BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvL 19/02 -
der Verfassungsmäßigkeit des Artikel 3 des
Bundesbesoldungs- und -versorgungsgesetzes 2000 vom 19. April
2001 (BGBl I S. 618)
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Verwaltungsgerichts Hamburg vom 3. Dezember 2002 - 16 VG
178/2002 -
hat die 2. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richter Jentsch,
Broß
und die Richterin Lübbe-Wolff
gemäß § 81a BVerfGG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I
S. 1473) am 14. Oktober 2003 einstimmig beschlossen:
Die Vorlage ist unzulässig.
1
Gegenstand der Vorlage ist die in Art. 3
des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und
Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 2000
(Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz 2000 -
BBVAnpG 2000) vorgesehene Einmalzahlung für aktive Beamte
bestimmter Besoldungsgruppen.
2
1. Mit dem BBVAnpG 2000 wurden die Besoldungs-
und Versorgungsbezüge - gegenüber dem Tarifbereich mit einer
zeitlichen Verschiebung und vermindert um 0,2 Prozentpunkte
vom Erhöhungssatz zum weiteren Aufbau der Versorgungsrücklage
- angepasst (vgl. im Einzelnen Art. 1, 2 BBVAnpG 2000).
Die tariflich vereinbarte Einmalzahlung von 4 x 100 DM wurde
durch Art. 3 Abs. 1 BBVAnpG 2000 nur für die aktiven
Beamten und Soldaten in den Besoldungsgruppen bis A 11
übertragen.
3
Art. 3 Abs. 1 BBVAnpG 2000 lautet wie
folgt:
4
Beamte und Soldaten in den Besoldungsgruppen A
1 bis A 11 (...) erhalten für die Monate September bis
Dezember 2000 eine einmalige Zahlung in Höhe von 400 Deutsche
Mark; sie vermindert sich um 100 Deutsche Mark für jeden
dieser Kalendermonate, für den kein Anspruch auf Dienstbezüge
besteht oder bereits aus einem anderen Rechtsverhältnis im
öffentlichen Dienst (§ 40 Abs. 6 des
Bundesbesoldungsgesetzes) eine einmalige Zahlung gewährt
worden ist.
5
2. Die Beteiligten des Ausgangsverfahrens
streiten um die Bewilligung einer Einmalzahlung nach
Art. 3 Abs. 1 BBVAnpG 2000. Der Kläger ist Beamter im
Ruhestand und bezieht von der Beklagten Versorgungsbezüge
nach der Besoldungsgruppe A 11. Seinen Antrag auf Gewährung
einer Einmalzahlung nach Art. 3 Abs. 1 BBVAnpG 2000 in
Höhe des ihm nach der Pensionsskala zustehenden Teils lehnte
die Beklagte mit dem Hinweis auf den klaren Gesetzeswortlaut
ab. Nachdem auch der Widerspruch des Klägers gegen den
ablehnenden Bescheid erfolglos geblieben war, erhob er Klage
mit dem Ziel, die Beklagte unter Aufhebung des ablehnenden
Bescheides in Gestalt des Widerspruchsbescheides zu
verpflichten, ihm für die Monate September bis Dezember 2000
den ihm nach der Pensionsskala anteilig zustehenden Betrag an
der Einmalzahlung zu gewähren.
6
3. Mit Beschluss vom 3. Dezember 2002 hat das
Verwaltungsgericht Hamburg das Verfahren ausgesetzt und die
Sache gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem
Bundesverfassungsgericht zur Prüfung der Frage der
Vereinbarkeit von Art. 3 BBVAnpG 2000 mit dem
Grundgesetz vorgelegt.
7
Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts verstößt
die Nichtgewährung der Einmalzahlung für Ruhestandsbeamte,
deren Versorgung an die Besoldungsgruppen A 1 bis A 11
anknüpft, gegen Art. 33 Abs. 5 GG, da in den
Kerngehalt des aus Lebenszeit-, Alimentations- und
Leistungsprinzip folgenden Grundsatzes der Gewährung
amtsangemessener Leistungen eingegriffen werde. Der Grundsatz
der Versorgung aus dem letzten Amt habe zwar nicht zur Folge,
dass ein hergebrachter Grundsatz der vollständigen
Gleichstellung von aktiven Beamten und Ruhestandsbeamten
bestehe. So sei in der Rechtsprechung die Möglichkeit einer
Ungleichbehandlung der Empfänger von Bezügen einerseits und
von Versorgungsleistungen andererseits anerkannt. Von diesen
Fallgestaltungen, in denen es in der Regel um die Frage
gegangen sei, inwieweit bestimmte Bestandteile der Bezüge
ruhegehaltfähig seien, unterscheide sich der vorliegende Fall
aber deutlich. Im Rahmen des Art. 3 BBVAnpG 2000 erfolge
eine Ungleichbehandlung im Hinblick auf die Anpassung der
Bezüge und Versorgungsleistungen an die wirtschaftlichen und
finanziellen Verhältnisse. Bezüglich der
Ruhegehaltsempfänger, deren Versorgung an die
Besoldungsgruppen A 1 bis A 11 anknüpfe, habe der Gesetzgeber
außer Acht gelassen, dass auch hier eine Anpassung der Bezüge
für die Monate September bis Dezember 2000, wie ihn die
Einmalzahlung der Sache nach darstelle, habe erfolgen müssen.
Dass insoweit ein Anpassungsbedarf bestanden habe, ergebe
sich aus der Gesetzesbegründung, die das Ziel der Anpassung
der Bezüge der aktiven Beamten und Versorgungsempfänger an
die wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse beschreibe
und zugleich auf soziale Belange für die Gewährung der
Einmalzahlung an aktive Beamte der unteren Besoldungsgruppen
abstelle. Zudem könne nicht davon ausgegangen werden, dass
mit der Einmalzahlung an die aktiven Beamten der unteren
Besoldungsgruppen eine Überalimentation habe geschaffen
werden sollen. Die damit notwendige Anpassung habe der
Gesetzgeber im Hinblick auf die Versorgungsempfänger der
unteren Besoldungsgruppen ohne ausdrückliche Begründung
unterlassen. Während bei den Besoldungs- und
Versorgungsempfängern der höheren Besoldungsgruppen noch die
Überlegung eingreifen könne, dass diese von der allgemeinen
Teuerung weniger stark betroffen seien, könne die Auferlegung
eines Sparbeitrages bei Versorgungsempfängern der unteren
Besoldungsgruppen nicht mehr auf sachgerechte Erwägungen
zurückgeführt werden.
8
Auch verstoße Art. 3 Abs. 1 BBVAnpG 2000
gegen Art. 3 Abs. 1 GG, da die Nichtgewährung der
Einmalzahlung an Versorgungsempfänger der unteren
Besoldungsgruppen auf sachwidrigen Erwägungen beruhe. Der
Gesetzgeber sei verpflichtet, eine sachgerechte und gleiche
Behandlung aller Beamten, d. h. der aktiven wie der
Ruhestandsbeamten, sicherzustellen. Daraus ergebe sich die
Forderung nach grundsätzlich gleichen Regelungen bei der
Anpassung der Bezüge an veränderte wirtschaftliche
Rahmenbedingungen. Die vom Gesetzgeber genannten Gründe der
Haushaltskonsolidierung und der Schaffung einer sozialen
Symmetrie in den Alterssicherungssystemen rechtfertigten die
Ungleichbehandlung von aktiven Beamten und
Versorgungsempfängern derselben Besoldungsgruppen nicht. Die
unterschiedlichen Voraussetzungen einer amtsangemessenen
Alimentation bei Beamten und Ruhestandsbeamten seien bereits
dadurch berücksichtigt, dass die Versorgungsbezüge stets nur
einen bestimmten Prozentsatz der ruhegehaltfähigen
Bestandteile der Bezüge darstellten.
9
Die Vorlage ist unzulässig.
10
1. Ein Gericht kann eine Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit einer
gesetzlichen Vorschrift nach Art. 100 Abs. 1 GG nur
einholen, wenn es zuvor die Entscheidungserheblichkeit der
Vorschrift und ihre Verfassungsmäßigkeit sorgfältig geprüft
hat (vgl. BVerfGE 86, 71 ). Dem
Begründungserfordernis des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG
genügt ein Vorlagebeschluss nur, wenn das Gericht die
Entscheidungserheblichkeit und seine Überzeugung von der
Verfassungswidrigkeit der Norm näher begründet und die für
seine Überzeugung maßgeblichen Erwägungen umfassend und
nachvollziehbar darlegt (vgl. BVerfGE 65, 308 ;
86, 52 ; 88, 198 ; BVerfG, Beschluss der
3. Kammer des Ersten Senats vom 8. Januar 1999 - 1 BvL
14/98 -, NJW 1999, S. 1098 ). Das Gericht muss
sich mit der Rechtslage auseinander setzen, die in
Rechtsprechung und Literatur vertretenen Auffassungen
berücksichtigen und auf unterschiedliche
Auslegungsmöglichkeiten der Norm eingehen, soweit diese für
deren Verfassungsmäßigkeit von Bedeutung sein können (vgl.
BVerfGE 79, 245 ; 86, 71 ; 97, 49
). Die Darlegungen zur Verfassungswidrigkeit der
zur Prüfung gestellten Norm müssen den verfassungsrechtlichen
Prüfungsmaßstab nennen und die für die Überzeugung des
Gerichts maßgebenden Erwägungen darstellen, wobei auch eine
Auseinandersetzung jedenfalls mit nahe liegenden
tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten zu erfolgen hat
(vgl. BVerfGE 86, 52 ; 86, 71 ; 94, 315
). Wird im Vorlagebeschluss in Bezug auf die zur
Überprüfung gestellte Norm ein verfassungsrechtlicher
Prüfungsmaßstab zu Grunde gelegt, der zur Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts in offenkundigem Widerspruch steht,
hat das vorlegende Gericht seinen abweichenden Maßstab in
Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts näher zu begründen (vgl. BVerfGE
80, 182 ).
11
2. Diesen Anforderungen wird der
Vorlagebeschluss nicht gerecht.
12
a) Dies betrifft zunächst die Ausführungen des
Verwaltungsgerichts zur Frage der Unvereinbarkeit des
Art. 3 BBVAnpG 2000 mit Art. 33 Abs. 5 GG. Das
Verwaltungsgericht geht zwar im Ansatz zutreffend davon aus,
dass der Gesetzgeber im Rahmen des ihm zustehenden weiten
Gestaltungsspielraums nicht das Alimentationsprinzip
verletzen darf. Die Begründung dafür, dass ein solcher
unzulässiger Eingriff mit der Regelung des Art. 3
BBVAnpG 2000 vorgenommen worden sei, ist jedoch
unzureichend.
13
aa) Dem Vorlagebeschluss lässt sich zunächst
nicht mit hinreichender Klarheit entnehmen, ob das
Verwaltungsgericht von einem hergebrachten Grundsatz
gleichmäßiger Anpassung von Besoldungs- und
Versorgungsbezügen ausgeht und von diesem Blickwinkel aus
eine Teilhabe der Versorgungsempfänger an einmaligen
Zuwendungen im Rahmen von Besoldungserhöhungen dem
Kernbestand des Alimentationsprinzips zurechnen will. Sofern
das Verwaltungsgericht sich auf diesen Standpunkt stellen
wollte, stünde dies in einem Spannungsverhältnis zur
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Dieses hat
bereits entschieden, dass das Alimentationsprinzip nicht das
Recht auf eine allgemeine, stets prozentual vollkommen
gleiche und gleichzeitig wirksam werdende Besoldungs- und
Versorgungsanpassung umfasst, so dass etwa auch ein
vorübergehender Aufschub der linearen Erhöhung der Bezüge in
bestimmten Besoldungsgruppen nicht das Alimentationsprinzip
verletzt (BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats
vom 2. Juni 2001 - 2 BvR 571/00 -, NVwZ 2001, S. 1393f.).
Dementsprechend verstößt eine differenzierende Gewährung
eines einmaligen Festbetrages auch nicht gegen das
Alimentationsprinzip. Das Verwaltungsgericht wäre daher
gehalten gewesen, sich eingehend mit dieser Rechtsprechung
auseinander zu setzen, sofern es von ihr abweichen
wollte.
14
bb) Soweit das vorlegende Verwaltungsgericht
einen Eingriff in den Wesensgehalt des Alimentationsprinzips
unter dem Gesichtspunkt des Unterschreitens der
verfassungsrechtlich gebotenen Mindestalimentation annehmen
will, worauf die Ausführungen zum Anpassungsbedarf unter dem
Gesichtspunkt der Gewährung einer amtsangemessenen Versorgung
hindeuten, bestehen gleichfalls erhebliche
Begründungsdefizite.
15
Nach ständiger Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts sind die Dienstbezüge so
festzusetzen, dass sie einen je nach Dienstrang, Bedeutung
und Verantwortung des Amtes und entsprechender Entwicklung
der allgemeinen Verhältnisse angemessenen Lebensunterhalt
gewähren und als Voraussetzung dafür genügen, dass sich der
Beamte ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen
und in wirtschaftlicher Unabhängigkeit zur Erfüllung der dem
Berufsbeamtentum vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgabe, im
politischen Kräftespiel eine stabile, gesetzestreue
Verwaltung zu sichern, beitragen kann (vgl. BVerfGE 11, 203
; 39, 196 ; 44, 249
). Dabei muss der Gesetzgeber auch
berücksichtigen, dass nach allgemeiner Anschauung zu den
Bedürfnissen, die der arbeitende Mensch soll befriedigen
können, nicht nur dessen Grundbedürfnisse gehören, sondern
auch ein Minimum an Lebenskomfort (vgl. BVerfGE 44, 249
; 81, 363 ; 99, 300
). Ob die Dienstbezüge einschließlich der Alters-
und Hinterbliebenenversorgung nach diesem Maßstab ausreichend
sind, lässt sich nur anhand des Nettoeinkommens beurteilen
(vgl. BVerfGE 44, 249, ; 81, 363 ; 99,
300 ).
16
Diese in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grundsätze hat das
Verwaltungsgericht nicht erörtert. Dementsprechend fehlen
auch hinreichende Feststellungen dazu, dass ohne die
Gewährung der Einmalzahlung das Mindestmaß eines
amtsangemessenen Lebensunterhalts bei den
Versorgungsempfängern der unteren Besoldungsgruppen
unterschritten werde. In den Gesetzesmaterialien (BTDrucks
14/5198, S. 14) wird - worauf das Verwaltungsgericht nicht
eingeht - eine Gesamtschau der Jahre 1999 bis 2002
vorgenommen. Danach sind die Dienst- und Versorgungsbezüge
unter Berücksichtigung der mit dem BBVAnpG 2000 vorgenommenen
Erhöhungen um insgesamt 7,5% linear angehoben worden.
Zusammen mit der Steuerentlastung und der Erhöhung des
Kindergeldes seien die Nettoeinkommen der Beamtinnen und
Beamten real deutlich gestiegen und würden auch weiter
angemessen ansteigen. Damit geht der Gesetzgeber ersichtlich
davon aus, dass er seiner Alimentationspflicht in einem das
absolute Mindestmaß übersteigenden Umfang nachkommt. Das
Verwaltungsgericht hat nicht festgestellt, dass diese
Beurteilung nicht den Tatsachen entspräche. Sein pauschaler
Hinweis darauf, es könne nicht davon ausgegangen werden, dass
eine Überalimentation vorliege, führt nicht weiter. Das
Verwaltungsgericht hätte vielmehr konkret darlegen müssen,
warum die Einschätzung des Gesetzgebers unzutreffend ist. Es
geht auch nicht auf die konkrete wirtschaftliche und
finanzielle Lage des Klägers in dem relevanten Zeitraum von
September bis Dezember 2000 ein.
17
b) Auch soweit das Verwaltungsgericht eine
Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG annimmt, besteht ein
erhebliches Begründungsdefizit.
18
Die unter dem Blickwinkel des Art. 3 Abs.
1 GG relevante Fragestellung ist, ob die Privilegierung der
aktiven Beamten in den Besoldungsgruppen A 1 bis A 11
sachlich gerechtfertigt ist. Der Gesetzgeber hat hier auf
soziale Belange verwiesen. Auf die Frage, ob solche Belange
eine Ungleichbehandlung gegenüber der Gruppe der
Ruhestandsbeamten, die eine an die Besoldungsgruppen A 1 bis
A 11 anknüpfende Versorgung erhalten, sachlich rechtfertigen,
geht das Verwaltungsgericht im Rahmen des Vorlagebeschlusses
nicht in dem gebotenen Maße ein. Es erörtert weder die Frage,
ob zwischen den beiden Vergleichsgruppen Unterschiede
bestehen, die eine unterschiedliche Behandlung ermöglichen,
noch geht es auf das Gewicht der Ungleichbehandlung ein, das
für die Frage der gesetzgeberischen Gestaltungsfreiheit von
erheblichem Belang ist. Bei der auf einen Zeitraum von vier
Monaten bezogenen Einmalzahlung von 400 DM brutto handelt es
sich um eine geringfügige und nur punktuell wirkende
Bevorzugung bestimmter Besoldungsempfänger.
Differenzierungsgründe können sich hier aus einem
hinsichtlich der Vergleichsgruppen unterschiedlichen Bedarf
ergeben; außerdem können unterschiedliche Vergleichsebenen,
nämlich Bezüge und Löhne einerseits sowie Pensionen und
Renten andererseits ins Auge gefasst werden (vgl. Ruland, ZBR
1983, S. 313 ). So kann etwa die Schere der
Gehaltsentwicklung zwischen der Beamtenbesoldung und den
Löhnen stärker auseinander gehen, als jene zwischen Pensionen
und Renten. Hierauf hat auch der Gesetzgeber ersichtlich sein
Augenmerk gerichtet, wie dem in den Gesetzesmaterialien
enthaltenen Hinweis, dass die Versorgungsbezüge mit der
bloßen linearen Anhebung insgesamt nicht stärker angehoben
werden als die voraussichtlichen Anpassungen in der
gesetzlichen Rentenversicherung (BTDrucks 14/5198, S. 9),
entnommen werden kann. Diese Ausführungen beziehen sich zwar
primär auf die Verschiebung der linearen Erhöhungen der
Versorgungsbezüge. Da die Einmalzahlung das Ziel der
Abfederung der wirtschaftlichen Konsequenzen der zeitlich
versetzten Anpassung der Bezügeerhöhung für die
Besoldungsgruppen A 1 bis A 11 hat, liegt es jedoch nahe,
dass der Nichtgewährung der Einmalzahlung an die
Versorgungsempfänger die Überlegung des Gesetzgebers zu
Grunde lag, für diese Gruppe bedürfe es mit Blick auf das als
Vergleichsmaßstab heranzuziehende Versorgungsniveau der
gesetzlichen Rentenversicherung eines solchen Ausgleichs
nicht. Die Berücksichtigung des Versorgungsniveaus aller
Versorgungssysteme ist auch ein Faktor, der bei der Bemessung
einer amtsangemessenen Versorgung mit berücksichtigt werden
kann (vgl. Fürst, ZBR 1983, S. 319 ).
19
Soweit das vorlegende Gericht demgegenüber
pauschal darauf verweist, dem geringeren Bedarf der
Ruhestandsbeamten sei bei der Bemessung der Versorgungsbezüge
schon durch die Gewährung lediglich eines Vomhundertsatzes
der Besoldungsbezüge Rechnung getragen, greift es zu kurz.
Dem Gesetzgeber obliegt die Ausgestaltung der Höhe der
Versorgungsbezüge. Er ist dabei auch nicht starr an bestimmte
Prozentsätze gebunden (vgl. Fürst, ZBR 1983, S. 319
). Wesentlich ist vielmehr allein, dass der
Gesetzgeber seiner Alimentationspflicht in angemessenem Maße
nachkommt. Bewegt er sich nicht an der untersten Grenze, so
kann er den unterschiedlichen Finanzbedarf von aktiven und
pensionierten Beamten innerhalb des von der
Alimentationspflicht und des allgemeinen Gleichheitssatzes
gezogenen Rahmens selbst definieren.
20
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.