BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvL 17/08 -
ob die auf § 1 Abs. 1 Nr. 1,
Abs. 2 Nr. 1, 3 und 4, Abs. 3 Nr. 2
i.V.m. § 20 Abs. 2 Satz 1 nebst Anlage I,
§ 27 Abs. 1 und 2, § 39 Abs. 1
Satz 1 und 2 nebst Anlage V, § 40 Abs. 2
und § 51 des Bundesbesoldungsgesetzes beruhende
Netto-Alimentation des Klägers im Kalenderjahr 2005 – bezogen
auf die Besoldungsgruppe A 9 der Bundesbesoldungsordnung
und in den für 2005 maßgebenden Fassungen – mit Art. 33
Abs. 5 des Grundgesetzes in seiner bis zum
31. August 2006 geltenden Fassung (a.F.) unvereinbar
ist,
– Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Verwaltungsgerichts Braunschweig vom 9. September 2008 –
7 A 357/05 –
hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Voßkuhle
und die Richter Gerhardt
und Landau
gemäß § 81a BVerfGG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am
3. Mai 2012 einstimmig beschlossen:
Die Vorlage ist unzulässig.
1
Gegenstand des Vorlagebeschlusses ist die
Frage, ob die Alimentation eines niedersächsischen Beamten
der Besoldungsgruppe A 9 der Bundesbesoldungsordnung
(BBesO) im Jahr 2005 infolge der Neuregelung des
Sonderzahlungsrechts verfassungsgemäß ist.
2
1. a) Seit Anfang der 1970er Jahre bis zum
Jahr 2003 war der Bundesgesetzgeber allein für die Besoldung
und Versorgung der (Landes-)Beamten zuständig. Er hatte von
seinen Kompetenzen durch den Erlass des
Bundesbesoldungsgesetzes (Bundesbesoldungsgesetz in der
Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002 – BBesG
a.F. –, BGBl I S. 3020) und des
Beamtenversorgungsgesetzes (Beamtenversorgungsgesetz in der
Fassung der Bekanntmachung vom 16. März 1999 – BeamtVG
a.F. –, BGBl I S. 322) abschließend Gebrauch
gemacht. Bis zum Jahr 2003 war auch die Gewährung einer
jährlichen Sonderzuwendung (sogenanntes Weihnachtsgeld) und
eines jährlichen Urlaubsgeldes bundeseinheitlich geregelt.
Nach § 67 BBesG a.F. erhielten die Beamten, Richter und
Soldaten eine Sonderzuwendung nach besonderer
bundesgesetzlicher Regelung; Gleiches galt nach § 68a
BBesG a.F. bezüglich des Urlaubsgeldes.
3
b) Die Sonderzuwendung war im Gesetz über die
Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung (SoZuwG) in der
Fassung der Bekanntmachung vom 15. Dezember 1998
(BGBl I S. 3642) geregelt. Nach § 6
Abs. 1 Satz 1 SoZuwG wurde der Grundbetrag in Höhe
der nach dem Besoldungsrecht für den Monat Dezember
maßgebenden Bezüge gewährt, wobei gemäß § 13 SoZuwG ein
Bemessungsfaktor galt, der sich nach dem Verhältnis der
Bezüge im Dezember 1993 zu denjenigen im Dezember des
laufenden Jahres errechnete. Im Jahr 2002 betrug die
jährliche Sonderzuwendung 86,31 % des für Dezember 2002
maßgebenden Grundbetrages. Bei Fortgeltung der Regelung hätte
die Sonderzuwendung im Jahr 2003 84,29 % der
Dezemberbezüge betragen.
4
c) Das Urlaubsgeld war im Gesetz über die
Gewährung eines jährlichen Urlaubsgeldes (Urlaubsgeldgesetz –
UrlGG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. Mai
2002 (BGBl I S. 1780) geregelt. Nach § 4
Abs. 1 UrlGG betrug das Urlaubsgeld 255,65 €; für
Beamte und Soldaten mit Grundgehalt aus den Besoldungsgruppen
A 1 bis A 8 betrug es 332,34 €. Das
Urlaubsgeld nach dem Urlaubsgeldgesetz wurde letztmalig im
Jahr 2003 ausgezahlt.
5
2. Durch Art. 18 Abs. 1 des Gesetzes
über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund
und Ländern 2003/2004 sowie zur Änderung dienstrechtlicher
Vorschriften (BBVAnpG 2003/2004) vom 10. September 2003
(BGBl I S. 1798) wurden das Sonderzuwendungsgesetz
und das Urlaubsgeldgesetz aufgehoben. Zugleich wurde gemäß
Art. 18 Abs. 2 i.V.m. Art. 13 Nr. 7
BBVAnpG 2003/2004 den Ländern im Wege einer Neufassung des
§ 67 BBesG die Befugnis eingeräumt, eigene Regelungen
bezüglich einer jährlichen Sonderzahlung zu erlassen. Gemäß
Art. 18 Abs. 2 BBVAnpG 2003/2004 sind das
Sonderzuwendungsgesetz und das Urlaubsgeldgesetz bis zum
Inkrafttreten bundes- oder landesgesetzlicher Regelungen zur
Gewährung von jährlichen Sonderzahlungen weiter anzuwenden.
Bund und Länder haben von der Möglichkeit, die jährliche
Sonderzahlung in eigener Zuständigkeit für ihren Bereich neu
zu regeln, in unterschiedlicher Art und Weise Gebrauch
gemacht. Während einige Länder die bisherigen Grundstrukturen
übernommen haben, haben andere Länder beispielsweise auf eine
monatliche Zahlungsweise umgestellt. Alle Dienstherren haben
die Ermächtigung (auch) dafür genutzt, durch eine reduzierte
oder teilweise ersatzlos gestrichene Sonderzahlung eine
Entlastung ihrer Haushalte zu erreichen.
6
3. a) Von der den Ländern eröffneten
Regelungsmöglichkeit machte das Land Niedersachsen erstmals
mit seinem Gesetz zur Änderung besoldungs- und anderer
dienstrechtlicher Vorschriften und des Ministergesetzes vom
31. Oktober 2003 (Nds. BesÄndG, Nds. GVBl S. 372)
Gebrauch. Art. 1 Nr. 4 Nds. BesÄndG fügte einen
neuen § 13 in das Niedersächsische Besoldungsgesetz
(NBesG) ein, nach dem für das Jahr 2003 eine (einmalige)
Sonderzahlung in Höhe von 65 % der für den Monat
Dezember 2003 maßgebenden Bezüge gewährt wurde. Im Jahr 2004
bestimmte sich die Sonderzahlung nach der gemäß Art. 1
Nr. 3 Nds. BesÄndG vorgenommenen Neuregelung des
§ 8 NBesG, der eine monatliche Sonderzahlung in Höhe von
4,17 % der berücksichtigungsfähigen Bezüge – dies
entspricht bei Betrachtung des gesamten Kalenderjahres 2004
etwa 50 % eines Monatsbezuges – vorsah. Niedrigere
Besoldungsgruppen (A 2 bis A 8) erhielten im
Interesse des sozialen Ausgleichs zusätzlich einen
Erhöhungsbetrag in Form eines Festbetrags von 120,00 €,
der im Monat Juli mit dem Sonderzahlungsbetrag ausbezahlt
wurde.
7
b) Im Jahr 2005 richtete sich die
Sonderzahlung nach der gemäß Art. 5 Nr. 1 des
Niedersächsischen Haushaltsbegleitgesetzes (NHhBgG) 2005 vom
17. Dezember 2004 (Nds. GVBl S. 664) vorgenommenen
Neuregelung des § 8 NBesG (hier fortan: § 8 NBesG
n.F.). An die Stelle der im Jahr 2004 eingeführten
monatlichen Sonderzahlung und des Erhöhungsbetrages trat mit
Wirkung vom 1. Januar 2005 für Empfänger von
Dienstbezügen niedrigerer Besoldungsgruppen (A 2 bis
A 8) eine jährliche Sonderzahlung in Höhe von
420,00 €, die neben den Dienstbezügen für den Monat
Dezember gezahlt wurde. Für die übrigen Besoldungsgruppen
wurde die jährliche Sonderzahlung gestrichen; lediglich ein
kinderbezogener Betrag in Höhe von 25,56 € pro Kind
blieb bestehen.
8
1. Der im Jahr 1964 geborene Kläger des
Ausgangsverfahrens steht als Beamter im Dienst des Landes
Niedersachsen. Er ist verheiratet und Vater zweier Kinder,
für die ihm jeweils ein Kinderanteil im Familienzuschlag
zusteht. Bis Ende Oktober 2003 war er als Steueramtsinspektor
nach der Besoldungsgruppe A 9 BBesO (mittlerer Dienst)
alimentiert, bevor er im November 2003 zum Steuerinspektor
(Besoldungsgruppe A 9 BBesO, gehobener Dienst) befördert
wurde. Er rügt seine Unteralimentation infolge des Wegfalls
der Sonderzahlung für das Jahr 2005, wobei er sich zur
Begründung auch auf die Entwicklung seiner jährlichen
Netto-Besoldung zwischen 2002 und 2005 beruft.
9
Am 29. Juni 2005 erhob der Kläger des
Ausgangsverfahrens beim Niedersächsischen Landesamt für
Bezüge und Versorgung (hier fortan: Landesamt) Widerspruch
gegen die Neuregelung der Sonderzahlung ab dem 1. Januar
2005 und rügte insbesondere die Verletzung des Grundsatzes
der amtsangemessenen Alimentation. Nach Zurückweisung seines
Widerspruchs erhob der Kläger des Ausgangsverfahrens beim
Verwaltungsgericht Braunschweig Klage gegen das Landesamt mit
dem ursprünglich angekündigten Antrag, das Landesamt unter
Aufhebung des Widerspruchsbescheides zu verurteilen, ihm die
jährliche Sonderzahlung nach der bis zum Inkrafttreten des
Niedersächsischen Haushaltsbegleitgesetzes 2005 gültigen
Rechtslage zuzüglich Zinsen zu zahlen. Im Ausgangsverfahren
ging der Kläger dann von dem ursprünglich angekündigten
Leistungsantrag auf einen Feststellungsantrag gegen das Land
Niedersachsen über. In der mündlichen Verhandlung vor dem
Verwaltungsgericht hat der Kläger des Ausgangsverfahrens die
Feststellung beantragt, dass sein Netto-Einkommen im Jahr
2005 verfassungswidrig zu niedrig bemessen gewesen sei.
10
2. a) Das Verwaltungsgericht Braunschweig hat
das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die
Frage zur Entscheidung vorgelegt,
11
ob die auf § 1 Abs. 1 Nr. 1,
Abs. 2 Nr. 1, 3 und 4, Abs. 3 Nr. 2
i.V.m. § 20 Abs. 2 Satz 1 nebst Anlage I,
§ 27 Abs. 1 und 2, § 39 Abs. 1
Satz 1 und 2 nebst Anlage V, § 40
Abs. 2 und § 51 des Bundesbesoldungsgesetzes
beruhende Netto-Alimentation des Klägers im
Kalenderjahr 2005 – bezogen auf die Besoldungsgruppe
A 9
BBesO und in den für 2005 maßgebenden Fassungen – mit
Art. 33 Abs. 5 des Grundgesetzes in seiner bis zum
31. August 2006 geltenden Fassung (a.F.) unvereinbar
ist.
12
b) Das Verwaltungsgericht hält die
Anwendbarkeit des vorgelegten Normenkomplexes für
entscheidungserheblich, weil die Entscheidung über die Klage
gerade von dessen Verfassungswidrigkeit abhänge. Nach
Überzeugung des Gerichts ist der vorgelegte Normenkomplex
verfassungswidrig. Denn einerseits bewirke das
Niedersächsische Haushaltsbegleitgesetz 2005, dass § 8
NBesG n.F. die noch im Jahr 2004 gewährten Sonderzahlungen ab
dem 1. Januar 2005 nicht mehr vorsehe, während
andererseits zugleich das Bundesbesoldungsgesetz keinen
finanziellen Ausgleich für diesen gravierenden Einschnitt
vornehme. Zwar zähle die Gewährung einer jährlichen
Sonderzahlung für sich betrachtet nicht zu den hergebrachten
Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33
Abs. 5 GG, so dass insoweit geringere Anforderungen an
die Rechtfertigung von Leistungskürzungen zu stellen seien
als bei den der Kernalimentation zuzurechnenden
Besoldungsbestandteilen. Gleichwohl seien finanzielle
Erwägungen in aller Regel nicht als ausreichender Grund für
eine Kürzung anzusehen. Der Entwicklung der Netto-Einkommen
der privatrechtlich beschäftigen Arbeitnehmer, vor allem der
Angestellten des öffentlichen Dienstes, komme eine besondere
Bedeutung für die Bestimmung der Wertigkeit des Amtes und
damit der Angemessenheit der Besoldung zu. Demnach dürften
die Beamten nicht von der Entwicklung der Einkünfte dieser
Vergleichsgruppen innerhalb und außerhalb des öffentlichen
Dienstes „abgekoppelt“ werden.
13
Bei Anlegung dieses Maßstabs habe der Wegfall
der Sonderzahlungen vom 1. Januar 2005 an zu einem
verfassungswidrigen Zustand geführt, weil er im Zusammenhang
mit anderen die Beamtenbezüge negativ beeinflussenden
Maßnahmen des Landes in den Kernbestand der Alimentation
eingreife. Der bis zum Jahr 2002 allein als
Besoldungsgesetzgeber zuständige Bund habe seine Prärogative
dahingehend ausgeübt, die von ihm vorgenommene
Berechnungsweise als Gewährung einer amtsangemessenen
(Netto-)Gesamtbesoldung anzusehen. Eine greifbare Abkopplung
von der allgemeinen Einkommensentwicklung sei zu dieser Zeit
weder erkennbar noch beabsichtigt gewesen. Seit dem Jahr 2003
sei demgegenüber eine generelle Abkopplung der Besoldung von
der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung
festzustellen.
14
Die Netto-Besoldung eines mit dem Kläger des
Ausgangsverfahrens wirtschaftlich vergleichbaren Beamten in
der Besoldungsgruppe A 9 BBesO sei im Zeitraum von 2002 bis
2005 insgesamt um lediglich 0,05 %, nämlich von
29.352,00 € auf 29.366,02 €, gestiegen.
Demgegenüber hätten sich die Netto-Einkünfte eines
„Vergleichsgruppen-Angestellten“ (verheirateter Angestellter
im öffentlichen Dienst mit zwei Kindern, vergütet nach der
Endstufe in Vergütungsgruppe V b BAT) im
Betrachtungszeitraum um mindestens 8,16 % erhöht. Bei
einer lebensnahen Betrachtung der jeweiligen
Krankenversicherungsbeiträge dürften sich die Netto-Bezüge
noch stärker zum Nachteil des Beamten entwickelt haben. Der
Kläger des Ausgangsverfahrens sei in einer ergänzenden
Berechnung auf der Basis des beklagtenseits erstellten
Rechenwerks sogar zum Ergebnis eines Anstiegs der
Netto-Bezüge eines Vergleichsgruppen-Angestellten von
8,42 % (nämlich von 23.782,71 € auf
25.784,24 €) gelangt.
15
Zudem sei im Zeitraum 2002 bis 2005 der
Verbraucherpreisindex des Statistischen Bundesamtes um rund
4,9 Punkte (von 103,4 auf 108,3 Punkte) gestiegen, was einer
Preissteigerung von 4,74 % entspreche. Ein Blick auf die
Gehaltsentwicklung der Arbeitnehmer im produzierenden Gewerbe
ergebe, dass sich deren Brutto-Verdienste zwischen 2002 und
2005 von monatlich 2.816,00 € auf 3.024,00 €, also
um 7,38 %, erhöht hätten. Eine erhebliche Diskrepanz in
der Entwicklung von Netto-Gehältern und Netto-Besoldung
bleibe auch, wenn die wirtschaftlichen Auswirkungen der
diversen Beihilfekürzungen und des dadurch verursachten
Anstiegs der Beiträge zur privaten Krankenversicherung in die
Betrachtung einbezogen würden.
16
Der niedersächsische Gesetzgeber könne sich im
Hinblick auf die mit dem Niedersächsischen
Haushaltsbegleitgesetz 2005 verbundenen Einsparungsbemühungen
nicht mit Erfolg auf die Haushaltslage des Landes berufen.
Zwar habe sich das Land zumindest seit dem Jahr 2002 in einer
dauernden Haushaltsnotlage befunden, weil sich seine
Nettokreditaufnahme oberhalb der in Art. 71 Satz 2
der Niedersächsischen Verfassung verankerten
Verschuldensgrenze bewegt habe. Die Haushaltslage des Landes
spiegle aber nicht die allgemeine wirtschaftliche
Gesamtsituation wieder. Unabhängig davon müssten zu den
finanziellen Erwägungen des Gesetzgebers weitere
Rechtfertigungsgründe hinzutreten, die vorliegend nicht
erkennbar seien. Ob das hier angegriffene mitgliedstaatliche
Recht mit Art. 141 EGV (jetzt: Art. 157 AEUV)
vereinbar sei, brauche vorerst nicht entschieden zu werden.
Da die Möglichkeit bestehe, dass die Klage bereits wegen
Verfassungswidrigkeit des Vorlagegegenstandes Erfolg habe,
bedürfe es keiner Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen
Union, um die Frage einer mittelbaren Diskriminierung
beamteter Männer zu beantworten.
17
Zu der Vorlage haben die Bundesregierung, das
Bundesverwaltungsgericht, der Kläger des Ausgangsverfahrens,
das im Ausgangsverfahren beklagte Land Niedersachsen, der
Deutsche Gewerkschaftsbund, der Deutsche Bundeswehrverband
und der Christliche Gewerkschaftsbund Deutschlands Stellung
genommen.
18
Die Vorlage ist unzulässig.
19
Ein Gericht kann eine Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit
gesetzlicher Vorschriften nach Art. 100 Abs. 1 GG
in Verbindung mit § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG
nur einholen, wenn es zuvor sowohl die
Entscheidungserheblichkeit der Vorschriften als auch ihre
Verfassungsmäßigkeit geprüft hat (vgl. BVerfGE 86, 71
). Das vorlegende Gericht muss darlegen, inwiefern
seine Entscheidung von der Gültigkeit der zur
verfassungsgerichtlichen Prüfung gestellten Normen abhängt.
Die Entscheidungserheblichkeit ist dann zu bejahen, wenn die
Entscheidung bei Gültigkeit des Gesetzes anders ausfallen
würde als bei dessen Ungültigkeit (vgl. BVerfGE 91, 118
; 98, 169 ; 99, 300 ; 121,
241 ). Dabei ist für die Beurteilung der
Entscheidungserheblichkeit grundsätzlich die Rechtsauffassung
des vorlegenden Gerichts maßgeblich, sofern diese nicht
offensichtlich unhaltbar ist (vgl. BVerfGE 87, 114
; 99, 300 ; 105, 61 ).
20
Ferner muss das Gericht seine Überzeugung von
der Verfassungswidrigkeit der Normen näher darlegen und
deutlich machen, mit welchem verfassungsrechtlichen Grundsatz
die zur Prüfung gestellte Regelung seiner Ansicht nach nicht
vereinbar ist. Dazu bedarf es einer Auseinandersetzung mit
naheliegenden tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten
sowie einer eingehenden, Rechtsprechung und Schrifttum
einbeziehenden Darstellung der Rechtslage (vgl. BVerfGE 86,
71 ; 88, 198 ; 89, 329
; 97, 49 , 121, 241
). Die Darlegungen zur Verfassungswidrigkeit der
zur Prüfung gestellten Normen müssen den
verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab dabei nicht nur
benennen, sondern auch die für die Überzeugung des Gerichts
maßgebenden Erwägungen nachvollziehbar darlegen (vgl. BVerfGE
86, 71 ). Ergeben sich
verfassungsrechtliche Bedenken erst aus dem Zusammenwirken
mehrerer Bestimmungen des einfachen Rechts, so kann zwar
grundsätzlich jede von ihnen Gegenstand einer Vorlage sein,
doch müssen die mit der zur Prüfung gestellten Norm
zusammenwirkenden Vorschriften in die Darstellung der
einfachrechtlichen Rechtslage einbezogen werden (vgl. BVerfGE
89, 329 m.w.N.).
21
Diesen Anforderungen wird der Vorlagebeschluss
nicht gerecht.
22
1. Es kann dahingestellt bleiben, ob das
Verwaltungsgericht die Entscheidungserheblichkeit des als
Vorlagegegenstand benannten Normenkomplexes hinreichend
dargelegt hat. Zweifel bestehen insoweit, als das
Verwaltungsgericht die Verfassungswidrigkeit der
Gesamtalimentation des Klägers des Ausgangsverfahrens
festgestellt wissen will, gleichwohl im Tenor des
Vorlagebeschlusses nicht alle Vorschriften nennt, auf denen
die Besoldung des Klägers im Jahr 2005 beruht. Zur Prüfung
stellt das Gericht § 1 BBesG (Geltungsbereich des
Bundesbesoldungsgesetzes), §§ 20, 27 BBesG nebst
Anlage I (Grundgehalt der Bundesbesoldungsordnung A),
§§ 39, 40 BBesG nebst Anlage V (Familienzuschlag)
und § 51 BBesG (Andere Zulagen und Vergütungen),
hingegen insbesondere nicht die das Sonderzahlungsrecht
regelnden Vorschriften, obwohl es die von ihm angenommene
Unteralimentation gerade maßgeblich mit dem (weitgehenden)
Wegfall der Sonderzahlung für das Jahr 2005 begründet
hat.
23
2. Das Verwaltungsgericht hat jedenfalls seine
Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der auf den
Prüfstand gestellten Normen nicht hinreichend dargelegt. Dies
betrifft sowohl die Aufbereitung der Tatsachengrundlagen als
auch
– damit zusammenhängend – die (verfassungs-)rechtliche
Würdigung.
24
a) Die Aufbereitung der Tatsachengrundlagen
betreffend die Entwicklung der klägerischen Besoldung sowie
der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen
Verhältnisse ist in verschiedener Hinsicht nicht
ausreichend.
25
aa) Dem Vorlagebeschluss lässt sich keine
detaillierte Aufschlüsselung der
– nur als Gesamtbetrag angegebenen – jährlichen
Netto-Besoldung des Klägers in den vom Vorlagegericht
aufgezählten Kalenderjahren 2002 bis 2005 entnehmen.
Insbesondere ist unklar, welche Besoldungsbestandteile das
Gericht bei der Ermittlung der Gesamtalimentation in seine
Betrachtung einbezogen hat und durch welche Rechenschritte es
zu seinen Angaben gekommen ist. Soweit ersichtlich, hat sich
das Vorlagegericht darauf beschränkt, die Berechnungen des
Klägers des Ausgangsverfahrens im Ergebnis zu übernehmen.
Stattdessen hätte das Gericht sich aber mit der – in Bezug
auf kinderreiche Beamtenfamilien entwickelten –
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Ermittlung
der Netto-Einkommen (BVerfGE 99, 300 )
auseinandersetzen und darlegen müssen, warum beziehungsweise
in welchen Punkten es dieser Rechtsprechung folgt oder nicht
folgt.
26
(1) Zunächst wird nicht hinreichend deutlich,
aus welchen Bestandteilen sich die Brutto-Besoldung des
Klägers des Ausgangsverfahrens zusammensetzt. Insoweit fallen
Beschlusstenor und Beschlussgründe auseinander. Im
Beschlusstenor sind die §§ 39, 40 BBesG
(Familienzuschlag) sowie § 51 BBesG („Andere Zulagen und
Vergütungen“) aufgeführt. Dies könnte darauf schließen
lassen, dass entsprechende Besoldungsbestandteile neben dem
Grundgehalt in die Brutto-Berechnung eingeflossen sind. In
den Beschlussgründen finden sich dazu jedoch keine
Ausführungen.
27
(2) Dem Vorlagebeschluss lässt sich auch nicht
eindeutig entnehmen, welche Abzugsposten das Vorlagegericht
in Ansatz bringt, um die von ihm für maßgeblich gehaltene
Netto-Besoldung zu ermitteln. Insbesondere ist unklar, ob und
gegebenenfalls in welcher Form das Vorlagegericht die
Krankenversicherungsbeiträge berücksichtigt wissen will.
Sollte das Verwaltungsgericht die private Krankenversicherung
bei der Ermittlung der Netto-Besoldung für abzugsfähig
halten, hätte dies einer näheren Begründung bedurft, weil in
den Berechnungsschritten des Bundesverfassungsgerichts zur
amtsangemessenen Alimentation kinderreicher Beamtenfamilien
diese Kosten nicht als Abzugsposten genannt sind (vgl.
BVerfGE 99, 300 ). Sollte das Verwaltungsgericht
die Kosten für die private Krankenversicherung hingegen nicht
bei der Ermittlung des Netto-Einkommens berücksichtigen
wollen, befände es sich damit zwar in Einklang mit der
betreffenden Rechtsprechung. In diesem Fall wäre aber die
spätere Vorgehensweise des Gerichts nicht plausibel, bei den
Vergleichsgruppen-Angestellten die Krankenversicherung als
Abzugsposten zur Ermittlung des „vergleichbaren Netto-Gesamt“
zu berücksichtigen und damit eine von unterschiedlichen
Ausgangspunkten getragene Gegenüberstellung von Beamten und
Angestellten vorzunehmen.
28
(3) Ein Rückgriff auf die Akten des
Ausgangsverfahrens zur Aufklärung des Sachverhaltes über die
Darlegungen im Vorlagebeschluss hinaus kommt nicht in
Betracht. Nach ständiger Rechtsprechung muss der
Vorlagebeschluss im Hinblick auf den Zweck des § 80
Abs. 2 Satz 1 BVerfGG, das Bundesverfassungsgericht
zu entlasten, aus sich heraus – also ohne Beiziehung der
Akten – verständlich sein (vgl. BVerfGE 35, 303 ;
37, 328 ; 69, 185 ;
BVerfGK 3, 285 ). Dies gilt umso mehr, als
das Vorlagegericht hätte darlegen müssen, warum es den
Berechnungen der Beteiligten des Ausgangsverfahrens in
bestimmten Punkten folgt oder nicht folgt. Auch insoweit hat
das vorlegende Gericht in den Gründen des Vorlagebeschlusses
den Sachverhalt, soweit er für die rechtliche Beurteilung
wesentlich ist, und die rechtlichen Erwägungen erschöpfend
darzulegen (vgl. BVerfGE 37, 328 ; 48, 396
; 68, 311 ).
29
bb) Auch die zur Begründung eines Verstoßes
gegen Art. 33 Abs. 5 GG vergleichsweise
herangezogenen Angaben zu den Netto-Gehältern der
Vergleichsgruppen-Angestellten lassen entscheidungserhebliche
Gesichtspunkte unerörtert. Zwar hat das Vorlagegericht
insoweit die Berechnungen offengelegt. Bei den aus Sicht des
Gerichts vergleichbaren Tarifbeschäftigten wird zunächst eine
Brutto-Gesamtsumme bestehend aus Grundgehalt, Ortszuschlag,
Stellenzulage, vermögenswirksamen Leistungen, Einmalzahlung,
Urlaubsgeld und Sonderzuwendung gebildet. Anschließend werden
Steuern abgezogen, um ein „Zwischen-Netto“ zu ermitteln.
Unklar ist allerdings, welche Steuern erfasst werden; das
Gericht legt nicht offen, ob es dabei den Rechenweg zur
Bestimmung des Netto-Einkommens kinderreicher Beamtenfamilien
(BVerfGE 99, 300 ) auf Angestellte im öffentlichen
Dienst überträgt. Vom „Zwischen-Netto“ zieht das
Vorlagegericht dann Krankenversicherung, Pflegeversicherung,
Rentenversicherung und Arbeitslosenversicherung ab, um ein
nach seiner Auffassung „vergleichbares Netto-Gesamt“ zu
ermitteln. Eine Begründung dafür, warum welche Posten
abzugsfähig sein sollen, insbesondere warum die
Krankenversicherung als Abzugsposten berücksichtigungsfähig
sein soll, enthält der Vorlagebeschluss nicht.
30
cc) Gegen die Zulässigkeit der Vorlage unter
dem Gesichtspunkt der Aufbereitung des Streitstoffes in
tatsächlicher Hinsicht spricht des Weiteren der vom
Vorlagegericht zugrunde gelegte Zeitraum. Das Gericht hat die
Besoldungsentwicklung nur für einen kurzen Zeitabschnitt,
nämlich von 2002 bis 2005, dargestellt und auch nur in diesem
Zeitraum in Relation zu verschiedenen Bestimmungsfaktoren der
amtsangemessenen Alimentation (Preisentwicklung,
Gehaltsentwicklung innerhalb und außerhalb des öffentlichen
Dienstes) gesetzt. Das Ausgangsjahr 2002 war das letzte Jahr,
in dem das Sonderzahlungsrecht bundeseinheitlich geregelt
war; das Endjahr 2005 markierte den „Tiefpunkt“ in Bezug auf
die Sonderzahlung in Niedersachsen. Für eine dem § 80
Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügende Aufbereitung des
Streitstoffes ist aber zu fordern, dass ein größerer Zeitraum
in die Betrachtung einbezogen wird, wenn ein Vorlagegericht
die Verfassungswidrigkeit der Besoldungshöhe unter Verweis
auf deren zeitliche Entwicklung begründet. Nur so erscheint
es möglich, das vom Bundesverfassungsgericht für die
Verfassungswidrigkeit der Besoldung aufgestellte
Evidenzkriterium plausibel darzulegen (vgl. dazu sogleich
unter b).
31
dd) Der vom Gericht vorgenommene Vergleich
zwischen der Beamtenbesoldung und der Bezahlung der
Angestellten im öffentlichen Dienst ist mit der gegebenen
Begründung nicht geeignet, die Verfassungswidrigkeit der die
Besoldungshöhe bestimmenden Vorschriften darzulegen. Das
Gericht argumentiert damit, dass die Beamtenbesoldung
zwischen 2002 und 2005 um lediglich 0,05 %
beziehungsweise 2,526 % – insoweit variieren die Angaben
– gestiegen sei, während sich die Netto-Einkünfte der
Vergleichsgruppen-Angestellten im gleichen Zeitraum um
8,16 % erhöht hätten. Abgesehen davon, dass diese
Diskrepanz auf den Spezifika des gewählten
Betrachtungszeitraums beruht, verhält sich das Vorlagegericht
nicht zu der Frage, ob es ausschließlich auf einen relativen
Vergleich oder auch auf einen Vergleich in absoluten Zahlen
ankommt. Das Gericht hat für das Jahr 2005 ein
„vergleichbares Netto-Gesamt“ der
Vergleichsgruppen-Angestellten in Höhe von 25.784,24 €
ermittelt, das einer Netto-Besoldung der Beamten in Höhe von
29.983,63 € beziehungsweise 29.366,02 €
gegenübersteht. Diese Gegenüberstellung als Beleg für ein
verfassungswidriges Alimentationsdefizit anzuführen, bedürfte
einer vertieften Begründung.
32
ee) Der vom Vorlagegericht vorgenommene
Gehaltsvergleich mit der Privatwirtschaft ist ebenfalls nicht
tragfähig. Das Gericht beschränkt sich auf den Hinweis, dass
sich die Brutto-Verdienste der Arbeitnehmer im produzierenden
Gewerbe zwischen 2002 und 2005 von monatlich 2.816,00 €
auf 3.024,00 € – also um 7,38 % – erhöht hätten.
Unabhängig davon, dass hier in Abweichung von den sonstigen
Netto-Berechnungen auf die Brutto-Verdienste abgestellt wird,
berücksichtigt der Vergleich nicht hinreichend die
Besonderheiten des Beamtenverhältnisses. Damit das
Beamtenverhältnis für überdurchschnittlich qualifizierte
Kräfte attraktiv ist, muss sich die Amtsangemessenheit der
Alimentation auch durch ihr Verhältnis zu den Einkommen
bestimmen, die für vergleichbare und auf der Grundlage
vergleichbarer Ausbildung erbrachte Tätigkeiten außerhalb des
öffentlichen Dienstes erzielt werden (vgl. BVerfGE 114, 258
; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom
14. Februar 2012 – 2 BvL 4/10 –, NVwZ 2012,
S. 357 ). Zur Vergleichbarkeit der Ausbildung
und Tätigkeit des Klägers des Ausgangsverfahrens und der
Arbeitnehmer im produzierenden Gewerbe trifft das
Verwaltungsgericht keine Aussage. Zudem lässt das Gericht die
gegenüber den Bezahlungssystemen der Privatwirtschaft
bestehenden Besonderheiten des beamtenrechtlichen
Besoldungssystems außer Acht, die auf den Charakter des
Beamtenverhältnisses als wechselseitiges Dienst- und
Treueverhältnis zurückzuführen sind. Angesichts der zwischen
Staatsdienst und Privatwirtschaft bestehenden
Systemunterschiede müssen die Konditionen eben (nur)
insgesamt vergleichbar sein (vgl. BVerfGE 114, 258
; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom
14. Februar 2012 – 2 BvL 4/10 –, NVwZ 2012,
S. 357 ).
33
b) Seine Überzeugung von der
Verfassungswidrigkeit der im Streit stehenden Alimentation
legt das Vorlagegericht nicht hinreichend dar.
34
aa) Für die Feststellung der Unteralimentation
der Beamten ist nach ständiger verfassungsgerichtlicher
Rechtsprechung ein Evidenzkriterium maßgeblich. Dem weiten
Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers entspricht eine
zurückhaltende, auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit
beschränkte Kontrolle der einfachgesetzlichen Regelung durch
das Bundesverfassungsgericht (vgl. BVerfGE 65, 141
; 103, 310 ; 110, 353
; 117, 330 ; BVerfG, Urteil des
Zweiten Senats vom 14. Februar 2012 – 2 BvL 4/10 –,
NVwZ 2012, S. 357 ). Im Ergebnis
beschränkt sich die materielle Kontrolle auf die Frage, ob
die dem Beamten gewährten Bezüge evident unzureichend sind.
Dies ist der Fall, wenn der unantastbare Kerngehalt der
Alimentation als Untergrenze nicht mehr gewahrt ist (vgl.
BVerfGE 44, 249 <263, 267 f.>; 114, 258
; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom
14. Februar 2012 – 2 BvL 4/10 –, NVwZ 2012,
S. 357 ).
35
bb) Hieran gemessen hat das Vorlagegericht
seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der gewährten
Bezüge nicht hinreichend dargelegt.
36
(1) Das Verwaltungsgericht hat das
Evidenzkriterium weder nach dessen Wortlaut noch sinngemäß
für eine Prüfung am Maßstab des Art. 33 Abs. 5 GG
herangezogen. Das Gericht beschränkt sich darauf, auf den
weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers im
Besoldungsrecht hinzuweisen, ohne daraus konkrete Folgerungen
für den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab abzuleiten.
Soweit das Gericht in diesem Zusammenhang auf das in der
fachgerichtlichen Judikatur verbreitete Kriterium der
greifbaren Abkopplung der Beamtenbesoldung von der
allgemeinen Entwicklung abstellt, bedürfte dieser Ansatzpunkt
einer näheren Entfaltung. Die fachgerichtliche Rechtsprechung
legt ihren Entscheidungen divergierende Zahlenwerte – die
sich zudem auf unterschiedliche Bezugspunkte beziehen –
zugrunde, ab denen eine greifbare Abkopplung anzunehmen sein
soll (vgl. dazu die Darstellung im Vorlagebeschluss des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom
9. Juli 2009 – 1 A 1525/08 –, juris,
Rn. 396 ff.). Weder setzt sich das Gericht mit
diesen Zahlen auseinander, noch macht es deutlich, warum es
bei den von ihm zugrunde gelegten Werten von einer greifbaren
Abkopplung ausgeht.
37
(2) Mehrere Passagen des Vorlagebeschlusses
deuten in eine Richtung, wonach das Gericht keine echte
Gesamtbetrachtung der Besoldungshöhe und
Besoldungsentwicklung vornimmt (vgl. zu diesem Erfordernis
BVerfGK 12, 253 ), sondern die Neuregelung
des Sonderzahlungsrechts als den eigentlichen Bezugspunkt für
die Annahme einer Unteralimentation ansieht. So führt das
Gericht aus, dass der vorgelegte Normenkomplex
verfassungswidrig sei, weil das Landesrecht im Jahr 2005 die
im Vorjahr gezahlten Sonderzahlungsbeträge nicht mehr vorsehe
und das Bundesbesoldungsgesetz keinen finanziellen Ausgleich
für diesen Einschnitt vornehme. Dieses Verständnis deckt sich
mit der Prozessgeschichte im Rechtsstreit des
Ausgangsverfahrens, der von Anfang an auf die Kürzung der
Sonderzahlung „zugeschnitten“ war. Vorlagen, die sich allein
auf die Neuregelung des Sonderzahlungsrechts beziehen, hat
das Bundesverfassungsgericht aber schon mehrfach als
unzulässig beschieden (vgl. BVerfGK 12, 234
; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer
des Zweiten Senats vom 14. Oktober 2009 – 2 BvL
3/08 u.a. –, ZBR 2010, S. 165; BVerfG, Beschluss
der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 14. Oktober 2009 –
2 BvL 13/08 u.a. –, juris).
38
(3) Schließlich hat sich das Vorlagegericht
nicht hinreichend mit Rechtsprechung und Schrifttum zur
Verfassungskonformität der Alimentation nach der Neuregelung
des Sonderzahlungsrechts auseinandergesetzt (vgl. etwa Wolff,
Das Sächsische Gesetz über die Gewährung einer jährlichen
Sonderzuwendung und das Alimentationsprinzip, SächsVBl 2004,
S. 273 ff.). Insbesondere eine Auseinandersetzung
mit der die Verfassungsmäßigkeit der Neuregelung bejahenden
(niedersächsischen) Rechtsprechung (vgl. VG Hannover, Urteil
vom 16. November 2006 – 2 A 50/04 –, NVwZ-RR 2008,
S. 124, zur Verfassungskonformität der Neuregelung des
Sonderzahlungsrechts, zwar bezogen auf die Streitjahre 2003
und 2004, aber wohl darüber hinausweisend; vgl. auch – nach
Erlass des Vorlagebeschlusses – VG Lüneburg, Urteil vom
30. April 2009 – 1 A 300/05 –, juris, zur
Verfassungskonformität der Alimentation der niedersächsischen
Beamten im Jahr 2005) wäre insoweit angezeigt gewesen.
39
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.