L e i t s ä t z e
zum Beschluss des Zweiten Senats vom 17. April
2008
- 2 BvL 4/05 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvL 4/05 –
ob § 13 Abs. 1 Nr. 18
Erbschaftsteuer- und Schenkungsteuergesetz (ErbStG) in
Verbindung mit § 1 Abs. 1 Nr. 2 und § 7
Abs. 1 Nr. 1 ErbStG in der für 1993 maßgeblichen
Fassung der Bekanntmachung vom 19. Februar 1991 (BGBl I
S. 468), geändert durch die Gesetze vom 25. Februar
1992 (BGBl I S. 297), vom 9. November 1992 (BGBl I
S. 1853), vom 13. September 1993 (BGBl I
S. 1569) und vom 21. Dezember 1993 (BGBl I
S. 2310), insoweit verfassungswidrig ist, als
Zuwendungen an politische Parteien im Sinne des § 2
Parteiengesetz (PartG) steuerfrei gestellt sind, Zuwendungen
an kommunale Wählervereinigungen dagegen nicht,
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Hessischen Finanzgerichts vom 6. Dezember 2004 - 1 K 140/02
-
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Hassemer,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau
am 17. April 2008 beschlossen:
1
Die Vorlage betrifft die Frage, ob das Recht
auf Chancengleichheit (Art. 3 Abs. 1 in Verbindung
mit Art. 9 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1
Satz 2 GG) dadurch verletzt ist, dass Zuwendungen an
politische Parteien und deren Gebietsverbände von der
Erbschaft- und Schenkungsteuer befreit sind, Zuwendungen an
kommunale Wählervereinigungen und ihre Dachverbände dagegen
nicht.
2
Nach der vom Finanzgericht zur
verfassungsrechtlichen Prüfung vorgelegten Regelung des
§ 13 Abs. 1 Nr. 18 Erbschaftsteuer- und
Schenkungsteuergesetz (ErbStG) sind Zuwendungen an politische
Parteien im Sinne von § 2 Parteiengesetz (PartG) von der
Erbschaft- und Schenkungsteuer befreit, während Zuwendungen
an kommunale Wählervereinigungen und ihre Dachverbände der
Erbschaft- und Schenkungsteuer unterliegen.
3
1. Die zur Prüfung stehende Vorschrift
lautet:
4
§ 13 Steuerbefreiungen
5
(1) Steuerfrei bleiben
6
…
7
Nr. 18 Zuwendungen an politische Parteien im
Sinne des § 2 des Parteiengesetzes.
8
Die Vorschrift regelt eine Ausnahme zu
§ 1 Abs. 1 Nr. 2 ErbStG, der bestimmt, dass
Schenkungen unter Lebenden steuerpflichtig sind. Als
Schenkung unter Lebenden gilt nach § 7 Abs. 1
Nr. 1 ErbStG
9
„jede freigebige Zuwendung, soweit der Bedachte
durch sie auf Kosten des Zuwendenden bereichert wird“.
10
Die Höhe der von kommunalen
Wählergemeinschaften und ihren Dachverbänden zu entrichtenden
Schenkungsteuer auf Spenden ergibt sich aus § 19 ErbStG,
der einen gestaffelten, progressiven Tarif vorsieht. Im Jahr
1993 galt für Spenden bis zu 50.000 DM ein Steuersatz von
20 %; über 100.000.000 DM galt der Höchstsatz von
70 %. Steuerfrei bleibt der Erwerb in Höhe des
Freibetrages nach § 16 Abs. 1 Nr. 5 ErbStG. Im
Jahr 1993 hatte dieser eine Höhe von 3.000 DM. Gemäß
§ 14 Abs. 1 Satz 1 ErbStG werden mehrere
innerhalb von zehn Jahren von derselben Person anfallende
Vermögensvorteile in der Weise zusammengerechnet, dass dem
letzten Erwerb die früheren Erwerbe nach ihrem früheren Wert
zugerechnet werden, sodass der Freibetrag auf alle
Zuwendungen innerhalb eines Zeitraums von zehn Jahren
anzuwenden ist.
11
Aktuell gelten für Zuwendungen an kommunale
Wählervereinigungen nach § 19 Abs. 1 ErbStG in der
Fassung vom 27. Februar 1997 (BGBl I S. 378),
zuletzt geändert am 29. Dezember 2003 (BGBl I
S. 3067), ein Mindeststeuersatz von 17 % bis zu
einem Spendenbetrag von 52.000 Euro und ein
Höchststeuersatz von 50 % über 25.565.000 Euro; der
Freibetrag gemäß § 16 Abs. 1 Nr. 5 ErbStG
beträgt 5.200 Euro.
12
2. Die Regelung des heutigen § 13
Abs. 1 Nr. 18 ErbStG wurde mit Gesetz vom
30. Juni 1951 (BGBl I S. 764) als § 18
Nr. 20 ErbStG ohne nähere Begründung in das damalige
Erbschaft- und Schenkungsteuergesetz eingefügt (vgl. BTDrucks
1/1575, S. 6, 17). Im Zuge der Reform der Erbschaft- und
Schenkungsteuer im Jahre 1974 wurde die Regelung als
§ 13 Abs. 1 Nr. 18 ErbStG übernommen und
erhielt ihre heutige Fassung. Gegenüber der ursprünglichen
Regelung wurde lediglich die ausdrückliche Bezugnahme auf
§ 2 PartG aufgenommen (Art. 1 des Gesetzes zur
Reform des Erbschaftsteuer- und Schenkungsteuergesetzes vom
17. April 1974, BGBl I 1974 S. 933).
13
Eine Änderung des Erbschaft- und
Schenkungsteuergesetzes wurde bei Vorlage des Entwurfs eines
Gesetzes zur steuerlichen Begünstigung von Zuwendungen an
unabhängige Wählervereinigungen (Gesetz vom 25. Juli 1988,
BGBl I S. 1185) diskutiert. Im
Gesetzgebungsverfahren hatte der Bundesrat die Erstreckung
von § 13 Abs. 1 Nr. 18 ErbStG auf
Wählervereinigungen vorgeschlagen, weil die
Steuerpflichtigkeit von Spenden oberhalb des Freibetrages
nach § 16 Abs. 1 Nr. 5 ErbStG (damals
3.000 DM) dem Ziel des Gesetzes zuwiderlaufe und wegen
der Notwendigkeit der Überwachung durch die Finanzbehörden
einen erheblichen Verwaltungsaufwand verursache (BTDrucks
11/1316, S. 8). Die Bundesregierung stimmte dem nicht
zu. Sie war der Auffassung, dass der damals geltende
schenkungsteuerliche Freibetrag für Spenden in Höhe von
3.000 DM zuzüglich der nach § 18 Satz 1 ErbStG
freigestellten Mitgliederbeiträge in Höhe von 500 DM
jährlich ausreichend sei. Eine schenkungsteuerliche
Gleichstellung von Zuwendungen an unabhängige
Wählervereinigungen mit Zuwendungen an Parteien verbiete sich
schon deshalb, weil die unabhängigen Wählervereinigungen
nicht den Vorschriften und Auflagen des Parteiengesetzes
unterlägen (BTDrucks 11/1316, S. 9). Das Anliegen des
Bundesrates wurde daraufhin nicht weiter verfolgt.
14
1. Klägerin des Ausgangsverfahrens ist die
Freie Wählergemeinschaft des Landkreises L… e.V. Nach
§ 2 Nr. 1 ihrer Satzung verfolgt sie den Zweck,
eine parteipolitisch ungebundene kommunalpolitische Tätigkeit
zu entfalten. Sie nimmt einerseits selbst an den
Kreistagswahlen teil und unterstützt andererseits die
örtlichen Wählervereinigungen in den kreisangehörigen
Kommunen durch Werbung für deren Ziele und durch Beratung.
Mitglieder des Vereins sind die örtlichen Wählervereinigungen
sowie natürliche Personen aus Gemeinden, in denen eine solche
nicht besteht. Bei den Kreistagswahlen 1993 wurde sie
drittstärkste Fraktion.
15
Im Jahre 1993 erhielt die Klägerin zur
Finanzierung des Wahlkampfes von einem privaten Unternehmen
eine Spende in Höhe von 5.000 DM. Das zuständige
Finanzamt setzte wegen dieser Zuwendung Schenkungsteuer in
Höhe von 400 DM zu Lasten der Klägerin fest. Der
Einspruch der Klägerin wurde vom Finanzamt als unbegründet
zurückgewiesen.
16
2. Hiergegen erhob die Klägerin Klage vor dem
Hessischen Finanzgericht mit der Begründung, dass die
Ausnahmeregelung des § 13 Abs. 1 Nr. 18
ErbStG, welche Spenden an politische Parteien im Sinne des
§ 2 PartG steuerfrei stelle, auch auf Spenden an freie
Wählervereinigungen angewendet werden müsse. Andernfalls sei
die Chancengleichheit bei den Kommunalwahlen beeinträchtigt.
Die Formulierung der Vorschrift, in der Wählervereinigungen
nicht genannt seien, sei ein unbeabsichtigtes Versehen des
Gesetzgebers, der bei der Verabschiedung des Gesetzes zur
steuerlichen Begünstigung von Zuwendungen an unabhängige
Wählervereinigungen vom 25. Juli 1988 die
Schenkungsteuer übersehen habe.
17
Das beklagte Finanzamt vertrat dagegen die
Auffassung, die den politischen Parteien obliegenden Aufgaben
seien erheblich umfangreicher und vielfältiger als diejenigen
der nur auf kommunaler Ebene tätigen Wählervereinigungen. Sie
benötigten daher wesentlich mehr Mittel, um ihre Aufgaben
nach dem Parteiengesetz erfüllen zu können. Außerdem
unterlägen sie, anders als die Wählervereinigungen, der
öffentlichen Kontrolle und müssten jährliche
Rechenschaftsberichte vorlegen. Die ertragsteuerliche
Gleichstellung von Parteien und Wählervereinigungen sei im
Jahre 1988 bewusst und entgegen dem ausdrücklichen Vorschlag
des Bundesrates nicht auf die Schenkungsteuer ausgedehnt
worden, um den erheblichen Unterschieden zwischen beiden
Gruppen Rechnung zu tragen.
18
Auf Anregung des Gerichts führte das beklagte
Finanzamt eine Erörterung der Rechtsfrage auf einer
gemeinsamen Sitzung der zuständigen Referatsleiter der
obersten Finanzbehörden des Bundes und der Länder herbei.
Diese hielten eine Gleichstellung der freien
Wählervereinigungen im Wege der Auslegung des § 13
Abs. 1 Nr. 18 ErbStG nicht für möglich. Eine
Gesetzesänderung möge wünschenswert sein, sei in absehbarer
Zeit aber nicht zu erreichen.
19
3. Mit Vorlagebeschluss vom 6. Dezember
2004 (EFG 2005, S. 797) setzte das Finanzgericht das
Verfahren aus und legte die Sache dem
Bundesverfassungsgericht vor.
20
Das vorlegende Gericht ist davon überzeugt,
dass die Vorschrift des § 13 Abs. 1 Nr. 18
ErbStG 1993 das Recht auf Chancengleichheit (Art. 3
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 9 Abs. 1 und
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG) insoweit verletzt,
als kommunale Wählervereinigungen zur Schenkungsteuer
herangezogen werden, Parteien und deren Untergliederungen
dagegen nicht.
21
a) Die Ausnahmeregelung des § 13
Abs. 1 Nr. 18 ErbStG gelte auch für Spenden an die
Untergliederungen politischer Parteien, also für die
Ortsverbände, die mit kommunalen Wählervereinigungen bei den
Kommunalwahlen unmittelbar konkurrierten. Eine
verfassungskonforme Auslegung dahin, dass die Vorschrift auch
für kommunale Wählervereinigungen gelte, scheide wegen des
klaren Wortlauts aus.
22
Die Frage der Gültigkeit von § 13
Abs. 1 Nr. 18 ErbStG sei im Ausgangsverfahren
entscheidungserheblich, weil von ihr die Rechtmäßigkeit des
streitgegenständlichen Steuerbescheides abhänge. Im Falle der
Nichtigkeit der Regelung müsse ein hierauf gestützter
Verwaltungsakt aufgehoben werden. Der Klage wäre daher
stattzugeben. Im Falle einer Unvereinbarerklärung durch das
Bundesverfassungsgericht müsse das Verfahren zumindest bis zu
einer gegebenenfalls rückwirkenden Neuregelung durch den
Gesetzgeber ausgesetzt werden. Im Fall, dass die Regelung
verfassungsmäßig sein sollte, wäre die Klage abzuweisen.
23
b) Die Verfassung gewährleistet nach
Auffassung des vorlegenden Gerichts für den Sachbereich der
Wahlen, dass jedermann seine staatsbürgerlichen Rechte in
formal möglichst gleicher Weise ausüben kann. Dies gelte
nicht nur für politische Parteien, sondern auch für kommunale
Wählervereinigungen, soweit sie mit den Parteien in den
Wettbewerb um Wählerstimmen träten. Allerdings dürfe der
Gesetzgeber auf das sehr viel weiter gesteckte Tätigkeitsfeld
der Parteien Rücksicht nehmen und im Hinblick darauf in
gewissen Grenzen steuerlich differenzierende Regelungen
treffen.
24
Hier seien die Unterschiede bei der Steuerlast
aber durch keinen verfassungsrechtlich tragfähigen Grund
gerechtfertigt. Die Steuerbefreiungsregelung des § 13
Abs. 1 Nr. 18 ErbStG begünstige unmittelbar
politische Parteien im Sinne des § 2 PartG, während die
kommunalen Wählervereinigungen durch die Besteuerung im
Bereich der Erbschaft- und Schenkungsteuer unmittelbar
belastet würden. Die Belastung sei nicht unerheblich; in der
hier maßgeblichen Steuerklasse betrage die Steuer nach Abzug
des Freibetrages von 3.000 DM je nach Höhe der Spende
zwischen 20 % und 70 %. Parteien könnten dagegen
den unverminderten Spendenbetrag für ihre politische Arbeit
verwenden. Diese Benachteiligung finde keine Rechtfertigung
in unterschiedlichen Aufgaben, Tätigkeitsfeldern und
Finanzbedürfnissen der beiden im Wettbewerb stehenden
Gruppen. Die Vorteile des staatlichen Steuerverzichts kämen
Parteien unabhängig von ihrem Tätigkeitsfeld, ihrer Größe und
ihrem Wahlerfolg zugute, während Wählervereinigungen in
keinem Fall steuerlich entlastet würden.
25
Dem Deutschen Bundestag, dem Bundesrat, der
Bundesregierung, den Landesregierungen, den im Bundestag
vertretenen Parteien, dem Bundesverband der freien Wähler der
Bundesrepublik Deutschland e.V., dem Bundesfinanzhof und den
Beteiligten des Ausgangsverfahrens wurde Gelegenheit zur
Stellungnahme gegeben.
26
1. Der Bundesverband der freien Wähler der
Bundesrepublik Deutschland e.V. schließt sich in seiner
Stellungnahme dem Vorlagebeschluss des Finanzgerichts an. Die
Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts in der Entscheidung
zur Körperschaft- und Vermögensteuer aus dem Jahr 1998 seien
auf die vorliegende Konstellation zu übertragen. Die
Bevorzugung der Parteien entfalte eine erhebliche
diskriminierende Wirkung zu Lasten der
Wählervereinigungen.
27
2. Der Präsident des Bundesfinanzhofs hat eine
Stellungnahme des II. Senats des Bundesfinanzhofes
übermittelt. Letzterer teilt mit, dass er bisher noch nicht
mit Rechtsfragen im Zusammenhang mit § 13 Abs. 1
Nr. 18 ErbStG befasst gewesen sei. Eine Steuerbefreiung
für kommunale Wählervereinigungen auf der Grundlage dieser
Norm kommt aus seiner Sicht nicht in Betracht.
28
Die Vorlage ist zulässig.
29
Gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG
in Verbindung mit § 80 Abs. 1 BVerfGG hat ein
Gericht die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
einzuholen, wenn es ein Gesetz für verfassungswidrig hält,
auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt. Dabei
muss das Gericht in der Begründung des Vorlagebeschlusses
angeben, inwiefern von der Gültigkeit der Rechtsvorschrift
die Entscheidung des Gerichts abhängig und mit welcher
übergeordneten Rechtsnorm sie unvereinbar ist (§ 80
Abs. 2 Satz 1 BVerfGG).
30
§ 13 Abs. 1 Nr. 18 ErbStG ist
für den Rechtsstreit vor dem Hessischen Finanzgericht
entscheidungserheblich; denn für dessen Ausgang kommt es auf
die Gültigkeit dieser Norm an.
31
Ist das vorlegende Gericht der Überzeugung,
dass die zur Prüfung gestellte Norm das in Art. 3
Abs. 1 GG verbürgte Grundrecht oder einen anderen
speziellen Gleichheitssatz verletzt, reicht es für die
Feststellung der Entscheidungserheblichkeit aus, dass die
Verfassungswidrigerklärung der Norm dem Kläger des
Ausgangsverfahrens die Chance offen hält, eine für ihn
günstige Regelung durch den Gesetzgeber zu erreichen (BVerfGE
22, 349 ; 61, 138 ; 71, 224
; 74, 182 ; 93, 386 ). Die
Entscheidungserheblichkeit ist damit in der Regel schon dann
zu bejahen, wenn der Gesetzgeber den Gleichheitsverstoß auf
verschiedenen Wegen heilen kann und eine der dem Gesetzgeber
möglichen Entscheidungsvarianten den - bis dahin weiter
ausgesetzten - Prozess in Richtung einer für den betroffenen
Grundrechtsträger günstigen Entscheidung beeinflusst. Dabei
spielt es keine Rolle, dass im Falle einer
Unvereinbarerklärung das Bundesverfassungsgericht gemäß
§ 35 BVerfGG die weitere Anwendung des bisherigen Rechts
anordnen kann (vgl. BVerfGE 72, 51 ; 87, 153
; 93, 121 ).
32
Soweit im Steuerrecht Steuerbefreiungen,
Steuerentlastungen oder sonstige steuerliche Begünstigungen
nur bestimmten Personen oder Gruppen gewährt werden, stellt
sich häufig die Frage, ob eine solche Norm mit Art. 3
Abs. 1 GG vereinbar ist. Liegt ein Gleichheitsverstoß
vor, ist in der Regel eine bloße Erklärung der
Verfassungswidrigkeit geboten, weil der Gesetzgeber im Rahmen
seiner Gestaltungsfreiheit verschiedene Möglichkeiten hat,
den Verfassungsverstoß zu beseitigen (BVerfGE 99, 280
; 105, 73 ; vgl. auch BVerfGE 61, 43
; 73, 40 ; 78, 350 ). In
diesen Fällen wird sich nur mit Schwierigkeiten klären
lassen, ob eine - mehr als nur theoretische und daher offen
zu haltende - Chance für den Steuerpflichtigen besteht, eine
für ihn günstige Regelung durch den Gesetzgeber zu erreichen,
unter anderem weil es stets um Mutmaßungen zum hypothetischen
Willen des Gesetzgebers und um die Bewertung
unterschiedlicher Wahrscheinlichkeitsgrade im Hinblick auf
die Chance auf den Erlass einer begünstigenden Neuregelung
geht. Auch um der Gefahr zu begegnen, dass die Gerichte und
letztlich das Bundesverfassungsgericht durch ihre
Einschätzung in den Bereich der Gesetzgebung übergreifen, ist
daher jedenfalls in den Fällen, in denen die
Verfassungswidrigkeit einer Steuerrechtsnorm geltend gemacht
wird, die nur bestimmte Personen oder Gruppen begünstigt, für
die Zulässigkeit einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 1
GG darauf abzustellen, ob es ausgeschlossen ist, dass der
Gesetzgeber eine für den Steuerpflichtigen günstige Regelung
verabschiedet. Solange der Gesetzgeber nicht aus
Rechtsgründen oder aus offenkundigen tatsächlichen Gründen
gehindert ist, eine für den Kläger des Ausgangsverfahrens
günstige Regelung zu schaffen, ist in diesen Fällen von der
Entscheidungserheblichkeit der steuerlichen Begünstigungsnorm
für das Ausgangsverfahren auszugehen.
33
Danach sind die Voraussetzungen für eine
Vorlage an das Bundesverfassungsgericht hier gegeben. Der
Gesetzgeber ist weder aus Rechtsgründen noch aus anderen
Gründen gehindert, kommunale Wählervereinigungen und ihre
Dachverbände ebenso von der Erbschaft- und Schenkungsteuer zu
befreien wie Parteien.
34
Das vorlegende Gericht hat hinreichend
dargelegt, inwiefern seine Entscheidung von der Gültigkeit
des § 13 Abs. 1 Nr. 18 ErbStG abhängig und mit
welcher übergeordneten Rechtsnorm die vorgelegte Norm
unvereinbar ist.
35
1. Der Vorlagebeschluss muss mit hinreichender
Deutlichkeit erkennen lassen, aus welchen Gründen das
vorlegende Gericht von der Unvereinbarkeit der vorgelegten
Norm mit dem Grundgesetz überzeugt ist und dass es bei
Gültigkeit der Regelung zu einem anderen Ergebnis kommen
würde als im Falle ihrer Ungültigkeit und wie es dieses
Ergebnis begründen würde (vgl. BVerfGE 35, 303 ;
68, 311 ; 69, 185 ; 74, 236
; 78, 1 ; 88, 70 ).
Dabei verlangt § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG,
dass sich das vorlegende Gericht eingehend mit der
Gesetzeslage auseinandersetzt. Der Vorlagebeschluss muss den
entscheidungserheblichen Sachverhalt und eine umfassende
Darlegung der die rechtliche Würdigung tragenden Erwägungen
enthalten (vgl. Dollinger, in: Umbach/Clemens/Dollinger
2005, § 80 Rn. 77 f. m.w.N.). Das vorlegende
Gericht muss auch die Möglichkeit einer verfassungskonformen
Auslegung erörtern, wenn sie nahe liegt (vgl. BVerfGE 85, 329
) und insoweit vertretbar begründen, dass es eine
verfassungskonforme Auslegung der zur Prüfung gestellten Norm
nicht für möglich hält (vgl. BVerfGE 96, 315
).
36
2. Die Begründung des Finanzgerichts in seinem
Vorlagebeschluss genügt diesen Voraussetzungen. Das Gericht
legt insbesondere dar, dass im Falle der Unvereinbarerklärung
von § 13 Abs. 1 Nr. 18 ErbStG durch das
Bundesverfassungsgericht zumindest das Ausgangsverfahren
ausgesetzt werden müsste, bis der Gesetzgeber eine
Neuregelung getroffen hätte, während andernfalls die Klage
abzuweisen wäre.
37
Der Vorlagebeschluss führt auch aus, dass eine
andere, verfassungsgemäße Auslegung der Norm nicht möglich
ist. Der die Steuervergünstigung auf politische Parteien
beschränkende Wortlaut der Norm sei wegen der ausdrücklichen
Bezugnahme auf § 2 PartG ebenso wie der Wille des
historischen Gesetzgebers eindeutig.
38
Das vorlegende Gericht hat auch den
Sachverhalt, soweit er für die rechtliche Beurteilung
wesentlich ist, und die rechtlichen Erwägungen erschöpfend
dargelegt. In tatsächlicher Hinsicht teilt der
Vorlagebeschluss mit, wie hoch die streitgegenständliche
Spende und die Steuerbelastung im Einzelfall sind. Es
bestehen auch keine Zweifel daran, dass die Klägerin des
Ausgangsverfahrens eine kommunale Wählervereinigung ist, sich
an der letzten Kommunalwahl beteiligt hat und beabsichtigt,
dies auch bei künftigen Wahlen zu tun.
39
§ 13 Abs. 1 Nr. 18 ErbStG
verletzt das Recht auf Chancengleichheit (Art. 3
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 9 Abs. 1,
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG), soweit Zuwendungen
an politische Parteien im Sinne des § 2 PartG steuerfrei
gestellt sind, Zuwendungen an kommunale Wählervereinigungen
und ihre Dachverbände dagegen nicht.
40
Steuerliche Begünstigungsnormen sind in der
Regel am Maßstab des allgemeinen Gleichheitssatzes in seiner
besonderen Ausprägung der Besteuerungsgleichheit zu messen
(1.). In einem Verfahren zur unterschiedlichen Besteuerung
von politischen Parteien und kommunalen Wählervereinigungen
ergeben sich höhere Anforderungen aus dem Grundsatz der
Chancengleichheit im politischen Wettbewerb (2.).
41
1. a) Bei § 13 Abs. 1 Nr. 18
ErbStG handelt es sich um eine Norm, die eine bestimmte
Gruppe von Steuerpflichtigen von der Erbschaft- und
Schenkungsteuer befreit. Eine solche ungleiche Behandlung
gegenüber anderen Steuerpflichtigen ist am allgemeinen
Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG zu prüfen. Das
Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches
ungleich zu behandeln, gilt auch für ungleiche Belastungen
und ungleiche Begünstigungen (vgl. BVerfGE 79, 1 ;
110, 412 ). Verboten ist daher ein
gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss, bei dem einem
Personenkreis eine Begünstigung gewährt, einem anderen
Personenkreis die Begünstigung aber vorenthalten wird (vgl.
BVerfGE 110, 412 ).
42
Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben
sich je nach Regelungsgegenstand und
Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den
Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer
strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen
(vgl. BVerfGE 88, 5 ; 88, 87 ; 95, 267
; 101, 54 ; 103, 310 ; 105,
73 ; 107, 27 ; 110, 412 ).
Genauere Maßstäbe und Kriterien dafür, unter welchen
Voraussetzungen im Einzelfall das Willkürverbot oder das
Gebot verhältnismäßiger Gleichbehandlung durch den
Gesetzgeber verletzt ist, lassen sich nicht abstrakt und
allgemein, sondern nur bezogen auf die jeweils betroffenen
unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereiche bestimmen
(BVerfGE 75, 108 ; stRspr des Zweiten Senats, z.B.
BVerfGE 93, 319 ; 93, 386 ;
101, 275 ; 103, 310 ; 105, 73
; 110, 412 ).
43
Im Bereich des Steuerrechts, insbesondere des
Einkommensteuerrechts, wird die Gestaltungsfreiheit des
Gesetzgebers vor allem durch zwei eng miteinander verbundene
Leitlinien begrenzt: durch das Gebot der Besteuerung nach der
finanziellen Leistungsfähigkeit und durch das Gebot der
Folgerichtigkeit (BVerfGE 105, 73 ; 107, 27
; 110, 412 ; 116, 164
). Im Interesse verfassungsrechtlich
gebotener steuerlicher Lastengleichheit muss darauf abgezielt
werden, Steuerpflichtige bei gleicher Leistungsfähigkeit auch
gleich hoch zu besteuern (horizontale Steuergerechtigkeit),
während (in vertikaler Richtung) die Besteuerung höherer
Einkommen im Vergleich mit der Besteuerung niedrigerer
Einkommen angemessen ausgestaltet werden muss (vgl. BVerfGE
107, 27 ; 112, 268 ; 116, 164
). Der Gesetzgeber hat bei der Auswahl des
Steuergegenstandes und bei der Bestimmung des Steuersatzes
einen weitreichenden Entscheidungsspielraum. Er muss aber
unter dem Gebot möglichst gleichmäßiger Belastung aller
Steuerpflichtigen bei der Ausgestaltung des steuerlichen
Ausgangstatbestandes die einmal getroffene
Belastungsentscheidung folgerichtig im Sinne von
Belastungsgleichheit umsetzen (BVerfGE 84, 239 ;
93, 121 ; 99, 88 ; 99, 280 ;
101, 132 ; 101, 151 ; 105, 73
; 107, 27 ).
44
b) Diese Maßstäbe gelten auch für das
Erbschaft- und Schenkungsteuerrecht (vgl. BVerfGE 93, 165
; 117, 1 ). Der
Gleichheitssatz fordert auch bei der Erbschaftsteuer, dass
die Besteuerung grundsätzlich an der wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit auszurichten ist und die Steuerpflichtigen
dem Grundsatz nach durch ein Steuergesetz rechtlich und
tatsächlich gleichmäßig belastet werden (BVerfGE 117, 1
).
45
Der Gesetzgeber ist im Erbschaft- und
Schenkungsteuerrecht ebenso wie in anderen Bereichen des
Steuerrechts grundsätzlich nicht gehindert, bestimmte
Personen, Gruppen oder Sachverhalte aus Gründen des
Gemeinwohls steuerlich zu begünstigen (vgl. BVerfGE 117, 1
). Der Gesetzgeber darf nicht nur durch Ge- und
Verbote, sondern ebenso durch mittelbare Verhaltenssteuerung
auf Wirtschaft und Gesellschaft gestaltend Einfluss nehmen.
Steuerliche Begünstigungsnormen müssen aber besonderen
Anforderungen genügen. Führt ein Steuergesetz zu einer
steuerlichen Verschonung, die einer gleichmäßigen Belastung
der jeweiligen Steuergegenstände innerhalb einer Steuerart
widerspricht, so kann eine solche Steuerentlastung vor dem
Gleichheitssatz gerechtfertigt sein, wenn der Gesetzgeber das
Verhalten des Steuerpflichtigen aus Gründen des Gemeinwohls
lenken will (vgl. BVerfGE 93, 121 ; 117, 1
). Neben der Orientierung einer steuerlichen
Förderung am Gemeinwohl muss der Lenkungszweck von einer
erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen (vgl.
BVerfGE 93, 121 ; 99, 280 ;
105, 73 ; 110, 274 ) und seinerseits
wiederum gleichheitsgerecht ausgestaltet sein (vgl. BVerfGE
93, 121 ; 110, 274 ; 117, 1
).
46
2. Betreffen steuerrechtliche Regelungen die
Teilhabe an der politischen Willensbildung, ergeben sich
strengere Voraussetzungen aus der verfassungsrechtlich
geforderten Chancengleichheit im politischen Wettbewerb.
Soweit das Steuerrecht die Beteiligten am politischen
Wettbewerb unterschiedlich besteuert, gilt als Maßstab
Art. 3 Abs. 1 GG in seiner vom Demokratieprinzip
(für die Landes- und Kommunalebene: Art. 28 Abs. 1
Satz 2 GG, für die Bundesebene: Art. 38 Abs. 1 GG)
gebotenen strengen, formalen Ausformung.
47
a) Die Verfassung gewährleistet für Wahlen zu
den Vertretungskörperschaften, dass jedermann seine
staatsbürgerlichen Rechte in formal möglichst gleicher Weise
ausüben kann (Art. 28 Abs. 1 Satz 2, Art. 38
Abs. 1 Satz 1 GG). Die Gleichheit im Bereich der
politischen Willensbildung bei Wahlen ist für die
Verwirklichung des Demokratieprinzips elementar (vgl. BVerfGE
85, 264 ).
48
Das Recht auf Chancengleichheit gilt nicht nur
für den Wahlvorgang gemäß Art. 38 Abs. 1
Satz 1 GG und den Status sowie die Betätigung
politischer Parteien nach Art. 21 GG, sondern auch für
die Wahlvorbereitung (vgl. BVerfGE 8, 51 ;
14, 121 ; 47, 198 ), für die
Parteienfinanzierung allgemein (vgl. BVerfGE 20, 56
; 73, 1 ; 99, 69 ;
111, 382 ) und insbesondere für die
steuerliche Berücksichtigung von Beiträgen und Spenden (vgl.
BVerfGE 8, 51 ; 24, 300
; 52, 63 ; 69, 92 ;
78, 350 ) sowie für die Besteuerung von
politischen Parteien und konkurrierenden Gruppen oder
Personen (vgl. BVerfGE 99, 69 ).
49
Diese Grundsätze gelten nicht nur für die
politischen Parteien, sondern auch für andere Gruppen oder
Bewerber, die mit ihnen in den Wettbewerb um Wählerstimmen
treten, mithin auf kommunaler Ebene auch für die örtlich
gebundenen Wählervereinigungen (vgl. BVerfGE 78, 350
; 99, 69 ). Auch ein Dachverband
kommunaler Wählervereinigungen kann sich auf das Recht auf
Chancengleichheit berufen, und zwar auch dann, wenn er nicht
selbst an Wahlen teilnimmt (vgl.
BVerfGE 99, 69 ).
50
Werden Spenden und sonstige Zuwendungen an
politische Parteien und Wählergruppen beim Empfänger
unterschiedlich behandelt, berührt dies zugleich auch das
Recht der jeweiligen Spender auf chancengleiche Teilhabe an
der politischen Willensbildung, das ebenfalls dem strikten,
formalen Gleichheitsmaßstab unterliegt (vgl. BVerfGE 52, 63
; 69, 92 ; Kirchhof/Geserich,
in: Kirchhof/
Söhn/Mellinghoff
Kommentar, Stand August 2002, § 34g Rn. A 71).
Derjenige, der einer steuerbefreiten politischen Partei eine
Spende gewährt, kann damit einen wirksameren Beitrag zur
politischen Willensbildung leisten als derjenige, dessen
Spende beim Empfänger besteuert wird.
51
b) Der aus Art. 3 Abs. 1 GG folgende
Grundsatz der Chancengleichheit im politischen Wettbewerb in
seiner vom Demokratieprinzip gebotenen strengen, formalen
Ausprägung fordert, dass Differenzierungen, die Auswirkungen
auf den politischen Wettbewerb haben, durch einen zwingenden
Grund (vgl. BVerfGE 1, 208 stRspr)
gerechtfertigt sind. Das bedeutet zwar nicht, dass dem
Gesetzgeber jede Differenzierung zwischen konkurrierenden
politischen Organisationen verboten ist. Diese Gründe müssen
jedoch von erheblichem Gewicht sein.
52
aa) Im Wahlrecht ist für die Anerkennung eines
zwingenden Grundes grundsätzlich ein strenger Maßstab
anzulegen (BVerfGE 82, 322 ; 93, 373 ;
95, 408 ; vgl. Schreiber, Handbuch des Wahlrechts
zum Deutschen Bundestag, 7. Aufl. 2002, § 1
Rn. 20; ders., in: Friauf/Höfling
Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Loseblatt,
Stand Juni 2007, Art. 38 Rn. 52, 83). Das bedeutet
zwar nicht, dass sich die Differenzierungen von Verfassungs
wegen als zwangsläufig oder notwendig darstellen müssen, wie
dies etwa in Fällen der Kollision der Wahlgleichheit mit den
übrigen Wahlrechtsgrundsätzen oder anderen Grundrechten der
Fall sein kann. Es werden auch Gründe zugelassen, die durch
die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht sind, das
der Wahlgleichheit die Waage halten kann. Hierzu zählt
insbesondere die Verwirklichung der mit der Wahl verfolgten
Ziele; dazu gehören die Sicherung des Charakters der Wahl als
eines Integrationsvorgangs bei der politischen Willensbildung
des Volkes und die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der
zu wählenden Volksvertretung (vgl. BVerfGE 95, 408
).
53
bb) Die Sicherung der Funktionsfähigkeit der
Volksvertretungen wird insbesondere durch Sperrklauseln im
Wahlrecht sichergestellt. Dieser Gesichtspunkt spielt aber
auch bei der Parteienfinanzierung eine Rolle. So hat das
Bundesverfassungsgericht das Überschreiten eines
Mindeststimmenanteils für die Teilnahme an der
Wahlkampfkostenerstattung für zulässig gehalten, um der
Gefahr vorzubeugen, dass sich Splittergruppen nur an Wahlen
beteiligen, um an der staatlichen Parteienfinanzierung
teilzuhaben (vgl. BVerfGE 111, 382 m.w.N.).
54
cc) Für die Beurteilung steuerlicher
Begünstigungsnormen steht die Wettbewerbslage von Parteien
und anderen Gruppen, die miteinander bei der politischen
Meinungsbildung in Konkurrenz stehen, im Vordergrund. Der
Gesetzgeber braucht zwar vorgegebene Unterschiede zwischen
den konkurrierenden Bewerbern und Bewerbergruppen nicht
auszugleichen. Vielmehr darf er das im Vergleich zu den
kommunalen Wählervereinigungen sehr viel weiter gesteckte
Tätigkeitsfeld der politischen Parteien, die ihnen vom
Grundgesetz und vom Parteiengesetz zugedachte Aufgabe und die
daraus folgende Notwendigkeit einer auf Dauer angelegten und
festgefügten überregionalen Organisation berücksichtigen.
Wenn der Gesetzgeber diese Unterschiede zu den auf den
örtlichen Bereich ausgerichteten und sich nur an
Kommunalwahlen beteiligenden Wählervereinigungen zum Anlass
nimmt, Parteien und kommunale Wählergruppen in verschiedener
Weise steuerlich zu begünstigen, so ist dies in gewissen
Grenzen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl.
BVerfGE 78, 350 ; 99, 69
).
55
Wenn aber eine steuerliche Begünstigung
geeignet ist, die vorgegebene Wettbewerbslage in einer
ernsthaft ins Gewicht fallenden Weise zu verändern, ist die
verfassungsrechtlich zulässige Grenze überschritten (vgl.
BVerfGE 69, 92 ;* 85, 264 ; 99, 69
). Der Staat darf grundsätzlich die
vorgefundene Wettbewerbslage derjenigen, die im politischen
Wettbewerb stehen, nicht verfälschen (vgl. BVerfGE 69, 92
; 73, 40 ; 85, 264 ; 104, 287
; 111, 382 ). Werden kommunale
Wählervereinigungen und ihre Dachverbände im Gegensatz zu den
politischen Parteien allein deshalb steuerlich belastet, weil
sie Einkommen erzielen und Vermögen haben, werden sie bei der
finanzwirtschaftlichen Vorbereitung auf den Wettbewerb mit
den politischen Parteien benachteiligt, ohne dass dafür ein
verfassungsrechtlich tragfähiger Grund ersichtlich ist (vgl.
BVerfGE 99, 69 ).
56
Parteien und kommunale Wählervereinigungen
werden durch § 13 Abs. 1 Nr. 18 ErbStG
unterschiedlich behandelt. Die Differenzierung ist nicht
durch verfassungsrechtlich tragfähige Gründe
gerechtfertigt.
57
1. Parteien und kommunale Wählervereinigungen
werden durch § 13 Abs. 1 Nr. 18 ErbStG
unterschiedlich behandelt. Die Schenkungsteuerpflicht
kommunaler Wählervereinigungen wird auch nicht durch andere
Regelungen ausgeschlossen
oder abgemildert.
58
a) Die vorgelegte Regelung benachteiligt
kommunale Wählervereinigungen im Vergleich zu politischen
Parteien unmittelbar, indem sie die Parteien von der
Entrichtung der Erbschaft- und Schenkungsteuer auf erhaltene
Spenden und sonstige Zuwendungen befreit, kommunale
Wählervereinigungen dagegen nicht. Die unterschiedliche
Behandlung beschränkt sich nicht auf die kommunalen
Wählervereinigungen; auch die Spender sind betroffen.
59
aa) Parteien erhalten durch die
Steuerbefreiung des § 13 Abs. 1 Nr. 18 ErbStG
die Möglichkeit, Spendenmittel ungeschmälert für ihre
politische Arbeit zu verwenden. Das gilt für Spenden, die die
kommunalen Gliederungen der Parteien selbst erhalten, aber
auch für Spenden an die Landes- und Bundesverbände, von denen
mittelbar, in nicht quantifizierbarem Umfang (vgl.
Kirchhof/Geserich, in: Kirchhof/
Söhn/Mellinghoff
Kommentar, Stand August 2002, § 34g Rn. A 229),
auch die örtliche Arbeit im Vorfeld von Kommunalwahlen
profitiert. Im Gegensatz dazu verringern sich die Mittel, die
den Wählervereinigungen zur Finanzierung ihrer politischen
Arbeit in den Kommunen zur Verfügung stehen, um die zu
entrichtende Steuer. Die zur Prüfung stehende Norm hat damit
unmittelbare Auswirkungen auf den politischen Wettbewerb auf
der Ebene der Kommunen.
60
bb) Von der unterschiedlichen Behandlung der
Parteien und der kommunalen Wählervereinigungen sind auch die
jeweiligen Spender betroffen. Zwar ist die Abzugsfähigkeit
der Zuwendungen von der Einkommensteuer beim Spender in
beiden Fällen gleich geregelt. Nur diejenigen Personen, die
an kommunale Wählervereinigungen spenden, laufen aber Gefahr,
zusätzlich zur Schenkungsteuer herangezogen zu werden.
61
Steuerschuldner der Erbschaft- und
Schenkungsteuer ist nach § 20 Abs. 1 Satz 1
ErbStG der Erwerber, bei einer Schenkung auch der Schenker.
Nach dem Gesetzeswortlaut des § 20 ErbStG ist dem
Schenker nicht die Rolle eines Ersatzschuldners zugewiesen,
der nur in Anspruch genommen werden darf, wenn zuvor unter
Ausschöpfung aller Vollstreckungsmöglichkeiten vergeblich
versucht worden ist, die festgesetzte Schenkungsteuer vom
Erwerber zu erhalten (Gebel, in: Troll/Gebel/Jülicher,
ErbStG, § 20 Rn. 26). Die Rechtsprechung fordert
zwar, dass auch im Fall der Schenkung zunächst der Erwerber
als Steuerschuldner heranzuziehen ist (BFH, Urteil vom
29. November 1961 - II 282/58 U -, BStBl III 1962,
S. 323; FG Köln, Urteil vom 8. Mai 2001 - 9 K
4175/99 -, EFG 2001, S. 1154). Die Steuer kann aber
gegenüber dem Schenker festgesetzt werden, ohne dass zuvor
eine Festsetzung gegenüber dem Beschenkten erfolgt sein muss,
wenn die Steuerbehörde aus guten Gründen davon ausgehen kann,
dass dessen Inanspruchnahme erfolglos bleiben oder zumindest
erhebliche Schwierigkeiten bereiten wird (vgl. FG Köln,
Urteil vom 8. Mai 2001, a.a.O.; Gebel, in:
Troll/Gebel/Jülicher
Rn. 27).
62
Die Inanspruchnahme des Schenkers ist damit
zwar in der Regel nur in zweiter Linie möglich. Der Schenker
haftet jedoch neben dem Beschenkten als Gesamtschuldner (vgl.
§ 44 AO). Auch wenn der Beschenkte im Zweifel
verpflichtet ist, den Schenker von der Inanspruchnahme durch
das Finanzamt freizustellen (vgl. Meincke, Erbschaftsteuer-
und Schenkungsteuergesetz, Kommentar, 14. Aufl. 2004,
§ 20 Rn. 6), besteht stets das Risiko, dass der
Spender für die Schenkungsteuer in Anspruch genommen wird.
Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass nach § 14 ErbStG
die Spenden eines Spenders innerhalb eines Zeitraums von zehn
Jahren zusammengerechnet werden.
63
b) Die Schenkungsteuerpflicht kommunaler
Wählervereinigungen wird auch nicht durch andere Regelungen
ausgeschlossen oder abgemildert. Insbesondere können
kommunale Wählervereinigungen nicht als gemeinnützig im Sinne
von § 13 Abs. 1 Nr. 16 Buchst. b ErbStG
eingestuft werden, da § 52 Abs. 2 Nr. 3 AO
insoweit ausdrücklich Gruppen ausnimmt, die ausschließlich
auf kommunaler Ebene politisch tätig sind (vgl. dazu
Leisner-Egensperger, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler
Abgabenordnung/Finanzgerichtsordnung, Loseblatt, Stand Juni
2006, § 52 AO Rn. 226 ff.; Koenig, in:
Pahlke/Koenig
Rn. 51; Sauer, in: Beermann/Gosch
Loseblatt, Stand Januar 1999, § 52 Rn. 66; Scholtz,
in: Koch/Scholtz
1996, § 52 Rn. 22 „Demokratisches Staatswesen“;
Kirchhof/Geserich, a.a.O., § 34g Rn. A 55). Auch
eine Behandlung von Wahlkampfspenden als steuerfreie übliche
Gelegenheitsgeschenke nach § 13 Abs. 1 Nr. 14
ErbStG ist nicht möglich.
64
2. Die unterschiedliche Besteuerung gemäß
§ 13 Abs. 1 Nr. 18 ErbStG verändert die
Wettbewerbslage zwischen Parteien und kommunalen
Wählervereinigungen auch in ernsthaft ins Gewicht fallender
Weise.
65
a) Die fehlende Steuerbefreiung bewirkt, dass
bei den kommunalen Wählervereinigungen die gesamten Einnahmen
aus Spenden, die den Steuerfreibetrag übersteigen, der
Erbschaft- und Schenkungsteuer unterfallen. Für größere
Einzelspenden an kommunale Wählervereinigungen ist die
Steuerbelastung nicht nur marginal. In dem Streitjahr des
Ausgangsverfahrens wurde jede Spende, soweit sie über dem
Freibetrag von 3.000 DM lag, mit 20 % besteuert.
Aber auch heute fällt bei größeren Einzelspenden, soweit sie
den Freibetrag von 5.200 Euro übersteigen, Erbschaft-
und Schenkungsteuer in Höhe von mindestens 17 % an. Zu
berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang, dass die
Zuwendungen eines Geldgebers innerhalb eines Zeitraums von
zehn Jahren zusammengerechnet werden (§ 14 Abs. 1
Satz 1 ErbStG). Dies führt im Ergebnis dazu, dass
regelmäßige jährliche Spenden von wenig über 500 Euro
(im Zeitraum von 1991 bis 1996 genügte eine regelmäßige
Spende von 300 DM) steuerpflichtig werden.
66
b) Für die Beeinträchtigung des Wettbewerbs
von politischen Parteien und Wählervereinigungen hat in
diesem Zusammenhang auch § 30 ErbStG Bedeutung, wonach
jeder der Erbschaftsteuer unterliegende Erwerb vom Erwerber
binnen einer Frist von drei Monaten dem zuständigen Finanzamt
schriftlich anzuzeigen ist. Nach Abs. 2 dieser
Vorschrift ist bei einer Schenkung auch derjenige zur Anzeige
verpflichtet, aus dessen Vermögen der Erwerb stammt.
67
Dem Wortlaut nach erfasst diese Regelung alle
Zuwendungen, die steuerbefreit sind, und auch Zuwendungen,
die unter dem Freibetrag des § 16 ErbStG liegen. In der
Literatur wird zwar zumeist vertreten, dass eine
Anzeigepflicht entfällt, wenn einwandfrei und klar feststeht,
dass der Erwerb weder gegenwärtig eine Steuerpflicht auslösen
noch später im Zusammenhang mit der Zusammenrechnung mehrerer
Erwerbe als Vorerwerb bedeutsam werden kann (vgl. Meincke,
Erbschaftsteuer- und Schenkungsteuergesetz, Kommentar,
14. Aufl. 2004, § 30 Rn. 6; Jülicher, in:
Troll/Gebel/Jülicher
Rn. 8; BFH, Beschluss vom 11. Juni 1958 - II 56/57
U -, BStBl III 1958, S. 339). Aber auch in dieser
Auslegung führt § 30 ErbStG zu einer nicht unerheblichen
Beeinträchtigung des politischen Wettbewerbs zwischen
politischen Parteien und kommunalen Wählervereinigungen.
Während Spenden an politische Parteien nach dieser Auslegung
einer Anzeigepflicht nicht unterliegen, weil die
Steuerbefreiung in § 13 Abs. 1 Nr. 18 ErbStG
insoweit klar und eindeutig ist, sind kommunale
Wählervereinigungen und zahlreiche ihrer Spender von der
Anzeigepflicht betroffen. Sie müssen nicht nur in denjenigen
Fällen, in denen Einzelspenden den Freibetrag nach § 16
Abs. 1 Nr. 5 ErbStG übersteigen, diese dem
Finanzamt anzeigen. Vielmehr besteht eine Anzeigepflicht auch
dann, wenn die Möglichkeit besteht, dass innerhalb von zehn
Jahren die zusammengerechneten Spenden (§ 14 ErbStG) den
Freibetrag übersteigen könnten. Die Anzeigepflicht führt zu
einem nicht unerheblichen Verwaltungsaufwand, weil über einen
langen Zeitraum Aufzeichnungen über die Zuwendungen einzelner
Geldgeber geführt und entsprechende Anzeigen gegenüber dem
Finanzamt abgegeben werden müssen.
68
c) Auch wenn die Steuerbarkeit von Spenden an
kommunale Wählervereinigungen auf wenige Groß- und
Dauerspender beschränkt sein dürfte, ist § 13
Abs. 1 Nr. 18 ErbStG geeignet, die vorgegebene
Wettbewerbslage in einer ernsthaft ins Gewicht fallenden
Weise zu verändern. Über die unmittelbare Steuerbelastung der
Zuwendungen und den damit verbundenen Verwaltungsaufwand beim
Empfänger hinaus ergibt sich dies auch daraus, dass der
Zuwendende jedenfalls subsidiär für eine etwaige
Schenkungsteuer haftet und dass die Anzeigepflichten aus
§ 30 ErbStG auch diejenigen Spender erfassen, die über
mehrere Jahre einer kommunalen Wählervereinigung moderate
Spenden zuwenden. Insoweit ist auch zu berücksichtigen, dass
das Spendenaufkommen kommunaler Wählervereinigungen insgesamt
erheblich niedriger ist als das der politischen Parteien.
Nach den allein vorliegenden Zahlen des Berichts der
Bundesregierung von 1994 (BTDrucks 12 /6532) ergab sich für
Erstere 1990 ein Spendenvolumen von 144.464 DM in
Niedersachsen, von 261.021 DM in Schleswig-Holstein und
von 395.831 DM in Rheinland-Pfalz. Im Vergleich dazu
haben die nachgeordneten Gebietsverbände der großen
politischen Parteien (CDU, SPD, Grüne, FDP) in Hessen im
Jahre 1993 zusammen etwa 11 Millionen DM an Spenden
eingenommen, ihre Gesamteinnahmen beliefen sich auf etwa
42 Millionen DM.
69
3. Für die Differenzierung zwischen Parteien
und kommunalen Wählervereinigungen und ihren Dachverbänden
gibt es keine tragfähigen verfassungsrechtlichen Gründe. Die
unterschiedlichen Aufgaben, Tätigkeitsfelder und
Finanzbedürfnisse von Parteien und kommunalen
Wählervereinigungen rechtfertigen keine unterschiedliche
steuerliche Behandlung.
70
a) Beide Gruppen treten jedenfalls auf
kommunaler Ebene in einen politischen Wettbewerb. Mit
Spenden, Beiträgen und sonstigen freigebigen Zuwendungen
schaffen sich sowohl die kommunalen Wählervereinigungen als
auch Parteien die wirtschaftlichen Grundlagen für den
politischen Wettbewerb, ohne dass die Geldmittel schon für
bestimmte Aufgaben oder Tätigkeitsbereiche gebunden wären.
Eine unterschiedliche Behandlung von Parteien und kommunalen
Wählervereinigungen wäre nur dann gerechtfertigt, wenn ein
besonderer Finanzbedarf der politischen Parteien festgestellt
werden könnte, der nicht schon durch andere staatliche
Finanzierungsregelungen abgedeckt wäre und wenn die Regelung
des § 13 Abs. 1 Nr. 18 ErbStG beabsichtigen
würde, diesen besonderen Finanzbedarf auszugleichen.
71
Der besondere finanzielle Mehraufwand, den
politische Parteien aufgrund ihrer auch durch die Verfassung
abgesicherten (vgl. Art. 21 GG) Aufgaben haben, wird
nicht durch die Steuerfreiheit von Spenden und sonstigen
Zuwendungen im Erbschaft- und Schenkungsteuerrecht, sondern
im Rahmen der staatlichen Parteienfinanzierung nach
§§ 18 ff. PartG abgegolten. Die Berechnung der
staatlichen Teilfinanzierung orientiert sich an der
überregionalen politischen Tätigkeit. Die Verteilung
staatlicher Mittel richtet sich gemäß § 18 Abs. 3
und 4 PartG nach dem Erfolg der Parteien bei den Wahlen
auf Europa-, Bundes- und Landesebene. Vor allem die
staatliche Teilfinanzierung der allgemeinen Tätigkeit der
Parteien dient aber nicht nur ihrer auf Dauer angelegten und
festgefügten überregionalen Organisation, sondern kommt auch
ihrer kommunalpolitischen Tätigkeit zugute (vgl. BVerfGE 85,
264 ). Die staatliche Teilfinanzierung hat auch
eine Größenordnung, die geeignet ist, die besonderen Aufgaben
der politischen Parteien hinreichend zu unterstützen. Dabei
ist zu beachten, dass der Umfang der Staatsfinanzierung sich
auf das beschränken muss, was zur Aufrechterhaltung der
Funktionsfähigkeit der Parteien unerlässlich ist und von den
Parteien nicht selbst aufgebracht werden kann (vgl. BVerfGE
85, 264 ).
72
b) Die Steuerbefreiung des § 13
Abs. 1 Nr. 18 ErbStG ist auch nicht darauf
ausgerichtet, besondere zusätzliche finanzielle Belastungen,
die sich aus der überörtlichen Tätigkeit von Parteien
ergeben, auszugleichen. Für steuerliche Lenkungsnormen
fordert das Bundesverfassungsgericht neben der Orientierung
einer steuerlichen Förderung am Gemeinwohl, dass der
Lenkungszweck von einer erkennbaren gesetzgeberischen
Entscheidung getragen und seinerseits gleichheitsgerecht
verfolgt wird (vgl. oben C I. 1. b). § 13 Abs. 1
Nr. 18 ErbStG befreit freigebige Zuwendungen an Parteien
von der Erbschaft- und Schenkungsteuer unabhängig davon, ob
diese Mittel für überörtliche Aufgaben benötigt, oder hierfür
eingesetzt werden. Auch der Teil der von Parteien
eingeworbenen Spenden bleibt erbschaft- und
schenkungsteuerfrei, der in direkter Konkurrenz zu den
kommunalen Wählervereinigungen für den politischen Wettbewerb
auf kommunaler Ebene eingesetzt wird. Die den Parteien durch
§ 13 Abs. 1 Nr. 18 ErbStG gewährte
Steuererleichterung knüpft weder tatbestandlich an konkrete
finanzielle Belastungen durch überregionale Aufgaben an noch
ist der Höhe nach ein Zusammenhang zwischen möglichem
besonderen Aufwand und der ersparten Steuer erkennbar oder
intendiert.
73
c) Die besonderen Verpflichtungen, die den
politischen Parteien im Hinblick auf die Herkunft und die
Verwendung ihrer Mittel und ihr Vermögen auferlegt sind
(§ 25 PartG), rechtfertigen ebenfalls nicht die
unterschiedliche Behandlung von Parteien und kommunalen
Wählervereinigungen im Erbschaft- und Schenkungsteuerrecht.
Es ist weder erkennbar, dass das Fehlen entsprechender
Regelungen bei den kommunalen Wählervereinigungen zu
erheblichen finanziellen Vorteilen führte, noch ist § 13
Abs. 1 Nr. 18 ErbStG darauf ausgerichtet, die
Unterschiede in der Verpflichtung zur Rechnungslegung
auszugleichen. Dem Gesetzgeber stünde es frei, die
steuerliche Begünstigung von Zuwendungen an kommunale
Wählervereinigungen von entsprechenden Offenlegungspflichten
abhängig zu machen (vgl. BVerfGE 78, 350
).
74
d) § 13 Abs. 1 Nr. 18 ErbStG
dient auch nicht dazu, die missbräuchliche Inanspruchnahme
unmittelbarer oder mittelbarer staatlicher
Parteienfinanzierung zu verhindern (zu diesem
Differenzierungsgrund oben C. I. 2. b) bb) und cc). Es kann
ferner nicht geltend gemacht werden, dass es nicht möglich
wäre, die mit den politischen Parteien konkurrierenden
kommunalen Wählervereinigungen zu definieren. Eine der
Definition der Partei in § 2 PartG entsprechende
Begriffsbestimmung für steuerbegünstigte unabhängige
Wählervereinigungen wurde 1988 in § 34g EStG
aufgenommen, die die kommunalen Wählervereinigungen
einschließt. Trotz vereinzelter Kritik an diesem Begriff in
der Literatur (vgl. Meyer, Kommunales Parteien- und
Fraktionenrecht, 1990, S. 325 f.) sind keine praktischen
Anwendungsprobleme mit dieser Vorschrift bekannt geworden
(vgl. Kirchhof/Geserich, in: Kirchhof/
Söhn/Mellinghoff
Kommentar, Stand August 2002, § 34g Rn. A 23, C
7 ff.; Schmidt, EStG, 26. Aufl. 2007, § 34g Rn.
6 ff.). Ein vom Bundestag in Auftrag gegebener Bericht
der Bundesregierung vom 3. Januar 1994 zu ersten
Erfahrungen mit der Anwendung der neuen Regelung (BTDrucks
12/6532) enthält ebenfalls keine Ausführungen, die auf
Schwierigkeiten mit der Begriffsdefinition hindeuten.
75
4. Eine verfassungskonforme Auslegung von
§ 13 Abs. 1 Nr. 18 ErbStG ist - wie das
vorlegende Gericht zutreffend festgestellt hat - nicht
möglich. Der die Steuervergünstigung auf politische Parteien
beschränkende Wortlaut der Norm ist wegen der ausdrücklichen
Bezugnahme auf § 2 PartG eindeutig (vgl. Kapp/Ebeling,
Erbschaftsteuer- und Schenkungsteuergesetz, Loseblatt, Stand
Oktober 2005, § 13 Rn. 171; Kien-Hümbert, in:
Moench/Kien-Hümbert/Weinmann
Schenkungsteuergesetz, Kommentar, Loseblatt, Stand Mai 2006,
§ 13 Rn. 104).
76
Die Unvereinbarkeit von § 13 Abs. 1
Nr. 18 ErbStG mit dem Grundgesetz führt nicht zu seiner
Nichtigerklärung. Die weitere Anwendbarkeit der Norm bis zu
einer Neuregelung durch den Gesetzgeber wird angeordnet.
77
1. Grundsätzlich bleibt es in Fällen
gleichheitswidriger Begünstigungen dem Gesetzgeber
überlassen, ob er die gleichheitswidrig ausgeschlossene
Gruppe in die Begünstigung einbezieht, die Begünstigung
insgesamt abschafft oder den Kreis der Begünstigten gänzlich
neu definiert (BVerfGE 73, 40 ; vgl. BVerfGE 78,
350 ). Vorliegend kann der Gesetzgeber die
Steuerbefreiung der politischen Parteien aufheben, auf
kommunale Wählervereinigungen und ihre Dachverbände ausdehnen
oder sie so modifizieren, dass sie an tatsächlich
feststellbare Mehraufwendungen der Parteien aufgrund ihrer
überörtlichen Aufgaben anknüpft. Zum Schutz der
gesetzgeberischen Gestaltungsfreiheit ist daher schon aus
diesem Grund die bloße Unvereinbarerklärung geboten.
78
2. Folge der Unvereinbarerklärung ist in der
Regel, dass die verfassungswidrige Norm nicht mehr angewendet
werden darf. Alle Verfahren, in denen die für unvereinbar
erklärte Norm entscheidungserheblich ist, sind so lange
auszusetzen, bis der Gesetzgeber eine verfassungskonforme
Neuregelung vorgenommen hat (vgl. BVerfGE 37, 217
; 52, 369 ; 82, 126 ; 100,
59 ; 100, 104 ; 105, 73 ;
107, 27 ).
79
Dies würde allerdings im Falle von § 13
Abs. 1 Nr. 18 ErbStG dazu führen, dass mit der
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts die dort geregelte
Steuerbefreiung für Spenden an politische Parteien nicht mehr
angewendet werden darf. Spenden und Beiträge an politische
Parteien im Sinne des § 2 PartG dürften zunächst nicht
mehr von der Erbschaft- und Schenkungsteuer befreit werden
und der Gesetzgeber müsste entscheiden, ob die
Steuerbefreiung ab dem Zeitpunkt der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts auf kommunale Wählervereinigungen
und ihre Dachverbände ausgedehnt wird oder ob auch politische
Parteien auf Spenden und Beiträge, die die Freibeträge der
§ 16, § 18 ErbStG übersteigen, Erbschaft- und
Schenkungsteuer zu zahlen haben.
80
Im Regelfall sind diese Folgen einer
Entscheidung, in der das Bundesverfassungsgericht eine
steuerliche Begünstigungsnorm wegen Verletzung des
Gleichheitssatzes für mit dem Grundgesetz unvereinbar
erklärt, vom Steuerpflichtigen hinzunehmen. Derjenige, der
zur Gruppe der gleichheitswidrig Begünstigten gehört, muss
nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts damit
rechnen, dass der Gesetzgeber die gleichheitswidrige
Steuerbegünstigung aufhebt und den Begünstigten der
Regelbesteuerung unterwirft.
81
3. Nur in Ausnahmefällen kann von dieser
Rechtsfolge abgewichen werden. Dies hat das
Bundesverfassungsgericht für die Fälle entschieden, in denen
haushaltswirtschaftlich bedeutsame steuerrechtliche Normen
betroffen waren. Im Interesse einer verlässlichen Finanz- und
Haushaltsplanung und eines gleichmäßigen Verwaltungsvollzugs
hat es für Zeiträume einer weitgehend schon abgeschlossenen
Veranlagung die weitere Anwendbarkeit verfassungswidriger
Normen für gerechtfertigt erklärt (vgl. BVerfGE 87, 153
; 93, 121 ) und die
gleichheitswidrige Begünstigung für eine Übergangszeit
hingenommen.
82
Ausnahmsweise kann es aber auch geboten sein,
für eine Übergangszeit die Ausdehnung einer
gleichheitswidrigen steuerlichen Begünstigungsnorm auf die
benachteiligte Gruppe anzuordnen. Jedenfalls in den Fällen,
in denen die mit der Unvereinbarerklärung verbundenen
Unsicherheiten für die Betroffenen gravierende Auswirkungen
haben, die Ausdehnung der steuerlichen Begünstigung durch den
Gesetzgeber sehr wahrscheinlich ist und die fiskalischen
Auswirkungen überschaubar sind, kommt die weitere
Anwendbarkeit der gleichheitswidrigen Begünstigungsnorm unter
gleichzeitiger Ausdehnung der Begünstigung für eine
Übergangszeit in Betracht.
83
Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Würde
das Bundesverfassungsgericht § 13 Abs. 1
Nr. 18 ErbStG lediglich für unvereinbar mit dem
Grundgesetz erklären, würde ein rechtliches Vakuum (vgl.
BVerfGE 37, 217 ; 73, 40 ) entstehen,
das auf die bisher begünstigten politischen Parteien
erhebliche nachteilige Auswirkungen hätte. Die Parteien wären
verpflichtet, vorsorglich ihrer Anzeigepflicht nach § 30
ErbStG nachzukommen und alle Spenden und Beiträge, die die
Freibeträge des § 16 und des § 18 ErbStG
überstiegen, dem Finanzamt anzuzeigen. Für den Fall, dass der
Gesetzgeber die Steuerbefreiung nicht - bezogen auf den
Zeitpunkt der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts -
wieder in Kraft setzen würde, müssten sie damit rechnen, auf
Beiträge und Spenden, die die jeweiligen Freibeträge
überstiegen, Erbschaft- und Schenkungsteuer zu zahlen.
Mitglieder und Personen, die der politischen Partei größere
freigebige Zuwendungen gewähren, müssten
ebenfalls ihren Anzeigepflichten nach § 30 ErbStG
nachkommen. Dies würde mit großer Wahrscheinlichkeit bei den
politischen Parteien zu erheblichen Ausfällen an Spenden,
Beiträgen und sonstigen freigebigen Zuwendungen führen.
84
Diese Auswirkungen wären unverhältnismäßig
angesichts des Umstandes, dass mit einer ersatzlosen
Streichung der Steuerbefreiung für politische Parteien in
§ 13 Abs. 1 Nr. 18 ErbStG nicht zu rechnen
ist. Der Wegfall der Steuerbefreiung des § 13
Abs. 1 Nr. 18 ErbStG würde sich gravierend auf die
finanziellen Einnahmen der im Bundestag vertretenen
politischen Parteien aus Beiträgen ihrer Mitglieder, Spenden
und sonstigen freigebigen Zuwendungen auswirken. Anders als
kommunale Wählervereinigungen und ihre Dachverbände erhalten
die politischen Parteien zahlreiche Großspenden und Beiträge
von Funktionsträgern, die die Freibeträge der § 16
Abs. 1 Nr. 5 und § 18 ErbStG übersteigen.
85
Für eine übergangsweise Ausdehnung des
§ 13 Abs. 1 Nr. 18 ErbStG auf kommunale
Wählervereinigungen und ihre Dachverbände spricht auch, dass
sich mögliche Steuerausfälle voraussichtlich in Grenzen
halten werden. Größere Einzelspenden an kommunale
Wählervereinigungen, die den Freibetrag des § 16
Abs. 1 Nr. 5 ErbStG übersteigen, dürften eher die
Ausnahme sein und insgesamt auch keinen erheblichen Anteil am
Gesamtaufkommen der Erbschaft- und Schenkungsteuer haben.
Diese Einschätzung wird dadurch bestätigt, dass § 13
Abs. 1 Nr. 18 ErbStG in der Rechtsprechung der
Finanzgerichtsbarkeit eine völlig untergeordnete Rolle
spielt.
86
Im Hinblick auf diese Besonderheiten ist es
daher geboten, für eine Übergangszeit ausnahmsweise die
weitere Anwendbarkeit des § 13 Abs. 1 Nr. 18
ErbStG anzuordnen und die Steuerbefreiung auf kommunale
Wählervereinigungen auszudehnen.