BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvL 20/08 -
ob die §§ 1 und 4 des 1. Abschnitts
des Artikel 1 des Gesetzes zur Eingliederung der
Versorgungsämter in die allgemeine Verwaltung des Landes
Nordrhein-Westfalen des Zweiten Gesetzes zur Straffung der
Behördenstruktur in Nordrhein-Westfalen vom 30. Oktober
2007 (GV NRW S. 482) mit §§ 1, 3 und 4 des Gesetzes über
die Errichtung der Verwaltungsbehörden der
Kriegsopferfürsorge vom 12. März 1951 (BGBl I
S. 169), zuletzt geändert durch das Zweite Gesetz zur
Erleichterung der Verwaltungsreform in den Ländern (2.
Zuständigkeitslockerungsgesetz) vom 3. Mai 2000 (BGBl I
S. 632) in Verbindung mit Artikel 84, 125b
Absatz 2 des Grundgesetzes beziehungsweise mit
Artikel 85 des Grundgesetzes vereinbar sind, soweit
hierdurch die bisherige Versorgungsverwaltung aufgelöst und
deren Aufgaben im Sozialen Entschädigungsrecht und der
Kriegsopferversorgung vollständig auf die Landschaftsverbände
übertragen worden sind
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Landessozialgerichts Nordrhein-Westfalen vom
3. September 2008 - L 10 VG 20/03 -
hat die 2. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Richter Gerhardt,
die Richterin Hermanns
und den Richter Müller
gemäß § 81a BVerfGG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)
am 17. April 2013 einstimmig beschlossen:
Die Vorlage ist unzulässig.
1
Das Verfahren betrifft die Kommunalisierung
der Versorgungsverwaltung in Nordrhein-Westfalen. Die
Versorgungsbehörden sind unter anderem mit der Wahrnehmung
der Aufgaben des Sozialen Entschädigungsrechts betraut.
Hierzu zählt die Entschädigung von Gewaltopfern nach dem
Gesetz über die Entschädigung für Opfer von Gewalttaten
(Opferentschädigungsgesetz - OEG) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 7. Januar 1985 (BGBl I
S. 1), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Juni
2011 (BGBl I S. 1114 ), auf dessen
Grundlage der Kläger des Ausgangsverfahrens die Anerkennung
eines Gesundheitsschadens als Folge eines tätlichen Angriffs
und die Gewährung einer Rente erstrebt.
2
1. Der Gesetzgeber hat die Versorgung nach dem
Opferentschädigungsgesetz den für die Durchführung des
Bundesversorgungsgesetzes zuständigen Behörden übertragen
(§ 6 Abs. 1 Satz 1 OEG). Dieses sind nach der
bundesgesetzlichen Regelung in § 1 des Gesetzes über die
Errichtung der Verwaltungsbehörden der Kriegsopferversorgung
vom 12. März 1951 (BGBl I S. 169) in der Fassung des Gesetzes
vom 27. April 1955 (BGBl I S. 189 ), zuletzt
geändert durch Gesetz vom 3. Mai 2000 (BGBl I
S. 632 ) - im Folgenden: KOVErrG - die
Versorgungs- und Landesversorgungsämter. Nach § 1
Abs. 2 Satz 1 KOVErrG in der bis zum 10. Mai
2000 geltenden Fassung (BGBl 1955 I S. 189 )
waren die Versorgungsämter von den Ländern als besondere
Verwaltungsbehörden zu errichten. Das Land
Nordrhein-Westfalen errichtete ein Landesversorgungsamt als
Landesmittelbehörde und elf Versorgungsämter als untere
Landesbehörden (vgl. § 7 Abs. 2, § 9 Abs. 2
des Gesetzes über die Organisation der Landesverwaltung -
Landesorganisationsgesetz - vom 10. Juli
1962, GV NRW S. 421; LTDrucks NRW 14/4342, S. 23).
Rechtsträger der Versorgungsverwaltung und Leistungsträger
des Sozialen Entschädigungsrechts war das Land (vgl. BSGE
102, 149 Rn. 20 ff.). Durch
Art. 25 des Zweiten Gesetzes zur Erleichterung der
Verwaltungsreform in den Ländern
(2. Zuständigkeitslockerungsgesetz) vom 3. Mai 2000
(BGBl I S. 632 ) fasste der
Bundesgesetzgeber § 1 KOVErrG neu und hob hierbei
§ 1 Abs. 2 Satz 1 KOVErrG ersatzlos auf. Das
Land Nordrhein-Westfalen löste das Landesversorgungsamt auf
und übertrug dessen Aufgaben der Bezirksregierung Münster,
die sie in einer eigenen Abteilung wahrzunehmen hatte
(Art. 1 § 3 Sätze 1 und 2 des Zweiten Gesetzes
zur Modernisierung von Regierung und Verwaltung in
Nordrhein-Westfalen 2. ModernG> vom 9. Mai 2000, GV NRW
S. 462). Durch das Zweite Gesetz zur Straffung der
Behördenstruktur in Nordrhein-Westfalen vom 30. Oktober
2007 (GV NRW S. 482) löste der Landesgesetzgeber die
Versorgungsämter auf und übertrug deren Aufgaben im Bereich
des Sozialen Entschädigungsrechts mit Wirkung ab dem
1. Januar 2008 auf die Landschaftsverbände, die sie als
Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung wahrzunehmen
haben; außerdem hob er die Vorschrift auf, mit der er die
Aufgaben des Landesversorgungsamtes auf die Bezirksregierung
Münster übertragen hatte. Die in Nordrhein-Westfalen
bestehenden zwei Landschaftsverbände werden durch die in
ihrem Zuständigkeitsbereich gelegenen Kreise und kreisfreien
Städte gebildet und sind öffentlich-rechtliche Körperschaften
mit dem Recht der Selbstverwaltung (§§ 1 und 2 der
Landschaftsverbandsordnung für das Land Nordrhein-Westfalen
in der Fassung der Bekanntmachung vom
14. Juli 1994, GV NRW S. 657). Die
Landschaftsverbände sind Gemeindeverbände im Sinne von
Art. 78 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen
(VerfGH Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 26. Juni 2001 -
VerfGH 28/00 u.a. -, NVwZ-RR 2001, S. 617).
3
2. Der 10. Senat des Landessozialgerichts
Nordrhein-Westfalen hat die für die Auflösung der
Versorgungsämter und die Aufgabenübertragung auf die
Landschaftsverbände maßgeblichen Vorschriften des Zweiten
Gesetzes zur Straffung der Behördenstruktur in
Nordrhein-Westfalen, nämlich die §§ 1 und 4 des Gesetzes
zur Eingliederung der Versorgungsämter in die allgemeine
Verwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen (GV NRW 2007
S. 482, zuletzt geändert durch Gesetz vom
25. Oktober 2011, GV NRW S. 542) - im Folgenden:
Eingliederungsgesetz/EingliederungsG -, zur
verfassungsrechtlichen Prüfung vorgelegt. Sie lauten:
4
§ 1 Auflösung der Versorgungsämter
(1) Die den Versorgungsämtern übertragenen
Aufgaben werden nach Maßgabe dieses Gesetzes den Kreisen und
kreisfreien Städten, den Landschaftsverbänden und den
Bezirksregierungen übertragen.
(2) Die Beamten und die tariflich Beschäftigten
der Versorgungsämter gehen nach Maßgabe dieses Gesetzes auf
die Kreise und kreisfreien Städte, auf die
Landschaftsverbände, auf die Bezirksregierungen und auf das
Landesamt für Personaleinsatzmanagement über bzw. werden im
Wege der Personalgestellung zur Aufgabenwahrnehmung zur
Verfügung gestellt.
(3) Die Versorgungsämter Aachen, Bielefeld,
Dortmund, Düsseldorf, Duisburg, Essen, Gelsenkirchen, Köln,
Münster, Soest und Wuppertal werden mit Ablauf des
31. Dezember 2007 aufgelöst.
5
§ 4 Aufgaben des Sozialen
Entschädigungsrechts
einschließlich der Kriegsopferversorgung
(1) Die den Versorgungsämtern übertragenen
Aufgaben des Sozialen Entschädigungsrechts einschließlich der
Kriegsopferversorgung werden mit Wirkung vom 1. Januar
2008 auf die Landschaftsverbände übertragen.
(2) Die Landschaftsverbände nehmen die Aufgaben
als Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung wahr. Die
Aufsicht führt die fachlich zuständige oberste Landesbehörde.
Diese kann allgemeine und besondere Weisungen erteilen, um
die gesetzmäßige Erfüllung der Aufgaben zu sichern. Zur
zweckmäßigen Erfüllung der Aufgaben kann die Aufsichtsbehörde
allgemeine Weisungen erteilen, um die gleichmäßige
Durchführung der Aufgaben zu sichern.
6
Zweck der Regelung ist die Verschlankung der
Verwaltung. Sonderbehörden sollten soweit wie möglich
aufgelöst werden. Ihre Aufgaben sollten auf die Kommunen
übertragen oder in die allgemeine Verwaltung integriert
werden. Die Behördenzersplitterung im Bereich des
Sozialrechts sollte beseitigt werden. Der Landesgesetzgeber
ging davon aus, dass die Kriegsopferversorgung, für die die
eigenständigen Versorgungsämter ursprünglich eingerichtet
worden seien, in absehbarer Zeit auslaufen werde. Wegen des
stark zurückgehenden Adressatenkreises und des geringen
Beratungs- und Bearbeitungsaufwands sei die Zusammenfassung
der Aufgaben bei den Landschaftsverbänden sinnvoll. Die
Beschäftigten der Versorgungsämter sollten entsprechend den
von ihnen wahrgenommenen Aufgaben auf die neuen
Aufgabenträger übergehen (vgl. LTDrucks NRW 14/4342,
S. 1 ff., 23 ff.).
7
Das vorlegende Gericht hält die genannten
Bestimmungen für unvereinbar mit den in §§ 1, 3 und 4
KOVErrG enthaltenen Vorgaben. Diese Vorschriften lauten:
8
§ 1
Die Versorgung der Kriegsopfer wird von
Versorgungsämtern und Landesversorgungsämtern durchgeführt.
Mehrere Länder können ein gemeinsames Landesversorgungsamt
errichten.
9
§ 3
Die Versorgungsämter und die nach § 2 zu
errichtenden Stellen unterstehen den Landesversorgungsämtern;
diese unterstehen den für die Kriegsopferversorgung
zuständigen Obersten Landesbehörden.
10
§ 4
Die Beamten und Angestellten der
Versorgungsverwaltung sollen für ihre Aufgabe besonders
geeignet sein.
11
1. Der Kläger des Ausgangsverfahrens wurde im
März 1999 Opfer eines tätlichen Angriffs. Der Täter wurde
wegen gefährlicher Körperverletzung zu einer Freiheitsstrafe
verurteilt. Das Versorgungsamt erkannte mehrere körperliche
Beeinträchtigungen des Klägers als Folgen des Angriffs an und
sprach ihm einen Anspruch auf Heilbehandlung zu. Im Dezember
2000 beantragte der Kläger die Anerkennung psychischer
Beeinträchtigungen als Schädigungsfolgen und die Gewährung
einer Rente. Das Versorgungsamt lehnte den Antrag im
September 2001 ab. Widerspruch und Klage blieben erfolglos.
Im Berufungsverfahren gelangte der vorlegende Senat des
Landessozialgerichts nach der Beweiserhebung zur Überzeugung,
dass eine beim Kläger vorhandene psychische
Gesundheitsstörung auf die Gewalttat zurückzuführen sei. Der
Grad der Schädigungsfolge erreiche indes keine
rentenberechtigende Höhe. Der Senat hat das Verfahren
hinsichtlich des geltend gemachten Rentenanspruchs
abgetrennt.
12
2. Der vorlegende Senat will, soweit sich das
klägerseitige Begehren auf die Anerkennung der
Schädigungsfolge richtet, der Berufung stattgeben, sieht sich
aber an der Verurteilung des Landschaftsverbands, der
zwischenzeitlich mit der Auflösung der Versorgungsämter und
der Übertragung ihrer Aufgaben auf die Landschaftsverbände
auf Beklagtenseite in den Rechtsstreit eingetreten ist,
gehindert, da der Landschaftsverband wegen der
Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten Vorschriften
nicht passivlegitimiert sei. Der Senat hat das Land
Nordrhein-Westfalen und die Bundesrepublik Deutschland
beigeladen, das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1
Satz 1 GG, § 13 Nr. 11, § 80 Abs. 1
BVerfGG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die im
Rubrum bezeichnete Frage zur Entscheidung vorgelegt.
13
a) Der Landesgesetzgeber sei nicht berechtigt,
die bisher von den Versorgungsämtern durchgeführten Aufgaben
des Sozialen Entschädigungsrechts auf die Landschaftsverbände
zu übertragen. Nach § 3 KOVErrG müssten die Länder die
in dieser Vorschrift vorgeschriebene
dreigliedrig-hierarchische Ordnung der Versorgungsbehörden
unter Aufsicht der obersten Landesbehörde beibehalten. Zwar
dürften die Länder die Versorgungsämter anderen Behörden
angliedern. Dies sei aber nur zulässig, wenn die
Versorgungsverwaltung auf Landesebene erhalten bleibe und die
fachliche Qualität der Gesetzesausführung durch Einsatz
entsprechend ausgebildeter, im Versorgungsrecht kompetenter
Bediensteter gewahrt sei. Diese Vorgaben habe das Land nicht
eingehalten. Die Durchführung des Opferentschädigungsgesetzes
erfolge in Bundesauftragsverwaltung. Das Land sei nicht
befugt, von den Bestimmungen des KOVErrG abzuweichen
(Art. 85 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz GG).
Selbst wenn man die Gesetzesausführung der
Landeseigenverwaltung (Art. 83 GG) zurechne, sei das
Land gemäß Art. 125b Abs. 2 GG bis zum Ablauf des
31. Dezember 2008 gehindert gewesen, Vorschriften zu
erlassen, die den das Verwaltungsverfahren regelnden
Bestimmungen des KOVErrG widersprächen.
14
b) Im Einzelnen begründet der vorlegende Senat
diese Rechtsauffassung wie folgt:
15
aa) § 1 KOVErrG bestimme, dass
Kriegsopfer durch Versorgungs- und Landesversorgungsämter zu
versorgen seien. Daraus, dass die Versorgung auch durch
„Landes“-Versorgungsämter erfolgen müsse, ergebe sich, dass
es sich um Landesbehörden handeln müsse und nicht um Stellen
kommunaler Selbstverwaltungskörperschaften. § 3 KOVErrG
sehe eine dreistufige Behördenhierarchie vor. Aus ihr folgten
Aufsichtsbefugnisse der übergeordneten Behörden, die nach der
Aufgabenübertragung auf die Landschaftsverbände nicht mehr im
gleichen Umfang wahrgenommen werden könnten. Dies gelte zum
einen für die Fachaufsicht. Zwar bestehe nach § 24
Abs. 2 LVerbO ein Sonderaufsichtsrecht gegenüber den
Landschaftsverbänden. Bei der Aufgabenwahrnehmung im Rahmen
der Bundesauftragsverwaltung seien sie gemäß § 16
Abs. 1 Satz 1 LOG NRW an die Weisungen der
Aufsichtsbehörden gebunden. Aufgrund der den
Landschaftsverbänden verfassungsrechtlich garantierten
Selbstverwaltung sei es dem Land jedoch verwehrt, vom
Weisungsrecht ohne besonderen Grund und ohne Anweisung des
Bundes Gebrauch zu machen. Das zuständige Ministerium als
oberste Landesbehörde (vgl. § 4 Abs. 1 LOG NRW)
könne überdies keine Dienstaufsicht ausüben. Zudem weiche das
Eingliederungsgesetz auch insofern von § 3 KOVErrG ab,
als es statt dreier Verwaltungsstufen nur zwei vorsehe.
Darüber hinaus sei der Einsatz von Beamten und Angestellten,
die im Sinne des § 4 KOVErrG ausreichend geeignet seien,
nicht mehr sichergestellt.
16
bb) Für die Abweichungen gebe es keine
Rechtsgrundlage.
17
(1) Das Opferentschädigungsgesetz werde im
Wege der Bundesauftragsverwaltung ausgeführt, so dass die
Vorgaben des KOVErrG für die Länder bindend seien
(Art. 85 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz GG).
Es sei ein Geldleistungen gewährendes Gesetz im Sinne von
Art. 104a Abs. 3 GG. Zwar trage der Bund nur 40%
der den Ländern durch Geldleistungen nach dem
Opferentschädigungsgesetz entstehenden Ausgaben (§ 4
Abs. 3 Satz 1 OEG), § 4 Abs. 2 OEG sehe
aber für bestimmte Fälle die alleinige Kostenträgerschaft des
Bundes vor. Es wäre zwar denkbar, den Gesetzesvollzug
dergestalt zu splitten, dass die Durchführung der vom Bund
allein finanzierten Bereiche der Auftragsverwaltung, die
Durchführung im Übrigen der Landeseigenverwaltung zugeordnet
werde. Folge hiervon wäre jedoch, dass für den unter
Art. 83 GG fallenden Teil der Gesetzesvollziehung die
Landschaftsverbände, für den Art. 85 GG zuzuordnenden
Bereich gemäß dem KOVErrG die Versorgungsämter zuständig
wären. Das widerspreche den mit dem Eingliederungsgesetz vom
Landesgesetzgeber verfolgten Zielen der Realisierung von
Einsparpotentialen, der Abschaffung von unteren staatlichen
Sonderverwaltungen und der Bündelung der Materie des Sozialen
Entschädigungsrechts bei den Landschaftsverbänden. Die
Durchführung des Opferentschädigungsgesetzes sei gänzlich der
Bundesauftragsverwaltung zuzurechnen. Die alleinige Zuordnung
zu Art. 83 GG scheitere an der konstitutiven Regelung
des Art. 104a Abs. 3 Satz 2 GG; insofern habe
der ausschließlich vom Bund finanzierte Teil ausschlaggebende
Bedeutung.
18
(2) Bei § 6 Abs. 1 Satz 1 OEG
handele es sich nicht um eine dynamische Verweisung, mit der
der Bundesgesetzgeber auf andere an die Stelle des KOVErrG
tretende und jeweils aktuell die Durchführung des
Bundesversorgungsgesetzes regelnde Bundes- oder Landesgesetze
verweise. Der Bundesgesetzgeber nehme im
Opferentschädigungsgesetz nicht ausdrücklich auf das KOVErrG
Bezug. Dies erkläre sich daraus, dass das KOVErrG lediglich
partielle Vorgaben für die zuständigen Behörden mache
(dreistufiger hierarchischer Aufbau, unmittelbare
Landesverwaltung, besonders geeignete Mitarbeiter). Insoweit
habe die Bezugnahme auf das KOVErrG statischen Charakter. Die
weitere organisatorische und personelle Ausgestaltung
überlasse das KOVErrG den Ländern. Nur in diesem Umfang sei
die Verweisung dynamisch. Es sei ausgeschlossen, dass der
Bundesgesetzgeber auch dann auf landesrechtliche Vorschriften
verweisen wolle, wenn diese von seinen Vorgaben abwichen. Der
Bundesgesetzgeber habe alle Versuche des Bundesrates
zurückgewiesen, das KOVErrG zu lockern oder aufzuheben.
19
Der Zweck der Verweisungsregelung spreche
ebenfalls gegen die Annahme, dass es sich um eine dynamische
Verweisung handele. Vergleichbare Verweisungsbestimmungen
enthielten auch die meisten anderen Gesetze des Sozialen
Entschädigungsrechts. Dem Gesetzgeber sei es darum gegangen,
die Ausführung der einzelnen Bereiche des Sozialen
Entschädigungsrechts bei einer hierauf spezialisierten
Behörde zusammenzufassen. Die Zuständigkeitsbündelung
gewährleiste die einheitliche Gesetzesanwendung und diene wie
der hierarchische Behördenaufbau mit daraus folgenden
Aufsichts- und Weisungsrechten gleichermaßen wie die für die
Mitarbeiter geltenden Eignungsvorgaben der
Qualitätssicherung. Ohne Bindung an das KOVErrG könnten die
Länder die Gesetzesausführung auf verschiedene Behörden
verteilen. So habe der nordrhein-westfälische Gesetzgeber die
früher ebenfalls bei den Versorgungsämtern angesiedelte
Zuständigkeit für die Feststellungsverfahren nach §§ 69,
145 Sozialgesetzbuch Neuntes Buch - SGB IX - von der
Versorgungsverwaltung getrennt und auf die Kreise und
kreisfreien Städte übertragen.
20
Außerdem genügte die Verweisungsregelung, wenn
man sie als dynamische Verweisung ansähe, nicht den
Anforderungen, die das Bundesverfassungsgericht für die
Zulässigkeit derartiger Verweisungen aufgestellt habe. Die
Normklarheit sei nicht gewahrt. Landesrecht würde entgegen
der bundesstaatlichen Kompetenzordnung zu Bundesrecht. Der
Landesgesetzgeber hätte es überdies in der Hand,
Bundesgesetze in seinem Bundesland faktisch außer Kraft zu
setzen. Dies geschehe ohne den Willen des Bundesgesetzgebers
und ohne Verkündung im Bundesgesetzblatt.
21
Selbst wenn man alle Bedenken gegen die
Annahme einer dynamischen Verweisung zurückstellte, dürfte
jedenfalls die Übertragung der Gesetzesausführung auf die
kommunale Ebene nicht dem Willen des Bundesgesetzgebers
entsprechen. Die Bundesregierung habe in einer Stellungnahme
zum Vorhaben des Bundesrates, das KOVErrG aufzuheben, darauf
aufmerksam gemacht, dass die Länder durch die
Föderalismusreform künftig von Bundesgesetzen abweichende
Regelungen zur Einrichtung von Landesbehörden treffen
könnten. Von einer Kommunalisierung sei nicht die Rede
gewesen.
22
(3) Im Übrigen spreche, auch wenn dies im
Ergebnis offenbleiben könne, einiges dafür, dass auch der
Vollzug des Bundesversorgungsgesetzes gemäß Art. 104a
Abs. 3 Satz 2 GG im Wege der Auftragsverwaltung
erfolge, so dass auch bei der Deutung des § 6
Abs. 1 Satz 1 OEG als Regelung mit dynamischer
Verweisung der Landesgesetzgeber nicht vom KOVErrG abweichen
dürfe. Rechtsgrundlage der Kriegsopferversorgung sei zwar der
öffentlich-rechtliche Aufopferungsanspruch. Aus der
Begründung des Regierungsentwurfs zum Bundesversorgungsgesetz
sei aber herzuleiten, dass jedenfalls der durch das
Bundesversorgungsgesetz zur Verfügung gestellte
Versorgungsumfang auf einer freiwilligen und nicht durch
übergeordnete Verfassungsprinzipien vorbestimmten
Entscheidung beruhe und es sich daher beim
Bundesversorgungsgesetz um ein Geldleistungen gewährendes
Gesetz im Sinne des Art. 104a Abs. 3 Satz 1 GG
handele. Außerdem könne der Gesetzgeber aufgrund seiner
Gesetzgebungszuständigkeit darüber befinden, ob und welche
Leistungen er im Rahmen der Kriegsopferversorgung
bereitstelle. Überdies bringe Art. 104a Abs. 3
Satz 2 GG den Rechtsgedanken zum Ausdruck, dass der Bund
erhöhte Einwirkungsbefugnisse haben solle, wenn er mindestens
die Hälfte der Kosten trage. Die Kriegsopferversorgung
finanziere er allein (Art. 120 Abs. 1 GG).
23
(4) Selbst wenn man alledem nicht folgte und
das Land grundsätzlich Regelungen wie die §§ 1 und 4
EingliederungsG erlassen dürfte, so sei es gemäß
Art. 125b Abs. 2 GG jedenfalls bis zum
31. Dezember 2008 gehindert gewesen, von
verfahrensbezogenen Vorgaben der §§ 3 und 4 KOVErrG
abzuweichen. Aus dem in § 3 KOVErrG vorgeschriebenen
hierarchischen Verwaltungsaufbau ergebe sich die Fach- und
Dienstaufsichtsbefugnis der jeweils höheren Behörde. Bei der
Fachaufsicht gehe es um die Kontrolle der Gesetz- und
Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns. Der Begriff
„Aufsicht“ werde wesentlich durch die Beobachtungsfunktion
bestimmt, die mit der Möglichkeit zum Eingreifen im
Einzelfall einhergehe. Hierdurch betreffe sie das „Wie“ der
Entscheidungsfindung, das Verwaltungsverfahren. § 3
KOVErrG bestimme nicht nur, wer die Aufsichtsrechte
wahrnehme, sondern vornehmlich, wie sie ausgeübt würden:
durch die Dienst- und Fachaufsicht. Ihre Ausübung solle die
Qualität der Versorgungsverwaltung sichern. Diesem Ziel
dienten auch die personalbezogenen Vorgaben in § 4
KOVErrG. Die durch die Aufgabenübertragung bedingte
Neuorganisation der Behörden betreffe das
Verwaltungsverfahren nicht nur beiläufig. Die Zweckbestimmung
der Übergangsfrist (Art. 125b Abs. 2 GG), dem Bund
die Überprüfung des vorhandenen Normbestands und
gegebenenfalls eine Neuregelung des Verwaltungsverfahrens zu
ermöglichen, dürfe nicht leerlaufen. Ein weiterer
Verfahrensbezug des hierarchischen Verwaltungsaufbaus nach
§ 3 KOVErrG folge daraus, dass eine andere Behörde als
die Ausgangsbehörde über Widersprüche zu entscheiden habe.
Nach der Aufgabenübertragung seien die Landschaftsverbände
auch hierfür zuständig.
24
(5) Das Land habe zudem - selbst wenn ihm nach
Art. 84 Abs. 1 GG die Organisationsgewalt zustehen
sollte - durch die Kommunalisierung der Versorgungsverwaltung
und sein Vorgehen im Gesetzgebungsverfahren gegen den
Grundsatz der Bundestreue verstoßen. Der Bund habe alle
Versuche der Länder, das KOVErrG aufzuheben, zurückgewiesen.
Diese Entscheidung des Bundes habe das Land
Nordrhein-Westfalen durch die Aufgabenübertragung
konterkariert. Überdies habe es dem Bund im
Gesetzgebungsverfahren nicht die Möglichkeit gegeben, seine
Position einzubringen. Erst nach der Verabschiedung des
Eingliederungsgesetzes habe es die zuständigen
Bundesministerien informiert. Der Bund habe nicht die Chance
gehabt, seinen Normenbestand zeitnah zu überprüfen und von
der Regelungsmöglichkeit, die ihm die Übergangsfrist nach
Art. 125b Abs. 2 GG eröffnet habe, Gebrauch zu
machen.
25
Der Deutsche Bundestag, der Bundesrat, die
Bundesregierung, der nordrhein-westfälische Landtag, die
Landesregierung von Nordrhein-Westfalen, das
Bundessozialgericht, das Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen, die Landesarbeitsgerichte Düsseldorf und
Hamm, der Landschaftsverband Westfalen-Lippe sowie der Kläger
des Ausgangsverfahrens hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.
Die angeschriebenen Gerichte beurteilen die
Aufgabenübertragung auf die Landschaftsverbände, soweit sie
darüber zu befinden hatten, als verfassungsgemäß. Der
Bundestag, der Bundesrat, die Bundesregierung, der
nordrhein-westfälische Landtag, der Landschaftsverband und
der Kläger haben von Äußerungen abgesehen.
26
Die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen
hält die Vorlage für unzulässig. Das vorlegende Gericht habe
die Entscheidungserheblichkeit der zur Prüfung gestellten
Normen allenfalls zum Teil dargetan. Von Bedeutung sei allein
die mit der Zuständigkeitsverlagerung einhergehende Änderung
der Passivlegitimation. Insoweit gehe es um die Abweichung
von § 1 Satz 1 KOVErrG. Der Vorlagebeschluss
behandle indessen auch sonstige etwaige Verstöße gegen das
KOVErrG wie die vermeintlich unzureichende Sicherung der
Aufsichts- und Weisungsbefugnisse, die Abkehr vom
dreistufigen Behördenzug und die angebliche Missachtung der
Vorgaben über die Eignung der einzusetzenden Mitarbeiter.
Auch die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der beanstandeten
Normen sei unzureichend. Der Vorlagebeschluss gelange nur
nach einer Kombination mehrerer Minderheitsmeinungen zu
seinem Ergebnis. Das betreffe die Einordnung des
Opferentschädigungsgesetzes als Gesetz im Sinne des
Art. 104a Abs. 3 Satz 2 GG entgegen § 4
Abs. 3 Satz 1 OEG. Gleiches gelte für die Anwendung
von Art. 104a Abs. 3 GG im Falle des Art. 120
Abs. 1 GG, obwohl diese Bestimmung das Konnexitätsprinzip
gerade durchbreche und die Ausgabentragung durch den Bund
nicht auf bundesgesetzlicher Anordnung beruhe, sondern mit
der Zuweisung der Kostenlast in Art. 120 Abs. 1 GG
unmittelbar auf dem Grundgesetz. Eine Auseinandersetzung mit
naheliegenden Gegenargumenten fehle an mehreren Stellen. So
schließe das vorlegende Gericht aus den gescheiterten
Versuchen zur Aufhebung des KOVErrG auf Bundesebene auf die
Unzulässigkeit der Abweichung auf Landesebene. Dabei verhalte
es sich nicht zur Stellungnahme der Bundesregierung, die sich
einzig deswegen gegen die Aufhebung ausgesprochen habe, weil
sie diesen Schritt wegen der seinerzeit anstehenden
Föderalismusreform als überflüssig erachtet habe. Auch bei
der Frage, ob die Verweisung in § 6 Abs. 1
Satz 1 OEG als dynamische Verweisung zu interpretieren
sei, setze sich das Gericht nicht hinreichend mit dem
Wortlaut der Vorschrift auseinander und befasse sich nicht
mit dem naheliegenden Vergleich mit der Verweisung in
§ 6 Abs. 3 OEG. Die von ihm aus der Bundestreue
abgeleiteten Informationspflichten des Landes gegenüber dem
Bund seien in Rechtsprechung und Lehre unbekannt. Die
Erwägungen des Gerichts zum Verfahrensbezug der §§ 3 und
4 KOVErrG liefen darauf hinaus, dass alle Regelungen über den
Behördenaufbau und die Aufsicht zugleich das „Wie“ der
Aufgabenerledigung beträfen. Dies hätte zur Folge, dass die
Organisationsgewalt der Länder nach Art. 125b
Abs. 2 GG leerlaufe. § 6 Abs. 1 Satz 1
OEG betreffe einzig die sachliche und örtliche Zuständigkeit.
Für das Verfahren verweise das Gesetz in § 6 Abs. 3
OEG auf das Gesetz über das Verwaltungsverfahren der
Kriegsopferversorgung.
27
Die Vorlage ist unzulässig. Sie verfehlt die
Begründungsanforderungen des § 80 Abs. 2
Satz 1 BVerfGG.
28
Ein Gericht kann eine Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit einer
gesetzlichen Vorschrift nach Art. 100 Abs. 1 GG nur
einholen, wenn es zuvor sowohl die Entscheidungserheblichkeit
der Vorschrift als auch ihre Verfassungsmäßigkeit sorgfältig
geprüft hat. Das vorlegende Gericht muss hierzu zum einen mit
hinreichender Deutlichkeit darlegen, dass es im Falle der
Gültigkeit der für verfassungswidrig gehaltenen
Rechtsvorschrift zu einem anderen Ergebnis kommen würde als
im Falle ihrer Ungültigkeit und wie es dieses Ergebnis
begründen würde. Zum anderen muss es die für seine
Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der Norm
maßgeblichen Erwägungen nachvollziehbar und erschöpfend
darlegen. Es muss deutlich machen, mit welchem
verfassungsrechtlichen Grundsatz die zur Prüfung gestellte
Regelung seiner Ansicht nach nicht vereinbar ist und aus
welchen Gründen es zu dieser Auffassung gelangt ist. Dabei
muss es sich intensiv mit der einfachen Rechtslage
auseinandersetzen, auf naheliegende tatsächliche und
rechtliche Gesichtspunkte eingehen und die in Rechtsprechung
und Schrifttum vertretenen Auffassungen ebenso verarbeiten
wie die Entstehungsgeschichte der betreffenden Norm (stRspr;
vgl. BVerfGE 127, 335 m.w.N.; ferner etwa
BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom
16. Dezember 2010 - 2 BvL 16/09 -, NVwZ-RR 2011,
S. 387 f., m.w.N.).
29
Diesen Anforderungen genügt der
Vorlagebeschluss nicht. Der vorlegende Senat hat seine
Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung
gestellten Vorschriften nicht hinreichend begründet.
30
1. Der Senat nimmt an, dass die Verweisung in
§ 6 Abs. 1 Satz 1 OEG, wonach die Versorgung
nach dem Opferentschädigungsgesetz den für die Durchführung
des Bundesversorgungsgesetzes zuständigen Behörden obliegt,
eine statische Verweisung sei und das
Opferentschädigungsgesetz im Wege der
Bundesauftragsverwaltung ausgeführt werde, so dass das
KOVErrG Bestandteil des Opferentschädigungsgesetzes sei und
die Länder gemäß Art. 85 Abs. 1 Satz 1
2. Halbsatz GG an die Bestimmungen über die
Behördeneinrichtung im KOVErrG gebunden seien. Träfen diese
Annahmen zu, hätte das Land die Aufgabenwahrnehmung wohl
nicht auf die Landschaftsverbände übertragen dürfen. Anders
fällt die Beurteilung hingegen aus, wenn die Verweisung in
§ 6 Abs. 1 Satz 1 OEG eine dynamische
Verweisung ist und die Länder das Bundesversorgungsgesetz als
eigene Angelegenheit ausführen, so dass sie gemäß
Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG die Einrichtung der
Behörden abweichend vom KOVErrG regeln können. Ohne Bedeutung
ist in diesem Fall, ob die Vollziehung des
Opferentschädigungsgesetzes selbst Art. 83 oder
Art. 85 GG zuzuordnen ist. Denn bei Annahme einer
dynamischen Verweisung besteht das Regelungsprogramm des
§ 6 Abs. 1 Satz 1 OEG gerade darin, die
Festlegung der Behördenzuständigkeit - und damit implizit
auch des Behörden- und Leistungsträgers - der Gestaltung der
in Bezug genommenen Bestimmung zu überlassen.
31
Der vorlegende Senat referiert zwar die
Aspekte, die dafür sprechen, dass die Länder das
Bundesversorgungsgesetz nach Art. 85 GG ausführen,
bildet insoweit aber keine eigene Überzeugung (2.). Da er
sich zudem nicht ausreichend mit den Erwägungen
auseinandersetzt, nach denen die Regelung in § 6
Abs. 1 Satz 1 OEG als dynamische Verweisung
anzusehen ist (3.), genügt der Vorlagebeschluss nicht den
Darlegungsanforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1
BVerfGG in Bezug auf die Überzeugung des vorlegenden Gerichts
von der Verfassungswidrigkeit der zur Überprüfung gestellten
Normen. Auf die im Vorlagebeschluss vertretene Auffassung,
dass das KOVErrG Regelungen des Verwaltungsverfahrens
enthält, von denen der Landesgesetzgeber im Zeitpunkt des
Erlasses der zur Prüfung gestellten Vorschriften nicht hätte
abweichen dürfen, kommt es im Hinblick auf die
Rechtsentwicklung ebenso wenig an wie auf die Behauptung
eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Bundestreue (4.).
32
2. Die Länder vollziehen das
Bundesversorgungsgesetz nach verbreiteter Auffassung (BSGE
102, 149 Rn. 33; LSG Nordrhein-Westfalen,
Urteil des 6. Senats vom 11. März 2008 -
L 6 V 28/07 -, juris Rn. 28 m.w.N.) als eigene
Angelegenheit und nicht im Auftrag des Bundes. Zwar habe der
Bund die Kriegsfolgelasten gemäß Art. 120 Abs. 1 GG
zu tragen. Art. 104a Abs. 3 Satz 2 GG, der die
Durchführung eines Gesetzes der Auftragsverwaltung zuweise,
wenn der Bund mindestens die Hälfte der Ausgaben trage, komme
indes nicht zur Anwendung. Zum einen sei Art. 120
Abs. 1 GG lex specialis. Die Vorschrift regele die
Ausgabenverantwortung, nicht die Verwaltungskompetenz, die
sich nach Art. 83 ff. GG richte. Zum anderen gründe
sich die Kriegsopferversorgung auf einem
Aufopferungsanspruch, der den Staat zur Leistungserbringung
verpflichte, so dass der Gesetzgeber die Leistungen nach dem
Bundesversorgungsgesetz nicht freiwillig bereitstelle und
damit nicht im Sinne des Art. 104a Abs. 3
Satz 1 GG gewähre.
33
Hiergegen wendet der vorlegende Senat unter
Hinweis auf die Begründung des Regierungsentwurfs, wonach bei
der Kriegsopferversorgung derjenige, der sich aus eigener
Kraft helfen könne, mit seinen Wünschen zurückstehen müsse,
ein, dass jedenfalls der zur Verfügung gestellte
Versorgungsumfang auf einer freiwilligen gesetzgeberischen
Entscheidung beruhe. Darüber hinaus habe der Bund aufgrund
seiner Gesetzgebungskompetenz nach Art. 73 Abs. 1
Nr. 13 GG die Möglichkeit zu bestimmen, ob und unter
welchen Voraussetzungen er Leistungen an Kriegsgeschädigte
und deren Hinterbliebene erbringe. Außerdem lasse sich
Art. 104a Abs. 3 Satz 2 GG der allgemeine
Rechtsgedanke entnehmen, dass der Bund gesteigerte
Einwirkungsmöglichkeiten bei der Ausführung eines
Bundesgesetzes haben solle, wenn er mindestens die Hälfte der
Kosten trage.
34
Der Vorlagebeschluss enthält sich in Bezug auf
die damit aufgeworfenen Fragen allerdings jeglicher
Festlegung. Der vorlegende Senat weist lediglich vorsorglich
darauf hin, einiges spreche dafür, dass auch die Durchführung
des Bundesversorgungsgesetzes der Auftragsverwaltung
zuzuordnen sei. Gegenüber der dargelegten Auffassung zum
Verhältnis von Art. 120 zu Art. 104a Abs. 3 GG
äußert er Bedenken, die er auch erläutert, über die
abschließend zu entscheiden, er aber nicht für erforderlich
hält, weil das Land aus anderen Gründen nicht von den
Vorgaben des KOVErrG abweichen könne.
35
Im Übrigen geht der Senat im Vorlagebeschluss
zwar in Übereinstimmung mit der allgemein vertretenen Ansicht
(Hellermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3,
6. Aufl. 2010, Art. 104a Rn. 96; Maunz, in:
ders./Dürig, GG, Art. 104a Rn. 37 ;
Rodenbach, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG,
12. Aufl. 2011, Art. 120 Rn. 4) davon aus,
dass sich Satz 2 des Art. 104a Abs. 3 GG auf
dessen Satz 1 beziehe, ohne sich jedoch mit einer der
hieran anknüpfenden tragenden Erwägungen der Vertreter der
vorherrschenden Auffassung (vgl. BSGE 102, 149
Rn. 35; Hellermann, a.a.O.; Henneke, in:
Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 12. Aufl. 2011,
Art. 104a Rn. 29; Rodenbach, a.a.O.) zu befassen.
Danach ermächtige Art. 104a Abs. 3 Satz 1 GG
entsprechend seinem Wortlaut „Bundesgesetze … können
bestimmen“ den Bundesgesetzgeber, die Ausgabenlast für den
Bund zu begründen. Ob der Bundesgesetzgeber von dieser
Ermächtigung Gebrauch mache, stehe in seinem Ermessen. Er
könne auch von einer Regelung der Kostenlast absehen. Es
bleibe dann beim Grundsatz des Art. 104a Abs. 1 GG.
Die Länder hätten die Kosten zu tragen (Hellermann, a.a.O.,
Rn. 91). Diese Freiheit, über die Kostenbeteiligung zu
bestimmen, habe der Bundesgesetzgeber nicht, wenn die
Kostenlast des Bundes durch das Grundgesetz vorgegeben sei
wie bei den Kriegsfolgelasten nach Art. 120 Abs. 1
GG. Für die Anwendung von Art. 104a Abs. 3
Satz 1 GG bleibe kein Raum, so dass sich Art. 104a
Abs. 3 Satz 2 GG nicht auf diese Fälle beziehen
könne. Zudem sollte ausweislich der Entstehungsgeschichte des
Art. 104a GG die Regelung nach Art. 120 GG
unberührt bleiben (vgl. BTDrucks V/2861, S. 51), woraus
der Schluss gezogen wird, dass insoweit der Gesetzesvollzug
nicht in die Auftragsverwaltung übergehen sollte (Hellermann,
a.a.O., Rn. 96; Henneke, a.a.O.; Rodenbach, a.a.O.). Zu
dieser am Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers
orientierten Auslegung verhält sich der Vorlagebeschluss
ebenfalls nicht in der gebotenen Weise.
36
3. Soweit der vorlegende Senat darzulegen
sucht, dass es sich bei der Verweisungsregelung in § 6
Abs. 1 Satz 1 OEG im hier maßgeblichen Umfang um
eine statische Verweisung handele, fehlt es an der Erörterung
gewichtiger und naheliegender Aspekte, die für die Annahme
einer dynamischen Verweisung streiten.
37
a) Für das Vorliegen einer dynamischen
Verweisung spricht bereits der Wortlaut der Vorschrift (vgl.
BSGE 102, 149 Rn. 29). Der Gesetzgeber hat
davon abgesehen, unmittelbar auf das KOVErrG zu verweisen.
Hierauf geht der vorlegende Senat zwar ein. Er deutet die
Vorschrift hinsichtlich der im KOVErrG enthaltenen
Bestimmungen über den dreigliedrig gestuften
Verwaltungsaufbau, die Gesetzesausführung durch
Landesbehörden und die besondere Qualifikation der
Mitarbeiter als statische Verweisung. Die weitere
organisatorische und personelle Ausgestaltung der Behörden
überlasse das KOVErrG den Ländern; insoweit sei die
Verweisung eine dynamische. Aus diesem Grund verweise
§ 6 Abs. 1 Satz 1 OEG nicht unmittelbar auf
das KOVErrG. Hierbei bleibt jedoch unberücksichtigt, dass
sich jede Verweisung einzig auf die in dem Gesetz, auf das
sie Bezug nimmt, enthaltenen Regelungen erstrecken kann. Für
den Gesetzgeber hätte es daher, hätte er der Einrichtung der
Behörden durch die Länder die erwähnten Vorgaben machen
wollen, nahegelegen, insoweit unmittelbar auf das KOVErrG zu
verweisen. Zudem verhält sich der vorlegende Senat nicht
dazu, dass § 6 Abs. 3 OEG ausdrücklich Vorschriften
anderer Gesetze für anwendbar erklärt. Dies spricht dagegen,
dass der Gesetzgeber das KOVErrG in das
Opferentschädigungsgesetz inkorporieren wollte, weil sich die
unterschiedliche Gestaltung der Verweisung in ein und
derselben Gesetzesbestimmung andernfalls nicht sinnvoll
erklären lässt.
38
b) Die an der Zweckbestimmung des § 6
Abs. 1 Satz 1 OEG orientierte Argumentation des
vorlegenden Senats erweist sich ebenfalls als unvollständig.
Der Senat führt aus, der Gesetzgeber habe mit der Verweisung
auf die für die Durchführung des Bundesversorgungsgesetzes
geltende Zuständigkeitsbestimmung den Vollzug des
Opferentschädigungsgesetzes und des Bundesversorgungsgesetzes
sowie der anderen Gesetze des Sozialen Entschädigungsrechts,
die dem § 6 Abs. 1 Satz 1 OEG ähnliche
Regelungen enthielten, bündeln und hierdurch die einheitliche
Gesetzesanwendung gewährleisten wollen, und schließt daraus,
dieses Ziel sei einzig bei Annahme einer statischen
Verweisung zu erreichen. Der vorlegende Senat berücksichtigt
nicht, dass die Durchführung des Bundesversorgungsgesetzes,
das keine Verweisungsbestimmung wie § 6 Abs. 1
Satz 1 OEG enthält, auf andere Behörden als die im
KOVErrG genannten Versorgungsämter übertragen werden kann.
Anders wäre dies zwar, wenn die Länder das
Bundesversorgungsgesetz in Auftragsverwaltung durchführten.
Davon geht der Vorlagebeschluss indes, wie gezeigt, nicht
aus. Führen die Länder das Bundesversorgungsgesetz aber in
landeseigener Verwaltung aus, können sie gemäß Art. 84
Abs. 1 Satz 2 GG von den Bestimmungen des KOVErrG
über die Behördeneinrichtung abweichen. Demgegenüber müsste
unter Zugrundelegung der Auffassung des vorlegenden Senats
die Zuständigkeit für die in Bundesauftragsverwaltung
durchzuführenden Bereiche des Sozialen Entschädigungsrechts
bei der durch das KOVErrG vorgesehenen Versorgungsverwaltung
verbleiben (vgl. Art. 85 Abs. 1 Satz 1
2. Halbsatz GG), was dem Ziel der Aufgabenbündelung
widerspräche (vgl. zur entsprechenden Fragestellung für das
Soldatenversorgungsgesetz, insbesondere zur Auslegung des
§ 88 Abs. 1 Satz 2 SVG, BSGE 102, 149
Rn. 25 ff., sowie unten
B.II.3.c), wohingegen der Landesgesetzgeber dieses Ziel bei
Annahme einer dynamischen Verweisung verwirklichen kann.
Soweit der vorlegende Senat zum Beleg der Notwendigkeit einer
bundesgesetzlich vorgegebenen, einheitlichen Behördenstruktur
auf die in Nordrhein-Westfalen in Abweichung von § 69
Abs. 1 Satz 1 SGB IX erfolgte Ausgliederung
der Bearbeitung der schwerbehindertenrechtlichen Verfahren
nach §§ 69, 145 SGB IX aus dem
Zuständigkeitsbereich der für die Durchführung des
Bundesversorgungsgesetzes zuständigen Behörden (§ 2
Abs. 1 EingliederungsG) verweist, ist der Hinweis
bereits deshalb unergiebig, weil der Bundesgesetzgeber die
Zuständigkeitsverlagerung in § 69 Abs. 1
Satz 7 SGB IX ausdrücklich zulässt.
39
c) Der vorlegende Senat lässt darüber hinaus
außer Acht, dass der Gesetzgeber beim
Opferentschädigungsgesetz die gleiche Verweisungstechnik
gewählt hat wie beim Soldatenversorgungsgesetz, nach dessen
§ 88 Abs. 1 Satz 2 ein bestimmter Teil des
Gesetzes „von den zur Durchführung des
Bundesversorgungsgesetzes zuständigen Behörden“ im Auftrag
des Bundes durchgeführt wird. Aus der Gesetzgebungsgeschichte
des Soldatenversorgungsgesetzes lässt sich ableiten, dass
diese Verweisungsbestimmung als dynamische Verweisung zu
interpretieren ist. Ausweislich der Gesetzesmaterialien
(Ausschuss für Verteidigung, schriftlicher Bericht, zu
BTDrucks 2/3366, S. 1 f., 9 f.; Ausschuss für
Kriegsopfer- und Heimkehrerfragen, Kurzprotokoll der
98. Sitzung am 6. Dezember 1956,
S. 7 ff.) waren sich Bund und Länder darin einig,
die Wahrnehmung der Aufgaben in den Bereichen der
Kriegsopfer- und der Soldatenversorgung nicht aufzuspalten.
Dem konnte durch die Schaffung einer dynamischen Verweisung
im Soldatenversorgungsgesetz Rechnung getragen werden (BSGE
102, 149 Rn. 29).
40
d) Die vom vorlegenden Senat als Beleg für
seine Rechtsauffassung herangezogenen Gesetzesmaterialien
bestätigen seine Annahmen offensichtlich nicht.
41
Der vorlegende Senat ist der Ansicht, die
Zuständigkeitsbündelung sei kein Selbstzweck, sondern solle
eine besonders qualifizierte Bearbeitung sicherstellen. Zur
Qualitätssicherung habe der Gesetzgeber die Vorgaben im
KOVErrG geschaffen, deren Umsetzung durch die Länder nur
sichergestellt sei, wenn es sich bei der Verweisungsregelung
um eine statische Bezugnahme handele. Daher überzeuge die
Überlegung nicht, dem gesetzgeberischen Anliegen werde
bereits dann entsprochen, wenn nach der Föderalismusreform
lediglich gewährleistet sei, dass die Wahrnehmung der
Aufgaben im Bereich des Sozialen Entschädigungsrechts nicht
auf verschiedene Behörden aufgeteilt werde.
42
Den Gesetzesmaterialien insbesondere zum
Soldatenversorgungsgesetz lässt sich nicht entnehmen, dass es
dem Gesetzgeber ursprünglich vorrangig um die Nutzung der
besonderen Qualifikation der bereits bestehenden
Versorgungsverwaltung ging. Im Jahr 1999 stellte der Bund
(Bundesregierung, Stellungnahme zum Entwurf des Bundesrates
für ein Zuständigkeitslockerungsgesetz, BTDrucks 14/640,
S. 19 f. ; Innenausschuss,
Beschlussempfehlung und Bericht zu dem Gesetzentwurf des
Bundesrates, BTDrucks 14/2797, S. 14) das
Qualitätsargument zwar in den Vordergrund und wies hiermit
das Ansinnen der Länder auf Aufhebung des KOVErrG zurück. Der
Bundesgesetzgeber hat die Verweisungsregelung jedoch nicht im
Sinne dieses Anliegens geändert. Daraus kann geschlossen
werden, dass er den Erlass abweichender Regelungen durch die
Länder in Kauf genommen hat (BSGE 102, 149
Rn. 29). Die Erwägung des vorlegenden Senats, der
Umstand, dass der Bund den Bestrebungen des Bundesrates zur
Aufhebung des KOVErrG entgegengetreten sei, belege, dass er
von den Bestimmungen des KOVErrG abweichende Landesregelungen
nicht habe zulassen wollen, erweist sich damit als eine zwar
mögliche Interpretation der Normgeschichte, der jedoch keine
selbständige Bedeutung für das Normverständnis zukommt.
43
Die Annahme des vorlegenden Senats, der
Bundesgesetzgeber habe den Ländern jedenfalls die
Kommunalisierung der Versorgungsverwaltung nicht gestatten
wollen, findet in der von ihm angeführten Stellungnahme der
Bundesregierung (BTDrucks 16/518, S. 8 )
zum Gesetzentwurf des Bundesrates zur Aufhebung des KOVErrG
keine Stütze. Der Senat leitet das von ihm angenommene
Kommunalisierungsverbot aus dem Hinweis der Bundesregierung
ab, die Länder könnten aufgrund der Föderalismusreform von
Bundesgesetzen abweichende Regelungen zur Einrichtung von
Landesbehörden erlassen. Damit wird der Stellungnahme der
Bundesregierung ein Sinn unterlegt, den sie offensichtlich
nicht hat. Sie lautet:
44
„Die Bundesregierung weist darauf hin, dass der
Entwurf im Zusammenhang mit der Föderalismusreform steht. Die
im Rahmen der Reform vorgesehene Änderung des Artikels 84 GG
befreit bundesrechtliche Regelungen, die Zuständigkeiten von
Landesbehörden regeln, vom Erfordernis der
Zustimmungsbedürftigkeit und sieht im Gegenzug vor, dass die
Länder von derartigen bundesrechtlichen Regelungen abweichen
dürfen. Insbesondere können die Länder künftig von
Bundesgesetzen abweichende Regelungen treffen, welche
Regelungen zur Einrichtung von Landesbehörden enthalten.
Einfachgesetzliche Öffnungen für landesgesetzliche Regelungen
sind grundsätzlich nicht mehr erforderlich.
…
Die Erforderlichkeit des Entwurfs sollte daher
im Zusammenhang mit dem Gesetzgebungsverfahren zur Umsetzung
der Föderalismusreform überprüft werden.“
45
Der Hinweis der Bundesregierung auf die durch
die Föderalismusreform eröffneten Abweichungsmöglichkeiten
ist erkennbar in einem umfassenden Sinne zu verstehen. Er
dürfte sich auch auf die Kommunalisierung der
Versorgungsverwaltung erstrecken, wie sich aus dem
Zusammenhang mit der Begründung des Gesetzentwurfs
erschließen lässt, in der der Bundesrat (BTDrucks 16/518,
S. 7 ) darauf aufmerksam macht,
dass die bisherige Gesetzeslage die Kommunalisierung
ausschließe und das KOVErrG aufgehoben werden müsse.
46
e) Bei seiner Annahme, die Auslegung des
§ 6 Abs. 1 Satz 1 OEG als dynamische
Verweisung sei unvereinbar mit Verfassungsrecht,
berücksichtigt der vorlegende Senat nicht ausreichend, dass
mit dieser Auslegung eine Rechtslage eintritt, die von der
Verfassung vorgesehen ist und deshalb keiner weiteren
Rechtfertigung bedarf. Führen die Länder die Bundesgesetze
als eigene Angelegenheit aus, so regeln sie die Einrichtung
der Behörden (Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG),
führen sie sie im Auftrag des Bundes aus, so bleibt die
Einrichtung der Behörden Angelegenheit der Länder, soweit
nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas
anderes bestimmen (Art. 85 Abs. 1 Satz 1 GG).
Ist § 6 Abs. 1 Satz 1 OEG dahin zu verstehen,
dass die Versorgung der Opfer von Gewalttaten den für die
Durchführung des Bundesversorgungsgesetzes zuständigen
Behörden obliegt, deren Einrichtung aber Angelegenheit der
Länder ist, wird die verfassungsrechtliche Ausgangslage
wiederhergestellt. Vor diesem Hintergrund sind die vom
vorlegenden Senat geltend gemachten Bedenken hinsichtlich der
Unbestimmtheit einer dynamischen Verweisung, ihrer
Unvereinbarkeit mit der bundesstaatlichen
Kompetenzverteilung, des fehlenden Einflusses des Bundes auf
die Behördenstruktur und mangelnder Transparenz der
Gesetzgebung nicht nachvollziehbar.
47
4. Dahingestellt bleiben kann, ob die dem
Vorlagebeschluss zugrunde liegende Auffassung, die Regelungen
der §§ 3 und 4 KOVErrG seien nicht allein den
Bestimmungen über die Einrichtung von Behörden zuzurechnen,
sondern enthielten auch Vorgaben für das
Verwaltungsverfahren, von denen der Landesgesetzgeber gemäß
Art. 125b Abs. 2 GG bis zum 31. Dezember 2008
nicht hätte abweichen dürfen, in einer § 80 Abs. 2
Satz 1 BVerfGG genügenden Weise begründet worden ist.
Denn der Landesgesetzgeber hat die zur
verfassungsgerichtlichen Prüfung gestellten Normen durch das
Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Eingliederung der
Versorgungsämter in die allgemeine Verwaltung des Landes
Nordrhein-Westfalen
- Eingliederungsgesetz - vom
25. Oktober 2011 (GV NRW S. 542)
nach dem 31. Dezember 2008 bestätigt und damit
jedenfalls nach Ablauf der Übergangsfrist von seiner
Abweichungsbefugnis gemäß Art. 125b Abs. 2 GG
Gebrauch gemacht. Da für das Landessozialgericht die
Rechtslage zum Zeitpunkt seiner Sachentscheidung maßgeblich
ist (vgl. BSG, Urteil vom 17. Februar 2009 - B 2 U
35/07 R -, NZS 2010, S. 49 Rn. 11), kommt es auf die vom
vorlegenden Senat zur früher bestehenden Rechtslage
vorgebrachten Erwägungen nicht an.
48
Entsprechendes gilt für den vom vorlegenden
Senat behaupteten Verstoß des Landes Nordrhein-Westfalen
gegen den Grundsatz des bundestreuen Verhaltens durch die
Aufgabenübertragung auf die Landschaftsverbände. Abgesehen
davon, dass das Gesetzgebungsvorhaben des Landes spätestens
seit der Veröffentlichung des Gesetzentwurfs am 18. Mai
2007 (LTDrucks NRW 14/4342) und damit deutlich vor der
Verabschiedung des Eingliederungsgesetzes am 30. Oktober
2007 (GV NRW S. 482) publik gemacht war (vgl. BSGE 102,
149 Rn. 57), hatte der Bund - nicht zuletzt
veranlasst durch das vorliegende Normenkontrollverfahren -
jedenfalls bis zur Verabschiedung des Änderungsgesetzes vom
25. Oktober 2011 Gelegenheit, etwaige Bundesinteressen
gegenüber dem Land geltend zu machen, ohne dass er davon
Gebrauch gemacht hat.
49
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.