BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvL 16/02 -
der Verfassungsmäßigkeit des Art. 3 Nr. 9
des Gesetzes zur Reform des öffentlichen Dienstrechts -
Reformgesetz - vom 24. Februar 1997 (BGBl I Seite
322)
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 24. September
2002 - 4 S 634/00 -
hat das Bundesverfassungsgericht
- Zweiter Senat – unter Mitwirkung der Richterinnen
und Richter
Vizepräsident Hassemer,
Jentsch,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt
am 6. Mai 2004 beschlossen:
Die durch Artikel 3 Nummer 9 des Gesetzes zur
Reform des öffentlichen Dienstrechts - Reformgesetz -
vom 24. Februar 1997 (BGBl I Seite 322) erfolgte
Neufassung des § 27 Absatz 2 Bundesbesoldungsgesetz mit
den neuen Grundgehaltssätzen der Besoldungsgruppe A 14 nach
Anlage IV Bundesbesoldungsgesetz ist mit dem Grundgesetz
vereinbar, soweit sie auf zum Zeitpunkt des Inkrafttretens am
1. Juli 1997 im Dienst befindliche Beamte der
Besoldungsgruppe A 14 in der Dienstaltersstufe 12 alten
Rechts vom 1. Januar 1998 an ohne weitere Übergangsregelung
anwendbar ist.
1
Gegenstand der Vorlage ist die Frage, ob die
durch Art. 3 Nr. 9 des Gesetzes zur Reform des
öffentlichen Dienstrechts - Reformgesetz - vom 24. Februar
1997 (BGBl I S. 322) erfolgte Neufassung des § 27 Abs. 2
BBesG in Verbindung mit den neuen Grundgehaltssätzen der
Besoldungsgruppe A 14 nach Anlage IV BBesG insoweit mit dem
Grundgesetz vereinbar ist, als sie auf zum Zeitpunkt des
Inkrafttretens am 1. Juli 1997 im Dienst befindliche Beamte
der Besoldungsgruppe A 14 in der Dienstaltersstufe 12 alten
Rechts vom 1. Januar 1998 an ohne weitere Übergangsregelung
anwendbar ist.
2
Durch das Reformgesetz wurde das
Vorrückensprinzip in den Stufen des Grundgehalts geändert.
Die Anzahl der Gehaltsstufen wurde von 14 auf höchstens 12
reduziert. Ferner wurde von dem zuvor durchgehenden
Zwei-Jahres-Rhythmus des Aufsteigens in die nächste Stufe
abgerückt. Nach dem durch das Reformgesetz novellierten
§ 27 Abs. 2 BBesG rücken Beamte nur bis zur fünften
Stufe alle zwei Jahre, anschließend bis zur Stufe 9 nur noch
alle drei Jahre und dann nur noch alle vier Jahre weiter.
Gleichzeitig wurden die Grundgehaltstabellen neu gestaltet;
sie sehen in den unteren Stufen gegenüber dem bisherigen
Recht maßvoll angehobene Beträge vor. Die Endgrundgehälter
blieben unverändert. Der Gesetzgeber hat die in Art. 3
Nr. 9 des Reformgesetzes enthaltene Änderung des § 27
BBesG ebenso wie die geänderten Gehaltstabellen auf alle zum
Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes im Dienst
befindlichen Beamten erstreckt.
3
In der bis zum 30. Juni 1997 geltenden Fassung
hatte § 27 BBesG folgenden Wortlaut:
4
§ 27
5
Bemessung des Grundgehaltes
6
(1) Das Grundgehalt wird, soweit die
Besoldungsordnungen nicht feste Gehälter vorsehen, nach
Dienstaltersstufen bemessen. Es steigt von zwei zu zwei
Jahren bis zum Endgrundgehalt. Der Tag, von dem für das
Aufsteigen in den Dienstaltersstufen auszugehen ist, bestimmt
sich nach dem Besoldungsdienstalter.
7
(2) Die Berechnung und die Festsetzung des
Besoldungsdienstalters sind dem Beamten oder Soldaten
schriftlich mitzuteilen.
8
(3) Der Anspruch auf das Aufsteigen in den
Dienstaltersstufen ruht, solange der Beamte oder Soldat
vorläufig des Dienstes enthoben ist. Führt ein
Disziplinarverfahren zur Entfernung aus dem Dienst oder endet
das Dienstverhältnis durch Entlassung auf Antrag des Beamten
oder Soldaten oder infolge strafgerichtlicher Verurteilung,
so erlischt der Anspruch auch für die Zeit des Ruhens.
9
Durch Art. 3 Nr. 9 des Reformgesetzes
wurde § 27 BBesG in den Absätzen 1 bis 3 wie folgt neu
gefasst:
10
§ 27
11
Bemessung des Grundgehaltes
12
(1) Das Grundgehalt wird, soweit die
Besoldungsordnungen nicht feste Gehälter vorsehen, nach
Stufen bemessen. Das Aufsteigen in den Stufen bestimmt sich
nach dem Besoldungsdienstalter und der Leistung. Es wird
mindestens das Anfangsgrundgehalt der jeweiligen
Besoldungsgruppe gezahlt.
13
(2) Das Grundgehalt steigt bis zur fünften
Stufe im Abstand von zwei Jahren, bis zur neunten Stufe im
Abstand von drei Jahren und darüber hinaus im Abstand von
vier Jahren.
14
(3) Bei dauerhaft herausragenden Leistungen
kann die nächsthöhere Stufe frühestens nach Ablauf der Hälfte
des Zeitraumes bis zu ihrem Erreichen als Grundgehalt vorweg
festgesetzt werden (Leistungsstufe). Leistungsstufen dürfen
in einem Kalenderjahr an bis zu 10 vom Hundert der Beamten
und Soldaten eines Dienstherrn in den Besoldungsgruppen der
Besoldungsordnung A, die das Endgrundgehalt noch nicht
erreicht haben, gewährt werden. Wird festgestellt, daß die
Leistung des Beamten oder Soldaten nicht den mit dem Amt
verbundenen durchschnittlichen Anforderungen entspricht,
verbleibt er in seiner bisherigen Stufe, bis seine Leistung
ein Aufsteigen in die nächsthöhere Stufe rechtfertigt. Eine
darüber liegende Stufe, in der er sich ohne die Hemmung des
Aufstiegs inzwischen befinden würde, darf frühestens nach
Ablauf eines Jahres als Grundgehalt festgesetzt werden, wenn
in diesem Zeitraum anforderungsgerechte Leistungen erbracht
worden sind. Die Bundesregierung und die Landesregierungen
werden ermächtigt, jeweils für ihren Bereich zur Gewährung
von Leistungsstufen und zur Hemmung des Aufstiegs in den
Stufen nähere Regelungen durch Rechtsverordnung zu treffen.
In der Rechtsverordnung kann zugelassen werden, daß bei
Dienstherren mit weniger als zehn Beamten im Sinne des Satzes
2 in jedem Kalenderjahr einem Beamten die Leistungsstufe
gewährt wird. Die Rechtsverordnung der Bundesregierung bedarf
nicht der Zustimmung des Bundesrates.
15
Nach § 27 Abs. 4 Satz 1 BBesG gilt Absatz
3 nicht für Beamte im Beamtenverhältnis auf Probe nach
§ 12a BRRG. Ferner sind in den Absätzen 4 und 5 des
§ 27 BBesG verfahrensrechtliche Vorschriften sowie
Regelungen eines gegen einen Beamten laufenden
Disziplinarverfahrens enthalten.
16
Mit dem am 1. Juli 1997 in Kraft getretenen
Reformgesetz wurden zugleich die Grundgehaltssätze der
einzelnen Dienstaltersstufen neu festgelegt (Anlage IV des
Bundesbesoldungsgesetzes 1997).
17
In Art. 14 § 1 Abs. 1 des
Reformgesetzes ist Folgendes bestimmt:
18
Überleitungszulage
19
(1) Verringerungen des Grundgehaltes auf Grund
dieses Gesetzes werden durch eine ruhegehaltfähige
Überleitungszulage ausgeglichen. Sie wird in Höhe des
Unterschiedsbetrages zwischen dem nach bisherigem Recht
zustehenden Grundgehalt, Ortszuschlag der Stufe 1 und
allgemeiner Stellenzulage und dem nach diesem Gesetz
zustehenden Grundgehalt und allgemeiner Stellenzulage
gewährt. Die Überleitungszulage verringert sich vom Tage nach
Inkrafttreten dieses Gesetzes bei Erhöhungen des
Grundgehaltes durch Aufsteigen in den Stufen sowie durch die
Verleihung eines anderen Amtes mit höherem Endgrundgehalt
(Grundgehalt) bis zur vollen Höhe der Bezügeverbesserung, bei
allgemeinen Erhöhungen der Dienstbezüge zu einem Drittel des
Erhöhungsbetrages. Satz 3 gilt nicht für
Versorgungsempfänger; werden die Versorgungsbezüge allgemein
erhöht, ist von demselben Zeitpunkt an auch die
Überleitungszulage als Bestandteil des Ruhegehalts wie dieses
anzupassen.
20
Weitere Übergangsvorschriften in Bezug auf das
Aufsteigen in den zeitlich neu gestaffelten
Grundgehaltsstufen nach § 27 Abs. 2 BBesG für die beim
Inkrafttreten des Gesetzes zur Reform des öffentlichen
Dienstrechts am 1. Juli 1997 vorhandenen Beamten sind nicht
vorgesehen.
21
Die Beteiligten des Ausgangsverfahrens
streiten um die Höhe der dem Kläger seit dem 1. Januar 1998
zustehenden Besoldung.
22
1. Der am 27. Januar 1953 geborene Kläger ist
seit 27. Juli 1990 Beamter im Dienst des Landes
Baden-Württemberg. Der Beginn seines Besoldungsdienstalters
wurde auf den 1. Januar 1974 festgesetzt. Er erhält als
Oberveterinärrat Bezüge nach der Besoldungsgruppe A 14. Am
30. Juni 1997 befand er sich in der damaligen Besoldungsstufe
12. Im Jahre 1998 beantragte der Kläger, ihm vom 1. Januar
1998 an Dienstbezüge auf der Basis des vor dem 1. Juli 1997
geltenden Besoldungsrechts zu gewähren.
23
Zur Begründung wies er auf eine
Ungleichbehandlung der verschiedenen Altersgruppen durch das
zum 1. Juli 1997 in Kraft getretene Reformgesetz hin. Während
die Neuregelung in den Besoldungsgruppen A 1 bis A 5 und A 7
bis A 10 Lebenseinkommenszuwächse zur Folge habe, hätten die
Beamten in den Besoldungsgruppen A 6 und A 11 bis A 16
Lebenseinkommenseinbußen hinzunehmen, wobei die
Besoldungsgruppe A 14 mit einem Betrag in Höhe von 9.000 DM
besonders betroffen sei. Der Verlust steigere sich sogar
noch, wenn - wie bei ihm - das 43. Lebensjahr bereits
erreicht worden sei. Nach altem Recht wäre er zum 1. Januar
1998 in die Dienstaltersstufe 13 und ab dem 1. Januar 2000 in
die Dienstaltersstufe 14 aufgerückt. Nach neuem Recht werde
er die nunmehrige Endstufe 12 erst am 1. Januar 2006
erreichen. Dies bedeute für ihn einen Einkommensverlust von
insgesamt über 25.000 DM. Die ihm ab dem 1. Juli 1997
gewährte Überleitungszulage in Höhe von 211,18 DM sei mit dem
Aufsteigen in die Stufe 10 zum 1. Januar 1998 aufgezehrt
worden. Neu angestellte junge Beamte kämen hingegen durch die
neue Grundgehaltstabelle in den Genuss von
Einkommensverbesserungen. Bei Beamten, die sich bereits in
der Endstufe befänden, ändere sich kaum etwas. Demgegenüber
müssten alle Beamten, die zum Zeitpunkt der Änderung älter
als 39 Jahre seien, bis zum 53. Lebensjahr ein niedrigeres
Gehalt hinnehmen.
24
Das Landesamt für Besoldung und Versorgung
Baden-Württemberg wies den Antrag ab. Widerspruch und Klage
hatten keinen Erfolg.
25
2. Auf die von ihm zugelassene Berufung hin
hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg das
Verfahren ausgesetzt und nach Art. 100 Abs. 1 GG die
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts dazu eingeholt, ob
die durch Art. 3 Nr. 9 des Reformgesetzes erfolgte
Neufassung des § 27 Abs. 2 BBesG in Verbindung mit den
neuen Grundgehaltssätzen der Besoldungsgruppe A 14 nach
Anlage IV BBesG insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist,
als sie auf zum Zeitpunkt des Inkrafttretens am 1. Juli 1997
im Dienst befindliche Beamte der Besoldungsgruppe A 14 in der
Dienstaltersstufe 12 alten Rechts vom 1. Januar 1998 an ohne
weitere Übergangsregelung anwendbar ist.
26
Das vorlegende Gericht hält § 27 Abs. 2
BBesG 1997 in Verbindung mit Anlage IV dieses Gesetzes,
jedenfalls soweit die Vorschrift seit dem 1. Juli 1997 auf
den Kläger als damals im Dienst befindlichen Beamten der
Besoldungsgruppe A 14 in der Dienstaltersstufe 12 alten
Rechts anwendbar ist, für mit dem Grundgesetz unvereinbar.
Ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG sei wohl nicht
gegeben, weil der Gesetzgeber die Struktur der
Beamtenbesoldung habe ändern dürfen. Es gebe keinen Anspruch
auf Erhaltung des einmal erlangten Besitzstandes noch
bewegten sich die dem Kläger zustehenden Bezüge an der
unteren Grenze einer amtsangemessenen Alimentation. Die
Regelung widerspreche jedoch Art. 3 Abs. 1 GG. Der
Gesetzgeber habe mit Wirkung vom 1. Juli 1997 in den durch
§ 27 Abs. 2 BBesG 1997 in Verbindung mit der Anlage IV
dieses Gesetzes erfassten Personenkreis auch die Gruppe der
damals vorhandenen Beamten der Besoldungsgruppe A 14 in den
damaligen Dienstaltersstufen 11 bis 13 einbezogen und sie
dadurch im Vergleich zu den Gruppen sowohl der damals
jüngeren, sich noch nicht in der 11. Dienstaltersstufe
befindenden, als auch der damals älteren, sich jenseits der
13. Dienstaltersstufe befindenden Beamten im Hinblick
auf das durch die neue Struktur der Besoldung erzielbare
Lebenseinkommen schlechter gestellt.
27
Die Vergleichbarkeit der genannten
Personengruppen leite sich bereits daraus her, dass die vom
Kläger repräsentierte Gruppe der nach Besoldungsgruppe A 14
bisher in der 11. bis 13. Dienstaltersstufe besoldeten
Beamten der mittleren Jahrgänge ebenso wie die beiden anderen
Gruppen der vom Besoldungsdienstalter her jüngeren und der
älteren Beamten unterschiedslos in den Anwendungsbereich der
seit 1. Juli 1997 geltenden Neuregelung des Stufenaufstiegs
in § 27 Abs. 2 BBesG einbezogen worden seien.
28
Die beanstandete Gleichbehandlung bestehe
darin, dass die Gruppe der Beamten der Besoldungsgruppe A 14
in den bisherigen Dienstaltersstufen 11 bis 13 infolge der
Neuregelung schlechter behandelt werde als die beiden anderen
Gruppen der von der neuen Regelung betroffenen Beamten. Diese
Benachteiligung betrage im Falle des Klägers als Angehörigen
der Besoldungsgruppe A 14 in der Dienstaltersstufe 12
alten Rechts seit dem 1. Januar 1998 nach dem Wegfall der
Überleitungszulage mehr als 25.000 DM an Lebenseinkommen,
wohingegen die nach der Besoldungsgruppe A 14 bezahlten
Beamten der beiden anderen Gruppen der am 1. Juli 1997
jüngeren und älteren Beamten weitaus geringere Verluste an
zukünftiger Besoldung und damit an Lebenseinkommen erleiden
würden. Der durch das Änderungsgesetz den nach A 14
besoldeten Beamten in den mittleren Dienst- und Lebensjahren
als Folge der zeitlich gestreckten Gehaltsstufen zuteil
werdende geringere Besoldungszuwachs werde bei den
Berufsanfängern sowie jüngeren im Dienst befindlichen Beamten
- abhängig vom Zeitpunkt des Eintritts in das
Beamtenverhältnis - dadurch weitgehend ausgeglichen, dass sie
durch das Aufrücken in den zunächst geltenden
Zwei-Jahres-Stufen mit entsprechender Erhöhung der
Grundgehaltssätze von höheren Besoldungszuwächsen als dies
bisher der Fall gewesen sei, begünstigt würden. Demgegenüber
erführen auch die sich am 1. Juli 1997 bereits in der
höchsten Gehaltsstufe (Dienstaltersstufe 14) befindlichen
älteren Beamten jedenfalls insoweit keinen Besoldungsnachteil
mehr, als sie auch nach neuem Recht bereits die höchste
Dienstaltersstufe erreicht hätten.
29
Diese Ungleichbehandlung sei auch nicht durch
einen sachlich hinreichenden Grund gerechtfertigt. Die
Einbeziehung der Gruppe der Beamten der Besoldungsgruppe A 14
in den Dienstaltersstufen 11 bis 13 alten Rechts in die in
§ 27 Abs. 2 BBesG 1997 getroffene Neuregelung des
Stufenaufstiegs des Grundgehalts der Besoldungsgruppe A 14
und der Grundgehaltstabellen mit Wirkung vom 1. Juli 1997
bzw. vom 1. Januar 1998 nach Aufzehrung der
Überleitungszulage weiche von dem im Reformgesetz
zugrundegelegten Prinzip eines amtsangemessenen Ausgleichs
der zeitlich gestaffelten Besoldungsentwicklung über die das
gesamte Berufsleben umfassende Dienstzeit ab. Der Gesetzgeber
habe die Verlängerung der Intervalle, die in den mittleren
und späteren Berufsjahren zu einer langsameren Steigerung des
Grundgehaltes führe, im Hinblick darauf angeordnet, dass in
den früheren Berufsjahren, in denen der Leistungszuwachs und
der persönliche Bedarf durch den Aufbau einer eigenen
Existenz und Familiengründung am höchsten seien, eine
raschere und stärkere Steigerung als bisher stattfinden
solle.
30
Der Gesetzgeber habe ein neues
Besoldungssystem entwickelt, dessen innere Ausgewogenheit
erst in seiner alle Altersjahrgänge erfassenden Gesamtheit
deutlich werde. Die spätere Verlangsamung und Verminderung
des Besoldungsanstiegs werde - jedenfalls weitgehend - durch
die anfängliche Beschleunigung und Erhöhung des
Besoldungszuwachses kompensiert. Insoweit enthalte das neue
Besoldungsrecht nach seiner Zweckbestimmung eine
wechselbezügliche innere Geschlossenheit, die seine
Konzeption als ein die gesamte Dienstzeit der Beamten
übergreifendes Ganzes deutlich mache. Diese über das gesamte
Berufsleben der betroffenen Beamten sich erstreckende
umfassende Konzeption aber erfordere es, einen im Dienst
befindlichen Beamten, der wie der Kläger im Zeitpunkt des
Inkrafttretens der Neuregelung am 1. Juli 1997 bzw. nach
Aufzehrung der Überleitungszulage am 1. Januar 1998 nur
noch deren zukünftige Nachteile erfahre, ohne die nach der
Gesetzeskonzeption zeitlich vorgehenden
Besoldungsverbesserungen der jüngeren Beamten erfahren zu
haben, von der Neuregelung auszunehmen oder ihm durch eine
entsprechende ausreichende Übergangsregelung einen
angemessenen Besoldungsausgleich zukommen zu lassen.
31
Wegen des Ausmaßes der Benachteiligung von
25.000 DM oder 42.000 DM könne auch nicht von bloßen
Unebenheiten, Friktionen und Härten, die bei einer
typisierenden Betrachtung hingenommen werden müssten,
gesprochen werden. Ein ausreichender Differenzierungsgrund
könne zwar in der Typisierung und Generalisierung von
Sachverhalten, etwa zur Verwaltungsvereinfachung, liegen.
Dadurch eintretende Nachteile seien aber lediglich dann
ausnahmsweise hinzunehmen, wenn nur eine kleine Zahl von
Personen betroffen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz
im Einzelfall nicht sehr intensiv sei. Sie komme also auch im
Besoldungsrecht nur in Betracht, wenn die Anwendung einer
Vorschrift nur im Einzelfall ausnahmsweise zu einer
Benachteiligung der Betroffenen führe, und nicht, wenn die
Regelung ganze Gruppen von Betroffenen stärker belaste.
Letzteres aber sei hier der Fall. Der nachteilig betroffene
Personenkreis bestehe nicht nur aus einer kleinen Zahl von
Personen und werde auch nicht lediglich geringfügig gegenüber
den anderen Gruppen benachteiligt.
32
Die Verfassungsmäßigkeit der Neuregelung in
Bezug auf die Personengruppe der Beamten der mittleren
Jahrgänge, denen der Kläger angehöre, könne schließlich auch
nicht mit der Erwägung gerechtfertigt werden,
Stichtagsregelungen für das Inkrafttreten belastender Gesetze
seien trotz der damit verbundenen Härten zulässig.
33
Zu dem Vorlagebeschluss haben die
Bundesregierung, das Land Baden-Württemberg und der Kläger
des Ausgangsrechtsstreits Stellung genommen.
34
1. Die Bundesregierung ist der Ansicht, das
vorlegende Gericht habe das übergreifende Leit- und
Regelungsziel des Reformgesetzes nicht hinreichend
berücksichtigt. Es habe nur einzelne Reformmaßnahmen, hier
vor allem die Änderung des Rhythmus der Aufstiegsintervalle,
untersucht, ohne die grundlegende konzeptionelle
Neuausrichtung des gesamten Besoldungssystems der
Besoldungsordnung A auf das Leistungsprinzip in die
Betrachtung einzubeziehen. Hierdurch entstehe ein
unvollständiges Bild. Das Gesetz zur Reform des öffentlichen
Dienstrechts habe das gesamte Besoldungssystem vor allem für
die Beamten und Soldaten der Bundesbesoldungsordnung A neu
ausgerichtet und sich keineswegs auf Ergänzungen oder bloße
Umschichtungen des vorhandenen Systems beschränkt. Das Gesetz
habe vielmehr ein in sich geschlossenes Reformkonzept
verwirklicht, das dem Leistungsgesichtspunkt sowohl beim
Grundgehalt als auch bei der Abgeltung situativer
Einzelleistungen ein deutlich stärkeres Gewicht verleihe.
Dabei ließen sich drei Grundlinien feststellen.
35
Zum einen sei dies eine leistungsabhängige
Steigerung im Grundgehalt, die mit der Einführung von
Leistungsstufen und der Möglichkeit, den weiteren
Stufenaufstieg zu hemmen, verknüpft sei. Hinzu komme eine
Übertragung von Regelungskompetenzen auf die Länder. So könne
der jeweilige Verordnungsgeber Leistungsprämien und -zulagen
vergeben, wodurch es zu einer Dezentralisierung und
Flexibilisierung komme. Schließlich sei die
Bundesbesoldungsordnung A durch Korrekturen bei der
Gewichtung der Grundgehaltsbeträge und der Intervalle des
Stufenaufstiegs neu strukturiert worden. Damit richte sich
das Aufsteigen in den Stufen nicht mehr allein nach
Zeitablauf, sondern nach dem Besoldungsdienstalter und der
Leistung. Es habe auch keine kostenneutrale Umschichtung des
gesamten Lebenseinkommens erfolgen sollen, wovon das
vorlegende Gericht ausgehe.
36
Soweit das vorlegende Gericht gleichwohl
entsprechende Schlussfolgerungen an Stelle, fehle diesen die
Grundlage. Vielmehr hätten mit der Neustrukturierung zugleich
finanzielle Handlungs- und Gestaltungsoptionen zur weiteren
Stärkung der Leistungsausrichtung eröffnet werden sollen. Der
Reformgesetzgeber habe die neuen Möglichkeiten der
Leistungsbezahlung auch möglichst umfassend und zeitnah für
alle Bezügeempfänger einführen wollen. Die Einführung der
Leistungsbezahlung im Grundgehalt nur für Neueingestellte und
Berufsanfänger hätte die vom Gesetzgeber angestrebten
Regelungsziele nicht erreicht. Mit der zügigen Einführung
sollten vor allem auch die erfahrungsgemäß besonders
leistungsstarken Gruppen der mittleren Altersjahrgänge
erreicht werden, die zudem über weit reichende dienstliche
Erfahrungen verfügten. Ein Ausschluss dieser mittleren
Jahrgänge von den Möglichkeiten der individuellen
Leistungshonorierung als Folge umfassender kompensatorischer
Übergangsregelungen wäre vor allem im Interesse der
Beamtinnen und Beamten nicht sachgerecht gewesen.
37
Bei der Ausgestaltung der Überleitungszulage
seien die verfassungsrechtlichen Gestaltungsdirektiven wie
Angemessenheit, Vertrauensschutz und Fürsorgeverpflichtung
beachtet worden. Dies vor allem mit Blick darauf, dass die
schon im Dienst befindlichen Beamten durch die Überleitung in
die neue Grundgehaltstabelle der Bundesbesoldungsordnung von
einem künftigen Stufenaufstieg nicht ausgeschlossen worden
seien, sondern der erwartete automatische Aufstieg in den
Stufen von einer Leistungskontrolle abhängig gemacht und für
einzelne Gruppen nur zeitlich hinausgeschoben werden sollte.
Bei einer zeitlichen Verschiebung um zwei bis vier Jahre
werde die Perspektive der Einkommensentwicklung nicht
genommen. Es würden nur einzelne Verbesserungen geringfügig
verzögert. Überdies betrage die Differenz zwischen der 10.
und der 12. Leistungsstufe in der Besoldungsgruppe A 14
gegenwärtig nur rund 235 € monatlich. Bezogen auf den Kläger
bedeute dies, dass er sein Endgrundgehalt nicht mit dem 49.
Lebensjahr, sondern erst vier Jahre später mit dem 53.
Lebensjahr erreichen werde. Es bestehe aber die Möglichkeit,
dass er bei erheblich über dem Durchschnitt liegenden
Gesamtleistungen das Endgrundgehalt zwei Jahre früher
erreiche, sonach mit dem 51. Lebensjahr. Zudem habe der
Gesetzgeber mit der Überleitungszulage, deren Zweck allein in
der Wahrung des seinerzeit erzielten Einkommens bestehe, ein
Absinken der Bezüge unter die zuletzt gewährte Besoldung
verhindert.
38
2. Das im Ausgangsrechtsstreit beklagte Land
Baden-Württemberg sieht ebenfalls keinen Verstoß gegen
Art. 3 Abs. 1 GG oder Art. 33 Abs. 5 GG.
39
Die Umstrukturierung der Grundgehaltstabelle
der A-Besoldung habe nach den Verhältnissen des Monats Juli
1997 bei den jüngeren Beamten insgesamt Verbesserungen bei
den Grundgehältern von monatlich rund 2,8 Mio. DM gebracht.
Dem hätten aufzehrbare Überleitungszulagen nach Art. 14
§ 1 Abs. 1 des Reformgesetzes in diesem Monat von
insgesamt rund 9,2 Mio. DM gegenüber gestanden. Nach der
Aufzehrung dieser Überleitungszulagen stünden die frei
werdenden Mittel - nach Anrechnung der Mehrkosten an
Grundgehältern für die jüngeren Beamten - kostenneutral für
die neue individuelle leistungsorientierte Besoldung
(Leistungsstufen, -prämien und -zulagen) zur Verfügung. Die
Bezügeverbesserungen lägen bei allen jüngeren Beamten
deutlich unterhalb der Bezügeverminderungen durch das spätere
verzögerte Aufsteigen in den Stufen des Grundgehalts. Per
Saldo vermindere sich auch bei den jüngeren Beamten durch das
neue Recht im Vergleich zum früheren Recht stets das
Lebenseinkommen nicht nur geringfügig. Im Ergebnis sei der
Kläger im Vergleich zu jüngeren Beamten durch die
Besitzstandsregelung des Art. 14 § 1 des
Reformgesetzes im Regelfall nicht schlechter gestellt.
40
Die Landesregierung habe durch
Rechtsverordnung vom 21. Juni 1999 (GBl S. 308) für Beamte
des Landes ab dem Jahr 2000 Leistungsstufen eingeführt, in
deren Genuss der Kläger bei Vorliegen der Voraussetzungen
kommen könne. Soweit Beamte, die im Zeitpunkt des
Inkrafttretens des Reformgesetzes bereits im Endgrundgehalt
gewesen seien, von den Umstrukturierungsmaßnahmen nicht
betroffen seien, beruhe dies auf sachgerechten Gründen. Diese
Beamten seien von den Leistungsstufen in § 27 Abs. 3
Satz 1 BBesG in der Fassung des Reformgesetzes
ausdrücklich ausgenommen. Eine dauerhafte Absenkung der
Besoldung bis zum Eintritt in den Ruhestand kraft Gesetzes
und Auswirkungen auf die Beamtenversorgung seien nicht
gewollt gewesen. Dies seien plausible und nachvollziehbare
Gründe für die Behandlung dieser Beamtengruppe.
41
3. Der Kläger des Ausgangsrechtsstreits
verteidigt den Vorlagebeschluss unter Wiederholung und
Vertiefung seines bisherigen Vortrages.
42
Die Vorlage ist zulässig. Der vom vorlegenden
Gericht in der Sache vertretenen Auffassung kann jedoch nicht
beigetreten werden. Die zur Prüfung vorgelegte Regelung
verstößt weder gegen Art. 3 Abs. 1 GG noch gegen
Art. 33 Abs. 5 GG.
43
Auf dem Gebiet des Besoldungsrechts hat der
Gesetzgeber nach der ständigen Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts eine verhältnismäßig weite
Gestaltungsfreiheit (vgl. BVerfGE 8, 1 ; 13, 356
; 26, 141 ; 71, 39
; 103, 310 ). Er muss
nämlich innerhalb des Besoldungsrechts nicht nur auf das
Verhältnis einzelner Ämter zu benachbarten oder nahe
stehenden Ämtern sehen, sondern auch übergreifende
Gesichtspunkte, vor allem solche der Rückwirkung einer
konkreten Differenzierung oder Nichtdifferenzierung auf das
übrige Besoldungsgefüge, berücksichtigen. Er darf unter dem
Gesichtspunkt der richtigen Einordnung eines Amtes in die
Besoldungsordnung nicht nur die Aufgaben und die
Verantwortung, die mit dem Amt verbunden sind, sondern unter
Umständen auch die Notwendigkeit der Gewinnung von Nachwuchs
oder ein besonderes Risiko berücksichtigen. Schließlich muss
der Gesetzgeber die Freiheit haben, auch von der bisherigen
Bewertung eines Amtes im Verhältnis zu einem anderen Amt
abzuweichen. Anders lässt sich, wenn man eine
Besoldungsordnung in ihrem Bestand nicht versteinern will,
eine vom Gesetzgeber für notwendig gehaltene vernünftige
Neuregelung und Verbesserung nicht bewerkstelligen (vgl.
BVerfGE 26, 141 ).
44
Wegen des weiten Spielraums politischen
Ermessens, innerhalb dessen der Gesetzgeber das
Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der
fortschreitenden Entwicklung anpassen und verschiedenartige
Gesichtspunkte berücksichtigen darf, überprüft das
Bundesverfassungsgericht nicht, ob der Gesetzgeber die
gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt
hat. Es kann, sofern nicht von der Verfassung selbst
getroffene Wertungen entgegen stehen, nur die Überschreitung
äußerster Grenzen beanstanden, jenseits derer sich
gesetzliche Vorschriften bei der Abgrenzung von
Lebenssachverhalten als evident sachwidrig erweisen (vgl.
BVerfGE 65, 141 ). Dem Gesetzgeber steht
es im Besonderen frei, aus der Vielzahl der
Lebenssachverhalte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die
für die Gleich- oder Ungleichbehandlung maßgebend sein sollen
(vgl. BVerfGE 71, 39 ; 76, 256 <295, 330>).
Ihm muss zugestanden werden, auch das gesamte
Besoldungsgefüge und übergreifende Gesichtspunkte in den
Blick zu nehmen (vgl. BVerfGE 26, 141 ). Jede
Regelung des Besoldungsrechts muss zwangsläufig
generalisieren und typisieren und wird in der Abgrenzung
unvermeidbare Härten mit sich bringen; sie wird insoweit
vielfach unter irgendeinem Gesichtspunkt für die unmittelbar
Betroffenen fragwürdig erscheinen (vgl. BVerfGE 26, 141
). Die vielfältigen zu berücksichtigenden
Gesichtspunkte werden nicht immer miteinander in Einklang zu
bringen sein. Die sich daraus ergebenden Unebenheiten,
Friktionen und Mängel sowie gewisse Benachteiligungen in
besonders gelagerten Einzelfällen müssen hingenommen werden,
sofern sich für die Gesamtregelung ein vernünftiger Grund
anführen lässt (vgl. BVerfGE 26, 141 ; 49, 260
; 65, 141 ; 76, 256 ;
zusammenfassend BVerfGE 103, 310 ).
45
Hieran gemessen begegnet die zur Prüfung
vorgelegte Bestimmung keinen verfassungsrechtlichen
Bedenken.
46
1. Ziel des Gesetzes zur Reform des
öffentlichen Dienstrechts war die zeitgemäße und
anforderungsgerechte Erneuerung des öffentlichen
Dienstrechts, damit eine funktionstüchtige öffentliche
Verwaltung auch in Zeiten knapper Kassen die öffentlichen
Aufgaben zuverlässig, effektiv und kostenbewusst erfüllen
kann. Zur Verwirklichung dieses Zieles sollten die
Verstärkung des Leistungsgedankens, die Verbesserung von
Mobilität und die Intensivierung von Führungskraft dienen
(BTDrucks 13/3994, S. 1). Die Verstärkung des
Leistungsgedankens sollte dabei hauptsächlich dadurch
umgesetzt werden, dass die Leistungselemente bei der
Bezahlung verbessert und das Besoldungssystem insgesamt nach
den Gesichtspunkten Attraktivität und Flexibilität neu
gestaltet werden (BTDrucks 13/3994, S. 1). Das
Besoldungsrecht sollte den Leistungsgesichtspunkt stärker als
bisher berücksichtigen und in seiner Anwendung flexibler und
dezentraler ausgestaltet werden. Zusammen mit der neuen
Struktur der Grundgehaltstabellen und der Umgestaltung des
Ortszuschlages in einen Familienzuschlag sollte das
Bezahlungssystem zeitgemäß, bedarfsgerecht und transparent
werden (BTDrucks 13/3994, S. 29).
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Als Maßnahmen zur Umsetzung sollten zum einen
Steigerungen im Grundgehalt leistungsabhängig und nicht durch
reinen Zeitablauf erfolgen. Leistungsprämien sollten von der
Bundesregierung und den jeweiligen Landesregierungen als
ergänzende Bezahlungstatbestände eingeführt werden können.
Zum anderen sollte die Einführung von Öffnungsklauseln es den
jeweiligen Verordnungsgebern ermöglichen, die Zahlung von
Leistungsprämien und Leistungszulagen auf ihren Bedarf
abzustimmen. Außerdem sollte durch die Übertragung der
Regelungskompetenz zu Gunsten der Länder das bisherige
bundesgesetzliche Regelwerk zur Begrenzung der Zahl der
Beförderungsstellen von Beamten (Stellenobergrenzen)
flexibilisiert und durch eine zeitgemäße Regelung ersetzt
werden. Als drittes Element sollte das gesetzgeberische Ziel
schließlich durch die Neugestaltung der Grundgehaltstabellen
verwirklicht werden (BTDrucks 13/3994, S. 29).
48
2. a) Das vorlegende Gericht greift unter
Berücksichtigung des verfassungsrechtlichen Maßstabes, den
der Gesetzgeber zutreffend zu Grunde legt, zu kurz, wenn es
ausführt, dass der Gesetzgeber ein neues Bezahlungssystem
entwickelt habe, dessen Ausgewogenheit sich erst in seiner
alle Altersjahrgänge erfassenden Gesamtheit erschließe.
Dieser Überlegung liegt der so auch ausdrücklich formulierte
Gedanke zu Grunde, dass die spätere Verlangsamung und
Verminderung des Besoldungsanstiegs durch die anfängliche
Beschleunigung und Erhöhung der Besoldungszuwächse weitgehend
kompensiert werde. Das Gesetz wird an einer Konzeption
gemessen, nach der das Gesamtlebenseinkommen nahezu
unverändert bleiben und lediglich eine Umschichtung zu
Gunsten der jüngeren Beamten erfolgen soll. Damit löst sich
die Vorlage jedoch von den geltenden verfassungsrechtlichen
Maßstäben ebenso wie von den in der Gesetzesbegründung
enthaltenen Einzelaussagen zu den das Reformgesetz leitenden
Prinzipien.
49
Dem rascheren und stärkeren Einkommenszuwachs
in den frühen Berufsjahren liegt die Überlegung zu Grunde,
dass hier sowohl der Leistungszuwachs wie auch der
persönliche Bedarf durch Aufbau einer eigenen Existenz und
Familiengründung am höchsten sind (BTDrucks 13/3994, S. 29).
Die Verlängerung der Aufstiegsintervalle ab den mittleren
Stufen kann in diesem Zusammenhang nicht allein in der
beabsichtigten Kostenneutralität begründet gesehen werden.
Die dadurch bewirkte Besoldungsabsenkung wurzelt vielmehr in
der Erwägung, dass der persönliche Bedarf ab den mittleren
gegenüber den Anfangsstufen geringer ist, weil die Existenz-
und die Familiengründung hier in der Regel abgeschlossen ist
und es insoweit vornehmlich um den Zuwachs an Lebenskomfort
geht (vgl. insoweit z. B. Schwegmann/Summer, BBesG, 111.
Erg.-Lief. März 2004 , § 27 Rn. 1).
Den familienbedingten Belastungen der Beamten, wie etwa den
Ausbildungskosten für Kinder, wird mit einem Familienzuschlag
Rechnung getragen. Durch diesen werden nach dem Einbau der
Basisbeträge des früheren Ortszuschlages in die Grundgehälter
dessen familienstands- und kinderbezogenen Anteile in
bisheriger Höhe weitergewährt (vgl. dazu Adolf/Durner, Gesetz
zur Reform des öffentlichen Dienstrechts, 1997,
S. 59 ff.).
50
Die durch das Reformgesetz bewirkte
Besoldungsanhebung in den frühen Dienstjahren wie auch die
Absenkung der Besoldung in den späteren Dienstjahren beruhen
damit auf dem jeweiligen persönlichen Bedarf der Beamten in
den einzelnen Zeitabschnitten wie auch auf dem Gesichtspunkt
des möglichen Leistungszuwachses. Letzterer wird von dem
Gesetzgeber als in den Anfangsjahren höher angesehen, weil
der Lern- und Erfahrungsprozess hier intensiver ist als in
den späteren Jahren, in denen auf den gewonnenen
Erkenntnisschatz aufgebaut und dieser erweitert wird. Mithin
liegen bezogen auf die einzelnen Dienstaltersphasen jeweils
konkrete und auf die zu regelnde Sache bezogene Erwägungen
des Gesetzgebers vor, die er folgerichtig auf die jeweils
betroffenen Beamtengruppen erstreckt. Schon unter diesem
Gesichtspunkt ist die vom vorlegenden Gericht behauptete
Systemwidrigkeit nicht gegeben.
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Auch der Annahme, dass der Gesetzgeber mit der
neuen Struktur der Grundgehaltssätze nur eine Umschichtung
des Lebenseinkommens bei nahezu unverändert bleibendem
Gesamtlebenseinkommen beabsichtigt habe, kann nicht gefolgt
werden. Dies lässt sich weder dem Reformgesetz noch den
Gesetzesmaterialien ausdrücklich oder den Umständen nach
entnehmen. Die in den Gesetzesmaterialien verwendete
Formulierung "Umschichtung des Lebenseinkommens" kann den vom
vorlegenden Gericht gezogenen Schluss alleine nicht tragen.
Dieser Terminus wird lediglich in abstrakter Weise zur
plakativen Umschreibung der neuen Besoldungsstruktur
verwendet, nicht aber in dem Sinne, dass das bisherige
Gesamtlebenseinkommen unverändert aufrechterhalten bleiben
und lediglich anders verteilt werden sollte. Vielmehr geht
aus dem Gesamtzusammenhang hervor, dass insgesamt eine
Absenkung des Gesamtlebenseinkommens beabsichtigt war.
Berücksichtigt man, dass die besoldungsrechtlichen Maßnahmen
auch die Einführung von Leistungselementen, konkret die
vorgezogene Erhöhung des Grundgehalts und die Zahlung von
Leistungsprämien und -zulagen, vorsehen, so erschließt sich,
dass auch diese auf die Stärkung des Leistungsgesichtspunktes
zielenden Maßnahmen durch die Absenkung der Besoldung
finanziert werden sollten. Demgemäß spricht die
Gesetzesbegründung davon, dass die Neuregelungen für Bund,
Länder und Gemeinden in der Gesamtbetrachtung kostenneutral
seien und dass durch den Umbau der Gehaltstabellen nach einer
Übergangszeit von wenigen Jahren Minderausgaben erzielt
würden, die für leistungsbezogene Bezahlungselemente zur
Verfügung stünden (BTDrucks 13/3994,
S. 252 f.).
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b) Ferner hat das vorlegende Gericht nicht
hinreichend beachtet, dass das Reformgesetz nicht bei der
Neugestaltung der Besoldungstabellen stehen bleibt, sondern
die Besoldung auch an Leistungsgesichtspunkte gebunden hat.
Sein Hinweis, dass es sich bei der Neugestaltung der
Besoldungstabellen und den neu eingeführten
Leistungselementen um zwei voneinander getrennte Prinzipien
handele, ist nur zum Teil zutreffend.
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Die Anhebung der Besoldung in den frühen
Dienstjahren und das erst spätere Erreichen des
Endgrundgehaltes bewirkten zwar die Absenkung der Besoldung
in den folgenden Dienstjahren leistungsunabhängig. Auch folgt
der Aufstieg innerhalb der neuen Besoldungsstufen im
Grundsatz nach wie vor einem Automatismus. Gleichwohl kann
daraus nicht der Schluss gezogen werden, dass die
Neugestaltung der Besoldungstabellen nicht auch mit der
Stärkung des Leistungsgedankens in Zusammenhang stehe. Der
Aufstiegsautomatismus kann bei herausragenden Leistungen mit
einem vorzeitigen Aufstieg in die nächste Leistungsstufe wie
auch bei ungenügenden Leistungen mit einer Hemmung des
Aufstiegs durchbrochen werden. Diese Elemente können - sieht
man von der Gruppe der Beamten auf Probe ab - zwar auch
innerhalb der gegenüber der früheren Regelung beibehaltenen
zweijährigen Aufstiegsintervalle bis zur fünften Stufe ihre
Wirkung entfalten. Jedoch erzeugt die Verlängerung der
Aufstiegsintervalle ab der fünften Stufe, mithin einem
Zeitpunkt, in dem nach der Gesetzesbegründung der stärkste
Leistungszuwachs vorüber ist, für die Beamten einen stärkeren
Leistungsanreiz und fördert damit mittelbar den
Leistungsgedanken.
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Die längeren Leistungsintervalle bieten zum
einen eine Perspektive, bei herausragenden Leistungen
vorzeitig in die nächst höhere Stufe aufzurücken. Zum anderen
sind sie geeignet, einer unterdurchschnittlichen Leistung mit
der Konsequenz einer noch längeren Verweildauer in einer
Leistungsstufe entgegen zu wirken. Insoweit ist es auch unter
dem Gesichtspunkt des Leistungsgedankens durchaus konsequent,
wenn die Neuregelung auf alle Beamten erstreckt wird.
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Von einer evidenten Sachwidrigkeit der
Neuregelung kann nach alledem auch insoweit als sie die
Beamten der Besoldungsgruppe A 14 in der
Dienstaltersstufe 12 alten Rechts betrifft, keine Rede
sein.
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3. Aus den hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG folgt
nichts Abweichendes. Art. 33 Abs. 5 GG mit dem darin
verankerten Alimentationsprinzip schränkt den unter I.
umrissenen weiten Typisierungsspielraum des
Besoldungsgesetzgebers nicht über die Grenzen des Art. 3
Abs. 1 GG hinaus ein (BVerfGE 103, 310
m.N. der ständigen Rechtsprechung).