BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvL 12/19 -
ob § 21 Absatz 1 und Absatz 4 PsychKHG-HE in der Fassung des Hessischen Gesetzes über Hilfen bei psychischen Krankheiten - Psychisch-Kranken-Hilfe-Gesetz vom 4. Mai 2017 (GVBI. 2017, 66) - mit Artikel 2 Absatz 2 Satz 2 und Satz 3 in Verbindung mit Artikel 104 Absatz 1 und Absatz 2 GG vereinbar ist.
hat die 2. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
den Richter Huber
und die Richterinnen Kessal-Wulf,
König
gemäß § 81a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 14. August 2019 einstimmig beschlossen:
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Das Vorlageverfahren betrifft die landesrechtliche Regelung zur Fixierung im Hessischen Gesetz über Hilfen bei psychischen Krankheiten vom 4. Mai 2017 (GVBI. 2017, 66).
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1. Gemäß § 21 des Hessischen Gesetzes über Hilfen bei psychischen Krankheiten (PsychKHG) dürfen in Hessen besondere Sicherungsmaßnahmen, unter anderem Fixierungen, bei psychisch Kranken angeordnet werden. Die Norm lautet:
„(1) Bei einer erheblichen Gefahr für das Leben oder die Gesundheit der untergebrachten Person oder für das Leben, die Gesundheit oder andere bedeutende Rechtsgüter Anderer können besondere Sicherungsmaßnahmen angeordnet werden, wenn und solange die Gefahr nicht durch weniger einschneidende Maßnahmen abgewendet werden kann. Als besondere Sicherungsmaßnahmen sind zulässig:
1. die Absonderung von anderen Patienten,
2. die Unterbringung in einem besonders gesicherten Raum ohne gefährdende Gegenstände,
3. der Entzug oder die Vorenthaltung von Gegenständen,
4. der Entzug oder die Beschränkung des Aufenthalts im Freien,
5. die zeitweise Einschränkung der Bewegungsfreiheit (Fixierung),
6. die Beobachtung der untergebrachten Person, auch durch technische Hilfsmittel.
Wird eine besondere Sicherungsmaßnahme nach Satz 2 Nr. 2 oder Nr. 5 vorgenommen, hat eine engmaschige Überwachung durch therapeutisches oder pflegerisches Personal zu erfolgen.
(2) Während der Ausführung, der Vorführung oder des Transports ist bei erhöhtem Entweichungsrisiko die Anordnung der Fesselung zulässig, wenn und solange die Gefahr nicht durch weniger einschneidende Maßnahmen abgewendet werden kann.
(3) Besondere Sicherungsmaßnahmen nach Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 dürfen nur aufrechterhalten werden, soweit und solange es ihr Zweck erfordert.
(4) Während der Durchführung besonderer Sicherungsmaßnahmen sind eine ärztliche Mitwirkung und Überwachung zu gewährleisten. Die Durchführung der Maßnahmen ist zu dokumentieren.“
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2. Unter dem 4. Juli 2019 beantragte die Klinik für Psychiatrie und Psychotherapie des Klinikums Fulda beim Amtsgericht Fulda mit zwei getrennten Anträgen bezogen auf denselben Betroffenen dessen sofortige vorläufige Unterbringung für vier Wochen und seine 5-Punkt-Fixierung für die Dauer von zwei Tagen. Die Klinik führte darin jeweils aus, der Betroffene sei am Morgen des 4. Juli 2019 polizeilich in Handschellen in die Notaufnahme gebracht worden. Er sei zuvor sehr angespannt und aggressiv gegenüber seiner Frau gewesen. So habe er verschiedene Gegenstände durch die Wohnung geworfen und Sachen zerstört. Der Patient zeige sich sehr angespannt und berichte, dass Menschen sterben werden, er sterben werde und man die Tiere im Wald behandeln müsse, bevor man ihn umbringe. Er zeige sich „formalgedanklich zerfahren“, ein geordnetes Gespräch sei nicht möglich. Zusätzlich gebe er an, er habe am Morgen desselben Tages Stimmen von Kindern gehört und die Tiere draußen hätten mit ihm gesprochen. Auf die Frage, warum er in der Wohnung „alles“ zerstört habe, habe er angegeben, verzweifelt und wütend zu sein.
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3. Am selben Tag ordnete das Amtsgericht eine Verfahrenspflegerin bei und hörte den Betroffenen an. Das Protokoll weist aus, dass der Betroffene aus einem Voraufenthalt bekannt und „von seinen Grundstrukturen“ eher schüchtern sei, sich nun aber aggressiv und wahnhaft zeige. Er spreche nur Englisch und Hindi. Der Betroffene habe behauptet, er wolle die Erde retten. Er habe bekundet, viele wüssten nicht, wie sie lebten. Niemand habe ihm zugehört. Er sei seit 37 Jahren frustriert und die Menschen würden die Erde nicht nutzen. Er sei sehr wütend und laut gewesen. Er wisse nicht, wer die Polizei gerufen habe. Nachdem ein Assistenzarzt bestätigt habe, dass der Betroffene schon einmal in der Klinik gewesen sei, habe dieser ausgerufen, er sei noch nie da gewesen und wisse nicht, was ein Arzt sei. Das Protokoll vermerkt, dass er dabei aggressiv und aufgebracht geworden sei. Nach Verkündung des Fixierungsbeschlusses habe er gesagt, er sei bereits seit 37 Jahren gefesselt und wolle jetzt getötet werden.
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Mit Beschluss vom 4. Juli 2019 setzte das Amtsgericht das Verfahren aus und legte dem Bundesverfassungsgericht die Frage vor, ob § 21 Abs. 1 und Abs. 4 PsychKHG mit Art. 2 Abs. 2 Satz 2 und Satz 3 in Verbindung mit Art. 104 Abs. 1 und Abs. 2 GG vereinbar sei. Gleichzeitig ordnete es die Freiheitsentziehung durch Unterbringung in einem psychiatrischen Krankenhaus bis längstens zum 1. August 2019 an. Im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes genehmigte es zudem die Fixierung des Betroffenen bis zum 6. Juli 2019 um 12 Uhr. Die ärztliche Mitwirkung, Dokumentation und Eins-zu-eins-Betreuung seien hierbei zu gewährleisten.
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Der Vorlagebeschluss führt zur Begründung aus, das hessische Landesrecht sehe keinen Richtervorbehalt vor; demnach sei es verfassungswidrig. Die Gründe hierfür seien dieselben, aus denen das Bundesverfassungsgericht die baden-württembergische Landesregelung für mit der Verfassung unvereinbar erklärt habe (unter Verweis auf BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 24. Juli 2018 - 2 BvR 309/15 u.a. -). Das Amtsgericht habe am 21. März 2019 eine Anfrage an das zuständige Landesministerium gestellt und keine Antwort erhalten. Es werde demnach davon ausgegangen, dass das Ministerium an der landesrechtlichen Regelung festhalte. Das Gericht sei aber infolge des in Bezug genommenen Urteils des Bundesverfassungsgerichts zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an Fixierungsmaßnahmen von der Verfassungswidrigkeit des § 21 Abs. 1 und Abs. 4 PsychKHG überzeugt. Zwar habe das Bundesverfassungsgericht an Vorlagebeschlüsse hohe Anforderungen gestellt, es habe Fachgerichte in seinem Urteil zu Fixierungen aber auch in die Pflicht genommen, dem Bundesverfassungsgericht Verfahren vorzulegen. Eine erneute tiefgreifende Auseinandersetzung mit der Verfassungswidrigkeit der hessischen Landesregelung laufe auf eine Wiederholung des Urteils des Bundesverfassungsgerichts hinaus, so dass insoweit ein Verweis hierauf genüge. Die üblicherweise hohen Anforderungen an die Darlegung der Verfassungswidrigkeit müssten im vorliegenden Fall angesichts des Urteils des Bundesverfassungsgerichts zu einer Parallelnorm abgesenkt werden.
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Im Ausgangsverfahren komme es auch auf die Gültigkeit der landesrechtlichen Norm an. Sei § 21 Abs. 1 und Abs. 4 PsychKHG mit der Verfassung vereinbar, sei für die Durchführung der Fixierung nur eine ärztliche Anordnung erforderlich. Der Antrag der Klinik auf Genehmigung der Fixierung wäre demnach bereits unzulässig und das Gericht nicht befugt, über eine weitere Fixierung zu entscheiden. Da nach den Feststellungen des Gerichts eine akute Gefahr für die Gesundheit des Betroffenen und Dritter bestanden habe, habe das Amtsgericht vorläufigen Rechtsschutz gewährt. Es hätten dringende Gründe für die Annahme bestanden, dass die Voraussetzungen einer Unterbringung sowie für weitere freiheitsentziehende Maßnahmen vorgelegen hätten und mit einem Aufschub eine gegenwärtige Gefahr für den Betroffenen oder Dritte verbunden gewesen wäre. Dies habe die sofortige Unterbringung und weitere freiheitsentziehende Maßnahmen erforderlich werden lassen. Die hinzugezogene Ärztin habe einen akuten Erregungszustand sowie eine depressive Störung mit psychotischen Symptomen bei dem Betroffenen diagnostiziert. Es habe eine hohe Wahrscheinlichkeit bestanden, dass von dem Betroffenen eine Eigen- und Fremdgefährdung ausgegangen sei und Gefahr im Verzug vorgelegen habe. Demnach sei die Unterbringung des Betroffenen anzuordnen gewesen. Auch die zusätzliche freiheitsentziehende Fixierung sei zu genehmigen gewesen, da der Betroffene ohne die Fixierung versucht hätte, „sich selbst oder Dritte zu töten oder zu verletzen“. Eine weniger einschränkende Maßnahme sei nicht in Betracht gekommen. Der Betroffene habe sedierende Medikamente verweigert und sei „sehr unruhig“ gewesen. Die Notwendigkeit der Maßnahmen sei durch die Anhörung bestätigt worden. Hinsichtlich der Dauer sei das Amtsgericht dem Antrag gefolgt.
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Dem als Beschwerde ausgelegten Antrag des Betroffenen vom 8. Juli 2019, in dem dieser ausführte, er wolle nicht mehr in der Klinik verbleiben, half das Amtsgericht mit Beschluss vom 9. Juli 2019 nicht ab. Es führte zur Begründung aus, soweit sich die Beschwerde gegen die Fixierung richte, habe sich diese erledigt. Ein Feststellungsantrag sei nicht gestellt worden. Soweit sich die Beschwerde gegen die Unterbringung richte, sei sie unbegründet. Aufgrund des zwar zwischenzeitlich verbesserten, aber noch fortdauernden wahnhaften Zustandes des Betroffenen bestehe eine erhebliche Gefahr fort. Die Sache werde der Beschwerdekammer vorgelegt.
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Die Vorlage ist unzulässig. Sie genügt nicht den Darlegungsanforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG. Die Unzulässigkeit der Vorlage kann die Kammer durch einstimmigen Beschluss feststellen (§ 81a Satz 1 BVerfGG).
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1. Gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 Alternative 2 GG in Verbindung mit § 80 Abs. 1 BVerfGG hat ein Gericht das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen, wenn es ein Gesetz für verfassungswidrig hält, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt. Gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG muss das vorlegende Gericht darlegen, aus welchen Gründen es von der Verfassungswidrigkeit überzeugt ist und dass und weshalb es im Falle der Gültigkeit der für verfassungswidrig gehaltenen Rechtsvorschrift zu einem anderen Ergebnis käme als im Fall ihrer Ungültigkeit (vgl. BVerfGE 136, 127 ; 138, 1 ; 141, 1 ; stRspr). Es muss zuvor sowohl die Entscheidungserheblichkeit der Vorschrift als auch ihre Verfassungsmäßigkeit sorgfältig geprüft haben (vgl. BVerfGE 127, 335 ; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 6. Mai 2016 - 1 BvL 7/15 -, Rn. 14; Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 12. Juli 2017 - 2 BvL 1/17 -, Rn. 24).
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Zur Begründung der Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten Norm muss der Sachverhalt umfassend dargestellt werden. Die Schilderung des Sachverhalts muss aus sich heraus, also ohne Studium der beigefügten Verfahrensakten, verständlich sein (vgl. BVerfGE 88, 187 ; 107, 59 ). Für die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit ist grundsätzlich die Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts maßgeblich, sofern sie nicht offensichtlich unhaltbar ist (vgl. BVerfGE 133, 1 ; 138, 1 ; 141, 1 ). Sie muss zudem nachvollziehbar begründet sein (vgl. BVerfGE 126, 77 ; 127, 224 ; 131, 1 ; 133, 1 ; 138, 1 ; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 6. Mai 2016 - 1 BvL 7/15 -, Rn. 15). Dazu gehört es, sich eingehend mit der einfach-rechtlichen Rechtslage anhand der in Rechtsprechung und Literatur vertretenen Auffassungen auseinanderzusetzen und zu unterschiedlichen Auslegungsmöglichkeiten Stellung zu nehmen, soweit diese für die Entscheidungserheblichkeit maßgeblich sein können (vgl. BVerfGE 105, 48 ; 105, 61 ; 121, 233 ; 124, 251 ; stRspr). Allerdings ist das vorlegende Gericht nicht verpflichtet, auf jede denkbare Rechtsauffassung einzugehen (vgl. BVerfGE 141, 1 ). Desgleichen muss das vorlegende Gericht unter Ausschöpfung der ihm verfügbaren prozessualen Mittel auch alle tatsächlichen Umstände aufklären, die für die Vorlage Bedeutung erlangen können (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 6. Mai 2016 - 1 BvL 7/15 -, Rn. 15). Die ungeprüfte Übernahme von Parteivorbringen reicht dafür grundsätzlich nicht aus (vgl. BVerfGE 87, 341 ; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 6. Mai 2016 - 1 BvL 7/15 -, Rn. 15). Es bedarf vielmehr hinreichender Feststellungen, die die fach- und verfassungsrechtliche Beurteilung tragen können (vgl. BVerfGE 37, 328 ; 48, 396 ; 86, 52 ; 86, 71 ; 88, 198 ; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 6. Mai 2016 - 1 BvL 7/15 -, Rn. 15).
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2. Diesen Anforderungen genügt die Vorlage nicht. Das Amtsgericht hat die Entscheidungserheblichkeit nicht nachvollziehbar begründet.
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a) Die Unzulässigkeit ergibt sich bereits daraus, dass der dem Verfahren zugrundeliegende Sachverhalt, insbesondere die Gründe für die Anordnung der 5-Punkt-Fixierung und die Hintergründe der Unterbringung des Betroffenen nicht aus dem Beschluss heraus verständlich sind. Der Vorlagebeschluss enthält keinen Tatbestand und arbeitet die der Sache zugrundeliegenden Umstände auch im Rahmen der Entscheidungsgründe nicht heraus.
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b) Legt man den Sachverhalt, so wie er sich aus der vorgelegten Verfahrensakte ergibt, zugrunde, ist zudem bereits nicht hinreichend ersichtlich, dass die angeordnete Fixierungsmaßnahme den materiell-rechtlichen Voraussetzungen genügte, die der Verfassung für freiheitsentziehende Fixierungen zu entnehmen sind und die auch aus dem in materieller Hinsicht verfassungskonform ausgelegten § 21 Abs. 1, 3 und 4 PsychKHG entnommen werden können. Der Antrag der Klinik benennt zwar den Zustand des Betroffenen am Morgen des 4. Juli 2019 als „sehr angespannt und aggressiv“. Auch sei er im Klinikum „sehr angespannt“ gewesen. Ob seinen wahnhaften Berichten allerdings zu entnehmen war, dass er in Aussicht gestellt hat, sich selbst oder anderen Menschen zu schaden, ist nicht erkennbar. Es liegen zwar Hinweise für eine mögliche Eigen- oder Fremdgefährdung vor, die entsprechenden Tatsachenschilderungen in der Verfahrensakte erreichen aber, soweit ersichtlich, nicht den erforderlichen Konkretisierungsgrad, um die Annahme einer gegenwärtigen erheblichen Gefahr und damit ein Erreichen der verfassungsrechtlich erforderlichen hohen Eingriffsschwelle für Fixierungen von nicht lediglich kurzfristiger Dauer (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 24. Juli 2018 - 2 BvR 309/15 u.a. -, Rn. 80, 108 f., 120) zu rechtfertigen.
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Schließlich fehlt eine Darlegung zu der Frage, warum der von dem Betroffenen möglicherweise ausgehenden Gefahr nicht mit milderen Mitteln begegnet werden konnte (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 19. März 2019 - 2 BvR 2638/18 -, Rn. 29). Insoweit vermerkt der Beschluss lediglich, eine weniger beschränkende Maßnahme sei unzureichend, weil der Betroffene „sehr unruhig“ sei und trotz seiner Anspannung sedierende Medikamente verweigere.
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Scheitert die Zulässigkeit der Fixierungsmaßnahme bereits an den materiellen Voraussetzungen, die dem Landesrecht in verfassungskonformer Auslegung zu entnehmen sind, kommt es auf die Verfassungskonformität des § 21 Abs. 1 und Abs. 4 PsychKHG Hessen für das fachgerichtliche Verfahren nicht an. Denn soweit das Amtsgericht ausführt, dass es einen Antrag des Klinikums zurückweisen müsse, wenn die landesrechtliche Norm gültig sei, weil ein Richtervorbehalt dann nicht vorgesehen sei, so gilt dies auch für einen Antrag, der sich auf eine Fixierung bezieht, deren materiell-rechtliche Voraussetzungen nicht vorliegen.
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c) Es bleibt überdies bereits fraglich, welchen Verfahrensgegenstand das von dem Amtsgericht geführte Verfahren nach der ergangenen einstweiligen Genehmigung der Fixierung noch hat. Das Gericht führt selbst aus, auf die Frage der Gültigkeit der landesrechtlichen Norm komme es für eventuelle weitere Fixierungen an. Dass solche aber erforderlich sein werden, ist derzeit nicht ersichtlich. Ausgangspunkt der Entscheidungserheblichkeit ist die Frage, ob die das Ausgangsverfahren abschließende Endentscheidung von der Gültigkeit des zur verfassungsgerichtlichen Überprüfung gestellten Gesetzes abhängt. Ist bereits nicht dargelegt, welche Entscheidung im fachgerichtlichen Verfahren überhaupt noch aussteht, lässt sich die nach § 80 Abs. 2 BVerfGG erforderliche Entscheidungserheblichkeit nicht prüfen. Einen Feststellungsantrag, etwa gemäß § 327 Abs. 1 FamFG, bei dessen Prüfung die Verfassungskonformität der landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage möglicherweise entscheidungserheblich sein könnte, hat der Betroffene ausweislich der Begründung des Nichtabhilfebeschlusses des Amtsgerichts Fulda vom 8. Juli 2019 nicht gestellt.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.