2 BvL 3/00 - "Ostbesoldung" ist verfassungsgemäßSiehe auchPressemitteilung Nr. 52/2003 vom 17. Juli 2003

L e i t s ä t z e

zum Beschluss des Zweiten Senats vom 12.
Februar 2003

- 2 BvL 3/00 -

Art. 143 Abs. 1 und 2 GG ist nicht
als spezieller Gleichheitssatz zu verstehen, der die
Zulässigkeit einer auf den besonderen Verhältnissen im
Beitrittsgebiet beruhenden Differenzierung abschließend
regelt.

Es besteht kein hergebrachter Grundsatz des
Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG,
der es dem Besoldungsgesetzgeber verwehrt, die Höhe der dem
Beamten gezahlten Bezüge aus sachlich vertretbaren Gründen
regional zu differenzieren.

Die niedrigere Besoldung für Beamte, Richter
und Soldaten in den neuen Ländern gemäß § 73 BBesG und
§ 2 der 2. BesÜV ist im Hinblick auf den
Gleichheitsgrundsatz derzeit noch gerechtfertigt.

§ 73 BBesG stellt für eine dauerhafte
Aufrechterhaltung zweier unterschiedlich bemessener
Besoldungen in Ost und West keine geeignete Grundlage
dar.

 

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvL 3/00 -

Im Namen des Volkes




In dem Verfahren

zur Prüfung der Frage,

ob § 73 BBesG in den seit dem
1. Januar 1996 geltenden Fassungen mit dem Grundgesetz
vereinbar ist,

- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Verwaltungsgerichts Dresden vom 21. Dezember 1999
- 2 K 3149/98 -

 

hat das Bundesverfassungsgericht
- Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen
und Richter

Vizepräsident Hassemer,

Sommer,

Jentsch,

Broß,

Osterloh,

Di Fabio,

Mellinghoff,

Lübbe-Wolff

 

am 12. Februar 2003 beschlossen:

 

§ 73 Bundesbesoldungsgesetz in den seit
dem 1. Januar 1996 geltenden Fassungen (Art. 4
Nr. 6 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und
Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1995 vom
18. Dezember 1995 - BGBl I S. 1942,
Art. 3 Nr. 2 des Gesetzes über die Anpassung von
Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1996/1997
vom 24. März 1997 - BGBl I S. 590,
Art. 5 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und
Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1999 vom
19. November 1999 - BGBl I S. 2198,
Art. 6 Nr. 2 des Gesetzes über die Anpassung von
Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 2000 vom
19. April 2001 - BGBl I S. 618,
Bekanntmachung vom 6. August
2002 - BGBl I S. 3020) ist mit dem
Grundgesetz vereinbar.

 

Gründe:




A.

1

Das Normenkontrollverfahren betrifft die
Frage, ob § 73 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) in den
seit dem 1. Januar 1996 geltenden Fassungen mit dem
Grundgesetz vereinbar ist. Nach den aufgrund dieser
Vorschrift erlassenen besoldungsrechtlichen
Übergangsregelungen erhalten Beamte, Richter und Soldaten,
die von ihrer erstmaligen Ernennung an im Beitrittsgebiet
verwendet werden, lediglich abgesenkte Dienstbezüge.

I.

2

1. § 73 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG)
lautete in der hier maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung
vom 3. Dezember 1998 (BGBl I S. 3434):

3

§ 73

4

Überleitungsregelungen aus Anlass der
Herstellung der Einheit Deutschlands

5

Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch
Rechtsverordnungen, die bis zum 31. Dezember 1999 zu
erlassen sind, mit Zustimmung des Bundesrates für die
Besoldung im Sinne des § 1 und die hierzu erlassenen
besonderen Rechtsvorschriften Übergangsregelungen zu
bestimmen, die den besonderen Verhältnissen in dem in
Artikel 3 des Einigungsvertrages genannten Gebiet
Rechnung tragen. Diese Verordnungsermächtigung erstreckt sich
insbesondere darauf, die Besoldung entsprechend den
allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen
und ihrer Entwicklung in dem in Artikel 3 des
Einigungsvertrages genannten Gebiet abweichend von diesem
Gesetz festzusetzen und regelmäßig anzupassen; das gilt auch
für andere Leistungen des Dienstherrn sowie für
Besonderheiten der Ämtereinstufung und für die Angleichung
der Ämter- und Laufbahnstrukturen. Die Übergangsregelungen
sind zu befristen.

6

Die Vorschrift wurde durch das Gesetz vom
23. September 1990 zu dem Vertrag vom 31. August
1990 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der
Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der
Einheit Deutschlands - Einigungsvertragsgesetz –
und der Vereinbarung vom 18. September 1990
(BGBl II S. 885) in Verbindung mit Anlage I
Kapitel XIX Sachgebiet A Abschnitt II
Nr. 3 des Einigungsvertrages (BGBl II S. 889
) in das Bundesbesoldungsgesetz eingefügt. Sie
enthielt eine Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen
zunächst bis zum 30. September 1992. Diese Frist wurde
durch Art. 2 des Gesetzes zur Änderung des
Beamtenversorgungsgesetzes vom 21. Dezember 1992
(BGBl I S. 2088) bis zum 31. Dezember 1993

7

- durch Art. 6 des Gesetzes zur Änderung
des Beamtenversorgungsgesetzes, des
Soldatenversorgungsgesetzes sowie sonstiger
versorgungsrechtlicher Vorschriften vom 20. September
1994 (BGBl I S. 2442) bis zum 31. Dezember
1995,

8

- durch Art. 4 Nr. 6 des Gesetzes
über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund
und Ländern 1995 vom 18. Dezember 1995 (BGBl I
S. 1942) bis zum 31. Dezember 1996,

9

- durch Art. 3 Nr. 2 des Gesetzes
über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund
und Ländern 1996/1997 vom 24. März 1997 (BGBl I
S. 590) bis zum 31. Dezember 1999 verlängert;

10

weitere Verlängerungen sind durch Art. 5
des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und
Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1999 vom
19. November 1999 (BGBl I S. 2198) bis zum
31. Dezember 2002 sowie zuletzt durch Art. 6
Nr. 2 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und
Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 2000 vom
19. April 2001 (BGBl I S. 618) bis zum
31. Dezember 2005 erfolgt.

11

2. Von der ihr in § 73 BBesG eingeräumten
Ermächtigung hat die Bundesregierung durch den Erlass von
Besoldungs-Übergangsverordnungen Gebrauch gemacht. Durch die
Zweite Verordnung über besoldungsrechtliche
Übergangsregelungen nach Herstellung der Einheit Deutschlands
(Zweite Besoldungs-Übergangsverordnung - 2. BesÜV) vom
21. Juni 1991 (BGBl I S. 1345) wurden im
Beitrittsgebiet die Vorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes
mit besonderen Maßgaben und Abweichungen eingeführt. § 2
Abs. 1 der 2. BesÜV regelt die Höhe der
Dienstbezüge. Diese Vorschrift lautete in der ab dem
1. Juli 1991 geltenden Fassung:

12

§ 2

13

Bemessung der Dienstbezüge für erstmalig
Ernannte

14

(1) Für Beamte, Richter und Soldaten, die von
ihrer erstmaligen Ernennung an im Beitrittsgebiet verwendet
werden, betragen die Dienstbezüge (§ 1 Abs. 2
Bundesbesoldungsgesetz) 60 vom Hundert der für das bisherige
Bundesgebiet geltenden Dienstbezüge; ...

15

Entsprechend der Vorgabe in § 73
Satz 3 BBesG sollte die Zweite
Besoldungs-Übergangsverordnung mit Ablauf des
31. Dezember 1993 außer Kraft treten (§ 14
Abs. 3 der 2. BesÜV in der Fassung vom
21. Juni 1991). Dieser Zeitpunkt wurde durch den Gesetz-
bzw. Verordnunggeber mehrfach aufgeschoben, und zwar

16

- durch Art. 8 des Gesetzes über die
Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und
Ländern 1992 vom 23. März 1993 (BGBl I S. 342)
bis zum 31. Dezember 1994,

17

- durch Art. 7 Nr. 3 des Gesetzes
über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund
und Ländern 1994 vom 24. August 1994 (BGBl I
S. 2229) bis zum 31. Dezember 1996,

18

- durch die Dritte Verordnung zur Änderung der
Zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung vom 5. Dezember
1996 (BGBl I S. 1847) bis zum 31. Dezember
1999;

19

das Außerkrafttreten ist sodann durch
Art. 8 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und
Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1999 vom
19. November 1999 (BGBl I S. 2198) weiter bis
zum 31. Dezember 2002 und zuletzt durch Art. 11
Nr. 2 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und
Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 2000 vom
19. April 2001 (BGBl I S. 618) bis zum
31. Dezember 2005 aufgeschoben worden.

20

Die Dienstbezüge (§ 2 Abs. 1
Halbsatz 1 der 2. BesÜV in Verbindung mit § 1
Abs. 2 BBesG) der von ihrer erstmaligen Ernennung an im
Beitrittsgebiet verwendeten Beamten, Richter und Soldaten
wurden durch Art. 1 Nr. 1 der Zweiten Verordnung
zur Änderung der Zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung vom
6. Januar 1993 (BGBl I S. 62), Art. 7
Nr. 1 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und
Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1994 vom
24. August 1994 (BGBl I S. 2229), Art. 8
des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und
Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1996/1997 vom
24. März 1997 (BGBl I S. 590), Art. 3 des
Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und
Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1998 vom
6. August 1998 (BGBl I S. 2026) sowie durch
Art. 11 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und
Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 2000 vom
19. April 2001 (BGBl I S. 618) schrittweise
erhöht. Der maßgebliche Vomhundertsatz belief sich ab
1. Juli 1991 auf 60 v.H., ab 1. Mai 1992 auf
70 v.H., ab 1. Dezember 1992 auf 74 v.H., ab
1. Juli 1993 auf 80 v.H., ab 1. Oktober 1994
auf 82 v.H., ab 1. Oktober 1995 auf 84 v.H.,
ab 1. September 1997 auf 85 v.H., ab
1. September 1998 auf 86,5 v.H., ab 1. August
2000 auf 87 v.H., ab 1. Januar 2001 auf
88,5 v.H.; seit dem 1. Januar 2002 beträgt er
90 v.H.

II.

21

1. a) Der 1959 geborene Kläger des
Ausgangsverfahrens ist geschieden und Vater von drei 1979,
1980 und 1986 geborenen Kindern. Vor der Vereinigung
Deutschlands war er als Angehöriger der Nationalen Volksarmee
bei den Grenztruppen tätig. Im Februar 1992 wurde er unter
Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe zum
Polizeimeister im Bundesgrenzschutz (BGS) beim Grenzschutzamt
Pirna (Sachsen) ernannt und in eine Planstelle der
Besoldungsgruppe A 7 eingewiesen. 1996 wurde dem
inzwischen zum Polizeihauptmeister beförderten Kläger des
Ausgangsverfahrens ein Amt der Besoldungsgruppe A 9
mit Amtszulage übertragen.

22

b) Im August 1998 verlangte der Kläger von
seinem Dienstherrn, ihm rückwirkend ab dem 1. Januar
1996 volle Dienstbezüge nach dem Bundesbesoldungsgesetz zu
gewähren und ihm den inzwischen aufgelaufenen Differenzbetrag
auszuzahlen. Dieser Antrag blieb ohne Erfolg; ebenso der
gegen den ablehnenden Bescheid gerichtete Widerspruch.

23

c) Mit seiner beim Verwaltungsgericht Dresden
erhobenen Verpflichtungsklage machte der Kläger im
Wesentlichen geltend: Die Gewährung abgesenkter Besoldung sei
rechtswidrig, weil § 73 BBesG als Ermächtigungsgrundlage
für die Zweite Besoldungs-Übergangsverordnung seit dem
1. Januar 1996 gegen Art. 33 Abs. 5 GG und
Art. 3 Abs. 1 GG verstoße. Der Gesetzgeber habe die
Durchbrechung der bundeseinheitlichen Besoldung auf der
Grundlage von Art. 143 Abs. 2 GG nur befristet
zugelassen, um der bei der Vereinigung bestehenden
Ausnahmesituation gerecht zu werden. Die besoldungsrechtliche
Ungleichbehandlung lasse sich nicht gegen den Wortlaut der
Vorschrift über den 31. Dezember 1995 hinaus
aufrechterhalten; auf die wirtschaftlichen und finanziellen
Verhältnisse im Beitrittsgebiet komme es dabei nicht an. Der
Besoldungsgesetzgeber habe das Besoldungsgefälle in Bund,
Ländern und Gemeinden grundsätzlich beseitigen wollen. Dies
zeige sich unter anderem daran, dass der Ortszuschlag nicht
mehr wie früher als Ausgleich für regional unterschiedliche
wirtschaftliche Verhältnisse gezahlt werde. Die durch
§ 73 BBesG ermöglichte regionale besoldungsrechtliche
Differenzierung sei willkürlich.

24

2. Mit Beschluss vom 21. Dezember 1999
- 2 K 3149/98 - (ZBR 2000,
S. 176 f.) setzte das Verwaltungsgericht Dresden
das Verfahren aus und legte es dem Bundesverfassungsgericht
zur Entscheidung darüber vor, ob die Vorschrift des § 73
BBesG in den seit dem 1. Januar 1996 geltenden Fassungen
mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Nach der Überzeugung des
Gerichts verstößt § 73 BBesG gegen Art. 143
Abs. 2, Art. 33 Abs. 5 und Art. 3
Abs. 1 GG:

25

a) Von der Vereinbarkeit des § 73 BBesG
mit dem Grundgesetz hänge der Erfolg der Klage ab. Gehe man
von der Verfassungsmäßigkeit des § 73 BBesG aus, müsse
die Klage abgewiesen werden, weil die Zweite
Besoldungs-Übergangsverordnung von der Ermächtigungsgrundlage
gedeckt sei und der Kläger die Voraussetzungen des § 2
Abs. 2 der 2. BesÜV erfülle. Dagegen habe der
Kläger ab dem 1. Januar 1996 einen Anspruch auf
Besoldung nach dem Bundesbesoldungsgesetz, wenn § 73
BBesG wegen Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz als
Ermächtigungsgrundlage für die Zweite
Besoldungs-Übergangsverordnung entfalle.

26

b) § 73 BBesG verstoße gegen
Art. 143 Abs. 2, Art. 33 Abs. 5 und
Art. 3 Abs. 1 GG.

27

aa) Art. 143 Abs. 2 GG erfasse alle
Rechtsnormen, deren Geltung sich auf den beigetretenen Teil
Deutschlands beschränke. Danach seien Abweichungen unter
anderem von Abschnitt II des Grundgesetzes, also auch
von Art. 33 Abs. 5 GG, längstens bis zum
31. Dezember 1995 zulässig.

28

bb) Die dem Dienstherrn obliegende
Alimentationspflicht verlange, dass er dem Beamten oder
Richter und dessen Angehörigen angemessene Dienst- und
Versorgungsbezüge gewähre. Bei der Bemessung der Besoldung
und Versorgung sei allein auf das Amt abzustellen, das der
Beamte innehabe. Die Unterscheidung der Besoldung nach Ämtern
habe sich an sachlichen Kriterien unter Beachtung des
Gleichheitssatzes zu orientieren. Aus Art. 33
Abs. 5 GG folge als hergebrachter Grundsatz des
Berufsbeamtentums, dass für gleiche und vergleichbare
Dienstposten derselben Laufbahn im Hinblick auf die vom
Träger des öffentlichen Amtes geforderte gleiche Tätigkeit,
gleiche Leistung, gleiche Verantwortung und gleiche
Arbeitslast gleiche Besoldung gewährt werde.

29

cc) Dies ergebe sich auch aus Art. 3
Abs. 1 GG. Danach sei der Gesetzgeber verpflichtet, bei
steter Orientierung am Gerechtigkeitsgedanken Gleiches gleich
und Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu
behandeln. Bei der Bestimmung eines rechtfertigenden Grundes
für eine Gleich- oder Ungleichbehandlung habe der Gesetzgeber
allerdings einen weiten Gestaltungsspielraum. Die Maßnahme
verletze den Gleichheitssatz erst, wenn sie als willkürlich
betrachtet werden müsse.

30

Eine ungleiche Besoldung bei gleichem
Statusamt mit gleicher Funktion, gleicher Verantwortung und
gleicher Arbeitslast sei willkürlich und gemäß Art. 143
Abs. 2 GG seit dem 1. Januar 1996 nicht mehr
zulässig. Dies gelte auch, soweit der Gesetzgeber in
§ 73 BBesG vorübergehend eine Abweichung vom
Alimentationsprinzip wegen der besonderen Verhältnisse im
Beitrittsgebiet zugelassen habe. Aufgrund der eindeutigen
zeitlichen Befristung in Art. 143 Abs. 2 GG komme
es nicht auf eine möglicherweise fortbestehende
unterschiedliche Wirtschaftskraft in den alten und den neuen
Bundesländern an. Abgesehen davon bestünden auch zwischen den
alten Bundesländern Unterschiede in Bezug auf die
Wirtschaftskraft, das Steueraufkommen und das allgemeine
Bezahlniveau, ohne dass sich dies auf die Höhe der gewährten
Besoldung auswirke. Die zeitliche Grenze des Art. 143
Abs. 2 GG dürfe nicht mit sachwidrigen Erwägungen
überschritten werden. Sachwidrig sei z.B. die langfristige
Koppelung der Beamtenbesoldung an die Einkommensentwicklung
in den nicht prosperierenden Bereichen der Wirtschaft oder
die Nutzung von § 73 BBesG für eine grundlegende
Strukturänderung im Besoldungsrecht.

31

dd) Eine verfassungskonforme Auslegung sei
nicht möglich. Nach § 73 Satz 3 BBesG seien
Übergangsregelungen zu befristen. Die Regelung sehe
- anders als Art. 143 Abs. 2 GG - keine
konkrete Fristbegrenzung vor. Der Gesetzgeber sei bei der
Einführung von § 73 BBesG offensichtlich davon
ausgegangen, dass die Anpassung der Dienstbezüge in den neuen
Bundesländern innerhalb des von Art. 143 Abs. 2 GG
vorgegebenen zeitlichen Rahmens vollzogen werden könne. Nach
Ablauf der vom Verfassunggeber gesetzten Frist sei für eine
Fortgeltung des § 73 BBesG und der darauf beruhenden
besoldungsrechtlichen Übergangsregelungen kein Raum mehr.

III.

32

1. Für die Bundesregierung hat das
Bundesministerium des Innern Stellung genommen. Es hält
§ 73 BBesG für mit Art. 143 Abs. 2,
Art. 33 Abs. 5 und Art. 3 Abs. 1 GG
vereinbar.

33

a) Der Verordnunggeber habe die Einheit des
öffentlichen Dienstes seit der Vereinigung gesichert und
gestärkt, indem er ausnahmslos das von den Arbeitgebern und
Gewerkschaften des öffentlichen Dienstes vereinbarte
Tarifergebnis inhalts- und zeitgleich für den Beamtenbereich
übernommen habe. Die weitere Angleichung der Besoldung an das
Westniveau bleibe ein wesentliches politisches Ziel der
Bundesregierung. Trotz erheblicher Fortschritte, die in den
ostdeutschen Ländern seit 1990 erreicht worden seien, könnten
der wirtschaftliche Aufbauprozess und die Angleichung der
Lebensverhältnisse noch nicht als abgeschlossen betrachtet
werden. Die zwischen dem Beitrittsgebiet und dem übrigen
Bundesgebiet nach wie vor bestehenden wirtschaftlichen und
finanziellen Unterschiede seien vom Besoldungsgesetzgeber bei
der Festsetzung der Besoldung zu berücksichtigen. Der
Gesetzgeber habe die nach Maßgabe des § 14 BBesG
erfolgten Anpassungen der abgesenkten Besoldung nicht dem
Verordnunggeber überlassen, sondern deren Zeitpunkt und Höhe
überwiegend selbst bestimmt. Das mehrfache Hinausschieben der
in § 73 BBesG genannten Frist beruhe auf den aus
historischen Gründen noch unterschiedlichen tatsächlichen
Verhältnissen im bisherigen Bundesgebiet und im
Beitrittsgebiet. Der Angleichungsprozess gestalte sich
langsamer als ursprünglich erwartet.

34

b) § 73 BBesG sei mit Art. 33
Abs. 5 GG vereinbar.

35

Das Alimentationsprinzip erlaube seit jeher
Differenzierungen bei der Besoldung, wenn sie im Hinblick auf
die wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse sachlich
begründet seien. Schon das Reichsbesoldungsgesetz von 1920
habe durch die Normierung eines Ortszuschlags mit fünf
verschiedenen Ortsklassen eine regional uneinheitliche
Besoldung zugelassen. Diese Praxis sei bis zum Beginn der
siebziger Jahre fortgeführt worden.

36

Dem Besoldungsgesetzgeber komme bei der
Ausgestaltung der amtsangemessenen Alimentation ein weiter
Spielraum zu. Er dürfe sich hierbei insbesondere an den
Arbeitseinkommen anderer Erwerbstätiger orientieren und müsse
die Signalwirkung einer Besoldungsangleichung beachten, die
das gesamte Tarifsystem in den neuen Ländern in Frage stelle.
Der Bund habe bei der Regelung der Beamtenbesoldung Rücksicht
auf Länder und Gemeinden zu nehmen und der historisch
einmaligen Wiedervereinigungssituation und der daraus
resultierenden schwierigen wirtschaftlichen und finanziellen
Lage der ostdeutschen Länder und Gemeinden Rechnung zu
tragen. Auch der einzelne Beamte sei verpflichtet, auf die
Belastbarkeit des Dienstherrn und dessen
Gemeinwohlverantwortung Rücksicht zu nehmen.

37

Die wirtschaftlichen und finanziellen
Rahmenbedingungen in den neuen Ländern seien noch durch eine
Reihe struktureller, nicht nur sektoraler oder auf einzelne
Teilregionen beschränkter Nachteile gekennzeichnet. Der
wirtschaftliche Aufholprozess habe sich seit Mitte der
neunziger Jahre verlangsamt, die Arbeitslosenquote habe im
März 2001 mehr als doppelt so hoch gelegen wie im übrigen
Bundesgebiet. Der öffentliche Dienst gehöre trotz eines im
Vergleich zu Westdeutschland deutlich überhöhten
Personalbestands bei der Angleichung der Verdienste in
Ostdeutschland zu den führenden Tarifbereichen. Die Länder
und Gemeinden hätten sich dazu weiter verschuldet und
notwendige Investitionen in die Infrastruktur zurückgestellt.
Eine sofortige Ost-West-Angleichung der Bezahlung im
öffentlichen Dienst, die für 1999 mit rund neun Milliarden
Deutsche Mark zu beziffern sei, gefährde den Aufbau Ost. Sie
stelle eine derart hohe Belastung dar, dass sie nur im
Einklang mit der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung und
dem sich daraus ergebenden Steueraufkommen getragen werden
könne.

38

c) § 73 BBesG sei auch mit Art. 3
Abs. 1 GG vereinbar. Die fortbestehenden erheblichen
Unterschiede der wirtschaftlichen und finanziellen
Verhältnisse seien ein hinreichender sachlicher
Anknüpfungspunkt für die besoldungsrechtliche
Differenzierung.

39

d) Da die angegriffene Regelung mit dem
Grundgesetz in Einklang stehe, liege keine Abweichung im
Sinne des Art. 143 Abs. 2 GG vor.

40

2. Auch nach Auffassung des Sächsischen
Staatsministeriums der Justiz stimmt § 73 BBesG mit
Art. 33 Abs. 5 GG und Art. 3 Abs. 1 GG
überein. In den unterschiedlichen Wirtschafts- und
Lebensverhältnissen im Beitrittsgebiet könne nach wie vor ein
sachlicher Grund für die unterschiedliche Besoldung gesehen
werden. Die wirtschaftlichen Verhältnisse und die Bezüge der
Arbeiter und Angestellten auch außerhalb des öffentlichen
Dienstes hätten in den neuen Bundesländern in weiten
Bereichen den Stand der alten Bundesländer noch nicht
erreicht.

41

3. Die Thüringer Staatskanzlei hält § 73
BBesG ebenfalls für verfassungsgemäß. Die Regelung verstoße
weder gegen das Alimentationsprinzip noch gegen den
Gleichheitsgrundsatz. Art. 143 Abs. 2 GG sei daher
nicht berührt. Die Zweite Besoldungs-Übergangsverordnung
garantiere angesichts der jeweils zeitnahen Anpassungen einen
angemessenen Lebensunterhalt. Die im Beitrittsgebiet
fortbestehenden besonderen Verhältnisse dürften bei der
Bemessung der Alimentation berücksichtigt werden.

42

4. Die Regierungen der neuen Länder und
Berlins haben für das Jahr 2001 mitgeteilt, wie hoch der
Anteil derjenigen Beamten und Richter ist, die abgesenkte
Besoldung nach § 2 Abs. 1 der 2. BesÜV
erhalten, und welchen dieser Beamten und Richter ein Zuschuss
nach § 4 der 2. BesÜV gewährt wird.

43

5. a) Der Präsident des
Bundesverwaltungsgerichts hat eine Äußerung des
2. Revisionssenats übermittelt. Darin wird auf die zu
§ 73 BBesG ergangenen Entscheidungen des Senats
verwiesen, die sich allerdings schwerpunktmäßig mit der in
§ 4 Abs. 1 der 2. BesÜV normierten
Zuschussregelung, insbesondere mit dem dort verwandten
Begriff der "Befähigungsvoraussetzungen" befasst hätten. Die
in diesem Zusammenhang überprüfte Verordnungsermächtigung des
§ 73 BBesG sowie die Höhe der nach § 2 der
2. BesÜV gewährten Dienstbezüge seien im Hinblick auf
die aus historischen Gründen noch unterschiedlichen
wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse im bisherigen
Bundesgebiet und in den neuen Ländern verfassungsrechtlich
unbedenklich (Hinweis u.a. auf das Urteil vom 26. April
1996 – 2 C 27.95 -, BVerwGE 101,
116 ff.).

44

b) Die Präsidenten des Oberverwaltungsgerichts
für das Land Brandenburg, des Oberverwaltungsgerichts Berlin,
des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts und des
Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt haben
mitgeteilt, dass die jeweils zuständigen Senate in
Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts von der Verfassungsmäßigkeit des
§ 73 BBesG in den seit 1996 geltenden Fassungen
ausgegangen seien.

45

6. a) Der Präsident des Bundesarbeitsgerichts
hat eine Stellungnahme des Vorsitzenden des Sechsten Senats
übermittelt. Darin wird unter Hinweis auf ein Urteil des
Senats vom 24. Februar 2000 (- 6 AZR
611/98 -, NZA 2001, S. 677 ff.)
ausgeführt, dass die Gewährung unterschiedlich hoher
Dienstbezüge im Beitrittsgebiet und im bisherigen
Bundesgebiet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegne.
Es sei zu bezweifeln, ob das Verwaltungsgericht Dresden
Art. 33 Abs. 5 GG richtig verstehe. Die
Ungleichbehandlung der öffentlich Bediensteten in Ost und
West habe sich nicht durch Fristablauf erledigt. Die die
Ungleichbehandlung weiterhin rechtfertigenden sachlichen
Gründe entfielen erst dann, wenn sich die Verhältnisse in
West und Ost nicht mehr nennenswert unterschieden oder man
sich eingestehen müsse, dass eine Angleichung der
Verhältnisse auf absehbare Zeit unmöglich sei.

46

b) Nach Mitteilung der Präsidentinnen und
Präsidenten der Landesarbeitsgerichte von Berlin,
Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt
und Thüringen war die Frage der Verfassungsmäßigkeit von
§ 73 BBesG nicht Gegenstand von Entscheidungen. Die
Landesarbeitsgerichte Berlin und Brandenburg halten die
unterschiedliche Vergütung von Arbeitnehmern im öffentlichen
Dienst nach dem Bundes-Angestelltentarifvertrag (BAT) und dem
BAT-Ost für verfassungsrechtlich unbedenklich. Die
Präsidentin des Landesarbeitsgerichts Mecklenburg-Vorpommern
hat darauf hingewiesen, dass die Begründungen der bisherigen
höchstrichterlichen Entscheidungen zur Zulässigkeit einer
Differenzierung zwischen den Arbeitnehmern im Beitrittsgebiet
und im übrigen Bundesgebiet nicht auf große Akzeptanz
gestoßen seien. Die unterschiedliche Behandlung in den neuen
Bundesländern werde regelmäßig mit den besonderen
Verhältnissen des Beitrittsgebiets, insbesondere der dort
bestehenden "geringeren Produktivität" gerechtfertigt. Es
fehle jedoch in der Rechtsprechung eine Auseinandersetzung
mit der Frage, ob der Leistungszweck tatsächlich eine
unterschiedliche Behandlung zulasse. Daneben sei auch
beachtlich, dass der Gesetzgeber die nach dem Beitritt wegen
personeller Überbesetzung erforderlichen
Umstrukturierungsmaßnahmen im öffentlichen Dienst im
Wesentlichen mit dem 31. Dezember 1993 als abgeschlossen
angesehen habe; das nach dem Einigungsvertrag bei
Bedarfskündigungen zulässige Sonderkündigungsrecht habe nur
bis zu diesem Zeitpunkt bestanden. Im Übrigen verfügten auch
die Mitglieder in der Tarifgemeinschaft für den öffentlichen
Dienst in den alten Bundesländern (Bund, Länder und
Gemeinden) über eine stark voneinander abweichende
Finanzkraft.

47

7. a) Der Kläger des Ausgangsverfahrens hält
§ 73 BBesG wegen Verstoßes gegen Art. 33
Abs. 5 GG und Art. 3 Abs. 1 GG für nichtig:
Der Alimentationsgrundsatz verbiete eine unterschiedliche
Besoldung von Beamten mit gleichem Statusamt; er lasse nicht
zu, dass ein Vorgesetzter mit höherem Statusamt eine
geringere Besoldung erhalte als ihm unterstellte Beamte,
deren Besoldung sich nicht nach § 2 Abs. 1 der
2. BesÜV richte. Die Durchbrechung des
verfassungsrechtlichen Gebotes einheitlicher Besoldung dürfe
nach Ablauf der in Art. 143 Abs. 2 GG genannten
Frist nicht mehr aufrecht erhalten bleiben. Der
Verfassunggeber habe insoweit vorgegeben, dass bis zu diesem
Zeitpunkt die Rechtsangleichung zu verwirklichen sei.

48

Die Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zur Kriegsopferversorgung (BVerfGE
102, 41 ff.) müsse auf die Beamtenbesoldung übertragen
werden. Dies gelte umso mehr, als mit einer Angleichung der
wirtschaftlichen Verhältnisse im Beitrittsgebiet an das
Niveau in den alten Ländern nicht zu rechnen sei. Der Hinweis
des Bundesministeriums des Innern auf den Ortszuschlag als
Rechtfertigungsgrund für eine regionale Differenzierung gehe
fehl. Der Ortszuschlag sei niemals Bestandteil des
Grundgehaltes gewesen, sondern habe Härten für Beamte mit
Familien an Wohnorten mit relativ hohen Lebenshaltungskosten
ausgleichen sollen.

49

Eine Anpassung der Besoldung führe im Falle
des Klägers nicht zu einer besonderen Belastung der
Länderhaushalte, weil er Bundesbeamter sei. Ein Vergleich der
Besoldung von Beamten der unteren Besoldungsgruppen mit
Sozialhilfeempfängern zeige, dass der vom
Bundesverfassungsgericht geforderte fünfzehnprozentige
Abstand zwischen der Besoldung und der Hilfe zum
Lebensunterhalt nicht in allen Fällen gewahrt sei. Dies
belege eine Vergleichsberechnung für eine vierköpfige Familie
eines Empfängers von Hilfe zum Lebensunterhalt und für eine
vierköpfige Familie eines Beamten des mittleren
nichttechnischen Verwaltungsdienstes der Besoldungsgruppe
A 6.

50

b) Zur Unterstützung seines Vorbringens hat
der Kläger des Ausgangsverfahrens jeweils im Auftrag der
Gewerkschaft der Polizei/Bezirk Bundesgrenzschutz erstellte
Gutachten von Prof. Dr. Battis/Dr. Preschel sowie
von Prof. Dr. Schnellenbach vorgelegt. Beide Gutachten
halten § 73 BBesG für verfassungswidrig. Sie kommen zu
dem Ergebnis, dass es - auch im Hinblick auf die in
Art. 143 Abs. 2 GG vorgegebene Frist und den der
einigungsbedingten Ausnahmesituation geschuldeten
Übergangscharakter des § 73 BBesG - an einer
verfassungsrechtlichen Grundlage für die pauschale
besoldungsrechtliche Ungleichbehandlung fehle. Die
wirtschaftliche Situation in den neuen Ländern, mit der die
besoldungsrechtliche Ungleichbehandlung gerechtfertigt worden
sei, sei nicht mehr maßgeblich auf die einigungsbedingte
Ausnahmesituation zurückzuführen. § 2 der 2. BesÜV
berücksichtige nicht die konkreten Lebenshaltungskosten, die
sich im Beitrittsgebiet und im übrigen Bundesgebiet
inzwischen angenähert hätten, sondern orientiere sich aus
fiskalischen Gründen pauschal und undifferenziert an den
allgemeinen finanziellen und wirtschaftlichen Verhältnissen
im Beitrittsgebiet. Dies sei nicht mehr sachgerecht im Sinne
von Art. 3 Abs. 1 GG. Art. 33 Abs. 5 GG
erfordere gleiche Besoldung für vergleichbare Ämter.

51

8. Der Deutsche Beamtenbund und der Deutsche
Richterbund haben sich der Auffassung des vorlegenden
Gerichts angeschlossen. Der Gesetz- und Verordnunggeber habe
sich einseitig an der wirtschaftlichen Entwicklung und an den
beamtenrechtlich nicht maßgeblichen Ergebnissen von
Tarifverhandlungen orientiert. Er habe die Besoldung nicht
entsprechend der allgemeinen finanziellen und
wirtschaftlichen Entwicklung im Beitrittsgebiet angepasst, um
eine amtsangemessene Alimentation sicherzustellen, sondern
die besoldungsrechtliche Ungleichbehandlung von Beamten und
Richtern mit dem pauschalen Verweis auf bestehende
unterschiedliche Verhältnisse aufrechterhalten. Nach den
Besoldungsordnungen komme es nicht auf die Lebensverhältnisse
in den einzelnen Ländern oder Regionen an, sondern allein auf
das innegehabte Amt. Die besoldungsrechtliche Differenzierung
sei angesichts der nunmehr viele Jahre zurückliegenden
Vereinigung nicht mehr gerechtfertigt. Die geringere
Besoldung im Beitrittsgebiet führe dazu, dass besonders
qualifizierte Beamte und Richter sich vorrangig um eine
Stelle außerhalb des Beitrittsgebiets bemühten. Es sei nicht
mehr hinnehmbar, dass ein Vorsitzender Richter mit
abgesenkter Besoldung ein geringeres Gehalt beziehe als seine
Beisitzer, die die volle Besoldung nach dem
Bundesbesoldungsgesetz erhielten.

52

9. Die Vereinigte Dienstleistungsgewerkschaft
ver.di hält ein gleiches Bezahlniveau im öffentlichen Dienst
der alten und neuen Bundesländer schon deshalb für geboten,
weil sich die Lebenshaltungskosten nicht mehr derart
signifikant unterschieden, dass eine unterschiedliche
Besoldung sachlich gerechtfertigt erscheine.

B.

53

Die Vorlage ist zulässig.

I.

54

Eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG
ist zulässig, wenn es für die vom vorlegenden Gericht im
Ausgangsverfahren zu treffende Entscheidung auf die
Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Vorschrift ankommt und
das Gericht von deren Verfassungswidrigkeit überzeugt ist
(vgl. BVerfGE 35, 303 ; 86, 52 ;
86, 71 ; 97, 49 ; stRspr). In
dem Vorlagebeschluss muss das Gericht entsprechend dem
Begründungserfordernis des § 80 Abs. 1 Satz 1
BVerfGG die Entscheidungserheblichkeit sowie die für seine
Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit maßgeblichen
Erwägungen unter Nennung des verfassungsrechtlichen
Prüfungsmaßstabs nachvollziehbar darlegen.

II.

55

Diesen Anforderungen wird die Vorlage
gerecht.

56

1. Für die Entscheidung im Ausgangsverfahren
kommt es nach der vertretbaren Rechtsauffassung des
Verwaltungsgerichts nicht auf die Umsetzung des § 73
BBesG durch die Zweite Besoldungs-Übergangsverordnung und
deren Verfassungsgemäßheit an, sondern auf § 73 als
gesetzliche Verordnungsermächtigung, die das Gericht
ihrerseits als mit dem Grundgesetz unvereinbar ansieht. Nach
Sinn und Zweck der konkreten Normenkontrolle ist in einem
solchen Fall die Ermächtigungsnorm selbst
entscheidungserheblich und der verfassungsgerichtlichen
Prüfung zugrunde zu legen (vgl. BVerfGE 58, 137
).

57

Der Entscheidungserheblichkeit der
Ermächtigungsnorm steht nicht entgegen, dass es auf den
Bestand ordnungsgemäß erlassener Rechtsverordnungen
grundsätzlich ohne Einfluss ist, wenn die
Ermächtigungsgrundlage nachträglich entfällt (vgl. BVerfGE
31, 357 ; 78, 179 ). Zwar hält das
Verwaltungsgericht § 73 BBesG nicht bereits seit dessen
Einführung, sondern im Hinblick auf Art. 143 Abs. 2
GG erst mit Ablauf des 31. Dezember 1995 für
verfassungswidrig. Da jedoch sowohl die Ermächtigungsnorm als
auch die auf ihrer Grundlage erlassene Rechtsverordnung von
vornherein befristete, in ihrer Geltung mehrfach verlängerte
Regelungen sind, kommt es für den Rechtsbestand der Zweiten
Besoldungs-Übergangsverordnung darauf an, ob zum Zeitpunkt
ihrer jeweiligen Verlängerung eine verfassungsgemäße
gesetzliche Grundlage bestand. Danach wäre jedenfalls die im
Dezember 1996 beschlossene Verschiebung des Außerkrafttretens
der Zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung vom
31. Dezember 1996 auf den 31. Dezember 1999 ohne
gesetzliche Grundlage erfolgt, wenn § 73 BBesG seit dem
1. Januar 1996 nicht mehr verfassungsgemäß war. Nach dem
der Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit zugrunde zu
legenden, nicht offensichtlich unhaltbaren Rechtsstandpunkt
des Verwaltungsgerichts hat § 73 BBesG den
Verordnunggeber im Hinblick auf die Frist des Art. 143
Abs. 2 GG nur bis zum 31. Dezember 1995 ermächtigt,
abweichende Besoldungsregelungen zu erlassen.

58

2. Die Annahme des Verwaltungsgerichts,
§ 73 BBesG verstoße wegen der in Art. 143
Abs. 2 GG normierten Befristung mit Ablauf des
31. Dezember 1995 gegen Art. 33 Abs. 5 GG,
lässt sich dem Vorlagebeschluss noch hinreichend deutlich
entnehmen; sie ist auch vertretbar. Ausdrücklich setzt sich
das Verwaltungsgericht zwar weder mit dem Verhältnis von
Art. 3 Abs. 1 GG zu Art. 33 Abs. 5 GG noch
damit auseinander, inwieweit gerade die historische
Ausnahmesituation der Vereinigung Deutschlands und die
besonderen Verhältnisse im Beitrittsgebiet bei der Prüfung
der Verfassungsmäßigkeit des § 73 BBesG zu
berücksichtigen sind und - unabhängig von Art. 143
Abs. 2 GG - eine besoldungsrechtliche
Ungleichbehandlung rechtfertigen. Das Verwaltungsgericht hat
sich insoweit offenbar ohne Weiteres die Auffassung des
Klägers im Ausgangsverfahren zu Eigen gemacht und seiner
Vorlage zugrunde gelegt; danach bringt Art. 143
Abs. 1, 2 GG die verfassungsrechtliche Wertung zum
Ausdruck, dass nach Ablauf der in dieser Vorschrift genannten
Fristen möglicherweise fortbestehende unterschiedliche
Lebensverhältnisse im bisherigen Bundesgebiet und in den
neuen Ländern bei der Bemessung der Höhe der Besoldung keine
Rolle mehr spielen dürfen. Auf dieser Grundlage ist
nachvollziehbar, dass das Verwaltungsgericht die zur Prüfung
gestellte Vorschrift - unter Bezugnahme auf die
Begründung in der Denkschrift zum Einigungsvertrag (BTDrucks
11/7760, S. 355 ) - als Recht im Sinne
von Art. 143 Abs. 1 und Abs. 2 GG ansieht und
sich darauf beschränkt, eine wegen Fristablaufs
verfassungsrechtlich nicht mehr gedeckte Abweichung des
§ 73 BBesG von grundgesetzlichen Maßstäben
festzustellen.

C.

59

§ 73 BBesG in den seit dem 1. Januar
1996 geltenden Fassungen ist mit dem Grundgesetz
vereinbar.

I.

60

Die Ermächtigung in § 73 BBesG,
besoldungsrechtliche Übergangsregelungen zu treffen, die den
besonderen Verhältnissen im Beitrittsgebiet Rechnung tragen,
ist mit Art. 80 GG vereinbar. Der Besoldungsgesetzgeber
hat gemäß den Anforderungen des Art 80 Abs. 1
Satz 2 GG Inhalt, Zweck und Ausmaß der dem
Verordnunggeber überlassenen Regelung mit hinreichender
Bestimmtheit normiert (vgl. auch BVerwGE 101, 116
). Die Ermächtigung des Verordnunggebers
umfasst die Befugnis, die Höhe der Besoldung im
Beitrittsgebiet für eine befristete Übergangszeit abweichend
vom Bundesbesoldungsgesetz festzusetzen und anzupassen, um
vor allem der geringeren finanziellen und wirtschaftlichen
Leistungskraft der neuen Länder Rechnung zu tragen. Zudem hat
der Gesetzgeber die in § 73 Satz 1 BBesG bestimmte
Frist, innerhalb derer die Verordnung zu erlassen ist,
mehrmals nach Erlass der Zweiten
Besoldungs-Übergangsverordnung in Kenntnis ihres Inhalts
verlängert. Damit hat er zum Ausdruck gebracht, dass er die
inhaltliche Gestaltung der Rechtsverordnung akzeptiert und
ihre Fortgeltung in seinen Willen aufgenommen hat (vgl. dazu
auch BVerfGE 62, 203 ).

61

Im Übrigen hat der Besoldungsgesetzgeber die
Höhe der Dienstbezüge gemäß § 2 der 2. BesÜV seit
1994 durch Art. 7 Nr. 1 des Gesetzes über die
Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und
Ländern 1994 vom 24. August 1994 (BGBl I
S. 2229), Art. 8 des Gesetzes über die Anpassung
von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern
1996/1997 vom 24. März 1997 (BGBl I S. 590),
Art. 3 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und
Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1998 vom
6. August 1998 (BGBl I S. 2026) sowie durch
Art. 11 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und
Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 2000 vom
19. April 2001 (BGBl I S. 618) selbst
geregelt. Gleiches gilt in Bezug auf § 14 Abs. 3
der 2. BesÜV; den dort festgesetzten Zeitpunkt des
Außerkrafttretens der Zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung
hat der Gesetzgeber 1993, 1994, 1999 und 2001 durch
förmliches Gesetz aufgeschoben.

II.

62

§ 73 BBesG ist entgegen der Ansicht des
vorlegenden Gerichts nicht schon deshalb - seit dem
1. Januar 1996 - verfassungswidrig, weil Recht im
Beitrittsgebiet nach Art. 143 Abs. 1 GG längstens
bis zum 31. Dezember 1992 von Art. 3 GG und nach
Art. 143 Abs. 2 GG längstens bis zum
31. Dezember 1995 von Art. 33 Abs. 5 GG
abweichen darf. Dabei kann offen bleiben, ob die
bundeseinheitliche Vorschrift des § 73 BBesG, die zwar
zum Erlass besonderer Regelungen für in den neuen Ländern
verwendete Beamte, Richter und Soldaten ermächtigt, deren
Geltung jedoch nicht auf das Gebiet der neuen Länder
beschränkt ist, überhaupt "Recht im Beitrittsgebiet" im Sinne
des Art. 143 Abs. 1 und 2 GG darstellt.
Art. 143 Abs. 1 und 2 GG kann jedenfalls nicht
als spezieller Gleichheitssatz verstanden werden, der die
Zulässigkeit einer auf den besonderen Verhältnissen im
Beitrittsgebiet beruhenden Differenzierung abschließend
regelt und eine vom Bundesbesoldungsgesetz abweichende
Besoldung im Beitrittsgebiet nach Ablauf des
31. Dezember 1992 bzw. des 31. Dezember 1995
vorbehaltlos verbietet. Eine derartige Auslegung ist weder
mit dem Sinn und Zweck der Vorschrift noch mit ihrer
Systematik vereinbar.

63

Art. 143 GG, der durch das
Einigungsvertragsgesetz vom 23. September 1990 in
Verbindung mit Art. 4 Nr. 5 des Einigungsvertrages
vom 31. August 1990 (BGBl II S. 889) mit
Wirkung zum 3. Oktober 1990 in das Grundgesetz eingefügt
worden ist, sollte den Spielraum des Gesetzgebers für die nur
schrittweise durchführbare Angleichung der im Beitrittsgebiet
geltenden Vorschriften an das Grundgesetz erweitern (vgl.
auch Denkschrift zum Einigungsvertrag, BTDrucks 11/7760, S.
355 ; Wieland, in: Dreier, Grundgesetz, Kommentar,
Art. 143, Rn. 14). Die Regelung ermöglicht für eine
zeitlich befristete Übergangsphase die Geltung von Recht im
Beitrittsgebiet ohne Rücksicht auf seine Vereinbarkeit mit
dem Grundgesetz. Sie greift nicht schon ein, wenn
vergleichbare Sachverhalte im Beitrittsgebiet und im übrigen
Bundesgebiet unterschiedlich geregelt werden, sondern erst
dann, wenn das im Beitrittsgebiet geltende Recht gegen die
Verfassung verstößt (vgl. dazu auch BVerfGE 84, 133
; 85, 360 ; BFH, Urteil vom
19. Mai 1993 – II R 29/92 -, DtZ 1994,
S. 125).

64

Zu der in diesem Sinne zu verstehenden
Bestimmung des Art. 143 Abs. 1 und 2 GG steht
§ 73 BBesG nicht im Widerspruch; die Ermächtigung zum
Erlass besoldungsrechtlicher Übergangsvorschriften für das
Beitrittsgebiet weicht weder von Art. 33 Abs. 5 GG
noch von Art. 3 Abs. 1 GG ab (s. unten III. und
IV.).

III.

65

§ 73 BBesG in den seit dem 1. Januar
1996 geltenden Fassungen und die darauf beruhenden Fassungen
des § 2 der 2. BesÜV sind mit Art. 33
Abs. 5 GG vereinbar. Es gibt keinen hergebrachten
Grundsatz des Berufsbeamtentums, der es dem
Besoldungsgesetzgeber verwehrt, die Höhe der dem Beamten
gezahlten Bezüge aus sachlich vertretbaren Gründen regional
zu differenzieren.

66

1. a) Art. 33 Abs. 5 GG ist
unmittelbar geltendes Recht (vgl. BVerfGE 8, 1
; 9, 268 ; 11, 203 )
und enthält einen Regelungsauftrag an den Gesetzgeber (vgl.
BVerfGE 15, 167 ) sowie eine institutionelle
Garantie des Berufsbeamtentums. Darüber hinaus begründet die
Norm ein grundrechtsgleiches Recht der Beamten, soweit ein
hergebrachter Grundsatz ihre persönliche Rechtsstellung
betrifft (vgl. BVerfGE 8, 1 ; 43, 154
; 64, 367 ).

67

Mit den hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG
ist der Kernbestand von Strukturprinzipien gemeint, die
allgemein oder doch ganz überwiegend während eines längeren,
traditionsbildenden Zeitraums, mindestens unter der
Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und
gewahrt worden sind (vgl. BVerfGE 8, 332 ; 70, 69
; 83, 89 ). Hierzu gehört auch das
Alimentationsprinzip (vgl. BVerfGE 8, 1 <14,
16 ff.>; 76, 256 ; 99, 300 ).
Es verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten und seine
Familie lebenslang angemessen zu alimentieren und ihm nach
seinem Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen
Verantwortung und nach Maßgabe der Bedeutung des
Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der
Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen
Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen
angemessen Lebensunterhalt zu gewähren (vgl. BVerfGE 8, 1
; 16, 94 ; 55, 372 ;
70, 251 ). Die Besoldung des Beamten stellt kein
Entgelt für bestimmte konkrete Dienstleistungen dar, sondern
ist eine Gegenleistung des Dienstherrn dafür, dass sich der
Beamte ihm mit seiner ganzen Persönlichkeit zur Verfügung
stellt und gemäß den jeweiligen Anforderungen seine
Dienstpflicht nach Kräften erfüllt. Sie bildet die
Voraussetzung dafür, dass sich der Beamte ganz dem
öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen und die ihm im
Staatsleben zufallende Funktion erfüllen kann (vgl. BVerfGE
21, 329 ; 39, 196 ; 71, 39
; 99, 300 ). Zu diesem Zweck
muss die Besoldung die rechtliche und wirtschaftliche
Sicherheit und Unabhängigkeit des Beamten gewährleisten und
ihm über die Befriedigung der Grundbedürfnisse hinaus ein
Minimum an Lebenskomfort ermöglichen. Hierbei kommt es auf
das Nettoeinkommen an (BVerfGE 44, 249 ;
81, 363 ; 99, 300 ).

68

b) Aus dem Alimentationsgrundsatz folgt jedoch
kein Anspruch des Beamten auf Besoldung in einer bestimmten
Höhe. Dem Gesetzgeber ist insoweit ein weiter
Gestaltungsspielraum eingeräumt, der - unter
Berücksichtigung von Vertrauensschutz - auch die
Möglichkeit einer - sachgerechten - Herabsetzung
der Besoldung für die Zukunft umschließt (vgl. BVerfGE 18,
159 ; 49, 260 ; 55, 372
; 64, 367 ). Diese Grundsätze gelten
ebenso für die Besoldung der Richter (BVerfGE 12, 81
; 55, 372 ). Der Besoldungs- und
Versorgungsanspruch der Soldaten ist hingegen nicht
unmittelbar durch Art. 33 Abs. 5 GG, sondern durch
Art. 14 Abs. 1 GG geschützt, wobei sich der Inhalt
der Gewährleistung an den zu Art. 33 Abs. 5 GG
entwickelten Grundsätzen orientiert (vgl. BVerfGE 44, 249
).

69

c) Bei der Bestimmung der Höhe der
amtsangemessenen Besoldung sowie bei deren Entwicklung und
Anpassung hat sich der Besoldungsgesetzgeber unter anderem
auch an den wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen
sowie dem allgemeinen Lebensstandard zu orientieren (vgl.
§§ 14, 73 Satz 2 BBesG). Damit wird im Wesentlichen
einerseits der Bezug der Besoldung zu der Einkommen- und
Ausgabensituation der Gesamtbevölkerung hergestellt und
andererseits an die Lage der Staatsfinanzen, d.h. an die sich
in der Situation der öffentlichen Haushalte ausdrückende
Leistungsfähigkeit des Dienstherrn, angeknüpft (vgl.
Schinkel/Seifert, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder,
in: Gesamtkommentar Öffentliches Dienstrecht,
K § 14 BBesG, Rn. 4 f.;
Schwegmann/Summer, Bundesbesoldungsgesetz, Kommentar,
§ 14 BBesG, Rn. 3; Günther, N., Die Anpassung der
Beamtenbesoldung an die allgemeinen wirtschaftlichen und
finanziellen Verhältnisse, 1987, S. 120 ff.).

70

2. Danach verletzt der Besoldungsgesetzgeber
das Alimentationsprinzip nicht, wenn er bei der Bemessung der
Bezüge von Beamten, die das gleiche Amt innehaben, an
Wohnsitz oder Dienstort anknüpfende Abstufungen vorsieht,
sofern sich solche regionalen Unterscheidungen nach Anlass
und Ausmaß der Differenzierung vor Art. 3 Abs. 1 GG
rechtfertigen lassen (dazu unten unter IV.).

71

a) aa) Die Beamtenbesoldung unter der Geltung
der Weimarer Reichsverfassung war für Reichs-, Landes- und
Kommunalbeamte uneinheitlich. Auch die die Reichsbeamten und
die Soldaten der Wehrmacht betreffende grundlegende
Besoldungsreform durch das Reichsbesoldungsgesetz vom
30. April 1920 (RGBl 1920, S. 805) führte entgegen
den Erwartungen der Reichsregierung nicht dazu, dass sich
Länder, Gemeinden und sonstige öffentlich-rechtliche
Körperschaften bei der Einstufung und Besoldung ihrer Beamten
an den für Reichsbeamte maßgeblichen Kriterien orientierten
(vgl. Günther, N., a.a.O., S. 39). Der sich daraus
ergebende Besoldungswettlauf sollte durch das Gesetz zur
Sicherung einer einheitlichen Regelung der Beamtenbesoldung
(Besoldungssperrgesetz) vom 21. Dezember 1920 (RGBl 1920
S. 2117) zumindest insoweit unterbunden werden, als die
den Reichsbeamten gewährte Besoldung von anderen Dienstherren
nicht überschritten werden durfte. Dieses Gesetz, welches das
mit ihm verfolgte Ziel nur zum Teil erreichte (vgl.
Günther, N., a.a.O., S. 39; s. auch Völter, Die
deutsche Beamtenbesoldung, in: Gerloff, Die Beamtenbesoldung
im modernen Staat, 1932, S. 16 f.), trat nach
mehrmaliger Verlängerung mit der Vierten Änderung des
Besoldungssperrgesetzes vom 24. März 1925 (RGBl I
S. 30) mit Wirkung vom 1. April 1926 außer
Kraft.

72

bb) Auch nach Inkrafttreten des Grundgesetzes
konnte zunächst keine einheitliche Besoldung für Beamte in
Bund und Ländern erreicht werden. Dem Bund stand - neben
der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz zur Regelung des
Rechts der Bundesbeamten gemäß Art. 73 Nr. 8
GG – in Bezug auf das Recht der Landes- und
Kommunalbeamten lediglich die Kompetenz zum Erlass von
Rahmenvorschriften nach Art. 75 Nr. 1 GG zu,
innerhalb derer die Länder die Besoldung ihrer Beamten
selbstständig regeln konnten. Auf der Grundlage dieser
Kompetenzordnung hat das Bundesverfassungsgericht
entschieden, dass eine starre Kopplung der Landesbesoldung an
die Bundesbesoldung grundgesetzwidrig sei. Die Länder müssten
hinreichend Spielraum haben, um die Besoldung ihrer Beamten
ihrer Finanzkraft anzupassen und entsprechend den jeweiligen
Verhältnissen und Bedürfnissen des Landes auszugestalten
(BVerfGE 4, 115 ; 18, 159 ).
Unterschiedliche Regelungen, die auf dem föderativen Aufbau
der Bundesrepublik beruhten, müssten von den Betroffenen
hingenommen werden (vgl. BVerfGE 30, 90 ). Die
Kompetenz der jeweiligen Landesbesoldungsgesetzgeber finde
ihre Schranke jedoch im Grundsatz der Bundestreue, wonach die
Besoldungsgesetzgebung auf das Gesamtinteresse des
Bundesstaates und die Belange der übrigen Länder,
insbesondere auf die Erhaltung des Gleichgewichts und des
Gesamtgefüges der öffentlichen Haushalte, Rücksicht zu nehmen
habe (vgl. BVerfGE 4, 115 ; 32, 199 ).
Hierdurch sollte das der Rahmengesetzgebungskompetenz
zugrunde liegende Ziel einer gewissen Einheitlichkeit des
Besoldungsrechts gewahrt werden (vgl. BVerfGE 18, 159
).

73

cc) Obwohl die Rahmengesetzgebungskompetenz
des Art. 75 Nr. 1 GG durch das Zweiundzwanzigste
Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 12. Mai 1969
(BGBl I S. 363) auf die Festlegung von Maßstäben
für Aufbau und Bemessung der Besoldung erstreckt wurde,
entwickelten sich die Beamtenbesoldungen in Bund und Ländern
im Laufe der Jahre zusehends auseinander. Da dieser Zustand
schließlich als untragbar angesehen wurde (vgl.
Clemens/Wunderlich/Lantermann, Bundesbesoldungsgesetz mit
Ortsklassenverzeichnis, 1964, S. 1 ff.), fügte der
verfassungsändernde Gesetzgeber durch das Achtundzwanzigste
Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 18. März 1971
(BGBl I S. 206) die - verfassungsrechtlich
unbedenkliche (BVerfGE 34, 9 ) -
Vorschrift des Art. 74a in das Grundgesetz ein und
unterstellte die Regelung der Besoldung und Versorgung im
öffentlichen Dienst der konkurrierenden Gesetzgebung des
Bundes. Auf dieser Grundlage erließ der Bundesgesetzgeber
zunächst das Erste Gesetz zur Vereinheitlichung und
Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern (1.
BesVNG) vom 18. März 1971 (BGBl I S. 208), um
die Uneinheitlichkeit der Beamtenbesoldung zu beseitigen und
Besoldungsgerechtigkeit sowie Besoldungsgleichheit
herzustellen (vgl. BTDrucks VI/1684 S. 1, 12). Mit dem
Zweiten Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des
Besoldungsrechts in Bund und Ländern (2. BesVNG) vom
23. Mai 1975 (BGBl I S. 1173) wurde die
Ländergesetzgebung in § 1 Abs. 4 BBesG schließlich
insoweit gebunden, als die Länder besoldungsrechtliche
Vorschriften im Sinne der Absätze 1 bis 3 des § 1 nur
erlassen können, soweit dies bundesgesetzlich ausdrücklich
geregelt ist.

74

b) aa) Die schon unter der Reichsverfassung
von Weimar bestehende Besoldungsvielfalt zeigt sich nicht nur
bei einem Vergleich von Reichs-, Landes- und Kommunalbeamten.
Auch die einzelnen Besoldungsgesetzgeber kannten innerhalb
ihrer Zuständigkeit keine einheitliche Besoldung für
vergleichbare Beamte. So normierte beispielsweise das
Reichsbesoldungsgesetz vom 30. April 1920 (RGBl 1920
S. 805) die Gewährung eines Ortszuschlags, der Teil des
Gehalts war und an den Wohngeldzuschuss anknüpfte, der durch
das Gesetz betreffend die Bewilligung von Wohngeldzuschüssen
an die Offiziere und Aerzte des Reichsheeres und der
Kaiserlichen Marine sowie an die Reichsbeamten vom
30. Juni 1873 (RGBl S. 166) eingeführt worden war.
Der Ortszuschlag sollte die örtlich bedingten Unterschiede in
den Lebenshaltungskosten ausgleichen (vgl. zur Entwicklung
des Ortszuschlags Ambrosius/Rengier, Das
Bundesbesoldungsrecht, 7. Aufl. 1958, § 12
Anm. 1; zum Wohngeldzuschuss Völter, Die deutsche
Beamtenbesoldung, in: Gerloff, Die Beamtenbesoldung im
modernen Staat, 1932, S. 34 ff.).

75

bb) Gleichermaßen sah das
Bundesbesoldungsgesetz vom 27. Juli 1957 (BGBl I
S. 933) zunächst die Gewährung von Ortszuschlägen als
Bestandteil der Besoldung vor. Deren Höhe bestimmte sich
gemäß §§ 12 f. BBesG 1957 - außer nach der von
der Besoldungsgruppe abhängigen Tarifklasse und einer
familienstandsbezogenen Komponente - danach, welcher
Ortsklasse der dienstliche Wohnsitz des Beamten zugeordnet
war. Die Zuteilung der Orte zu Ortsklassen richtete sich
gemäß §§ 12 Abs. 1, 13 Abs. 2 Satz 2
BBesG 1957 nach Einwohnerzahl, Durchschnittsraummieten,
sonstigen örtlichen Besonderheiten sowie der Zugehörigkeit zu
einem in sich geschlossenen Wirtschaftsgebiet. Der
Ortszuschlag sollte das an sich fixe und in der Summe gleiche
Gehalt für alle Beamten gleicher Position in gewissem Umfang
variabel machen, auf diese Weise den mit dem Familienstand
und dem Wohnsitz verbundenen geringeren oder größeren Aufwand
ein wenig berücksichtigen (BVerfGE 31, 101 ) und
örtliche Unterschiede in den Lebenshaltungskosten ausgleichen
(vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 2. Mai 1967
- II C 12.67 -, ZBR 1967, S. 266).

76

Das Ortsklassensystem wurde erst mit Wirkung
vom 1. Januar 1973 durch das Erste Gesetz zur
Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in
Bund und Ländern abgeschafft. Dem lag die Überzeugung des
Gesetzgebers zugrunde, dass sich Gehaltsdifferenzierungen
aufgrund der inzwischen weitgehend angeglichenen
Lebenshaltungskosten in Stadt und Land nicht mehr
rechtfertigen ließen (vgl. BRDrucks 72/68, S. 16). Ab
1973 bemaß sich die Höhe des Ortszuschlags lediglich nach den
Familienverhältnissen. Dementsprechend wurden durch
Art. 3 des Gesetzes zur Reform des öffentlichen
Dienstrechts vom 24. Februar 1997 (BGBl I
S. 322) der Ortszuschlag der Stufe 2 und der
weiteren Stufen in "Familienzuschlag" umbenannt und der
Ortszuschlag der Stufe 1 in das Grundgehalt einbezogen
(§§ 39, 40 BBesG).

77

c) Die abgesenkte Besoldung nach der Zweiten
Besoldungs-Übergangsverordnung ist insoweit mit dem
Ortszuschlag vergleichbar, als auch sie an die
wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse der Region
anknüpft, in der der Beamte, Richter oder Soldat verwendet
wird. Auf die besoldungstechnische Umsetzung der regionalen
Differenzierung, die von praktischen Erwägungen des
Besoldungsgesetzgebers und dem Ausmaß der regionalen
Differenzierung abhängt, kommt es nicht an. Entscheidend ist
vielmehr, dass auch der Ortszuschlag Bestandteil der
Besoldung war.

78

Der Gesetz- und Verordnunggeber konnte im
Rahmen seines Gestaltungsspielraums bei der Bemessung der
abgesenkten Besoldung nach der Zweiten
Besoldungs-Übergangsverordnung das Grundgehalt unmittelbar
prozentual vermindern, weil er nicht - wie beim
Ortszuschlag – innerhalb des Beitrittsgebiets nach
Ortsklassen unterschieden hat, sondern von einer
einheitlichen Übergangsregelung ausgegangen ist.

79

3. Auch die konkrete Höhe der dem Kläger des
Ausgangsverfahrens und vergleichbaren Beamten des mittleren
Dienstes der Besoldungsgruppe A 9 (mit Amtszulage)
gewährten abgesenkten Besoldung steht nicht im Widerspruch zu
Art. 33 Abs. 5 GG.

80

a) Es kann offen bleiben, ob ein von
Verfassungs wegen gebotener Mindestabstand der Alimentation
zum sozialhilferechtlichen Existenzminimum unterschritten
wäre, wenn die Besoldung um weniger als 15 vom Hundert über
dem sozialhilferechtlichen Bedarf läge (vgl. dazu für den
Familienzuschlag bei Beamten mit mehr als zwei Kindern
BVerfGE 99, 300 ). Auch wenn man dies für
geboten hielte, sind hier keine Anhaltspunkte dafür
erkennbar, dass ein derartiger Mindestabstand nicht
eingehalten wäre. Angesichts dessen erübrigt sich auch die
Beantwortung der Frage, ob dem Besoldungsgesetzgeber wegen
der Ausnahmesituation der Vereinigung für eine befristete
Übergangszeit ein besonders großer Gestaltungsspielraum
eingeräumt ist, der eine weiter gehende Reduzierung des als
geboten angenommenen Mindestabstands erlaubt.

81

b) Die abgesenkte Besoldung nach § 2
Abs. 1 der 2. BesÜV, die der Gesetz- und
Verordnunggeber mit der fortschreitenden Steigerung der
Lebenshaltungskosten angepasst hat, steht schließlich auch
nicht in einem gegen Art. 33 Abs. 5 GG verstoßenden
Maße im Widerspruch zu dem im Beitrittsgebiet vorhandenen
Lohn- und Einkommensgefüge. So liegt z.B. das dortige reale
Nettoeinkommen bei 90 v.H. des Westniveaus (vgl.
Jahresbericht 2000 der Bundesregierung zum Stand der
Deutschen Einheit, BTDrucks 14/4129, S. 16).

IV.

82

§ 73 BBesG verstößt nicht gegen
Art. 3 Abs. 1 GG. Eine niedrigere Besoldung für
Beamte, Richter und Soldaten in den neuen Ländern ist im
Hinblick auf den Gleichheitsgrundsatz derzeit noch
gerechtfertigt, weil sich dort die wirtschaftlichen und
finanziellen Verhältnisse noch immer deutlich von denen im
gesamten übrigen Bundesgebiet unterscheiden und diese
Unterschiede noch auf die besondere Ausnahmesituation der
Wiedervereinigung und der mit ihr zu bewältigenden
transformatorischen Gesamtaufgaben des Staates zurückgeführt
werden können, die zur Aufnahme des § 73 BBesG in das
Besoldungsrecht geführt haben.

83

1. Aus der Vereinbarkeit der abgesenkten
Besoldung von Beamten und Richtern im Beitrittsgebiet mit dem
Alimentationsgrundsatz (Art. 33 Abs. 5 GG) folgt
noch nicht ohne weiteres, dass § 73 BBesG auch mit
Art. 3 Abs. 1 GG im Einklang steht. Dies bedarf
vielmehr gesonderter Prüfung; denn eine besoldungsrechtliche
Differenzierung, wie sie § 73 BBesG vorsieht, wird von
Art. 33 Abs. 5 GG jedenfalls nicht zwingend geboten
(vgl. dazu auch v. Mangoldt/Klein/Starck, Bonner
Grundgesetz, Kommentar, Band 1, 4. Aufl., 1999,
Art. 3 Abs. 1 Rn. 131).

84

2. a) Der allgemeine Gleichheitssatz ist
verletzt, wenn die gleiche oder ungleiche Behandlung der
geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der
Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am
Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht
mehr vereinbar ist, wenn also bezogen auf den jeweils in Rede
stehenden Sachbereich und seine Eigenart ein vernünftiger,
einleuchtender Grund für die Regelung fehlt (vgl. BVerfGE 76,
256 ; 83, 89 ; 103, 310
).

85

Es ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers,
diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe
Rechtsfolge knüpft. Ob die Auswahl sachgerecht ist, lässt
sich nicht abstrakt und allgemein feststellen, sondern nur in
Bezug auf die Eigenart des zu regelnden Sachverhalts (vgl.
BVerfGE 17, 122 ; 53, 313 ; 75, 108
; 103, 310 ). Je nach
Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen ergeben
sich unterschiedliche Grenzen, die vom bloßen Willkürverbot
bis zu einer strengen Bindung an
Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Der normative
Gehalt der Gleichheitsbindung erfährt daher seine
Konkretisierung jeweils im Hinblick auf die Eigenart des zu
regelnden Sachbereichs: Der Gleichheitssatz verlangt, dass
eine vom Gesetz vorgenommene unterschiedliche Behandlung von
Personengruppen sich - sachbereichsbezogen - auf
einen vernünftigen oder sonst wie einleuchtenden Grund von
hinreichendem Gewicht zurückführen lässt (vgl. BVerfGE 42,
374 ; 75, 108 ; 78, 232 ;
100, 138 ; 101, 54 ).

86

b) Beim Erlass besoldungsrechtlicher
Vorschriften hat der Gesetzgeber einen weiten Spielraum
politischen Ermessens (vgl. BVerfGE 13, 356
; 26, 141 ), innerhalb dessen
er das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und
der fortschreitenden Entwicklung anpassen und
verschiedenartige Gesichtspunkte berücksichtigen darf. Dem
Bundesverfassungsgericht ist die Überprüfung verwehrt, ob der
Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste
Lösung gewählt hat. Es kann, sofern nicht von der Verfassung
selbst getroffene Wertungen entgegenstehen, nur die
Überschreitung äußerster Grenzen beanstanden, jenseits derer
sich gesetzliche Vorschriften bei der Abgrenzung von
Lebenssachverhalten als evident sachwidrig erweisen (vgl.
BVerfGE 65, 141 ; 103, 310
).

87

Im Bereich des Besoldungsrechts sind Beamte
mit gleichen oder gleichwertigen Ämtern zwar in der Regel
gleich zu besolden. Dies gilt jedoch nicht uneingeschränkt.
Die Zulässigkeit einer Differenzierung hängt davon ab, ob
nach dem Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG ein sachlich
gerechtfertigter Grund vorliegt (vgl. BVerfGE 12, 326
; 26, 100 ; 26, 163
).

88

3. Danach sind die Ermächtigung des § 73
BBesG zum Erlass besoldungsrechtlicher Übergangsregelungen in
den neuen Ländern und die darauf beruhende
besoldungsrechtliche Ungleichbehandlung des in § 2
Abs. 1 der 2. BesÜV genannten Personenkreises, der
- sofern kein Zuschuss gemäß § 4 der 2. BesÜV
gewährt wird - lediglich eine abgesenkte Besoldung
erhält, von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Die
allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse im
Beitrittsgebiet, die aus der historischen Ausnahmesituation
der Vereinigung der beiden Teile Deutschlands folgen, stellen
einen Grund von hinreichendem Gewicht für eine
besoldungsrechtliche Differenzierung dar; der
Besoldungsgesetzgeber darf in dieser einmaligen Sonderlage
auf die beschränkte Leistungskraft der öffentlichen Haushalte
in den neuen Ländern durch eine allgemeine Absenkung der
Besoldung Rücksicht nehmen.

89

a) Die Einführung des § 73 BBesG als
besoldungsrechtliche Übergangsregelung sollte zur Erreichung
des von den Einigungsvertragsparteien angestrebten Ziels
beitragen, entsprechend den Vorgaben des Art. 20 EV das
Berufsbeamtentum in den neuen Ländern zu etablieren und dort
eine leistungsstarke, rechtsstaatliche Justiz und Verwaltung
aufzubauen. Der Gesetzgeber konnte diese komplexe Aufgabe nur
schrittweise in Angriff nehmen (vgl. BTDrucks 11/7760,
S. 355 <364, 365>), weil sich die Justiz- und
Verwaltungsstrukturen sowie die Organisation des
Staatsdienstes und die Qualifikation der Bediensteten in der
Deutschen Demokratischen Republik und in der Bundesrepublik
Deutschland grundlegend voneinander unterschieden (vgl. dazu
näher Weiß, Wiedereinführung des Berufsbeamtentums im
beigetretenen Teil Deutschlands, in: ZBR 1991, S. 1
; Trute, Organisation und Personal der DDR,
in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts,
Band IX, 1997, S. 653 ff.; Schwanengel, Die
Wiedereinführung des Berufsbeamtentums in den neuen Ländern,
1999, S. 61 ff.; Stern, Das Staatsrecht in der
Bundesrepublik Deutschland, Band V, 2000,
§ 135 III. 7., S. 1954).

90

Auch die allgemeinen wirtschaftlichen und
finanziellen Verhältnisse in den neuen und den alten
Bundesländern unterschieden sich bei der Einführung des
§ 73 BBesG in ganz besonderem Maße. Die Finanzkraft der
neuen Länder war erheblich eingeschränkt. Die ostdeutsche
Wirtschaft musste den Übergang von der sozialistischen
Planwirtschaft zur Marktwirtschaft bewältigen, was sich unter
anderem auch auf die Lage auf dem Arbeitsmarkt sowie die
Lohn- und Tarifpolitik auswirkte (vgl. im Einzelnen
Sachverständigenrat zur Begutachtung der
gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Auf dem Wege zur
wirtschaftlichen Einheit Deutschlands, Jahresgutachten
1990/91, 1990, Ziff. 86 ff.).

91

b) aa) Aus diesen Gründen durfte der
Besoldungsgesetzgeber - bei grundsätzlicher Übernahme
des Bundesbesoldungsgesetzes für die neuen Länder -
Abweichungen in der Höhe der Bezüge für eine Übergangszeit
ohne Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG zulassen. Ihm
steht beim Erlass von Übergangsvorschriften wegen deren
zeitlich begrenzter Geltung generell eine besondere
Gestaltungsfreiheit zu, die umso weiter reicht, je
geringfügiger die Ungleichheit nach Dauer und Höhe ist (vgl.
BVerfGE 44, 283 ). Dies gilt in besonderem Maße
für vereinigungsbedingte Regelungen. Der Gesetzgeber hatte
bei der Verwirklichung der angestrebten Rechtseinheit
komplexe Aufgaben zu bewältigen, die zudem mit großen
finanziellen Lasten für die öffentlichen Haushalte verbunden
waren (vgl. BVerfGE 95, 143 ; 100, 1
; 102, 41 ; 103, 310
).

92

bb) Die in § 2 Abs. 1 der
2. BesÜV bestimmte Abgrenzung des von der Absenkung der
Besoldung betroffenen Personenkreises verstößt nicht gegen
Art. 3 Abs. 1 GG. Dies gilt auch insoweit, als
diese Vorschrift grundsätzlich alle Beamten, Richter und
Soldaten erfasst, die von ihrer erstmaligen Ernennung an in
den neuen Ländern verwendet werden, also auch diejenigen,
deren Dienstherr - wie beim Kläger des
Ausgangsverfahrens - der Bund ist. Die eine geringere
Besoldung rechtfertigenden wirtschaftlichen und finanziellen
Rahmenbedingungen in den neuen Ländern gelten für die dort
verwendeten Bundesbeamten und Soldaten in gleicher Weise wie
für die dort tätigen Landes- oder Kommunalbeamten. Zum
anderen ist auch der Bund infolge der Vereinigung ähnlichen
finanziellen Belastungen ausgesetzt wie die Länder und
Gemeinden im Beitrittsgebiet. Die Grenzen einer zulässigen
Typisierung werden mithin nicht überschritten.

93

Ebenso wenig widerspricht es dem
Gleichheitsgrundsatz, dass die Regelungen über die abgesenkte
Besoldung nach der Zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung
nicht auf in den neuen Ländern verwendete Beamte, Richter und
Soldaten anwendbar sind, die schon zuvor im bisherigen
Bundesgebiet in einem Beamten-, Richter- oder
Soldatenverhältnis mit Anspruch auf Dienstbezüge gestanden
haben. Für diesen Personenkreis durfte der Gesetzgeber ohne
Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG Gesichtspunkte des
Schutzes des Vertrauens in den einmal erreichten Stand der
Besoldung ausschlaggebend berücksichtigen. Die Gewährung
eines Zuschusses gemäß § 4 der 2. BesÜV ist nach
Maßgabe des Beschlusses des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 12. Februar 2003
(2 BvR 709/99) ebenfalls mit dem Gleichheitsgrundsatz
vereinbar.

94

4. Die Ungleichbehandlung von Beamten,
Richtern und Soldaten, die von ihrer erstmaligen Ernennung an
im Beitrittsgebiet verwendet werden und - ohne Anspruch
auf Zuschuss nach § 4 der 2. BesÜV - nur
abgesenkte Dienstbezüge gemäß § 2 Abs. 1 der
2. BesÜV erhalten, lässt sich auch angesichts der
weiteren Entwicklung der wirtschaftlichen und finanziellen
Verhältnisse in den neuen Ländern und obwohl die Vereinigung
der beiden deutschen Staaten nun fast 13 Jahre zurückliegt,
derzeit noch auf Gründe von hinreichendem Gewicht
zurückführen, die eine besoldungsrechtliche Differenzierung
weiterhin rechtfertigen.

95

a) Die das Beamten- und Richtertum in den
neuen Ländern betreffenden institutionellen Verhältnisse
könnten allerdings eine unterschiedliche Besoldung nicht mehr
begründen (vgl. auch Günther, H., "Ostbesoldung" von Beamten
nach zweierlei Maß?, in: NJ 2001, S. 10
). Der nach der Vereinigung in Gang gesetzte
Prozess tief greifender Veränderungen und Umstrukturierungen
ist im Bereich des öffentlichen Dienstes weitgehend
abgeschlossen. Dies betrifft vor allem dessen Neuaufbau sowie
die Wiedereinführung des Berufsbeamtentums und der
Berufsrichterschaft mit dem Ziel, eine rechtsstaatliche und
leistungsfähige Verwaltung und Justiz zu errichten, die in
den föderalen Aufbau der Bundesrepublik Deutschland
integriert ist (vgl. Jann, Leistungsfähigkeit der
Landesverwaltung, in: Derlien, 10 Jahre Verwaltungsaufbau Ost
- eine Evaluation, 2001, S. 103 u. 117>; Roeser, Beamtenrecht im Beitrittsgebiet, in:
Depenheuer et al. , Nomos und Ethos, Hommage an
Josef Isensee zum 65. Geburtstag von seinen Schülern, 2002,
S. 399 <400, 417>).

96

b) Die Aufrechterhaltung zweier verschieden
hoher Besoldungen ist jedoch im Hinblick auf die allgemeinen
wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse im
Beitrittsgebiet (vgl. §§ 14, 73 Satz 2 BBesG) noch
gerechtfertigt. Insbesondere die Wirtschaftskraft und die
finanzielle Leistungsfähigkeit aller neuen Länder bleiben
weiterhin deutlich hinter denen der alten Bundesländer
zurück. Dies stellt sich noch immer auch als Folge der
unterschiedlichen historischen Ausgangsbedingungen dar, die
der Transformationsprozess im Beitrittsgebiet erst allmählich
ausgleichen kann.

97

aa) Der wirtschaftliche Anpassungs- und
Aufholprozess in den neuen Ländern, der nach der Vereinigung
zunächst von ganz erheblichen Fortschritten geprägt war, hat
sich in den letzten Jahren deutlich verlangsamt. Nachdem dort
(ohne Berlin) das Bruttoinlandsprodukt je Erwerbstätigen im
Jahr 1991 nur 42,3 v.H. des Westniveaus betragen hatte,
erhöhte es sich bis zum Jahr 1996 um 24,5 v.H. auf
66,8 v.H. Bis ins Jahr 2001, d.h. innerhalb weiterer
fünf Jahre, war jedoch nur noch ein Anstieg um 3,5 v.H.
auf 70,3 v.H. zu verzeichnen. Noch langsamer verläuft
die Angleichung beim Bruttoinlandsprodukt je Einwohner.
Dieses belief sich 1996 auf 61,4 v.H. des Westniveaus
und ist seitdem nicht nennenswert gestiegen (vgl.
Sachverständigenrat zur Begutachtung der
gesamtwirtschaftlichen Entwicklung
, Zwanzig Punkte für Beschäftigung
und Wachstum, Jahresgutachten 2002/2003
- Sachverständigenrat JG 02/03 -, 2002,
Ziff. 274; Jahresbericht 2002 der Bundesregierung zum
Stand der Deutschen Einheit, BTDrucks 14/9950,
S. 99).

98

Ähnliche Daten wie bei einem Vergleich des
gesamten alten Bundesgebiets mit dem gesamten Beitrittsgebiet
ergeben sich auch bei einem Vergleich zwischen allen Ländern
untereinander: Das Bruttoinlandsprodukt je Erwerbstätigem
variierte im Jahr 2000 (in jeweiligen Preisen/Preisen von
1995) in den alten Ländern zwischen
95.869 DM/93.056 DM im Saarland und
136.320 DM/131.141 DM in Hamburg; in den neuen
Ländern (ausgenommen Berlin) lag es dagegen zwischen
77.398 DM/76.016 DM in Brandenburg und
72.310 DM/70.247 DM in Thüringen (vgl.
Statistisches Landesamt Baden-Württemberg,
Bruttoinlandsprodukt, Bruttowertschöpfung in den Ländern der
Bundesrepublik Deutschland 1991-2000, S. 6 f. und
10 f.). Damit differierten die Bruttoinlandsprodukte je
Erwerbstätigem zwischen dem leistungsstärksten neuen Land und
dem leistungsschwächsten alten Land um immerhin rund
19 v.H. An diesem Ergebnis hat sich weder 2001 noch in
der Folgezeit Wesentliches geändert (vgl.
Sachverständigenrat, JG 02/03, Ziff. 278 und
318 ff.).

99

Je Einwohner lag das nominale
Bruttoinlandsprodukt 2001 (Berechnungsstand Februar 2002) in
den alten Ländern zwischen 22.532 € (Schleswig-Holstein)
und 42.774 € (Hamburg). In den neuen Ländern variierte
es von 16.272 € (Sachsen-Anhalt) bis 16.871 €
(Sachsen); in Berlin belief es sich auf 22.377 € (vgl.
Jahresbericht 2002 der Bundesregierung zum Stand der
Deutschen Einheit, BTDrucks 14/9950, S. 98).

100

Die heterogene wirtschaftliche Entwicklung
innerhalb der neuen Länder fällt derzeit für eine Beurteilung
am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG nicht entscheidend
ins Gewicht. Zwar haben sich dort inzwischen unter anderem
regionale Wachstumspole gebildet; die von ihnen erhoffte
wirtschaftliche Dynamik ist jedoch bislang größtenteils
ausgeblieben (vgl. Sachverständigenrat, JG 02/03,
Ziff. 282).

101

bb) Folge der unterdurchschnittlichen
Wirtschaftskraft der neuen Länder ist ihre deutlich geringere
Steuerkraft. Im Jahr 2001 finanzierten sich die alten Länder
zu rund 75 v.H. aus Steuereinnahmen, die neuen nur zu
etwa 50 v.H. (vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der
gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Für Stetigkeit – Gegen
Aktionismus, Jahresgutachten 01/02, 2001, Ziff. 216).
Die Steuerdeckungsquote lag in den neuen Ländern (ohne
Berlin) im Jahr 2001 zwischen 45,1 v.H.
(Mecklenburg-Vorpommern) und 51,4 v.H. (Sachsen). Sie
betrug dort durchschnittlich 47,6 v.H., während in den
alten Ländern durchschnittlich 70,3 v.H. erreicht
wurden. Hier wies allerdings Bremen mit 41,6 v.H. eine
Quote auf, die noch deutlich unter der in den neuen Ländern
erzielten durchschnittlichen Quote lag (vgl. Jahresbericht
2002 der Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit,
BTDrucks 14/9950, S. 98).

102

cc) Die wirtschaftliche Situation der neuen
Länder wird ferner durch eine hohe Arbeitslosigkeit geprägt.
Die durchschnittliche Arbeitslosenquote war hier
(einschließlich Berlin-Ost) im Jahr 2001 mit 18,9 v.H.
mehr als doppelt so hoch wie im übrigen Bundesgebiet (vgl.
Sachverständigenrat zur Begutachtung der
gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, JG 02/03, Tabelle 16,
S. 414). Daran hat sich auch in der Folgezeit nichts
geändert (vgl. Sachverständigenrat, a.a.O., Ziff.
284 ff.).

103

dd) Ebenso unterscheiden sich das allgemeine
Preis- und Lohnniveau und sonstige Rahmenbedingungen, die die
finanzielle und wirtschaftliche Situation der Bevölkerung und
den allgemeinen Lebensstandard prägen, in den neuen Ländern
erheblich von denen in den alten Ländern. Das allgemeine
Einkommensniveau liegt - wie dargestellt - im
Durchschnitt unter demjenigen im übrigen Bundesgebiet. Auch
die Gebührenordnungen für bestimmte freie Berufe tragen den
noch unterschiedlichen wirtschaftlichen und sozialen
Verhältnissen in den neuen Ländern Rechnung. So unterliegt
etwa die Vergütung für dort erbrachte Leistungen von Ärzten,
Zahnärzten, Psychologischen Psychotherapeuten, Kinder- und
Jugendlichentherapeuten sowie freiberuflich tätigen Hebammen
nach wie vor einem Gebührenabschlag; sie beläuft sich seit
dem 1. Januar 2002 auf 90 v.H. der im übrigen
Bundesgebiet abzurechnenden Gebühren (vgl. Sechste Verordnung
zur Anpassung der Höhe der Vergütungen nach der
Gebührenordnung für Ärzte, der Gebührenordnung für Zahnärzte
sowie nach der Hebammenhilfe-Gebührenordnung in dem in
Artikel 3 des Einigungsvertrages genannten Gebiet
6. GebAV> vom 18. Oktober 2001 S. 2721>).

104

Allerdings hat der Erste Senat des
Bundesverfassungsgerichts im Urteil vom 28. Januar 2003
- 1 BvR 487/01 - (BGBl I S. 274 =
NJW 2003, S. 737 ff.) den Gebührenabschlag für
Rechtsanwälte mit Kanzlei in Brandenburg,
Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen
nach Anlage I Kapitel III Sachgebiet A
Abschnitt III Nr. 26 Buchstabe a Satz 1
des Vertrages zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der
Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der
Einheit Deutschlands - Einigungsvertrag - vom
31. August 1990 (BGBl II S. 889 )
in Verbindung mit § 1 der Verordnung zur Anpassung der
für die Kostengesetze in dem in Artikel 3 des
Einigungsvertrages genannten Gebiet geltenden
Ermäßigungssätze (Ermäßigungssatz-Anpassungsverordnung -
KostGErmAV) vom 15. April 1996 (BGBl I S. 604)
für nicht mehr mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar
gehalten; geringere Gebühren für die Tätigkeit von
Rechtsanwälten mit Kanzlei im Beitrittsgebiet seien nach
Aufgabe des Lokalisationsprinzips und nach dem Wegfall der
daran anknüpfenden Beschränkungen der Postulationsfähigkeit
durch das Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Neuordnung des
Berufsrechts der Rechtsanwälte und der Patentanwälte vom
17. Dezember 1999 (BGBl I S. 2448) sachlich
nicht mehr gerechtfertigt. Diese Gründe lassen sich nicht
verallgemeinern; sie treffen etwa auf die von der
6. GebAV vom 18. Oktober 2001 erfassten Leistungen
nicht zu, weil diese ausschließlich in den neuen Ländern
erbracht werden.

105

ee) Auch die im Beitrittsgebiet und im übrigen
Bundesgebiet geltenden sozialversicherungsrechtlichen
Bemessungsgrößen sind noch nicht sämtlich vereinheitlicht. So
unterscheiden sich weiterhin die an das durchschnittliche
Arbeitsentgelt aller Versicherten der Rentenversicherung
anknüpfende Bezugsgröße nach § 18 SGB IV (vgl. auch
§ 2 der Verordnung über maßgebende Rechengrößen der
Sozialversicherung für 2003 vom 17. Dezember 2002
) sowie die
Beitragsbemessungsgrenzen in der Rentenversicherung nach
§§ 159, 275a, 275c SGB VI und in der
Arbeitslosenversicherung nach § 341 Abs. 4
SGB III. Gemäß § 275c SGB VI in der Fassung
von Art. 2 des Gesetzes zur Sicherung der Beitragssätze
in der gesetzlichen Krankenversicherung und in der
gesetzlichen Rentenversicherung vom 23. Dezember 2002
(BGBl I S. 4637) liegt die Beitragsbemessungsgrenze
(Ost) für das Jahr 2003 in der Rentenversicherung der
Arbeiter und Angestellten um 10.200 € jährlich oder
850 € monatlich unter dem im übrigen Bundesgebiet
maßgebenden Wert.

106

Dass die wirtschaftlichen und finanziellen
Verhältnisse im Beitrittsgebiet weiterhin von denen im
übrigen Bundesgebiet abweichen, spiegelt sich schließlich
auch in der Entwicklung der Eck- oder Standardrente wider.
Sie belief sich dort zum 1. Juli 1990 auf 40,3 v.H.
des Westniveaus und stieg bis zum 1. Juli 2002 auf
87,8 v.H. an (vgl. Jahresbericht 2002 der
Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit, BTDrucks
14/9950, S. 67 f.). Auch die sozialhilferechtlichen
Regelsätze nach § 22 BSHG liegen in den neuen Ländern
- mit Ausnahme von Berlin - noch immer unterhalb
des Westniveaus (vgl. Regelsätze ab 1. Juli 2002,
NDV 2002, S. 237).

107

ff) Schließlich ist die Aufrechterhaltung
zweier in ihrer Höhe unterschiedlicher Besoldungen in Ost und
West derzeit auch noch im Hinblick auf die finanzielle
Leistungsfähigkeit von Bund, Ländern und Gemeinden sachlich
gerechtfertigt. Die finanzielle Lage der ostdeutschen Länder
und Gemeinden ist prekär (vgl. dazu Sachverständigenrat, JG
02/03, Ziff. 294 ff.); sie erfordert eine
langfristige finanzielle Unterstützung durch den Bund, die
dieser unabhängig von regionalen Disparitäten innerhalb des
Beitrittsgebiets allen neuen Ländern einschließlich Berlins
gewährt. Der weitere "Aufbau Ost" ist durch den Ende 2001
beschlossenen "Solidarpakt II" (Gesetz zur Fortführung
des Solidarpaktes, zur Neuordnung des bundesstaatlichen
Finanzausgleichs und zur Abwicklung des Fonds "Deutsche
Einheit" vom
20. Dezember 2001, BGBl I S. 3955) sicher
gestellt worden. Nach Art. 5 § 11 Abs. 3 SFG
erhalten die neuen Länder im Anschluss an den "Solidarpakt I"
von 2005 bis 2019 zur Deckung von teilungsbedingten
Sonderlasten aus dem bestehenden starken infrastrukturellen
Nachholbedarf und zum Ausgleich unterproportionaler
kommunaler Finanzkraft
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen in Höhe von
insgesamt rund 105 Mrd. €. Darüber hinaus wird der
Bund in demselben Zeitraum weitere überproportionale
Leistungen für Ostdeutschland erbringen, die mit rund
51 Mrd. € veranschlagt worden sind (vgl. Jahresbericht
2002 der Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit,
BTDrucks 14/9950, S. 21).

108

Zwar rechtfertigen fiskalische Überlegungen
des Besoldungsgesetzgebers und daraus folgende Bemühungen,
Ausgaben zu sparen, für sich genommen in der Regel keine
unterschiedliche besoldungsrechtliche Behandlung
vergleichbarer Personengruppen (BVerfGE 19, 76
; 76, 256 ; 93, 386 ;
vgl. auch Günther, N., Die Anpassung der Beamtenbesoldung an
die allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen
Verhältnisse, 1987, S. 171 ff.; Leisner,
Beamtenbesoldung als Sparpotenzial? Ein Beitrag zur Dogmatik
des Alimentationsprinzips, in: ZBR 1998, S. 259
; Günther, H., "Ostbesoldung" von Beamten nach
zweierlei Maß? in: NJ 2001, S. 10 ). Die
Finanzlage der öffentlichen Haushalte ist jedoch ein Faktor,
der bei der Festsetzung der Besoldung berücksichtigungsfähig
ist (vgl. Günther, N., a.a.O., S. 126 f.; Mayer,
in: Schwegmann/Summer, Bundesbesoldungsgesetz, § 14
BBesG Rn. 3; Schinkel/Seifert, in: Gesamtkommentar
Öffentliches Dienstrecht, Band III, Besoldungsrecht des
Bundes und der Länder, K § 14 Rn. 5). Der
Gesetzgeber darf sich bei der Bemessung der Besoldung
insoweit an der Finanzlage der öffentliche Haushalte
orientieren, als sie die wirtschaftliche Gesamtsituation
widerspiegelt (vgl. § 14 BBesG).

109

Die auf § 73 BBesG gestützte
unterschiedliche Besoldung von Beamten, Richtern und Soldaten
ist danach auch im Hinblick auf die Lage der öffentlichen
Haushalte sachlich gerechtfertigt. In ihr schlagen sich die
zwischen den neuen Ländern und dem übrigen Bundesgebiet
historisch bedingt unterschiedlichen wirtschaftlichen und
finanziellen Verhältnisse nieder. Die Bundesregierung hat die
Kosten einer Angleichung der Löhne und Gehälter im
öffentlichen Dienst allein für das Jahr 1999 auf mehr als
9 Mrd. DM beziffert, wovon ein Teilbetrag in Höhe
von rund 1,6 Mrd. DM auf die Besoldung der Beamten,
Richter und Soldaten entfällt. Den Auskünften der Regierungen
der neuen Länder zufolge werden ca. 90 v.H.
(Brandenburg: 95 v.H.) der dortigen Landesbeamten nach
§ 2 Abs. 1 der 2. BesÜV besoldet. Hiervon
erhalten rund 5,5 bis 6 v.H. (Brandenburg: ca. 3 v.H.)
einen Zuschuss nach § 4 der 2. BesÜV, so dass rund
85 v.H. der Landesbeamten (Brandenburg: ca.
90 v.H.) abgesenkte Besoldung beziehen. Hinzu kommt,
dass in den neuen Ländern im Vergleich zu den alten Ländern
noch immer ein Personalüberhang im öffentlichen Dienst
besteht, der zum Teil weiterhin auf erhebliche
Strukturunterschiede zurückzuführen ist (vgl. dazu
Sachverständigenrat, JG 02/03, Ziff. 297).

110

c) aa) Nach alledem lassen sich die
wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und deren
Entwicklung im Beitrittsgebiet noch hinreichend
aussagekräftig als allen neuen Ländern - und gerade
ihnen - gemeinsame Folge des Transformationsprozesses
erklären. Trotz der regionalen Unterschiede innerhalb des
Beitrittsgebietes und der weitgehend angenäherten
Lebenshaltungskosten zwischen Ost und West ist eine
generalisierende und typisierende Betrachtung der neuen
Länder in besoldungsrechtlicher Hinsicht noch sachlich
vertretbar. Die schwache Finanzkraft der neuen Länder stellt
als Folge und Ausdruck der gesamtwirtschaftlichen Situation
einen wirtschaftspolitisch noch plausiblen und
besoldungsrechtlich noch hinreichend sachgerechten Grund
dafür dar, dass Beamte, Richter und Soldaten übergangsweise
noch immer geringer besoldet werden.

111

bb) Der Hinweis des Klägers im
Ausgangsverfahren auf die Entscheidung des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts zur Beschädigtengrundrente nach dem
Bundesversorgungsgesetz (vgl. BVerfGE 102, 41 ff.) führt
zu keinem anderen Ergebnis. Das Bundesverfassungsgericht hat
die niedrigere Rente für 1990 im Beitrittsgebiet ansässige
Kriegsopfer ab dem 1. Januar 1999 als gleichheitswidrig
angesehen, weil der Gesetzgeber ab diesem Zeitpunkt habe
erkennen können, dass eine Anpassung der geringeren
Beschädigtengrundrente an das "westliche" Leistungsniveau in
absehbarer Zeit nicht erreicht werde; im Hinblick auf das
Lebensalter der Betroffenen und die der
Beschädigtengrundrente innewohnende immaterielle Komponente
im Sinne einer Genugtuungsfunktion könne der mit der
deutschen Einigung einhergehende außerordentliche
Finanzierungsbedarf eine Ungleichbehandlung nicht mehr
rechtfertigen, wenn deutlich werde, dass das gesetzgeberische
Ziel einer zügigen und schrittweisen Angleichung des
Entschädigungsniveaus im gesamten Bundesgebiet mit dem zum
Einsatz gebrachten rechtlichen Instrumentarium in absehbarer
und für die Leistungsberechtigten erlebbarer Zeit nicht
erreichbar sei (vgl. BVerfGE 102, 41 ).

112

Diese Gründe lassen sich nicht auf die
niedrigere Besoldung der Beamten, Richter und Soldaten in den
neuen Ländern übertragen. Weder besteht im Hinblick auf das
durchschnittliche Alter der Besoldungsempfänger die generelle
Erwartung, diese würden ein Ende der Übergangszeit nicht mehr
erleben, noch kommt der Besoldung eine der
Kriegsopferentschädigung vergleichbare Genugtuungsfunktion
zu. Sie dient vorrangig der Sicherung eines angemessenen
Lebensunterhalts und soll die wirtschaftliche Unabhängigkeit
des Beamten, Richters oder Soldaten sichern. Insofern hat der
Besoldungsgesetzgeber hier einen größeren
Gestaltungsspielraum.

V.

113

Ist hiernach die zur Prüfung gestellte
gesetzliche Regelung, auf deren Grundlage in den neuen
Ländern eine abgesenkte Besoldung gezahlt wird, derzeit mit
dem Grundgesetz noch vereinbar, so darf der
Besoldungsgesetzgeber andererseits nicht unberücksichtigt
lassen, dass die Geltung einer ausdrücklich als solche
bezeichneten Übergangsregelung (§ 73 Satz 1 und
Satz 3 BBesG) nicht beliebig verlängerbar ist (vgl. dazu
auch Schinkel/Seifert, in: Fürst, Gesamtkommentar
Öffentlicher Dienst, Besoldungsrecht des Bundes und der
Länder, BBesG, K § 73 Rn. 5 f.; Roeser,
Beamtenrecht im Beitrittsgebiet, in: Depenheuer et al.
, Nomos und Ethos, Hommage an Josef Isensee zum
65. Geburtstag von seinen Schülern, 2002, S. 399
). Insbesondere ließe sich die
Aufrechterhaltung zweier unterschiedlich hoher Besoldungen
auf der Grundlage des geltenden § 73 BBesG nicht mit der
Erwägung rechtfertigen, dass zunächst eine völlige
Angleichung der wirtschaftlichen und finanziellen
Verhältnisse in Ost und West erreicht werden müsse. Dies
dürfte aus heutiger Sicht erst zu einem nicht absehbaren
Zeitpunkt in der Zukunft der Fall sein (vgl. Depenheuer, Das
soziale Staatsziel und die Angleichung der Lebensverhältnisse
in Ost und West, in: Isensee/Kirchhof , Handbuch
des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland,
Band IX, 1997, S. 149 ; Pohl,
Ostdeutschland im 12. Jahr nach der Vereinigung, Eine
Bilanz der wirtschaftlichen Transformation, in: Aus Politik
und Zeitgeschichte, B 37-38/2002, S. 30 ;
Jahresbericht 2002 der Bundesregierung zum Stand der
Deutschen Einheit, BTDrucks 14/9950, S. 19).

114

Der Besoldungsgesetzgeber hat die in der
historischen Ausnahmesituation der Vereinigung geschaffene
Sonderregelung des § 73 BBesG von Beginn an als
befristete Übergangsvorschrift zur Bewältigung der mit der
Vereinigung entstandenen Probleme ausgestaltet, die nicht
dauerhaft in das Bundesbesoldungsgesetz integriert werden
sollte. Er verfolgte im Rahmen der ihm nach Art. 74a GG
zustehenden konkurrierenden Gesetzeskompetenz für die
Beamtenbesoldung mit der Einführung des
Bundesbesoldungsgesetzes auch in den neuen Ländern das Ziel,
die Bundeseinheitlichkeit der Besoldung grundsätzlich zu
wahren und abweichende Regelungen für eine Übergangszeit auf
das Notwendige zu beschränken; ein spezielles
Bundesbesoldungsgesetz "Ost" ist gerade nicht geschaffen
worden.

115

Diese Konzeption trägt ihre zeitliche
Begrenzung in sich. Der aus dem Rechtsstaatsprinzip
abzuleitende Grundsatz der Normenwahrheit (vgl. Urteil des
Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom
19. März 2003 - 2 BvL 9/98, 2 BvL 10/98, 2 BvL
11/98, 2 BvL 12/98 - Urteilsumdruck S. 30) hat zur
Folge, dass sich der Gesetzgeber an dem für den
Normadressaten ersichtlichen Regelungsgehalt der Norm
festhalten lassen muss. § 73 BBesG stellt deshalb für
die dauerhafte Aufrechterhaltung zweier unterschiedlich
bemessener Besoldungen in Ost und West keine geeignete
Grundlage dar.

D.

116

Diese Entscheidung ist mit sieben Stimmen
gegen eine Stimme ergangen.

 

Hassemer
Sommer
Jentsch


Broß
Osterloh
Di Fabio


Mellinghoff

Lübbe-Wolff







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