2 BvL 3/08 - Mangels ausreichender Begründung unzulässige Vorlagen zur Kürzung der Sonderzahlung für Beamte des Landes Nordrhein-Westfalen im Jahr 2003

Almanya Federal Anayasa Mahkemesi

Karar Metni

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvL 3/08 -

- 2 BvL 4/08 -

- 2 BvL 5/08 -

- 2 BvL 6/08 -

- 2 BvL 11/09 -

In den Verfahren

zur verfassungsrechtlichen Prüfung,

ob das Gesetz über die Gewährung einer
Sonderzahlung an Beamte, Richter und Versorgungsempfänger für
das Land Nordrhein-Westfalen (Artikel I des Gesetzes
über die Gewährung einer Sonderzahlung und über die Bezüge
der Staatssekretäre und entsprechender Versorgungsempfänger
in den Jahren 2003 und 2004 für das Land Nordrhein-Westfalen
vom 20. November 2003 – GV. NW S. 696 –) mit
Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes in der bis
zum Inkrafttreten (1. September 2006) des
Artikels 1 Nr. 3 des Gesetzes vom 28. August
2006 (BGBl I S. 2034) gültigen Fassung vereinbar
ist, soweit es bewirkt, dass das Gesetz über die Gewährung
eines jährlichen Urlaubsgeldes (Urlaubsgeldgesetz) in der
Fassung der Bekanntmachung vom 16. Mai 2002 (BGBl I
S. 1780) nicht mehr weiter anzuwenden ist, wodurch der
Anspruch auf Urlaubsgeld nach dem Urlaubsgeldgesetz ersatzlos
entfallen ist.

- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 27. Dezember 2007 - 2 K
3224/04 -

- 2 BvL 3/08 -,

- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 27. Dezember 2007 - 2 K
2366/06 -

- 2 BvL 4/08 -,

ob das Gesetz über die Gewährung einer
Sonderzahlung an Beamte, Richter und Versorgungsempfänger für
das Land Nordrhein-Westfalen (Artikel I des Gesetzes
über die Gewährung einer Sonderzahlung und über die Bezüge
der Staatssekretäre und entsprechender Versorgungsempfänger
in den Jahren 2003 und 2004 für das Land Nordrhein-Westfalen
vom 20. November 2003 – GV. NW S. 696 –) mit
Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes in der bis
zum Inkrafttreten (1. September 2006) des
Artikels 1 Nr. 3 des Gesetzes vom 28. August
2006 (BGBl I S. 2034) gültigen Fassung vereinbar ist,
soweit es bewirkt, dass das Gesetz über die Gewährung eines
jährlichen Urlaubsgeldes (Urlaubsgeldgesetz) in der Fassung
der Bekanntmachung vom 16. Mai 2002 (BGBl I
S. 1780) nicht mehr weiter anzuwenden ist, wodurch der
Anspruch auf Urlaubsgeld nach dem Urlaubsgeldgesetz ersatzlos
entfallen ist.

- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 27. Dezember 2007 - 2 K
480/06 -

- 2 BvL 5/08 -,

- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 27. Dezember 2007 - 2 K
4083/04 -

- 2 BvL 6/08 -,

ob das Gesetz über die Gewährung einer
Sonderzahlung an Beamte, Richter und Versorgungsempfänger für
das Land Nordrhein-Westfalen (Artikel I des Gesetzes
über die Gewährung einer Sonderzahlung und über die Bezüge
der Staatssekretäre und entsprechender Versorgungsempfänger
in den Jahren 2003 und 2004 für das Land Nordrhein-Westfalen
vom 20. November 2003 – GV. NW S. 696 –) in
der Fassung des Gesetzes über die Feststellung des
Haushaltsplans des Landes Nordrhein-Westfalen für das
Haushaltsjahr 2006 und des Gesetzes zur Änderung
haushaltswirksamer Landesgesetze (Haushaltsstrukturgesetz
2006) vom 23. Mai 2006 (GV. NW S. 197) mit
Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes vereinbar
ist, soweit es bewirkt, dass das Gesetz über die Gewährung
eines jährlichen Urlaubsgeldes (Urlaubsgeldgesetz) in der
Fassung der Bekanntmachung vom 16. Mai 2002 (BGBl I
S. 1780) nicht mehr weiter anzuwenden ist, wodurch der
Anspruch auf Urlaubsgeld nach dem Urlaubsgeldgesetz ersatzlos
entfallen ist.

- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 11. März 2008 - 2 K
2359/07 -

- 2 BvL 11/09 -

hat die 3. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch

den Vizepräsidenten Voßkuhle,

den Richter Mellinghoff

und die Richterin Lübbe-Wolff

gemäß § 81a BVerfGG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 14.
Oktober 2009 einstimmig beschlossen:

Die Verfahren werden zur gemeinsamen
Entscheidung verbunden.

Die Vorlagen sind unzulässig.

Gründe:

A.

Gegenstand der Verfahren ist die Frage der
Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes über die Gewährung einer
Sonderzahlung an Beamte, Richter und Versorgungsempfänger für
das Land Nordrhein-Westfalen vom 20. November 2003 unter
dem Gesichtspunkt des sogenannten „Urlaubsgeldes“.

1. Die Gewährung eines jährlichen
Urlaubsgeldes war ebenso wie die jährliche Sonderzuwendung
bis zum Jahr 2003 bundeseinheitlich durch Bundesrecht
geregelt. Nach § 68a des Bundesbesoldungsgesetzes
(BBesG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August
2002 (BGBl I S. 3020) erhielten die Beamten,
Richter und Soldaten ein Urlaubsgeld nach besonderer
bundesgesetzlicher Regelung, dem Gesetz über die Gewährung
eines jährlichen Urlaubsgeldes (Urlaubsgeldgesetz – UrlGG) in
der Fassung der Bekanntmachung vom 16. Mai 2002
(BGBl I S. 1780). Des Weiteren erhielten die
Beamten, Richter und Soldaten eine jährliche Sonderzuwendung
nach § 67 BBesG in Verbindung mit dem Gesetz über die
Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung
(Sonderzuwendungsgesetz – SoZuwG) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 15. Dezember 1998 (BGBl I
S. 3642).

2. Durch Art. 18 Abs. 1 des Gesetzes
über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund
und Ländern 2003/2004 sowie zur Änderung dienstrechtlicher
Vorschriften (BBVAnpG 2003/2004) vom 10. September 2003
(BGBl I S. 1798) wurden das Urlaubsgeldgesetz und
das Sonderzuwendungsgesetz aufgehoben. Zugleich wurde darin
gemäß Art. 18 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 13
Nr. 7 BBVAnpG 2003/2004 den Ländern im Wege einer
Neufassung des § 67 BBesG die Befugnis eingeräumt,
eigene Regelungen bezüglich einer jährlichen Sonderzahlung zu
erlassen. Gemäß Art. 18 Abs. 2 BBVAnpG 2003/2004
sind das Sonderzuwendungsgesetz und das Urlaubsgeldgesetz bis
zum Inkrafttreten bundes- oder landesgesetzlicher Regelungen
zur Gewährung von jährlichen Sonderzahlungen weiter
anzuwenden.

3. Der nordrhein-westfälische Landtag
verabschiedete am 20. November 2003 als Artikel I
des Gesetzes über die Gewährung einer Sonderzahlung und über
die Bezüge der Staatssekretäre und entsprechender
Versorgungsempfänger in den Jahren 2003 und 2004 für das Land
Nordrhein-Westfalen das Gesetz über die Gewährung einer
Sonderzahlung an Beamte, Richter und Versorgungsempfänger für
das Land Nordrhein-Westfalen (Sonderzahlungsgesetz NRW –
SZG-NRW). Das Gesetz, das am 30. November 2003 in Kraft
trat, sieht eine gegenüber der alten Rechtslage geringere
jährliche Sonderzahlung vor; ein gesondertes Urlaubsgeld wird
nicht mehr gewährt.

II.

1. Die Kläger der Ausgangsverfahren sind
Beamte des Landes Nordrhein-Westfalen. Sie wenden sich gegen
die Neuregelung des Sonderzahlungsrechts für die Jahre 2004
bis 2007 und begehren die Fortzahlung des bisherigen
Urlaubsgeldes. Den Vorlageverfahren 2 BvL 3/08,
2 BvL 4/08, 2 BvL 5/08 und 2 BvL 11/09 liegen
jeweils Verpflichtungsklagen eines Beamten der
Besoldungsgruppe A 9 auf Gewährung von Urlaubsgeld „in
vergleichbarer Höhe wie im Jahr 2003“ zugrunde, und zwar für
das Jahr 2004 (2 BvL 3/08), für das Jahr 2005
(2 BvL 5/08), für das Jahr 2006 (2 BvL 4/08) und
für das Jahr 2007 (2 BvL 11/09). Das Vorlageverfahren
2 BvL 6/08 betrifft die allgemeine Leistungsklage eines
Beamten der Besoldungsgruppe A 10 auf Gewährung von
Urlaubsgeld für das Jahr 2004 „in (mindestens) der Höhe des
bis zum Jahre 2003 gezahlten Urlaubsgeldes“.

2. a) Das Verwaltungsgericht Arnsberg hat die
Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht – mit
im Einzelnen unterschiedlichen Formulierungen, aber in allen
Verfahren sinngemäß – die Frage zur Entscheidung
vorgelegt,

b) Das Verwaltungsgericht hält das aus seiner
Sicht entscheidungserhebliche Sonderzahlungsgesetz NRW für
unvereinbar mit den hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG
und damit für verfassungswidrig, soweit es bewirkt, dass der
Anspruch auf Urlaubsgeld infolge des Wegfalls des
Urlaubsgeldgesetzes entfallen ist. Nach Auffassung des
Verwaltungsgerichts hängt seine Entscheidung über die Klagen
von der Verfassungswidrigkeit des Sonderzahlungsgesetzes NRW
ab, weil in diesem Falle das Urlaubsgeldgesetz weiter
anzuwenden sei mit der Folge, dass der von den Klägern des
Ausgangsverfahrens geltend gemachte Anspruch auf Gewährung
von Urlaubsgeld begründet sei. Die Entscheidungserheblichkeit
der Frage der Verfassungswidrigkeit des
Sonderzahlungsgesetzes NRW lasse sich nicht mit der Erwägung
verneinen, dass verfassungsrechtlich nicht eine
Rückgängigmachung der „Streichung“ des Urlaubsgeldes, sondern
eine entsprechende Korrektur der Besoldungs- und
Versorgungsgesetze geboten wäre. Der durch das
Sonderzahlungsgesetz NRW bewirkte ersatzlose Fortfall des
Anspruchs auf Urlaubsgeld nach Maßgabe des
Urlaubsgeldgesetzes führe zu einem mit Art. 33
Abs. 5 GG nicht zu vereinbarenden Zustand, weil er – im
Zusammenhang mit anderen, die Beamtenbezüge negativ
beeinflussenden Maßnahmen des Landes – in den Kernbestand der
verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentation eingreife.

Die Vorlagen sind unzulässig.

Ein Gericht kann eine Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit
gesetzlicher Vorschriften nach Art. 100 Abs. 1 GG
nur einholen, wenn es zuvor sowohl die
Entscheidungserheblichkeit der Vorschriften als auch ihre
Verfassungsmäßigkeit sorgfältig geprüft hat (vgl. BVerfGE 86,
71 ). Das vorlegende Gericht muss hierzu darlegen,
inwiefern seine Entscheidung von der Gültigkeit der zur
Prüfung gestellten Normen abhängt. Dabei sind an die
Darlegung der Entscheidungserheblichkeit im Interesse der
Abgrenzung der konkreten von der abstrakten Normenkontrolle
strenge Anforderungen zu stellen (vgl. BVerfGE 97, 49
). Ferner muss das Gericht seine
Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der Norm näher
darlegen und deutlich machen, mit welchem
verfassungsrechtlichen Grundsatz die zur Prüfung gestellte
Regelung seiner Ansicht nach nicht vereinbar ist. Dazu bedarf
es einer Auseinandersetzung mit naheliegenden tatsächlichen
und rechtlichen Gesichtspunkten sowie einer eingehenden,
Rechtsprechung und Schrifttum einbeziehenden Darstellung der
Rechtslage (vgl. BVerfGE 86, 71 ; 88, 198
; 89, 329 ; 97, 49
).

II.

Diesen Anforderungen werden die
Vorlagebeschlüsse nicht gerecht. Das Verwaltungsgericht hat
die Entscheidungserheblichkeit der zur Prüfung gestellten
Vorschriften nicht in ausreichender Weise dargelegt. Es hat
die von den Klägern in den Ausgangsverfahren erhobenen
Verpflichtungs- bzw. allgemeinen Leistungsklagen auf die
Gewährung von Urlaubsgeld ohne Weiteres als statthaft
angesehen, ohne sich mit anderen in Betracht kommenden
Möglichkeiten fachgerichtlichen Rechtsschutzes und den daraus
resultierenden potentiell unterschiedlichen Auswirkungen auf
die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefragen zu befassen.
Das vorlegende Gericht hätte thematisieren müssen, ob die
Klagen nicht unabhängig von der Gültigkeit des
Sonderzahlungsgesetzes NRW als unzulässig abzuweisen gewesen
wären mit der Folge, dass die Vorlagefragen nicht
entscheidungserheblich wären. Insoweit fehlt es an einer
Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts, wonach die Verletzung des
Alimentationsprinzips in erfolgversprechender Weise nur im
Wege der Feststellungsklage geltend gemacht werden kann.

1. Das Bundesverwaltungsgericht geht in
ständiger Rechtsprechung davon aus, dass die Frage der
Amtsangemessenheit der Alimentation im Wege der
Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO zu klären
ist. Das Ziel, eine höhere als die jeweils gesetzlich
vorgesehene Besoldung zu erhalten, werde mit einem
Feststellungsantrag in der umfassendsten und
zweckentsprechenden Weise zum Ausdruck gebracht (vgl. BVerwG,
Beschluss vom 14. November 1985 – 2 C 14.83 –,
DVBl. 1986, S. 468 ; BVerwG, Urteil vom
20. Juni 1996 – 2 C 7.95 –, NVwZ 1998,
S. 76 ; BVerwG, Urteil vom 28. April 2005
– 2 C 1.04 –,

BVerwGE 123, 308 = NVwZ-RR 2005, S. 833
; BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 –
2 C 34.01 –, BVerwGE 117, 305 = NVwZ 2003,
S. 869 ). Insbesondere hat das
Bundesverwaltungsgericht in einem Urteil zur
beihilferechtlichen Kostendämpfungspauschale nach § 12a
der nordrhein-westfälischen Beihilfenverordnung
ausgesprochen, dass die Verletzung des Alimentationsprinzips
durch besoldungsrelevante Einschnitte in einfachrechtlich
statthafter Weise nur im Wege der Feststellungsklage geltend
gemacht werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. März
2008 – 2 C 49.07 –, BVerwGE 131, 20 =
NVwZ 2008, S. 1129 ).

Das Bundesverwaltungsgericht führt aus, dass
aufgrund des besoldungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts und des
Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers den Beamten auch dann,
wenn die Verfassungsmäßigkeit ihrer Alimentation in Frage
stehe, keine gesetzlich nicht vorgesehenen
Besoldungsleistungen zugesprochen werden könnten. Vielmehr
seien sie darauf verwiesen, ihren Alimentationsanspruch durch
Klagen auf Feststellung geltend zu machen, dass ihr
Nettoeinkommen – bei der gebotenen Gesamtbetrachtung aller
besoldungsrelevanten Regelungen – verfassungswidrig zu
niedrig bemessen sei. Teile das Verwaltungsgericht diese
Beurteilung, so müsse es nach Art. 100 Abs. 1 GG
die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die
Verfassungsmäßigkeit des die Dienstbezüge festlegenden
Besoldungsgesetzes einholen. Dieser Rechtsprechung hat sich
auch das Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen in seinen neuerlichen Vorlagebeschlüssen
angeschlossen (vgl. OVG für das Land Nordrhein-Westfalen,
Beschluss vom 9. Juli 2009 – 1 A 1525/08 –,
juris-Rn. 36 ff., 173 ff.).

2. Das Verwaltungsgericht hat es versäumt,
sich mit der Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts
betreffend die im fachgerichtlichen Verfahren statthafte
Klageart zur Geltendmachung einer möglichen Unteralimentation
auseinanderzusetzen. Es hätte begründen müssen, weshalb
entgegen dieser Rechtsprechung die Verpflichtungs-
beziehungsweise allgemeinen Leistungsklagen im
Ausgangsverfahren als statthaft zu erachten sind mit der
Folge, dass die Gültigkeit des Sonderzahlungsgesetzes NRW
entscheidungserheblich ist (vgl. zum Erfordernis der
hinreichenden Auseinandersetzung mit einer gegenteiligen
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch BVerfG,
Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom
22. Juli 2009 – 2 BvL 3/09 –,
juris-Rn. 15 ff.).

In den Ausgangsverfahren haben die Kläger nach
den vom Vorlagegericht getroffenen Feststellungen weder
ausdrücklich noch sinngemäß Klage auf Feststellung erhoben,
dass ihr Nettoeinkommen in den fraglichen Kalenderjahren
verfassungswidrig zu niedrig bemessen gewesen sei. Vielmehr
haben sie nach Wertung des vorlegenden Gerichts
Verpflichtungs- beziehungsweise allgemeine Leistungsklage mit
dem Ziel erhoben, für das jeweilige Kalenderjahr ein
Urlaubsgeld in vergleichbarer Höhe wie in früheren Jahren zu
erhalten. Auf der Basis der vom vorlegenden Gericht
getroffenen Feststellungen ist auch nicht ersichtlich, dass
das Gericht gezwungen gewesen wäre, dem Vorbringen der Kläger
ein Feststellungsbegehren zu entnehmen.

Vor diesem Hintergrund ist nach Auffassung des
Verwaltungsgerichts die Verfassungswidrigkeit des
Sonderzahlungsgesetzes NRW entscheidungserheblich, weil zur
Sicherung einer amtsangemessenen Alimentation nicht eine
Korrektur der das Alimentationsprinzip konkretisierenden
Besoldungs- und Versorgungsgesetze, sondern schlicht die
Rückgängigmachung der Streichung des Urlaubsgeldes geboten
sei. Diese Rechtsauffassung steht jedoch im Widerspruch zu
der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach die
Verletzung der Alimentationspflicht des Gesetzgebers nicht
die Unwirksamkeit oder Unanwendbarkeit einer bestimmten
Regelung nach sich ziehen kann, die eine Leistung kürzt oder
streicht, die – wie Beihilfen oder die jährliche
Sonderzuwendung – für sich genommen verfassungsrechtlich
nicht gewährleistet ist (vgl. BVerwG, Urteil vom
20. März 2008 – 2 C 49.07 –, BVerwGE 131, 20 =
NVwZ 2008, S. 1129 ; vgl. auch BVerwG,
Urteil vom 30. April 2009 – 2 C 127.07 –,
NVwZ 2009, S. 1037 ), ohne dass das
Verwaltungsgericht sich hiermit auseinandersetzt.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

Voßkuhle
Mellinghoff
Lübbe-Wolff

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