BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvL 13/04 -
ob § 72a des Bundesbesoldungsgesetzes in
der Fassung des Versorgungsreformgesetzes vom 29. Juni 1998
(BGBl I S. 1666) mit und ohne die Änderung durch das Gesetz
vom 14. Dezember 2001 (BGBl I S. 3702) insoweit mit dem
Grundgesetz vereinbar ist, als einem Beamten, dessen
Arbeitszeit entsprechend seiner begrenzten Dienstfähigkeit
auf die Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit herabgesetzt
worden ist, Dienstbezüge nur in Höhe des Ruhegehalts gewährt
werden, das er bei Versetzung in den Ruhestand erhalten würde
(hier nach einem Ruhegehaltssatz von 56,18 v.H.),
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 9. November
2004 - 5 LC 415/03 -
hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Hassemer,
die Richter Di Fabio
und Landau
gemäß § 81a Satz 1 BVerfGG in der
Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I
S. 1473) am 27. Juli 2006 einstimmig beschlossen:
Die Vorlage ist unzulässig.
1
Das Normenkontrollverfahren betrifft die
Frage, ob § 72a des Bundesbesoldungsgesetzes (BBesG) mit
Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar ist.
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§ 72a BBesG ist Teil des
gesetzgeberischen Programms "Rehabilitation vor Versorgung",
das in den vergangenen Jahren zu einer mehrfachen Reform des
Rechts der Beamtenversorgung führte. War der Beamte zuvor
auch bei einer nur eingeschränkten Dienstfähigkeit in den
Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit zu versetzen, so führte der
Bundestag mit dem Gesetz vom 29. Juni 1998 in § 26a
des Beamtenrechtsrahmengesetzes (BRRG) und § 42a des
Bundesbeamtengesetzes (BBG) eine begrenzte Dienstfähigkeit
(Teildienstfähigkeit) ein. Danach soll von der Versetzung des
Beamten in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit abgesehen
werden, wenn er unter Beibehaltung seines Amtes seine
Dienstpflichten noch während mindestens der Hälfte der
regelmäßigen Arbeitszeit erfüllen kann. Die Arbeitszeit des
Beamten ist entsprechend der begrenzten Dienstfähigkeit
herabzusetzen.
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§ 72a BBesG regelt die
besoldungsrechtlichen Folgen der Teildienstfähigkeit. Danach
werden die Dienstbezüge des teildienstfähigen Beamten im
gleichen Verhältnis wie die Arbeitszeit gekürzt. Sie werden
jedoch mindestens in Höhe des Ruhegehaltes gewährt, das der
Beamte bei der Versetzung in den Ruhestand erhalten würde.
Absatz 2 der Vorschrift ermächtigt die Bundesregierung und –
nach der Änderung der Regelung durch das Gesetz vom 14.
Dezember 2001 (BGBl I S. 3702) – die Landesregierungen,
jeweils für ihren Bereich zusätzlich zu den Dienstbezügen
nach Absatz 1 durch Rechtsverordnung die Gewährung eines
nicht ruhegehaltfähigen Zuschlags zu regeln. Von dieser
Ermächtigung hat bislang nur das Land Hessen Gebrauch
gemacht. § 6 Abs. 1 Satz 6 BeamtVG ordnet schließlich
an, dass die Zeiten der eingeschränkten Verwendung wegen
begrenzter Dienstfähigkeit nur zu dem Teil ruhegehaltfähig
sind, der dem Verhältnis der ermäßigten zur regelmäßigen
Arbeitszeit entspricht, mindestens jedoch im Umfang des
§ 13 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG.
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1. Der Kläger des Ausgangsverfahrens stand
zuletzt als Bibliotheksoberinspektor (Besoldungsgruppe A 10)
im Dienst des beklagten Landes. Mit Bescheid vom 23. November
2000 stellte die Bezirksregierung seine begrenzte
Dienstfähigkeit mit 50 v.H. fest und reduzierte in dieser
Höhe seine Arbeitszeit. Unter dem 27. Dezember 2000 setzte
das Niedersächsische Landesamt für Bezüge und Versorgung
gemäß § 72a Abs. 1 Satz 2 BBesG die Besoldung des
Klägers unter Zugrundelegung des fiktiven Ruhegehalts mit
einem Ruhegehaltssatz von 56,18 v.H. fest. Seine nach
erfolgloser Durchführung des Widerspruchsverfahrens hiergegen
erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht Oldenburg mit
Urteil vom 19. November 2003 mit der Begründung ab, er habe
den Bescheid, mit welchem die begrenzte Dienstfähigkeit
festgestellt worden sei, nicht angefochten. Bereits durch
diesen Bescheid und nicht erst durch denjenigen vom 27.
Dezember 2000 sei die Rechtsfolge des § 72a BBesG
ausgelöst worden. Den vom Kläger erhobenen
verfassungsrechtlichen Bedenken gegen diese Vorschrift könne
das Gericht deshalb nicht nachgehen. Bereits während des
gerichtlichen Verfahrens, nämlich zum 1. August 2002, war der
Kläger wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt
worden.
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2. Mit Aussetzungs- und Vorlagebeschluss vom
9. November 2004 hat das Niedersächsische
Oberverwaltungsgericht dem Bundesverfassungsgericht die Frage
zur Entscheidung vorgelegt,
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ob § 72a BBesG i.d.F. des
Versorgungsreformgesetzes vom 29. Juni 1998 (BGBl I S. 1666)
mit und ohne die Änderung durch das Gesetz vom 14. Dezember
2001 (BGBl I S. 3702) insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar
ist, als einem Beamten, dessen Arbeitszeit entsprechend
seiner begrenzten Dienstfähigkeit auf die Hälfte der
regelmäßigen Arbeitszeit herabgesetzt worden ist,
Dienstbezüge nur in Höhe des Ruhegehalts gewährt werden, das
er bei Versetzung in den Ruhestand erhalten würde (hier nach
einem Ruhegehaltssatz von 56,18 v.H.).
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Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts
sei die Frage der Verfassungsmäßigkeit des § 72a BBesG
entscheidungserheblich. Die Feststellung der
Teildienstfähigkeit und die Festsetzung der Besoldung seien
gesondert gerichtlich überprüfbar. § 72a BBesG verstoße
gegen Art. 33 Abs. 5 GG. Das Alimentationsprinzip
verpflichte den Dienstherrn zur Gewährung eines an
Dienstrang, Bedeutung und Verantwortung des Amtes
orientierten Lebensunterhalts, der somit die
Dienstverpflichtung und -leistung des Beamten angemessen
berücksichtigen müsse. Abgesehen vom Fall der freiwilligen
Teilzeitbeschäftigung dürfe dem Beamten nicht ein
wesentlicher Teil des vom Gesetzgeber selbst für
amtsangemessen angesehenen Lebensunterhalts vorenthalten
werden. Durch einen solchen aufgezwungenen Verzicht auf
Vollalimentation werde die Sicherung des Lebensunterhalts und
der gebotenen wirtschaftlichen Unabhängigkeit des Beamten in
einer Weise beeinträchtigt, die weder mit dem
verfassungsrechtlich geschützten Interesse des Beamten selbst
noch mit dem öffentlichen Interesse an der Unabhängigkeit und
Leistungsfähigkeit des Berufsbeamtentums zu vereinbaren sei.
Der Senat halte deshalb in Übereinstimmung mit der
einhelligen Literaturmeinung § 72a BBesG für mit dem
Alimentationsprinzip nicht vereinbar. Bei der Bemessung der
Versorgungsbezüge gehe der Gesetzgeber davon aus, dass der
Empfänger dieser Bezüge nicht mehr einer Diensttätigkeit
nachgehe. Die Besoldung sei gegenüber derjenigen eines
aktiven Beamten gemindert, weil es einerseits an der
Dienstleistung als Gegenleistung fehle und weil andererseits
nicht die mit einer beruflichen Tätigkeit verbundenen
Aufwendungen entstünden. Ein teildienstfähiger Beamter könne
zwar aus Art. 33 Abs. 5 GG keinen Anspruch auf die volle
Alimentation herleiten, er könne aber verlangen, besser
gestellt zu werden, als wenn er sich bereits im Ruhestand
befinde. Der Gesetzgeber dürfe es deshalb nicht in das
Ermessen der Exekutive stellen, einen Zuschlag zu gewähren,
sondern müsse selbst sicherstellen, dass der zur
Teilzeitbeschäftigung gezwungene Beamte höhere Bezüge als
diejenigen erhalte, die ihm als Ruhestandsbeamten
zustünden.
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Die Vorlage ist unzulässig.
9
Nach Art. 100 Abs. 1 GG in Verbindung mit
§ 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG muss das Gericht in
seiner Begründung angeben, inwiefern von der Gültigkeit der
Rechtsvorschrift die Entscheidung des Gerichts abhängig und
mit welcher übergeordneten Rechtsnorm sie unvereinbar ist.
Das Gericht hat seine Überzeugung von der
Verfassungswidrigkeit der Norm näher darzulegen und deutlich
zu machen, mit welchem verfassungsrechtlichen Grundsatz sie
seiner Ansicht nach nicht vereinbar ist. Es muss sich mit den
nahe liegenden tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten
auseinandersetzen sowie die Rechtslage eingehend und unter
Einbeziehung von Rechtsprechung und Schrifttum darstellen
(vgl. BVerfGE 86, 71 ; 88, 198 ; 89, 329
). Das Gericht darf sich nicht auf die
Benennung des verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstabes
beschränken, sondern muss auch die für seine Überzeugung
maßgebenden Erwägungen nachvollziehbar und umfassend darlegen
(vgl. BVerfGE 88, 70 ).
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Diesen Anforderungen wird die Vorlage in
mehreren Hinsichten nicht gerecht.
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1. Die Vorlage lässt bereits nicht erkennen,
inwiefern sie § 72a BBesG für mit Art. 33
Abs. 5 GG unvereinbar hält.
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a) Nach Absatz 1 der Vorschrift reduziert sich
die Besoldung des Beamten entsprechend dem Umfang seiner
Teildienstfähigkeit, höchstens jedoch auf den Betrag der
fiktiven Versorgungsbezüge. Dass mit der Herabsetzung der
Arbeitszeit eine Absenkung der Bezüge einhergeht, stellt das
vorlegende Gericht nicht grundsätzlich in Frage. Es sieht es
lediglich als erforderlich an, dass die modifizierte
Besoldung über dem (fiktiven) Ruhegehalt liegt. Selbst wenn
dies verfassungsrechtlich geboten wäre, folgte hieraus jedoch
nicht automatisch die Verfassungswidrigkeit des § 72a
Abs. 1 BBesG. Denn die Vorschrift ermächtigt in Absatz 2 die
Bundesregierung und die Landesregierungen, den betroffenen
Beamten durch Rechtsverordnung einen Zuschlag zuzusprechen.
Sie bezweckt hiermit, begrenzt dienstfähigen Beamten einen
besoldungsrechtlichen Anreiz für ihre Dienstleistung zu
bieten. Der Gesetzgeber sah hierin eine von drei Stufen der
besoldungsrechtlichen Ausgestaltung der Teildienstfähigkeit
(vgl. BTDrucks 13/9527, S. 34).
13
b) Der Vorlage ist nicht zu entnehmen, gegen
welche Verfassungsnorm die Verordnungsermächtigung in
§ 72a Abs. 2 BBesG nach Ansicht des Gerichts verstößt.
Es behauptet zwar, der Gesetzgeber habe es nicht in das
Ermessen der Exekutive stellen dürfen, einen Zuschlag zu
gewähren. Woraus diese Pflicht resultiert, bleibt jedoch
offen. Daraus, dass die Besoldung und Versorgung der
Angehörigen des öffentlichen Dienstes gemäß Art. 74a
Abs. 1 GG der konkurrierenden Gesetzgebung zugewiesen ist,
folgt im Umkehrschluss, dass die Verfassung selbst von der
Möglichkeit besoldungsrechtlicher Regelungen durch die Länder
ausgeht. Der Umstand, dass – im Fall des Klägers – dem Land
Niedersachsen die Zuständigkeit zum Erlass von
Besoldungsvorschriften übertragen wurde, widerspricht
folglich nicht von vornherein dem Grundgesetz. Dies schließt
nicht aus, dass die Verordnungsermächtigung nicht aus anderen
Gründen – beispielsweise nach der Wesentlichkeitstheorie des
Bundesverfassungsgerichts – verfassungswidrig ist; hierzu
enthält der Vorlagebeschluss jedoch keine Ausführungen.
14
c) Ihm ist des Weiteren nicht zu entnehmen, ob
er eine Verfassungswidrigkeit nicht vielmehr darin erblickt,
dass die niedersächsische Landesregierung von der
Ermächtigung in § 72a Abs. 2 BBesG keinen Gebrauch
gemacht hat. In diesem Fall würde nicht die
Verfassungswidrigkeit gesetzgeberischen, sondern exekutiven
Handelns geltend gemacht. Dieses unterfällt jedoch nicht der
Vorlagepflicht nach Art. 100 Abs. 1 GG, weshalb eine
solche Vorlage unzulässig wäre (vgl. BVerfG, RzW 1970, S.
279). Dementsprechend hat nunmehr das
Bundesverwaltungsgericht (vgl. BVerwG, DVBl 2005, S. 1520)
die Rechtswidrigkeit der Besoldung teildienstfähiger Beamter
mit der Begründung festgestellt, aus § 72a Abs. 2 BBesG
folge bei verfassungskonformer Auslegung eine Pflicht zum
Erlass einer Rechtsverordnung, in der teildienstfähigen
Beamten ein Zuschlag gewährt wird. Warum das Gericht diese
Möglichkeit nicht auch für den zur Entscheidung stehenden
Fall bedacht hat, führt es nicht aus.
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2. Der Vorlagebeschluss setzt sich des
Weiteren nicht hinreichend mit der Rechtslage auseinander.
Das Gericht rügt eine besoldungsrechtliche Gleichbehandlung
bzw. Schlechterstellung des Klägers, ohne die
besoldungsrechtlichen Folgen des § 72a BBesG darzulegen
und ohne sich mit der Frage der Vergleichbarkeit von
Versorgungsempfängern und teildienstfähigen Beamten sowie mit
deren Verhältnis zu Teilzeitbeschäftigten eingehend
auseinanderzusetzen.
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a) § 72a Abs. 1 BBesG garantiert, dass
teildienstfähige Beamte bei gleicher Arbeitsleistung
wenigstens ebenso und oftmals – wie auch im Fall des Klägers
– besser besoldet werden als Teilzeitkräfte. Die fehlende
Freiwilligkeit des Übertritts in den Status der
Teildienstfähigkeit mag eine Besserstellung im Vergleich zu
Teilzeitkräften rechtfertigen. Das sowie die Frage, ob dies
und ob Unterschiede gegenüber dienstunfähigen
Versorgungsempfängern eine besoldungsrechtliche Anhebung
erzwingen, bedarf jedoch der näheren Darlegung.
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b) Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts
erörtert zudem nicht, dass zwar der teildienstfähige Beamte –
anders als der Versorgungsempfänger – zur Dienstleistung
verpflichtet ist, dass aber die Qualifizierung der Besoldung
als Lohn für geleistete Arbeit dem Alimentationsprinzip
widerspricht. Aus dem Umstand der "Mehrarbeit" eines Beamten
folgt deshalb nicht ohne Weiteres ein Anspruch auf eine
höhere Besoldung (vgl. BVerwG, NVwZ 2004, S. 1255 f.).
Die Vorlage hätte sich deshalb mit der Frage
auseinandersetzen müssen, ob dennoch allein der Umstand, dass
der teildienstfähige Beamte noch Dienst leistet, eine
finanzielle Besserstellung gegenüber dem Versorgungsempfänger
nicht nur rechtfertigen kann, sondern erzwingt.
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c) Darüber hinaus berücksichtigt das Gericht
nicht, dass – anders als im Fall seiner Zurruhesetzung wegen
Dienstunfähigkeit – der für die Berechnung der
Versorgungsbezüge des Beamten maßgebliche Ruhegehaltssatz
gemäß § 6 Abs. 1 BeamtVG weiter ansteigt. Schreibt man
die nach § 72a Abs. 1 Satz 2 BBesG anzustellende
Vergleichsberechnung für die fortschreitende
Dienstverrichtung fort, so folgt hieraus unter Umständen
sogar ein weiteres Anwachsen der Dienstbezüge (vgl. von
Roetteken/Rothländer, Hessisches Bedienstetenrecht,
§ 51a HBG Rn. 44), jedenfalls für die Zeit nach
Vollendung des 60. Lebensjahrs sowie bei einer
Teildienstfähigkeit, deren Vomhundertsatz über dem für die
Zurechnungszeit nach § 13 Abs. 1 BeamtVG maßgeblichen
Satz liegt. Gegen ein Fortschreiben spricht hierbei nicht,
dass es dem Wesen des Ruhegehalts entspricht, dass es der
Höhe nach auf einen bestimmten Zeitpunkt festgesetzt wird (so
aber Sander, in: Schwegmann/Summer, BBesG, § 72a Rn.
4d). Denn bei den Bezügen nach § 72a BBesG handelt es
sich nicht um Versorgung, sondern um Besoldung (vgl. Summer,
in: Fürst, Gesamtkommentar öffentliches Dienstrecht - GKÖD, K
§ 42a BBG Rn. 13).
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d) Ebenso befasst sich der Vorlagebeschluss
nicht mit der Frage, ob die Versorgung einschränkende
Maßnahmen wie beispielsweise der Versorgungsabschlag nach
§ 14 Abs. 3 BeamtVG auch bei der Berechnung des fiktiven
Ruhegehalts zu berücksichtigen sind (vgl. BVerwG, DVBl. 2005,
S. 1520 ; ablehnend Sander, in:
Schwegmann/Summer, BBesG, § 72a Rn. 4b; kritisch auch
Mende/Summer, ZBR 2005, S. 122 ). Sollte dies
nicht der Fall sein, stünde sich der Beamte ebenfalls besser
als in dem Fall, in dem er sofort in den Ruhestand versetzt
worden wäre. In Anbetracht dessen, dass mit dem
Versorgungsabschlag ein Ausgleich für die im Fall des
vorzeitigen Eintritts in den Ruhestand längere
Versorgungsdauer geschaffen und der Anreiz zur
Frühpensionierung verringert werden sollte, beide
Gesichtspunkte auf den teildienstfähigen Beamten jedoch nicht
zutreffen, erscheint eine einschränkende Auslegung des
Verweises in § 72a Abs. 1 Satz 2 BBesG jedenfalls
vertretbar (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 25.
November 2003 - 4 S 1542/02 -, juris, Rn. 16).
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3. Die Vorlage genügt schließlich auch deshalb
nicht den an einen Vorlagebeschluss zu stellenden
Begründungsanforderungen, weil sich das Gericht nicht
ansatzweise mit den Gründen auseinandergesetzt hat, die den
Gesetzgeber dazu bewogen haben, die angegriffene Vorschrift
zu erlassen (vgl. Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats
des Bundesverfassungsgerichts vom 17. Mai 1994 - 2 BvL 12/94
-, NJW 1995, S. 772 ). Der Grundgedanke des
Art. 100 Abs. 1 GG, die Autorität des parlamentarischen
Gesetzgebers im Verhältnis zur Rechtsprechung zu wahren,
gebietet es, dass sich das Gericht seine Überzeugung von der
Verfassungswidrigkeit der Norm in Auseinandersetzung
insbesondere mit den Erwägungen des Gesetzgebers bildet,
bevor es das Bundesverfassungsgericht anruft (vgl. BVerfGE
86, 71 ).
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Die Einführung der Teildienstfähigkeit
einschließlich der besoldungs- und versorgungsrechtlichen
Folgeregelungen war Teil des Konzepts zur Umsetzung des
Versorgungsberichts der Bundesregierung vom 17. Oktober 1996
(BTDrucks 13/5840). Darin wurde als wichtiger Beitrag zur
Dämpfung der Kostenentwicklung unter anderem die Verlängerung
der Lebensarbeitszeit durch die Verringerung frühzeitiger
Pensionierungen empfohlen. Hieran anknüpfend diente das
Versorgungsreformgesetz 1998 dem Zweck, die Tendenz zu
Frühpensionierungen zu durchbrechen, die Lebensarbeitszeit zu
verlängern und die Versorgungskosten zu senken (vgl. BTDrucks
13/9527, S. 28). Darüber hinaus sollte – auch aus Gründen der
Fürsorgepflicht (vgl. Ganser-Hillgruber, ZBR 2000,
S. 115 ) – mit der Einführung der
Teildienstfähigkeit den betroffenen Beamten die Möglichkeit
eingeräumt werden, weiterhin in das aktive Arbeitsleben
integriert zu bleiben. Der Gesetzgeber hat diesem
Gesichtspunkt neben der Kostenersparnis eigenständiges
Gewicht beigemessen (vgl. BTDrucks 13/9527, S. 29; s. a.
BTDrucks 14/7681, S. 75). Allerdings wollte er mit § 72a
BBesG dem Umstand Rechnung tragen, dass der teildienstfähige
Beamte nicht mehr seinen vollen Dienst leistet (vgl. BTDrucks
13/9527, S. 34), ohne ihn jedoch schlechter zu stellen
als den dienstunfähigen Beamten (s. a. BTDrucks 13/10322, S.
72). Vor dem Hintergrund der beabsichtigten Dämpfung des
Anstiegs der Versorgungskosten diente die
besoldungsrechtliche Ausgestaltung der Teildienstfähigkeit
deren größtmöglicher Kostenneutralität.
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Auf diese aus den Gesetzesmaterialien
ersichtlichen Überlegungen geht das Gericht nicht ein. Vor
der Feststellung eines Verstoßes der angegriffenen Norm gegen
Art. 33 Abs. 5 GG hätte es sich hiermit
auseinandersetzen müssen.
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4. Der bloße Verweis auf Stimmen aus der
Literatur, die die Verfassungswidrigkeit des § 72a BBesG
bejahen, genügt den Begründungsanforderungen nicht. Abgesehen
davon, dass sich auch die vom Gericht zitierten
Literaturmeinungen nicht mit allen vorstehend aufgeworfenen
Fragen befassen, bedarf es der eigenständigen
Auseinandersetzung des vorlegenden Gerichts mit den für die
Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit maßgeblichen
Gesichtspunkten.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.