BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvL 11/02 -
- 2 BvL 12/02 -
- 2 BvL 13/02 -
ob § 12a der Verordnung über die
Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und
Todesfällen in der Fassung des Artikel II Absatz 8 Nummer 3
des Haushaltssicherungsgesetzes vom 17. Dezember 1998 –
GV.NW S. 750, inzwischen geändert durch das Gesetz zur
Änderung der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in
Krankheits-, Geburts- und Todesfällen vom 18. Dezember
2002 - GV.NW S. 666 -, mit Artikel 33 Absatz 5,
Artikel 74a Absatz 1 und 4 und Artikel 3 Absatz 1 des
Grundgesetzes sowie mit § 1 Absatz 4 des
Bundesbesoldungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung
der Neufassung vom 3. Dezember 1998 (BGBl I S. 3434) und
§ 3 Absatz 1 des Beamtenversorgungsgesetzes in der
Fassung des Artikel 9 des Gesetzes vom 6. August 1998 (BGBl I
S. 2026) vereinbar ist
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 28. Juni 2002 (3 K
1122/99), aufrechterhalten und ergänzt durch Beschluss vom
10. Februar 2004 -
- 2 BvL 11/02 -
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 28. Juni 2002 (3 K
3713/99), aufrechterhalten und ergänzt durch Beschluss vom
10. Februar 2004 -
- 2 BvL 12/02 -
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 28. Juni 2002 (3 K
3741/99), aufrechterhalten und ergänzt durch Beschluss vom
10. Februar 2004 -
- 2 BvL 13/02 -
hat das Bundesverfassungsgericht
- Zweiter Senat – unter Mitwirkung der Richterinnen
und Richter
Vizepräsident Hassemer,
Jentsch,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt
am 27. September 2005 beschlossen:
Die Vorlagen sind unzulässig.
1
Gegenstand der Vorlagen ist die in der
Landesbeihilfenverordnung (NW BVO) geregelte
beihilferechtliche Kostendämpfungspauschale im
nordrhein-westfälischen Beamtenrecht.
2
1. Durch Art. II Abs. 8 des
Haushaltssicherungsgesetzes 1998 des Landes
Nordrhein-Westfalen vom 17. Dezember 1998 (GV.NW S. 757)
wurde die Landesbeihilfenverordnung um einen § 12a
ergänzt. Jeder Beihilfeberechtigte muss danach je
Kalenderjahr einen bestimmten Betrag von den an sich
beihilfefähigen krankheitsbedingten Ausgaben selbst tragen.
Die Höhe dieses Betrages ist unter anderem nach
Besoldungsgruppen gestaffelt. Die auf § 88 Satz 5
Landesbeamtengesetz (LBG), eingefügt und neu gefasst durch
Art. II Abs. 2 Haushaltssicherungsgesetz vom
17. Dezember 1998 (GV.NW S. 750), beruhende Vorschrift
lautet wie folgt:
3
§ 12a
4
Kostendämpfungspauschale
5
(1) Die nach Anwendung des § 12 Abs. 7
verbleibende Beihilfe wird je Kalenderjahr, in dem ein
Beihilfeantrag gestellt wird, um folgende
Kostendämpfungspauschale gekürzt:
6
7
(2) Die Beträge nach Absatz 1 werden bei
Teilzeitbeschäftigung im gleichen Verhältnis wie die
Arbeitszeit vermindert.
8
(3) Die Beträge nach Absatz 1 bemessen sich
9
1. bei Ruhestandsbeamten, Richtern im Ruhestand
sowie früheren Beamten und Richtern (§ 1 Abs. 1 Nr. 2)
nach dem Ruhegehaltssatz,
10
2. ...
11
(5) Die Kostendämpfungspauschale nach den
Absätzen 1 bis 3 vermindert sich um 50 DM für jedes
berücksichtigungsfähige Kind...
12
Die weiteren Absätze enthalten Regelungen über
die Behandlung von Witwen und Witwern (Abs. 3 Nr. 2) sowie
Ausnahmen für Waisen, Beamte auf Widerruf und
pflegebedürftige Personen (Abs. 4 und 7).
13
Art. II Abs. 9 des
Haushaltssicherungsgesetzes 1998 des Landes
Nordrhein-Westfalen vom 17. Dezember 1998 (GV.NW S. 757)
regelt die Rückkehr zum einheitlichen Verordnungsrang.
Wörtlich heißt es:
14
"Die auf Art. II Abs. 8 beruhenden Teile
der dort geänderten Rechtsverordnungen können auf Grund der
jeweils einschlägigen Ermächtigung durch Rechtsverordnung
geändert werden."
15
Nach Erlass der Aussetzungs- und
Vorlagebeschlüsse vom 28. Juni 2002 wurden die in
§ 12a BVO enthaltenen Beträge durch das Haushaltsgesetz
2003 und das Gesetz zur Änderung der Verordnung über die
Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und
Todesfällen (NW BVO) vom 18. Dezember 2002 (GV.NW
S. 666) mit Wirkung vom 1. Januar 2003 wie folgt
angehoben: Stufe 1: 150 Euro; Stufe 2: 300 Euro; Stufe
3: 450 Euro; Stufe 4: 600 Euro und Stufe 5: 750 Euro.
Gleichzeitig wurde die Verminderung der
Kostendämpfungspauschale für jedes berücksichtigungsfähige
Kind (§ 12a Abs. 5 NW BVO) auf 40 Euro festgelegt und
die Rückkehr zum einheitlichen Verordnungsrang bestimmt.
16
2. Die Kläger der Ausgangsverfahren sind
Beamte, Richter und Richter im Ruhestand im Dienste des
Landes Nordrhein-Westfalen, die verschiedenen
Besoldungsgruppen in den Besoldungsordnungen A und R des
Bundesbesoldungsgesetzes angehören. Sie beantragten Anfang
1999 jeweils Beihilfe zu Kosten für in Anspruch genommene
ärztliche Leistungen bei ihrem Dienstherrn. Dieser erkannte
die in den Ausgangsverfahren in Streit stehenden Beträge im
Grundsatz ganz oder teilweise als beihilfefähig an, zog aber
die Kostendämpfungspauschale gemäß § 12a NW BVO 1998 in
der jeweils einschlägigen Höhe ab, so dass die Kläger nur
einen Teil der geltend gemachten Summen bewilligt erhielten.
Dagegen richten sich die vor dem Verwaltungsgericht erhobenen
Klagen mit den Anträgen, den Dienstherrn zur Bewilligung der
ungekürzten Beihilfe zu verpflichten.
17
3. Mit Beschlüssen vom 28. Juni 2002 hat das
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen die bei ihm anhängigen
Verfahren ausgesetzt und sie gemäß Art. 100 Abs. 1 GG
dem Bundesverfassungsgericht zur Prüfung der Frage der
Vereinbarkeit von § 12a NW BVO in der Fassung des
Haushaltssicherungsgesetzes vom 17. Dezember 1998 mit
dem Grundgesetz vorgelegt. Zweifel an der
Verfassungsmäßigkeit dieser Regelung hatte auch das
Verwaltungsgericht Düsseldorf mit Vorlagen aus dem Jahr 1999
geäußert. Zu einer Sachentscheidung war es jedoch nicht
gekommen, weil die Vorlagen nicht ausreichend begründet waren
(vgl. Beschluss der 4. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 9. März 2000 - 2 BvL 8/99
u.a. -, NWVBl. 2000, S. 249).
18
Das Verwaltungsgericht hält § 12a NW BVO
für verfassungswidrig, weil den Beihilfeberechtigten unter
Verstoß gegen die Alimentationspflicht (Art. 33 Abs. 5
GG) nicht versicherbare Selbstbehalte auferlegt würden und
die Regelung mit den Kompetenzvorschriften des Art. 74a
Abs. 1 und 4 GG unvereinbar sei, da sie in das
bundesrechtlich abschließend geregelte Recht der
Beamtenbesoldung eingreife, zumindest aber missbräuchlich
gegen sich aus dem Rechtsstaatsprinzip und dem Grundsatz der
Bundestreue ergebende Kompetenzausübungsschranken verstoße.
Verfassungswidrig sei § 12a NW BVO ferner auch insoweit,
als er unter Verletzung des Alimentationsprinzips als
hergebrachten Grundsatz des Art. 33 Abs. 5 GG
Aufwendungen erfasse, die für das dritte und jedes weitere
berücksichtigungsfähige Kind des Beihilfeberechtigten
entstanden seien. Unvereinbar mit Art. 33 Abs. 5 GG in
Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG sei die Regelung
schließlich auch deshalb, weil sie entgegen dem Gebot
realitätsgerechter Erfassung bei der Abstufung der
Kostendämpfungspauschale nicht angemessen differenziere. Die
Bestimmung könne auch nicht unter dem Gesichtspunkt einer
notwendigen Typisierung und Pauschalierung gerechtfertigt
werden.
19
4. Das Land Nordrhein-Westfalen trat der
Vorlage in seiner Stellungnahme vom 28. Mai 2003 entgegen.
Die Kostendämpfungspauschale des § 12a BVO verstoße
nicht gegen Art. 33 Abs. 5 GG. Die Regelung stelle sich
vielmehr als eine Ausgestaltung des Fürsorgeprinzips dar.
Bezüglich der Beihilfegewährung sei bereits zweifelhaft, ob
der Bund überhaupt eine Kompetenz zur einheitlichen Regelung
habe. Selbst wenn ihm eine solche gemäß Art. 74a GG
zustehe, habe er sie jedenfalls nicht ausgeübt, so dass das
Land Nordrhein-Westfalen zur Regelung befugt bleibe. Bei der
inhaltlichen Ausgestaltung ergäben sich relevante
bundesrechtliche Vorgaben ausschließlich aus dem Grundgesetz,
vor allem aus Art. 33 Abs. 5 GG und den
Grundrechten. Diese Vorgaben seien beachtet worden. Die
Einführung einer Kostendämpfungspauschale sei daher weder
missbräuchlich noch verstoße sie gegen Grundprinzipien einer
einheitlichen und widerspruchsfreien Rechtsordnung. In ihrer
Ausgestaltung als nach Besoldungsgruppen abgestufter
Selbstbehalt verstoße die Regelung ferner auch nicht gegen
Art. 3 Abs. 1 GG oder Art. 6 Abs. 1 GG.
20
5. Im Hinblick auf den zwischenzeitlich
ergangenen Beschluss des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 7. November 2002 (- 2 BvR
1053/98 - BVerfGE 106, 225) zur Gesetzgebungskompetenz der
Länder in Fragen der Beihilfe, vor allem zur Ablehnung eines
so genannten Beihilfestandards in der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 89, 207
), und die Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 2003 (- 2 C 36.02
-, DVBl 2003, S. 1554) zur Verfassungsmäßigkeit der in ihrer
Struktur ähnlichen niedersächsischen Kostendämpfungspauschale
wurde dem Verwaltungsgericht mit Schreiben des
Berichterstatters vom 12. Dezember 2003 anheim gestellt,
den Vorlagebeschluss zu überprüfen, gegebenenfalls zu
ergänzen oder vollständig neu zu fassen.
21
In diesem Zusammenhang wurde auch auf eine
neuere Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.
Januar 2003 (- 4 CN 8.01 -, BVerwGE 117, 313) Bezug genommen,
in der ausdrücklich festgestellt wurde, dass sich eine durch
förmliches Gesetz geänderte Verordnungsnorm mit
"Entsteinerungsklausel" in ihrer Qualität vom Regelfall des
förmlichen Gesetzes deutlich unterscheide. Ihr komme
lediglich ein minderer Rang mit der Folge zu, dass sie -
vorbehaltlich etwaiger landesrechtlicher Besonderheiten - als
eine im Rang unter dem förmlichen Landesgesetz stehende
Rechtsvorschrift anzusehen sei, die dem Verwerfungsmonopol
des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1
GG nicht unterliege.
22
6. Mit Beschluss vom 10. Februar 2004 hielt
die 3. Kammer des Verwaltungsgerichts in der Besetzung mit
drei Berufsrichtern die Vorlage aufrecht und ergänzte sie um
die Frage, ob § 12a NW BVO in der Fassung des
Art. II Abs. 8 Nr. 3 des
Haushaltssicherungsgesetzes vom 17. Dezember 1998 (GV.NW
S. 750) mit § 1 Abs. 4 des Bundesbesoldungsgesetzes
in der Fassung der Bekanntmachung der Neufassung vom 3.
Dezember 1998 (BGBl I S. 3434) und § 3 Abs. 1 des
Beamtenversorgungsgesetzes in der Fassung des Art. 9 des
Gesetzes vom 6. August 1998 (BGBl I S. 2026) vereinbar
sei. Eine Neufassung des Vorlagebeschlusses sei nicht
erforderlich. Die nach dem Berichterstatterschreiben vom 12.
Dezember 2003 gebotenen Ergänzungen hielten sich im Rahmen
der bisherigen Ausführungen. Tragende Erwägungen stünden
nicht in Frage.
23
Im Einzelnen legte die Kammer dar:
24
a) Auch in Kenntnis des Urteils des
Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Januar 2003 (BVerwGE 117,
313) halte sie daran fest, dass § 12a NW BVO ein Gesetz
im Sinne des Art. 100 Abs. 1 GG sei. Die Kammer müsse
das in dieser Verfassungsbestimmung verankerte
Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts beachten. Ob
ein Gesetz im Sinne von Art. 100 Abs. 1 GG
vorliege, entscheide sich weder nach dessen Inhalt noch nach
der Gewichtigkeit des von der Volksvertretung geregelten
Sachverhalts, sondern danach, ob es sich um eine
Rechtsvorschrift handele, die nach den verfassungsmäßigen
Bestimmungen als Rechtsvorschrift von einem Parlament
verabschiedet worden sei. Art. 100 Abs. 1 GG knüpfe
alleine an einen durch formale Kriterien festgelegten
Gesetzesbegriff an und verbiete den Fachgerichten, sich über
als Gesetz beschlossene Entscheidungen eines Gesetzgebers
ohne Anrufung des Bundesverfassungsgerichts hinwegzusetzen.
Soweit das Bundesverwaltungsgericht dieses Ergebnis im
Anschluss an Sendler (NJW 2001, S. 2859 )
mit der Überlegung zu überwinden suche, der Gesetzgeber habe
die geänderte Rechtsverordnung "uno actu nach Ablauf einer
logischen Sekunde vom Rahmen des formellen Gesetzes
herabgestuft", könne dies die Kammer nicht überzeugen. Die
mit dem Rang einer Vorschrift als Gesetz verbundenen
Einschränkungen der fachgerichtlichen Kontrolle ließen sich
nicht im Wege der Einfügung von Entsteinerungsklauseln und
der Auslegung ihrer Reichweite relativieren. Eine Verwerfung
der Norm im fachgerichtlichen Verfahren komme daher nicht in
Betracht.
25
Der Landesgesetzgeber habe die Änderungen der
Beihilfeverordnung ausdrücklich als Gesetz gewollt, weil es
ihm wegen der haushaltsrechtlichen Relevanz der Vorschriften
darauf angekommen sei, die Begrenzungen der
Leistungsansprüche der Beihilfeberechtigten verbindlich im
Rahmen des Haushaltsplans festzulegen. Gerade die Bedeutung
der in Rede stehenden Regelungen für den Haushalt stütze die
Überzeugung der Kammer, dass der Landtag des Landes
Nordrhein-Westfalen für die gesetzliche Regelung die
Autorität der parlamentarischen Willensbildung für die
getroffene Sachentscheidung habe in Anspruch nehmen wollen.
In dieser Auffassung sehe sich die Kammer auch dadurch
bestätigt, dass die zwischenzeitliche Anhebung der
Kostendämpfungspauschale durch Art. II des Gesetzes vom
18. Dezember 2002 trotz der bereits vorhandenen Regelungen
des Haushaltssicherungsgesetzes 1998 erneut im Wege des
Gesetzes erfolgt sei. Auch hier sei der Zusammenhang mit der
Sicherstellung des Haushaltes nicht zu übersehen.
26
b) Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts
vom 7. November 2002 (- 2 BvR 1053/98 -, BVerfGE 106, 225)
stehe dem Vorlagebeschluss nicht entgegen.
27
Die Kammer nehme weiter zur Kenntnis, dass das
Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 3. Juli
2003 (- 2 C 36.02 -, DVBl 2003, S. 1554) die
Vereinbarkeit von Kostendämpfungspauschalen mit dem
Grundgesetz angenommen habe. Gleichwohl halte sie am
Vorlagebeschluss fest, weil sie den Wertungen der
Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts nicht zu folgen
vermöge.
28
c) Die Kammer halte an ihrer Auffassung fest,
dass die hier gewählte Form der Kostendämpfungspauschale mit
Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar sei. Die im
nordrhein-westfälischen Beihilferecht vorgesehene
Ausgestaltung der Kostendämpfungspauschale sei mit der
Pflicht des Dienstherrn zur Rücksichtnahme auf vorhandene
Versicherungsmöglichkeiten nicht zu vereinbaren.
29
d) Auch soweit das Bundesverwaltungsgericht
einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG verneine, könne die
Kammer dem nicht folgen, da sie nicht von einer Regelung
allein im Rahmen der beamtenrechtlichen Fürsorge, sondern
auch von einem Bezug zur Alimentation ausgehe. Die Kammer
habe im Vorlagebeschluss dargelegt, dass sie die Grenzen der
Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers für verletzt halte.
Hiervon abzuweichen, gebe der schlichte Hinweis des
Bundesverwaltungsgerichts auf die Gestaltungsmöglichkeiten
des Gesetzgebers in Massenverfahren keinen Anlass.
30
e) Unabhängig hiervon sei die Vorlagefrage
nach Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG auf die Vereinbarkeit des
§ 12a NW BVO mit § 1 Abs. 4 Bundesbesoldungsgesetz
und § 3 Abs. 1 Beamtenversorgungsgesetz zu erweitern.
Nach diesen Bestimmungen bedürfe es einer ausdrücklichen
bundesgesetzlichen Ermächtigung zum Erlass besoldungs- und
versorgungsrechtlicher Regelungen. Diese sei hier nicht
gegeben.
31
f) Schließlich sieht sich die Kammer auch
durch die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das
Land Nordrhein-Westfalen vom 12. November 2003 (1 A 4755/00)
in ihren Zweifeln an der Vereinbarkeit des § 12a NW BVO
mit den Vorschriften des Besoldungs- und Versorgungsrechts
bestätigt.
32
7. Das Land Nordrhein-Westfalen hat von der
ihm eingeräumten Möglichkeit, eine weitere Stellungnahme
einzureichen, keinen Gebrauch gemacht.
33
Die Vorlagen sind unzulässig.
34
1. Nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG hat ein
Gericht das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts einzuholen, wenn es ein Gesetz für
verfassungswidrig hält, auf dessen Gültigkeit es bei seiner
Entscheidung ankommt. Dies gilt auch, wenn es sich um die
Verletzung des Grundgesetzes durch Landesrecht oder um die
Unvereinbarkeit eines Landesgesetzes mit einem Bundesgesetz
handelt (Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG).
35
a) Die in Art. 100 Abs. 1 GG, § 80
BVerfGG geregelte Vorlagepflicht besteht nur dann, wenn es
sich bei der zur Nachprüfung gestellten
entscheidungserheblichen Norm um ein formelles Gesetz handelt
(vgl. BVerfGE 1, 184 ; 1, 202 ; 1, 261
; 17, 208 ; 48, 40
; 71, 305 ). Auch
Vorschriften des Landesrechts können dem
Bundesverfassungsgericht nur dann zur Entscheidung vorgelegt
werden, wenn es sich um förmliche Gesetze handelt (vgl.
BVerfGE 1, 283 ; 17, 208 ). Die
insoweit beim Bundesverfassungsgericht konzentrierte
ausschließliche Zuständigkeit hat ihren tragenden Grund in
der Achtung vor der gesetzgeberischen Gewalt, über deren
Willen sich nicht jedes Gericht soll hinwegsetzen dürfen
(vgl. BVerfGE 48, 40 ; 97, 117
). Dies gilt nicht in gleicher Weise für Normen im
Rang unter dem förmlichen Gesetz.
36
Anders als bei förmlichen Gesetzen besteht
zudem bei der Nachprüfung von Rechtsverordnungen durch
einzelne Gerichte unter der Geltung des Grundgesetzes auch
nicht die Gefahr der Rechtsunsicherheit oder
Rechtszersplitterung. Die Normenkontrolle nach Art. 93
Abs. 1 Nr. 2 GG bietet der jeweiligen Landesregierung
insoweit hinreichende Möglichkeiten, um bei allen
Rechtsverordnungen von Bedeutung rechtzeitig eine allgemein
verbindliche Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
herbeizuführen (vgl. BVerfGE 1, 184 ). Die
verfassungsrechtliche Nachprüfung von Rechtsverordnungen
obliegt daher in Fällen ihrer Entscheidungserheblichkeit nach
ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts jedem
Richter (BVerfGE 1, 184 ; 17, 208 ; 48,
40 ).
37
Angesichts der umfangreichen Zuständigkeiten
des Bundesverfassungsgerichts entspricht dies auch dem Gebot,
die Tätigkeit des Bundesverfassungsgerichts im Rahmen der
Normenkontrolle zu beschränken (vgl. BVerfGE 1, 184
). Hält ein Gericht eine Norm, auf deren
Gültigkeit es bei seiner Entscheidung ankommt, für
unvereinbar mit höherrangigem Recht, darf es das
Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG nur
anrufen, wenn seine eigene Prüfungszuständigkeit nicht
ausreicht, um diese Norm für die Entscheidung des konkreten
Rechtsstreits außer Acht zu lassen (vgl. BVerfGE 10, 124
).
38
b) Daran fehlt es hier. Das vorlegende Gericht
kann über die Vereinbarkeit des § 12a NW BVO mit
höherrangigem (Bundes-)Recht selbst entscheiden. Die
Einholung einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
ist deshalb unzulässig.
39
aa) § 12a NW BVO ist als im
parlamentarischen Verfahren (vgl. Art. II Abs. 8 des
Haushaltssicherungsgesetzes vom 17. Dezember 1998 -
GV.NW S. 757) geschaffenes Verordnungsrecht zu qualifizieren.
Werden - wie hier - Verordnungen durch förmliche Gesetze
geändert oder ergänzt, so könnte dies zu einem
missverständlichen, irreführenden Normgebilde führen, dessen
Bezeichnung (Verordnung) und Kennzeichnung als Normsetzung
auf Grund einer Ermächtigung (Art. 80 Abs. 1
S. 3 GG) zu ihrem tatsächlichen Rang (förmliches Gesetz)
und den davon abhängigen Rechtsfolgen im Widerspruch stünde.
Gälte der Inhalt einer durch förmliches Gesetz veränderten
Verordnung, soweit die entsprechenden Änderungen reichen, im
Gesetzesrang, so wäre aus einem solchen bereinigten Normtext
nicht mehr zu erkennen, welche Teile davon Verordnungsrecht
geblieben und welche durch Änderungsgesetze vom Gesetzgeber
erlassen worden sind. Der Rechtscharakter der einzelnen
Normteile wäre nur noch mit Rückgriff auf die
Gesetzgebungsmaterialien oder auf die verkündeten Fassungen
von Änderungsnormen erkennbar. Auf die Auskünfte in der
Überschrift und den einleitenden Worten, die auf eine genau
bezeichnete Ermächtigungsgrundlage Bezug nehmen (Art. 80
Abs. 1 S. 3 GG), wäre kein Verlass mehr; der
wirkliche Status der einzelnen Bestimmungen könnte nur mit
erheblichem Aufwand ermittelt werden.
40
Ein solcher Rechtszustand wäre mit
rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht vereinbar. Dass zur
Normenklarheit auch Normenwahrheit gehört (BVerfGE 108, 1
), wirkt sich hier denkbar einfach aus: Überschrift
und Einleitung eines Regelungswerkes müssen auch nach
zahlreichen Änderungen noch halten, was sie versprechen. Eine
Norm darf die von ihr Betroffenen nicht im Unklaren darüber
lassen, welchen Rang sie hat und wie gegen sie effektiver
Rechtsschutz zu suchen ist - sei es auf einem direkt auf
die Kontrolle der Norm gerichteten Rechtsweg oder durch eine
indirekte Anfechtung im Zusammenhang mit einem Rechtsmittel
gegen einen Vollzugsakt (vgl. Beschluss des Zweiten Senats
des Bundesverfassungsgerichts vom 13. September 2005 - 2 BvF
2/03 -, zu C. II. 2. b)).
41
Die aufgezeigten Schwierigkeiten vermeidet nur
eine Lösung, die einerseits der geänderten Verordnung einen
einheitlichen Rang zuweist und andererseits sicherstellt,
dass der Gesetzgeber von dieser Praxis nur in den generellen
Grenzen einer Verordnungsermächtigung Gebrauch macht. Ändert
das Parlament wegen des sachlichen Zusammenhangs eines
Reformvorhabens bestehende Verordnungen oder fügt es in diese
neue Regelungen ein, so ist das dadurch entstandene
Normgebilde aus Gründen der Normenklarheit insgesamt als
Verordnung zu qualifizieren (vgl. Beschluss des Zweiten
Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 13. September 2005 -
2 BvF 2/03 -, zu C. II. 2. b) cc)).
42
bb) Gleichviel, ob die Verordnung als Ganzes
oder einzelne ihrer Teile angegriffen werden und ob ihre
Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht im Verfahren der
Normenkontrolle oder als Vorfrage der Prüfung einer
Normanwendung zu beurteilen ist, dürfen weder die Wahl des
zutreffenden Rechtsweges noch die Prüfungskompetenz des
angerufenen Gerichts oder der anzuwendende Prüfungsmaßstab
davon abhängen, ob Änderungen im parlamentarischen Verfahren
vorgenommen wurden. Die Verordnung und alle ihre Teile stehen
zur Prüfung durch jedes damit befasste Gericht. Diese
erstreckt sich nicht nur auf die Einhaltung der
Ermächtigungsgrundlage; sie kann zur Beanstandung der
Verordnung durch das befasste Gericht selbst führen.
Art. 100 Abs. 1 GG ist nicht anwendbar; eine Vorlage an
das Bundesverfassungsgericht ist unzulässig (vgl. Beschluss
des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 13.
September 2005 - 2 BvF 2/03 -, zu C. II. 2. c) cc)).
43
cc) Demgegenüber kann das vorlegende Gericht
mit seinem Einwand, der Landesgesetzgeber habe die Änderungen
der Beihilfeverordnung, namentlich wegen ihrer
haushaltsrechtlichen Relevanz, ausdrücklich als Gesetz
gewollt, nicht durchdringen. Nach dem Grundgedanken des
Art. 100 GG ist es zwar Aufgabe des
Bundesverfassungsgerichts, zu verhüten, dass jedes einzelne
Gericht sich über den Willen des Bundes- oder
Landesgesetzgebers hinwegsetzt, indem es von diesen
beschlossene Gesetze nicht anwendet, weil sie nach Auffassung
des Gerichts mit höherrangigem Recht unvereinbar sind (vgl.
BVerfGE 1, 184 ). Die Art. 100 GG zu Grunde
liegende Intention, die Autorität des
(nach-)konstitutionellen Gesetzgebers zu wahren (vgl. BVerfGE
97, 117 ), kommt aber dann nicht zum Tragen, wenn
sich der Gesetzgeber auf die Ebene der Verordnung begibt.
Dies wird besonders sinnfällig, wenn - wie hier -
der Gesetzgeber selbst, zumal in Kenntnis der Bedeutung der
Regelung für den Haushalt, die Rückkehr zum einheitlichen
Verordnungsrang mittels einer Entsteinerungsklausel
angeordnet hat und damit zu erkennen gibt, dass er die
getroffene Regelung in den Verantwortungsbereich der
Exekutive entlässt. Auch vom Standpunkt des (Landes-)
Gesetzgebers sind deshalb keine Gründe ersichtlich, den von
ihm eingefügten Verordnungsteil nicht wie eine
Rechtsverordnung zu behandeln (vgl. hierzu auch BVerwGE 117,
313 ).
44
dd) Der (Landes-)Gesetzgeber wird durch die
hier getroffene Beurteilung nicht über Gebühr belastet. Will
er den Schutz des Art. 100 Abs. 1 GG in Anspruch nehmen
und verhindern, dass sich einzelne Gerichte über seinen
Willen hinwegsetzen, so steht es ihm frei, ein formelles
(Parlaments-)Gesetz zu erlassen, das sich nicht auf die Ebene
der Verordnung begibt. Anderenfalls kann er den Schutz des
Art. 100 Abs. 1 GG nicht beanspruchen und muss
möglicherweise eine (vorübergehende) Rechtszersplitterung in
Kauf nehmen (vgl. Külpmann, Änderungen von Rechtsverordnungen
durch den Gesetzgeber, NJW 2002, S. 3436 ).
Er ist aber auch dann nicht schutzlos gestellt. Jedenfalls
kann die Landesregierung gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2
GG, § 76 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG für den Fall, dass
die Verwaltungsgerichte entsprechende Verordnungsbestimmungen
unangewendet lassen, einen Normenkontrollantrag beim
Bundesverfassungsgericht stellen. Aus dem Umstand, dass das
Land Nordrhein-Westfalen von der in § 47 Abs. 1 Nr. 2
VwGO enthaltenen Ermächtigung keinen Gebrauch gemacht hat,
ist zu schließen, dass der Landesgesetzgeber eine
Inzidentkontrolle von Landesrechtsverordnungen durch seine
Verwaltungsgerichte grundsätzlich als ausreichend ansieht und
Entscheidungen mit Wirkung inter omnes auf Landesebene nicht
für geboten erachtet. Das vorlegende Verwaltungsgericht kann
daher selbst über die Vereinbarkeit von § 12a NW BVO mit
höherrangigem (Bundes-)Recht entscheiden.
45
2. Die Vorlage ist ferner auch nicht unter dem
Gesichtspunkt mittelbarer Entscheidungserheblichkeit als
zulässig anzusehen.
46
a) In der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts ist anerkannt, dass unter Umständen
die gesetzliche Grundlage einer Verordnungsbestimmung zum
Gegenstand einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG gemacht
werden kann, obwohl für das Ausgangsverfahren nicht sie,
sondern allein das auf ihr beruhende Verordnungsrecht
unmittelbar entscheidungserheblich ist. Die Zulässigkeit
einer solchen Vorlage wegen mittelbarer
Entscheidungserheblichkeit ist für den Fall anerkannt worden,
dass die vorgelegte Norm zwar nicht selbst unmittelbar
Rechtsgrundlage für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens
ist, dass ihre verfassungsrechtliche Bewertung aber zugleich
über die Verfassungsmäßigkeit der unmittelbar maßgeblichen
Rechtsgrundlage entscheidet (vgl. BVerfGE 20, 296
; 32, 346 und 48, 29
für den Fall, dass das unmittelbar
entscheidungserhebliche Verordnungsrecht auf einer zur
Nachprüfung gestellten gesetzlichen Ermächtigung beruht;
BVerfGE 30, 227 ; 32, 260
für den Fall, dass das unmittelbar
entscheidungserhebliche Verordnungsrecht nur den wesentlichen
Inhalt der zur Nachprüfung gestellten Gesetzesnorm
wiederholt; siehe auch BVerfGE 75, 166 ).
47
b) Eine Zulässigkeit der Vorlage nach diesen
Grundsätzen kommt hier nicht in Betracht. Gegenstand der
Vorlage ist nach dem ausdrücklichen Inhalt des
Vorlagebeschlusses die unmittelbar entscheidungserhebliche
Verordnungsbestimmung des § 12a NW BVO, nicht § 88
Satz 5 LBG NW als die dazugehörige gesetzliche
Ermächtigungsgrundlage. Die Voraussetzungen einer mittelbaren
Entscheidungserheblichkeit des § 88 Satz 5 LBG NW sind
vorliegend nicht erfüllt. Weder entspricht § 12a NW BVO
wörtlich dem die Ermächtigungsgrundlage dieser Regelung
bildenden § 88 Satz 5 LBG noch gibt § 12a NW BVO
lediglich dessen wesentlichen Inhalt wieder. Eine mittelbare
Erheblichkeit dieser Vorschrift des Landesbeamtengesetzes hat
das Verwaltungsgericht auch nicht vorgetragen. Vor allem hat
es sich nicht grundsätzlich gegen jedwede in § 88 Satz 5
LBG angeordnete "vertretbare Selbstbeteiligung", sondern nur
gegen deren konkrete Ausgestaltung gewandt.
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3. Unzulässig ist die Vorlage – ungeachtet des
auch insoweit unzulässigen Vorlagegegenstandes - schließlich
auch im Hinblick auf die im Beschluss vom 10. Februar 2004
vorgenommene Ergänzung. Es fehlt hier nicht nur an einer
Begründung überhaupt, sondern auch an der
Vorlageberechtigung. Bei Kollegialgerichten ist grundsätzlich
nur das Gericht in seiner vollen Besetzung zur Vorlage
berechtigt (vgl. BVerfGE 1, 80 ; 29, 178
; 34, 52 ). Hier hat die Kammer jedoch
lediglich in der Besetzung mit drei Berufsrichtern – also
ohne die zu einer vollständigen Kammerbesetzung gehörenden
ehrenamtlichen Richter (vgl. § 5 Abs. 3 Satz 1 VwGO) –
entschieden.
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Diese Entscheidung ist mit sechs zu zwei
Stimmen ergangen.