das vom
Wahlgesetzgeber in Ausübung eines weiten
Gestaltungsspielraums auszufüllen ist (vgl. BVerfGE 95, 335
).
50
Ob eine Verhältniswahl nach Landeslisten, nach
Landesteil-, Bezirks- oder Kreislisten erfolgt, obliegt
grundsätzlich der Systementscheidung des Wahlgesetzgebers.
Ausreichende Gründe, abweichend hiervon eine auf den SSW
beschränkte verfassungsrechtliche Pflicht zur Aufstellung von
Landesteillisten anzunehmen, hat das vorlegende Gericht nicht
dargetan. Sie sind auch nicht ersichtlich, weil bereits die
Systemgerechtigkeit des Wahlsystems für sich genommen ein
wesentlicher Gesichtspunkt für die Durchsetzung des
Grundsatzes der gleichen Wahl ist.
51
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.