Leitsatz
zum Beschluss des Zweiten Senats vom 17.
Januar 2012
– 2 BvL 4/09 –
Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG
garantiert den ehemals bei der Deutschen Bundespost
beschäftigten Beamten neben ihrem Status als Bundesbeamte
auch die mit diesem Status verbundene, sich aus ihm
ableitende umfassende Rechtsstellung der Bundesbeamten.
Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG vermittelt dagegen
keinen Schutz vor Änderung oder Aufhebung der nicht durch
Art. 33 Abs. 5 GG geschützten, nur aufgrund
einfachgesetzlicher Regelung beim Übergang bestehenden Rechte
der Beamten.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvL 4/09 -
ob § 10 Absatz 1 des Gesetzes zum
Personalrecht der Beschäftigten der früheren Deutschen
Bundespost (Postpersonalrechtsgesetz - PostPersRG) in der
Fassung des Artikel 1 Nummer 5 Buchstabe a des
Ersten Gesetzes zur Änderung des Postpersonalrechtsgesetzes
vom 9. November 2004 (Bundesgesetzblatt I Seite
2774) mit Artikel 3 Absatz 1 und Artikel 143b Absatz 3 Satz 1
und 3 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig ist,
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Dezember 2008 - BVerwG
2 C 121.07 - in der Fassung des Beschlusses vom 31. März 2011
-
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Präsident Voßkuhle,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau,
Huber,
Hermanns
am 17. Januar 2012 beschlossen:
§ 10 Absatz 1 des Gesetzes zum
Personalrecht der Beschäftigten der früheren Deutschen
Bundespost (Postpersonalrechtsgesetz - PostPersRG) in der
Fassung des Artikel 1 Nummer 5 Buchstabe a des
Ersten Gesetzes zur Änderung des Postpersonalrechtsgesetzes
vom 9. November 2004 (Bundesgesetzblatt I Seite
2774) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
1
Die Vorlage des Bundesverwaltungsgerichts
betrifft die Frage, ob die Kürzung von Sonderzahlungen für
die bei der Deutschen Telekom AG beschäftigten Bundesbeamten
durch § 10 Abs. 1 des Gesetzes zum Personalrecht
der Beschäftigten der früheren Deutschen Bundespost
(Postpersonalrechtsgesetz - PostPersRG) in der Fassung des
Art. 1 Nr. 5 Buchstabe a des Ersten Gesetzes
zur Änderung des Postpersonalrechtsgesetzes vom
9. November 2004 (BGBl I S. 2774) mit dem
Grundgesetz vereinbar ist.
2
1. Die Regelungen des
Postpersonalrechtsgesetzes sind ein Element der Postreform
II, in deren Zuge eine neue Verfassungsordnung für das
Postwesen durch die Änderung der Art. 73 Nr. 7,
Art. 80 Abs. 2 und Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG sowie
die Einfügung von Art. 87f und Art. 143b GG
errichtet und insbesondere die im Rahmen der Postreform I
geschaffenen Teilsondervermögen der Deutschen Bundespost
(Postdienst, Postbank und Telekom) in Aktiengesellschaften
umgewandelt wurden (vgl. Gesetz zur Änderung des
Grundgesetzes vom 30. August 1994, BGBl I S. 2245).
Art. 87f GG lautet:
3
(1) Nach Maßgabe eines Bundesgesetzes, das der
Zustimmung des Bundesrates bedarf, gewährleistet der Bund im
Bereich des Postwesens und der Telekommunikation
flächendeckend angemessene und ausreichende
Dienstleistungen.
4
(2) Dienstleistungen im Sinne des Absatzes 1
werden als privatwirtschaftliche Tätigkeiten durch die aus
dem Sondervermögen Deutsche Bundespost hervorgegangenen
Unternehmen und durch andere private Anbieter erbracht.
Hoheitsaufgaben im Bereich des Postwesens und der
Telekommunikation werden in bundeseigener Verwaltung
ausgeführt.
5
(3) Unbeschadet des Absatzes 2 Satz 2 führt der
Bund in der Rechtsform einer bundesunmittelbaren Anstalt des
öffentlichen Rechts einzelne Aufgaben in bezug auf die aus
dem Sondervermögen Deutsche Bundespost hervorgegangenen
Unternehmen nach Maßgabe eines Bundesgesetzes aus.
6
Der ebenfalls in das Grundgesetz eingefügte
Art. 143b lautet:
7
(1) Das Sondervermögen Deutsche Bundespost wird
nach Maßgabe eines Bundesgesetzes in Unternehmen privater
Rechtsform umgewandelt. Der Bund hat die ausschließliche
Gesetzgebung über alle sich hieraus ergebenden
Angelegenheiten.
8
(2) Die vor der Umwandlung bestehenden
ausschließlichen Rechte des Bundes können durch Bundesgesetz
für eine Übergangszeit den aus der Deutschen Bundespost
POSTDIENST und der Deutschen Bundespost TELEKOM
hervorgegangenen Unternehmen verliehen werden. Die
Kapitalmehrheit am Nachfolgeunternehmen der Deutschen
Bundespost POSTDIENST darf der Bund frühestens fünf Jahre
nach Inkrafttreten des Gesetzes aufgeben. Dazu bedarf es
eines Bundesgesetzes mit Zustimmung des Bundesrates.
9
(3) Die bei der Deutschen Bundespost tätigen
Bundesbeamten werden unter Wahrung ihrer Rechtsstellung und
der Verantwortung des Dienstherrn bei den privaten
Unternehmen beschäftigt. Die Unternehmen üben
Dienstherrenbefugnisse aus. Das Nähere bestimmt ein
Bundesgesetz.
10
Auf Grundlage von Art. 143b Abs. 3 Satz 3
GG erließ der Bundesgesetzgeber das Postpersonalrechtsgesetz
(vgl. Art. 4 des Gesetzes zur Neuregelung des Postwesens
und der Telekommunikation vom 14. September 1994, BGBl I
S. 2325 ), welches im Wesentlichen die
Überleitung der Beamten der ehemaligen Teilsondervermögen der
Deutschen Bundespost zu deren Nachfolgeunternehmen regelte.
§ 10 PostPersRG in der damaligen Fassung beinhaltete
verschiedene von den Bestimmungen des
Bundesbesoldungsgesetzes abweichende Sonderregelungen für die
Besoldung der bei den Aktiengesellschaften beschäftigten
Beamten. Insbesondere ermächtigte § 10 Abs. 1 PostPersRG
das Bundesministerium für Post und Telekommunikation zum
Erlass einer Rechtsverordnung über die Gewährung von
Leistungszulagen.
11
2. Leistungsunabhängige Sonderzahlungen
konnten die bei den Postnachfolgeunternehmen beschäftigten
Bundesbeamten bis zum Erlass der vorgelegten Regelung des
§ 10 Abs. 1 PostPersRG in der Fassung vom
9. November 2004 nach den allgemeinen, für alle
Bundesbeamten geltenden Regelungen beanspruchen.
12
Zuletzt hatte insoweit der
Besoldungsgesetzgeber mit dem Sonderzahlungsgesetz des Bundes
vom 29. Dezember 2003 (Bundessonderzahlungsgesetz - BSZG
-, BGBl I S. 3076 ) die mit Ablauf des
15. September 2003 außer Kraft getretenen (vgl.
Art. 18 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und
Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 2003/2004 sowie zur
Änderung dienstrechtlicher Vorschriften - BBVAnpG 2003/2004
-, BGBl I 2003 S. 1798) Gesetze über die Gewährung einer
jährlichen Sonderzuwendung (BGBl I 1975 S. 1173 )
und über die Gewährung eines jährlichen Urlaubsgeldes (BGBl I
1977 S. 2117 ) abgelöst. Gleichzeitig hatte
er einheitlich für alle Bundesbeamten gemäß § 2
Abs. 1 Satz 1 BSZG ab 1. Januar 2004 den
Anspruch auf eine jährliche Sonderzahlung in Höhe von 5% der
für das gesamte Kalenderjahr zustehenden Bezüge begründet
(auszuzahlen nach § 2 Abs. 3 BSZG mit den laufenden
Bezügen für den Monat Dezember).
13
Für die bei den Postnachfolgeunternehmen
(Deutsche Telekom AG, Deutsche Post AG, Deutsche
Postbank AG) weiterbeschäftigten Bundesbeamten wich der
Bundesbesoldungsgesetzgeber durch das Erste Gesetz zur
Änderung des Postpersonalrechtsgesetzes vom 9. November
2004 von der Regelung des Bundessonderzahlungsgesetzes ab und
schuf mit der Novellierung des § 10 PostPersRG ein
Sonderrecht über die Gewährung von Sonderzahlungen.
14
§ 10 PostPersRG lautet in der genannten
Fassung auszugsweise:
15
(1) Der Anspruch auf Sonderzahlung nach dem
Bundessonderzahlungsgesetz entfällt für die bei den
Aktiengesellschaften beschäftigten Beamten.
16
(2) Das Bundesministerium der Finanzen wird
ermächtigt, nach Anhörung des Vorstands im Einvernehmen mit
dem Bundesministerium des Innern durch Rechtsverordnung, die
nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, zu bestimmen, ob
und inwieweit Sonderzahlungen und Leistungsentgelte an die
dort beschäftigten Beamten gewährt werden.
17
(3) - (7) ...
18
Die Änderungen des Ersten Gesetzes zur
Änderung des Postpersonalrechtsgesetzes vom 9. November
2004 dienten nach der Gesetzesbegründung dazu, die Nachteile
der Post-Aktiengesellschaften gegenüber Mitbewerbern, bei
denen keine Beamte beschäftigt waren, soweit wie möglich
auszugleichen. Die sich verschärfende Wettbewerbslage der
Post-Aktiengesellschaften auf den nationalen und
internationalen Märkten erfordere eine weitere Stärkung des
Leistungsprinzips und eine Flexibilisierung des Dienstrechts
(BTDrucks 15/3404, S. 8). Die fortschreitende Privatisierung
der Post-Aktiengesellschaften mache es für diese immer
problematischer, ihre unternehmerischen Aufgaben mit zwei
Arten von Beschäftigten wahrzunehmen, für die ganz
unterschiedliche Bezahlungsregelungen gälten (vgl. hierzu und
zum Folgenden BTDrucks 15/3404, S. 10 f.). Es sei daher
erforderlich, die zunehmende Spannung zwischen
Tarifentlohnung und Beamtenbesoldung zu vermindern. Die
Post-Aktiengesellschaften seien ebenso wie ihre Konkurrenten
bestrebt, die Produktivität ihrer Beschäftigten zunehmend
durch finanzielle Anreize zu steigern. Die Neufassung des
§ 10 Abs. 1 und Abs. 2 PostPersRG ermögliche es, diesen
Bestrebungen in einer für die Post-Aktiengesellschaften
finanziell tragbaren Weise gerecht zu werden. Durch den
Wegfall der jährlichen Sonderzahlung nach dem
Bundessonderzahlungsgesetz stünden Mittel zur
(Teil-)Finanzierung der bei den Post-Aktiengesellschaften
üblichen Sonderzahlungen und Leistungsentgelte zur Verfügung.
Der mit dem Wegfall der Sonderzahlung nach dem
Bundessonderzahlungsgesetz verbundene Nachteil werde aber
wenigstens teilweise dadurch ausgeglichen, dass bei den
Post-Aktiengesellschaften durch Rechtsverordnung gemäß
§ 10 Abs. 2 PostPersRG Leistungsentgeltregelungen
eingeführt würden. Beamte, für die diese Regelungen gälten,
könnten entsprechend ihrer Leistungsfähigkeit den Wegfall der
Sonderzahlung zumindest ganz oder teilweise ausgleichen oder
sogar überkompensieren (BTDrucks 15/3404, S. 11).
19
Auf der Grundlage der Verordnungsermächtigung
des § 10 Abs. 2 PostPersRG wurde das
Bundesministerium für Finanzen erstmals 2005 tätig und erließ
die Verordnung über Sonderzahlungen an Beamtinnen und Beamte
der Deutschen Telekom AG
(Telekom-Sonderzahlungsverordnung - TelekomSZV vom
12. Juli 2005 -, BGBl I S. 2148;
zwischenzeitlich geändert durch Verordnung vom
17. Oktober 2008, BGBl I S. 2005). Der
Verordnungsgeber begründete damit rückwirkend für 2004 für
die bei der Deutschen Telekom AG beschäftigten Beamten -
Telekom-Beamte - doch noch einen Anspruch auf Sonderzahlung,
der jedoch der Höhe nach - abhängig von der
durchschnittlichen regelmäßigen Wochenarbeitszeit - bei der
großen Mehrzahl der Telekom-Beamten hinter dem Betrag
zurückblieb, den sie nach den Vorgaben des
Bundessonderzahlungsgesetzes hätten beanspruchen können.
20
Die Vorschriften der
Telekom-Sonderzahlungsverordnung lauteten auszugsweise:
21
§ 1 Geltungsbereich
22
Sonderzahlungen an die bei der Deutschen
Telekom AG beschäftigten Beamtinnen und Beamten werden nach
Maßgabe dieser Verordnung gewährt.
23
§ 2 Sonderzahlung für die Monate Januar
bis März 2004
24
Beamtinnen und Beamte erhalten für die Monate
Januar bis März 2004 eine Sonderzahlung in Höhe eines
Viertels des Betrages, den sie im Jahr 2004 erhalten hätten,
wenn das Gesetz über die Gewährung einer jährlichen
Sonderzuwendung und das Urlaubsgeldgesetz nicht durch das
Bundessonderzahlungsgesetz ersetzt worden wären. Der
Bemessungsfaktor nach § 13 des Gesetzes über die
Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung beträgt 0,8263.
Die Auszahlung erfolgt mit den Bezügen für den zweiten auf
das Inkrafttreten dieser Verordnung folgenden Monat.
25
§ 3 Sonderzahlung für Beamtinnen und
Beamte der Besoldungsgruppen A 2 bis A 8 der
Bundesbesoldungsordnung A
26
Beamtinnen und Beamte der Besoldungsgruppen A 2
bis A 8 der Bundesbesoldungsordnung A erhalten für die Monate
April bis Dezember 2004 eine Sonderzahlung in Höhe von 75
Euro, die mit den Bezügen für den zweiten auf das
Inkrafttreten dieser Verordnung folgenden Monat gezahlt wird.
In den Jahren 2005 und 2006 erhalten Beamtinnen und Beamte
der Besoldungsgruppen A 2 bis A 8 der Bundesbesoldungsordnung
A eine jährliche Sonderzahlung in Höhe von 100 Euro, die
jeweils mit den Bezügen für den Monat Dezember gezahlt
wird.
27
§ 4 Sonderzahlung für Beamtinnen und
Beamte mit Kindern
28
...
29
§ 5 Sonderzahlung bei veränderter
Wochenarbeitszeit
30
(1) Beamtinnen und Beamte, deren
durchschnittliche regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit
aufgrund der einschlägigen Vorschrift der
Telekom-Arbeitszeitverordnung 2000 oder im Falle von
Abordnungen aufgrund der bei der Behörde geltenden
Arbeitszeitvorschrift im Durchschnitt des Zeitraums von
November des Vorjahres bis Oktober des laufenden Jahres mehr
als 34 Stunden betragen hat, erhalten mit den Bezügen für den
Monat Dezember eine Sonderzahlung. Die Höhe der Sonderzahlung
entspricht bei einer durchschnittlichen Wochenarbeitszeit von
38 oder mehr Stunden dem Anspruch einer Bundesbeamtin oder
eines Bundesbeamten auf Sonderzahlung nach dem
Bundessonderzahlungsgesetz. Bei einer durchschnittlichen
Wochenarbeitszeit von mehr als 34 und weniger als 38 Stunden
erfolgt eine anteilige Zahlung.
31
(2) Für beamtete Transfermitarbeiter der
Personalserviceagentur „Vivento“ gilt Absatz 1 mit der
Maßgabe, dass befristete Einsätze mit der tatsächlich
geleisteten Wochenarbeitszeit in die Durchschnittsberechnung
einfließen, wenn diese 34 Wochenstunden übersteigt, Zeiträume
einer Nichtbeschäftigung aus anderen als betrieblichen
Gründen nicht in die Durchschnittsberechnung einbezogen
werden und die übrigen Zeiträume unabhängig von der
tatsächlich geleisteten Arbeitszeit mit 34 Wochenstunden in
die Durchschnittsberechnung eingehen.
32
(3) Für Beamtinnen und Beamte in
Teilzeitbeschäftigung sind die Absätze 1 und 2 sinngemäß im
Verhältnis der reduzierten zur vollen Arbeitszeit
anzuwenden.
33
(4) Für das Jahr 2004 wird mit den Bezügen für
den zweiten auf das Inkrafttreten dieser Verordnung folgenden
Monat eine anteilige Sonderzahlung nach den Absätzen 1 bis 3
mit der Maßgabe gezahlt, dass nur die Monate April bis
Oktober in die Berechnung einfließen.
34
§§ 6 - 8 ...
35
Bereits vor der Novellierung von § 10
PostPersRG und dem Erlass der
Telekom-Sonderzahlungsverordnung hatte die Dritte Verordnung
zur Änderung der Telekom-Arbeitszeitverordnung 2000 (T-AZV
2000, BGBl I 2000 S. 931) vom 25. März 2004 mit Wirkung
zum 1. April 2004 (BGBl I 2004 S. 461) die
durchschnittliche regelmäßige Arbeitszeit der Telekom-Beamten
von 38 auf 34 Wochenstunden reduziert (vgl. § 2
Abs. 1 T-AZV 2000).
36
Ausweislich der Stellungnahme des
Konzernbetriebsrates der Deutschen Telekom im Rahmen der
öffentlichen Anhörung zum Entwurf des Ersten Gesetzes zur
Änderung des Postpersonalrechtsgesetzes war Hintergrund
dieser Regelung ein Beschäftigungsbündnis zwischen der
Deutschen Telekom AG und der Vereinten
Dienstleistungsgewerkschaft ver.di. Dieses Bündnis hatte als
wesentliches Ziel den Ausschluss betriebsbedingter
Beendigungskündigungen für die tarifbeschäftigten
Arbeitnehmer bis Ende 2008 verfolgt. Um dieses Ziel zu
erreichen, hatten die Tarifvertragsparteien im Tarifvertrag
zu diesem Beschäftigungsbündnis eine Verkürzung der
Wochenarbeitszeit von 38 auf 34 Stunden vereinbart, eine
Regelung, die für die Arbeitnehmer der tariflichen
Entgeltgruppen der Deutschen Telekom AG zum 1. März
2004 in Kraft getreten war (vgl. Deutscher Bundestag,
Ausschuss für Wirtschaft und Arbeit, Aussch.-Drucks
15(9)1276, S. 10, 69). Zum Zweck der Harmonisierung der
Beschäftigungsverhältnisse (unter den Aspekten der
Gleichbehandlung und Solidarität, vgl. Ausschuss für
Wirtschaft und Arbeit, Aussch.-Drucks 15(9)1276, S. 68)
sollte diese Arbeitszeitverkürzung für die Tarifbeschäftigten
ab 1. April 2004 auch auf die bei der Deutschen
Telekom AG beschäftigten Beamten Anwendung finden.
37
1. In den Ausgangsverfahren klagten drei von
der Bundesrepublik Deutschland der Personalserviceagentur
„Vivento“ der Deutschen Telekom AG zugewiesene Beamte auf
Zahlung des Unterschiedsbetrages zwischen der Sonderzahlung
nach § 2 BSZG und der geringeren Zahlung nach der
Telekom-Sonderzahlungsverordnung für das Jahr 2004. Das
Verwaltungsgericht wies die Klagen jeweils mit Urteil vom
5. Oktober 2006 ab. Die zugelassenen Berufungen wies das
Oberverwaltungsgericht des Saarlandes jeweils mit Urteil vom
5. September 2007 zurück.
38
2. Nach Verbindung aller drei vom
Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revisionsverfahren
(BVerwG 2 C 121.07, 2 C 122.07 und 2 C 123.07)
zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung führte das
Bundesverwaltungsgericht das Verfahren mit Beschluss vom
11. Dezember 2008 unter dem Aktenzeichen
2 C 121.07 fort, setzte es aus und legte dem
Bundesverfassungsgericht die Frage der Verfassungsmäßigkeit
des § 10 Abs. 1 PostPersRG und des § 10
Abs. 2 PostPersRG zur Entscheidung vor. Mit Beschluss
vom 31. März 2011 änderte das Bundesverwaltungsgericht seinen
Beschluss vom 11. Dezember 2008 und beschränkte seine Vorlage
auf die Frage der Verfassungsmäßigkeit von § 10
Abs. 1 PostPersRG.
39
Das Bundesverwaltungsgericht geht in seinem
Vorlagebeschluss davon aus, der Erfolg der Revisionsanträge
hänge entscheidungserheblich davon ab, ob § 10
Abs. 1 PostPersRG mit dem Grundgesetz vereinbar oder
unvereinbar und nichtig sei. Sei § 10 Abs. 1 PostPersRG
verfassungswidrig, sei zugunsten der Kläger für das Jahr 2004
das Bundessonderzahlungsgesetz anwendbar und die Kläger
hätten Anspruch auf Sonderzahlung in Höhe von 5% der ihnen
für das Jahr 2004 zustehenden Bezüge. Den Revisionen wäre
stattzugeben mit der Folge, dass den Klägern Nachzahlungen in
Höhe von 1.232,68 Euro (Kläger zu 1), 434,26 Euro (Kläger zu
2) und 245,58 Euro (Kläger zu 3) gewährt werden müssten. Sei
§ 10 Abs. 1 PostPersRG verfassungsgemäß, stünden den
Klägern für das Jahr 2004 anstelle von Zahlungen nach dem
Bundessonderzahlungsgesetz nur die bereits erfolgten
Sonderzahlungen nach §§ 2 ff. TelekomSZV vom 12.
Juli 2005 zu; die Revisionen wären zurückzuweisen.
40
§ 10 Abs. 1 PostPersRG verstößt nach
Ansicht des Vorlagegerichts gegen Art. 3 Abs. 1 GG
in Verbindung mit Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG.
Die Vorschrift stelle die Beamten der Deutschen
Telekom AG mit Blick auf die Sonderzahlung schlechter
als die Bundesbeamten im sonstigen Bundesdienst, für die das
Bundessonderzahlungsgesetz gelte. Diese Ungleichbehandlung
erreiche im ungünstigsten Fall (keinerlei Zahlung nach der
Telekom-Sonderzahlungsverordnung) eine Höhe von 5% der
jährlichen Bezüge. Das sei unvereinbar mit Art. 3
Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Anspruch der Beamten der
Deutschen Telekom AG auf Wahrung ihrer Rechtsstellung nach
Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG. Der Gesetzgeber
habe bei der Alimentation der Telekom-Beamten im Rahmen des
allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes die Vorgaben des
Art. 33 Abs. 5 GG und vor allem des Art. 143b
Abs. 3 Satz 1 GG zu beachten.
41
Der Grundsatz gleicher Alimentation
- wonach alle Beamten, die dasselbe Statusamt
bekleideten und derselben Besoldungsgruppe angehörten, in
gleicher Höhe zu besolden seien - gelte auch für die bei der
Deutschen Telekom AG beschäftigten Bundesbeamten im
Verhältnis zu den übrigen Beamten des Bundes. Dies ergebe
sich aus Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG. Im
Gegensatz zur verfassungsgerichtlich gebilligten
unterschiedlichen Besoldung der Bundesbeamten nach regionalen
Gesichtspunkten (BVerfGE 107, 218 -
Beamtenbesoldung Ost I) betreffe die Beschäftigung der
Bundesbeamten bei der Deutschen Telekom AG einen
funktionalen Anknüpfungspunkt, der eine besoldungsrechtliche
Differenzierung zwischen ihnen und anderen Bundesbeamten
nicht rechtfertige.
42
Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG sei
so zu verstehen, dass nicht nur der - ohnehin
unentziehbare - Status der Bundesbeamten zu wahren sei,
sondern auch die mit diesem Status verbundene, sich aus ihm
ableitende umfassende Rechtsstellung der Bundesbeamten, also
die Gesamtheit der ihnen kraft ihres Status zukommenden
Rechte und der sie treffenden Pflichten, wozu auch der
Anspruch auf gleiche Alimentation der Bundesbeamten zähle.
Der Ausschluss der Telekom-Beamten von der Gewährung einer
jährlichen Sonderzahlung nach dem Bundessonderzahlungsgesetz
benachteilige die Telekom-Beamten gegenüber anderen
Bundesbeamten, ohne dass hierfür ein tragfähiger Grund
ersichtlich sei.
43
Die amtliche Begründung der Bundesregierung
zur Änderung des § 10 PostPersRG sei - gemessen an den
Anforderungen des Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG -
insoweit nicht tragfähig. Das Ziel der Änderung des § 10
PostPersRG, die Unterschiede zwischen der Besoldung der
Telekom-Beamten und der tariflichen Vergütung der
Angestellten einzuebnen, könne die unterschiedliche
Behandlung der beiden Gruppen von Bundesbeamten nicht
rechtfertigen. Spannungen, die sich im Unternehmen der
Deutschen Telekom AG zwischen Beamten und
Tarifbeschäftigten wegen der Existenz zweier
unterschiedlicher Beschäftigtengruppen ergäben, seien
grundsätzlich nicht geeignet, die gegenüber den übrigen
Bundesbeamten verschiedene Behandlung der Telekom-Beamten zu
rechtfertigen.
44
Die Gesetzesbegründung erschöpfe sich in
formelhaften Behauptungen, die mangels greifbarer
tatsächlicher Anhaltspunkte nicht einmal plausibel seien. Es
sei nicht ersichtlich, dass die Wettbewerbssituation der
Deutschen Telekom AG darunter litte, wenn die bei ihr
beschäftigten Beamten neben ihrer Grundbesoldung noch eine
jährliche, nicht erfolgsabhängige Sonderzuwendung
erhielten.
45
Kein vor Art. 3 Abs. 1 GG
tragfähiges und ein auf rein wirtschaftlichen Erwägungen
beruhendes Argument sei, dass die Deutsche Telekom AG
die einbehaltene Sonderzulage der Beamten als finanzielle
Reserve ansammle, um sie im Anschluss daran gegebenenfalls
nach Leistungsgesichtspunkten neu zu verteilen.
46
Die Ungleichbehandlung könne auch nicht mit
der Erwägung gerechtfertigt werden, dass die bei der
Deutschen Telekom AG beschäftigten Bundesbeamten
aufgrund des Beschäftigungsbündnisses mit 34 Wochenstunden
eine kürzere Arbeitszeit hätten als die übrigen
Bundesbeamten, deren Wochenarbeitszeit 40 beziehungsweise 41
Stunden betrage. Der Dienstherr sei zwar kraft seines
Organisationsrechts berechtigt, die Dienstzeit des Beamten
einseitig - in der Regel durch Verordnung - festzulegen. Wäre
es jedoch zulässig, die dem Beamten geschuldete Alimentation
unter Hinweis auf eine geringere Arbeitszeit zu kürzen, so
würde dies im Ergebnis der Einführung einer
verfassungsrechtlich unzulässigen (BVerfGE 119, 247
) antragslosen Teilzeitbeschäftigung
(„Zwangsteilzeit“) gleichstehen.
47
Es komme nicht darauf an, bis zu welchem Grad
der Wegfall der Ansprüche nach dem Bundessonderzahlungsgesetz
durch die Ansprüche nach der Telekom-Sonderzahlungsverordnung
kompensiert werde. Eine Kompensation des Wegfalls der
Sonderzahlung nach dem Bundessonderzahlungsgesetz durch das
Bestehen von Ansprüchen nach der
Telekom-Sonderzahlungsverordnung beseitige die sachlich
ungerechtfertigte Ungleichbehandlung nur dann, wenn sie zu
einer identischen oder sich nur im Bagatellbereich
unterscheidenden Besoldungshöhe der zu vergleichenden
Beamtengruppen führe, was hier nicht der Fall sei.
48
Zu den Vorlagen haben das Bundesministerium
der Finanzen für die Bundesregierung, die Deutsche
Telekom AG und der Christliche Gewerkschaftsbund
Deutschlands Stellung genommen.
49
1. Die Bundesregierung hält die Vorlagen für
nicht begründet. Die Sonderzahlung nach dem
Bundessonderzahlungsgesetz sei in ihrem Bestand nicht durch
den Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation aus
Art. 33 Abs. 5 GG geschützt, sondern stehe grundsätzlich
zur freien Disposition des Normgebers. Aus Art. 143b
Abs. 3 Satz 1 GG könne keine über Art. 33
Abs. 5 GG hinausgehende Veränderungssperre hinsichtlich
des rechtlichen Umfelds der bei den Aktiengesellschaften
beschäftigten Bundesbeamten abgeleitet werden.
50
Die Gruppe der Beamten der Deutsche
Telekom AG weise im Hinblick auf die Privatisierung der
Post- und Telekommunikationsdienstleistungen wesentliche
Unterschiede zu den übrigen Bundesbeamten auf, die den
Ausschluss der Sonderzahlung auch mit Blick auf den Grundsatz
gleicher Alimentation rechtfertigten. Der Maßstab der
Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit und Wirtschaftskraft des
Unternehmens trete aufgrund der in Art. 143b Abs. 3
GG verfassungsrechtlich vorgesehenen Weiterbeschäftigung der
Beamten der Postnachfolgeunternehmen an die Stelle des Ziels
der Sicherung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des
öffentlichen Dienstbetriebes. Ziel des § 10 PostPersRG
sei nicht die Abschaffung des Sonderstatus der bei der
Deutschen Telekom AG beschäftigten Bundesbeamten,
sondern lediglich die Abmilderung von dessen Folgen für
weltweit im Wettbewerb agierende Unternehmen unter
Berücksichtigung der grundgesetzlichen Wertentscheidung des
Art. 87f GG sowie der verfassungsrechtlich durch
Art. 33 Abs. 5 GG für die Fortentwicklung von
dienstrechtlichen Regelungen vorgegebenen Grenzen.
51
Der Personalüberhang bei der Deutschen Telekom
AG habe nur dadurch abgefedert werden können, dass die
Arbeitszeit der dort tätigen Beamten auf
34 Wochenstunden gegenüber 41 Wochenstunden in der
übrigen Bundesverwaltung abgesenkt worden sei. Würde sich
dies nicht zumindest in einem symbolischen Besoldungsabschlag
niederschlagen, würde ein Wechsel in die übrige
(Bundes-)Verwaltung für die Betroffenen gänzlich unattraktiv.
Darüber hinaus wäre die Besoldung aber auch nicht mehr
alimentationsgerecht. Sie spiegelte nämlich die verminderte
Belastung der Bediensteten nicht mehr angemessen wider und
würde auch einem Quervergleich mit der privaten Wirtschaft
nicht mehr standhalten. Es handle sich auch nicht um den Fall
einer unzulässigen Anordnung einer „Zwangsteilzeit“.
52
Der Wegfall der Sonderzahlung sei darüber
hinaus auch verhältnismäßig im engeren Sinn. Während sich die
übrigen Bundesbeamten grundsätzlich bei einem privaten
Krankenversicherungsunternehmen absichern und einen Beitrag
bezahlen müssten, der sich nach dem Geschlecht, dem
persönlichen Risiko und der Anzahl der mitzuversichernden
Familienangehörigen richte, hätten sich die bei der früheren
Bundespost beschäftigten Beamten deutlich günstiger bei der
Postbeamtenkrankenkasse (PBeaKK) versichern können. Diese
Ersparnis überkompensiere den Wegfall der Jahressonderzahlung
bei weitem. Ergänzend sei zu berücksichtigen, dass die
Beamten der Postnachfolgeunternehmen bei Übersteigen der
(abgesenkten) wöchentlichen Arbeitszeit Anspruch auf
Gewährung einer Sonderzahlung nach der
Telekom-Sonderzahlungsverordnung hätten.
53
2. Auch nach Ansicht der Deutsche
Telekom AG ist die Vorlage unbegründet. Art. 143b
Abs. 3 Satz 1 GG begründe keine Bestandsgarantie
für Sonderzahlungsansprüche, die den Postbeamten im Zeitpunkt
der Überleitung aus ihrem bisherigen Beamtenverhältnis
zugestanden hätten. Die grundsätzliche Abschaffung von
Sonderzahlungen für Telekom-Beamte gemäß § 10
Abs. 1 PostPersRG sei auch mit Blick auf den
Verfassungsgrundsatz der gleichen Alimentation (aller
Bundesbeamten) sachlich gerechtfertigt. Neben von der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bereits
gebilligten Ausnahmen nach regionalen Gesichtspunkten seien
auch Differenzierungen der Besoldung zulässig, die an
funktionale Gesichtspunkte anknüpften. Dies gelte umso mehr,
als eine funktionale Differenzierung die spezielle Abstützung
durch die verfassungsrechtlichen Vorschriften des
Art. 87f Abs. 2 Satz 1 sowie der Art. 12,
Art. 14 und Art. 2 Abs. 1 GG erfahre, die
einen wesentlichen Unterschied zwischen der privatrechtlichen
Tätigkeit der Beamten der Postnachfolgeunternehmen und der
grundsätzlich öffentlich-rechtlichen Tätigkeit sonstiger
Bundesbeamter begründeten.
54
Sachgerechte und verfassungsrechtlich in den
Art. 87f Abs. 2 Satz 1, Art. 12,
Art. 14 und Art. 2 Abs. 1 GG verankerte
Rechtfertigungsgründe für die Ungleichbehandlung von
Telekom-Beamten und sonstigen Bundesbeamten seien andernfalls
zu befürchtende betriebsinterne Spannungen, die Steigerung
der Wettbewerbsfähigkeit der Deutschen Telekom AG
angesichts grundlegender Änderungen der Tätigkeit der Beamten
der Postnachfolgeunternehmen in den zehn Jahren seit
Privatisierung der Deutschen Bundespost, allgemeine
wirtschaftliche Erwägungen sowie die verkürzte Arbeitszeit
der Telekom-Beamten.
55
3. Der Christliche Gewerkschaftsbund
Deutschlands (CGB) teilt im Ergebnis die Rechtsauffassung des
Bundesverwaltungsgerichts und hält § 10 Abs. 1
PostPersRG für verfassungswidrig. Art. 143b Abs. 3
GG betone ausdrücklich, dass die künftig bei den privaten
Unternehmen eingesetzten Bundesbeamten der Deutschen
Bundespost keine Änderung in ihrer Rechtsstellung als Beamte
des Bundes erführen. Dies erfasse für die bei der Deutschen
Telekom AG beschäftigten Bundesbeamten auch die gleiche
Alimentation, wie sie für alle (anderen) Bundesbeamten
gelte.
56
Die zulässige Richtervorlage ist unbegründet.
§ 10 Abs. 1 PostPersRG in der Fassung des
Art. 1 Nr. 5 Buchstabe a des Ersten Gesetzes
zur Änderung des Postpersonalrechtsgesetzes vom
9. November 2004 ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Der
mit § 10 Abs. 1 PostPersRG bewirkte Wegfall der
Sonderzahlung verstößt nicht gegen den in Art. 3 Abs. 1
GG in Verbindung mit Art. 33 Abs. 5 GG verankerten
Grundsatz der gleichen Besoldung.
57
1. a) Der allgemeine Gleichheitssatz des
Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Gesetzgeber,
wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich
zu behandeln (vgl. BVerfGE 116, 164 ;
stRspr). Er gilt für ungleiche Belastungen wie auch für
ungleiche Begünstigungen (BVerfGE 110, 412 ;
116, 164 ; 126, 400 ). Welche
Anforderungen an die Rechtfertigungsgründe für gesetzliche
Ungleichbehandlungen zu stellen sind, hängt wesentlich davon
ab, in welchem Maß sich die Ungleichbehandlung von Personen
oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich
geschützter Freiheiten auswirken kann (stRspr; vgl.
BVerfGE 112, 164 ). Aus dem allgemeinen
Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und
Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den
Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer
strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen
(stRspr; vgl. BVerfGE 110, 274 ; 112, 164
; 116, 164 ; 117, 1 ; 124,
199 ; 126, 400 ).
58
Wird durch eine Norm eine Gruppe von
Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten
verschieden behandelt, obwohl zwischen beiden Gruppen keine
Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen,
dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten,
verletzt sie den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3
Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 55, 72 ; 84, 197
; 93, 386 ; 100, 195 ; 107,
205 ; 109, 96 ; stRspr). Art. 3
Abs. 1 GG gebietet, dass hinsichtlich der
Ungleichbehandlung an ein sachlich gerechtfertigtes
Unterscheidungsmerkmal angeknüpft wird. Zur Begründung einer
Ungleichbehandlung von Personengruppen reicht es nicht aus,
dass der Normgeber ein seiner Art nach geeignetes
Unterscheidungsmerkmal berücksichtigt hat. Vielmehr muss auch
für das Maß der Differenzierung ein innerer Zusammenhang
zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten und der
differenzierenden Regelung bestehen, der sich als sachlich
vertretbarer Unterscheidungsgesichtspunkt von hinreichendem
Gewicht anführen lässt (BVerfGE 124, 199 ;
stRspr).
59
b) Im Bereich der Beamtenbesoldung folgt aus
den in Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten hergebrachten
Grundsätzen des Berufsbeamtentums (vgl. dazu etwa BVerfGE
119, 247 ), dass Beamte
eines Dienstherrn mit gleichen oder vergleichbaren
Dienstposten derselben Laufbahn in der Regel gleich zu
besolden sind (vgl. schon BVerfGE 12, 326 ).
Dieser Grundsatz der ämterbezogenen gleichen Besoldung
erstreckt sich grundsätzlich auch auf Sonderzahlungen, da
diese als Teil der Gesamtbesoldung anzusehen sind. Dem steht
nicht entgegen, dass aus Art. 33 Abs. 5 GG kein
hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums abzuleiten ist,
der Beamten einen eigenständigen Anspruch auf Gewährung einer
Sonderzahlung garantiert, weder dem Grunde noch der Höhe
nach. Die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung hat erst
nach 1949 Eingang in das Beamtenrecht des Bundes und der
Länder gefunden (vgl. BVerfGK 12, 234 ) und
steht grundsätzlich zur freien Disposition des
Besoldungsgesetzgebers, der sie - einheitlich für alle ihm
zugehörigen Beamten - im Rahmen der allgemeinen
grundgesetzlichen Bindungen jederzeit für die Zukunft mindern
oder streichen kann, soweit sich die Bezüge in ihrer
Gesamthöhe noch als amtsangemessen darstellen (vgl. BVerfG,
Beschluss des Zweiten Senats vom 29. November 1967
- 2 BvR 668/67 -, JZ 1968, S. 61;
BVerfGE 44, 249 ; 49, 260 ; 117,
330 ).
60
c) Der Grundsatz der gleichen Besoldung gilt
allerdings nicht uneingeschränkt. Ungleichbehandlungen sind
dann zulässig, wenn sie sachlich am Maßstab des allgemeinen
Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG zu
rechtfertigen sind (stRspr; zuletzt BVerfGE 107, 218
m.w.N.: Beamtenbesoldung Ost I;
BVerfGE 107, 257
: Beamtenbesoldung Ost II;
BVerfGE 114, 258 : private Altersvorsorge für
Beamte; BVerfGE 117, 330 :
Ballungsraumzulage; vgl. auch BVerfGE 12, 326
: unterschiedliche Besoldung von Richtern der
ordentlichen und der Verwaltungsgerichtsbarkeit; BVerfGE 26,
100 : besoldungsrechtliche
Differenzierung zwischen Richtern am Landessozialgericht und
Richtern am Oberverwaltungsgericht; BVerfGE 26, 163
: verfassungsrechtlich gebotene
besoldungsrechtliche Gleichstellung von
Landesarbeitsgerichtsdirektoren mit Senatspräsidenten am
Oberlandesgericht und am Landessozialgericht; aus der
Kammerrechtsprechung: BVerfG, Beschluss der 1. Kammer
des Zweiten Senats vom 2. Juni 2001 - 2 BvR
571/00 -, NJW 2002, S. 743: Aufschub der
linearen Erhöhung der Bezüge in bestimmten Besoldungsgruppen;
BVerfGK 2, 64 <67, 69 f.>: Nichtgewährung der
Einmalzahlung für bestimmte Ruhestandsbeamte). Das Bemühen,
Ausgaben zu sparen, reicht zwar im Besoldungsrecht regelmäßig
nicht aus, um eine unterschiedliche Behandlung verschiedener
Personengruppen zu rechtfertigen (vgl. BVerfGE 19, 76
; 76, 256 ; 93, 386 ;
114, 258 ); ergänzende fiskalische Erwägungen sind
jedoch durchaus zulässig (vgl. BVerfGE 76, 256
; 114, 258 ).
61
d) Beim Erlass besoldungsrechtlicher
Vorschriften hat der Gesetzgeber einen weiten Spielraum
politischen Ermessens, innerhalb dessen er das
Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der
fortschreitenden Entwicklung anpassen und verschiedenartige
Gesichtspunkte berücksichtigen darf (vgl. BVerfGE 8, 1
; 13, 356 ; 26, 141
; 71, 39 ; 103, 310
; 107, 257 ; 110, 353
). Das Bundesverfassungsgericht kann, sofern nicht
von der Verfassung selbst getroffene Wertungen
entgegenstehen, nur die Überschreitung äußerster Grenzen
beanstanden, jenseits derer sich gesetzliche Vorschriften bei
der Abgrenzung von Lebenssachverhalten als evident sachwidrig
erweisen; es überprüft aber nicht, ob der Gesetzgeber die
gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt
hat (vgl. BVerfGE 65, 141 , 107, 257
).
62
2. Der Anspruch auf gleiche Besoldung steht
gemäß Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG auch den
ehemals bei der Deutschen Bundespost beschäftigten Beamten
der Deutschen Telekom AG im Verhältnis zu den übrigen
Bundesbeamten zu. Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG
bestimmt zu ihren Gunsten, dass sie „unter Wahrung ihrer
Rechtsstellung“ bei den Postnachfolgeunternehmen beschäftigt
werden. Wie das Vorlagegericht zutreffend festgestellt hat,
garantiert Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG den
ehemals bei der Deutschen Bundespost beschäftigten Beamten
nicht nur den bloßen Status als Bundesbeamte, sondern auch
die mit diesem Status verbundene, sich aus ihm ableitende
umfassende Rechtsstellung der Bundesbeamten. Hierzu gehört
auch der Anspruch auf gleiche Alimentation der Bundesbeamten.
Der bloße Umstand, dass die Telekom-Beamten nunmehr vielfach
nicht mehr mit der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben befasst
sind und sich ihre Tätigkeit insoweit von der Tätigkeit der
meisten anderen Bundesbeamten unterscheidet, schließt diesen
Anspruch nicht aus.
63
a) Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG
stellt im Zuge der gemäß Art. 87f Abs. 2 GG
erfolgten Aufgabenprivatisierung von Post- und
Telekommunikationsdienstleistungen klar, dass die betroffenen
Beamten durch die Weiterbeschäftigung bei einem (privaten)
Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost keine Einbuße
in den Rechtspositionen erleiden sollen, die ihr Amt im
statusrechtlichen Sinne betreffen (vgl. auch die Begründung
der Bundesregierung zum Gesetzentwurf BTDrucks 12/7269,
S. 5 f.). Das Amt im statusrechtlichen Sinn ist
durch die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Laufbahn oder
Laufbahngruppe, durch die Besoldungsgruppe sowie durch die
dem Beamten verliehene Amtsbezeichnung gekennzeichnet (vgl.
BVerfGE 70, 251 ; aus der
fachgerichtlichen Rechtsprechung BVerwGE 69, 303
; 89, 199 ; 126, 182
; stRspr). Die von der Umwandlung
betroffenen Bundesbeamten behalten, obgleich sie in privaten
Unternehmen tätig werden, die ihnen kraft des nicht beendeten
Dienstverhältnisses zum Bund zustehenden (Status-)Rechte
(vgl. Gersdorf, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG,
Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art. 143b Rn. 19;
Ossenbühl/Ritgen, Beamte in privaten Unternehmen, Zum
Rechtsstatus der von der Deutschen Telekom AG übernommenen
Bundesbeamten, 1999, S. 80 f.; Sterzel, Der Schutz
des Privatisierungsbeamten gemäß Art. 143b Abs. 3
GG, 2003, S. 46 f.). Ein Ausfluss dieser
Statusrechte ist der Anspruch auf besoldungsrechtliche
Gleichbehandlung.
64
Andererseits schließt Art. 143b Abs. 3
Satz 1 GG nicht aus, dass aus den Besonderheiten der
Tätigkeit der Beamten bei einem privaten Unternehmen Gründe
hergeleitet werden, die eine Ungleichbehandlung mit anderen
Bundesbeamten rechtfertigen.
65
b) Ein über den Statusschutz hinausgehender
Schutz ist Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG nicht zu
entnehmen. Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG
vermittelt keinen Schutz vor Änderung oder Aufhebung der
nicht durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützten, nur
aufgrund einfachgesetzlicher Regelung beim Übergang
bestehenden Rechte der Beamten (vgl. etwa Pechstein,
Öffnungsklauseln im Beamtenrecht, 1999, S. 31 ff.;
Ossenbühl/Ritgen, a.a.O., 1999, S. 44 ff.; a.A.:
Stern/Bauer, in: Stern, Postrecht der Bundesrepublik
Deutschland, Stand: März 2000, Art. 143b GG
Rn. 80).
66
Bereits vor der Aufnahme des Art. 143b
Abs. 3 Satz 1 GG in das Grundgesetz hatten die
Beamten bei der Deutschen Bundespost - jenseits ihrer
Statusrechte - keinen Anspruch darauf, dass ihnen ohne
Ansehung von sachlichen Unterschieden stets die gleiche
Behandlung zuteil wurde wie anderen Bundesbeamten. Vielmehr
stand ihnen lediglich der in Art. 3 Abs. 1 GG in
Verbindung mit Art. 33 Abs. 5 GG wurzelnde Anspruch
auf Gleichbehandlung im Verhältnis zu anderen Bundesbeamten
zu, der wegen sachlicher Gründe von hinreichendem Gewicht
beschränkt werden konnte.
67
Dies führte beispielsweise dazu, dass schon
seit der Postreform I im Jahr 1989 hinsichtlich Laufbahn
und Besoldung Unterschiede zwischen Beamten der Deutschen
Bundespost und anderen Bundesbeamten bestanden. So hatte etwa
§ 50 Abs. 2 des Gesetzes über die
Unternehmensverfassung der Deutschen Bundespost - PostVerfG -
vom 8. Juni 1989 (BGBl I S. 1026) besondere
Leistungszulagen für Beamte der Deutschen Bundespost
vorgesehen, die dazu dienen sollten, die Wettbewerbsfähigkeit
der Deutschen Bundespost wegen der veränderten Marktsituation
zu stärken (vgl. dazu auch die Begründung zum Entwurf eines
Gesetzes zur Neustrukturierung des Post- und Fernmeldewesens
und der Deutschen Bundespost - Poststrukturgesetz, BTDrucks
11/2854, S. 53 f. - PostVerfG>; dazu auch Wagner, DVBl 1989,
S. 277 ff. ). Die bei der Deutschen
Bundespost beschäftigten Beamten konnten somit schon bisher -
bei Vorliegen sachlicher Gründe von hinreichendem Gewicht -
von einer Ungleichbehandlung im Sinne einer Besserstellung
profitieren, sie mussten gegebenenfalls aber auch eine
Schlechterstellung hinnehmen. Dies galt auch für „neu
entstandene“ Differenzierungskriterien, etwa das Erfordernis
der Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der Deutschen
Bundespost.
68
Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür,
Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG einen über
Art. 33 Abs. 5 GG hinausgehenden Schutz von
einfachgesetzlich begründeten Rechtspositionen zu entnehmen;
dies würde zu einer weder durch die Privatisierung noch
anderweitig zu rechtfertigenden Privilegierung der Beamten
der Postnachfolgeunternehmen gegenüber den sonstigen
Bundesbeamten führen (so auch Pechstein, a.a.O., 1999,
S. 33; Ossenbühl/Ritgen, a.a.O., 1999, S. 44 ff.).
Eine solche Privilegierung der Beamten der
Postnachfolgeunternehmen gegenüber den sonstigen
Bundesbeamten für die Zukunft ist dem Wortlaut der
Verfassung, in dem lediglich von „Wahrung“, also Bewahrung
und Konservierung einer Rechtsstellung die Rede ist, und der
Begründung des Gesetzentwurfs zu Art. 143b GG, die davon
spricht, dass die Rechtsstellung der Beamten der
Postnachfolgeunternehmen „unverändert“ bleiben soll (BTDrucks
12/6717, S. 4), nicht zu entnehmen.
69
Die vorgelegte Regelung des § 10 Abs. 1
PostPersRG ist mit dem in Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung
mit Art. 33 Abs. 5 GG verankerten Grundsatz der gleichen
Besoldung vereinbar. Die mit der Abschaffung der
Sonderzahlung in § 10 Abs. 1 PostPersRG bewirkte
Ungleichbehandlung der Beamten der Postnachfolgeunternehmen
im Vergleich zu den übrigen Bundesbeamten kann sich auf einen
sachgerechten und hinreichend gewichtigen
Differenzierungsgrund im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG
stützen.
70
1. § 10 Abs. 1 PostPersRG verfolgte
mit dem Wegfall der Sonderzahlung nach dem
Bundessonderzahlungsgesetz in erster Linie das Ziel einer
Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der
Postnachfolgeunternehmen.
71
Dieses Ziel ist als solches grundsätzlich
hinreichend gewichtig, um eine Ungleichbehandlung zu
rechtfertigen. Seit der Liberalisierung des Postmarktes
werden die zuvor in staatlicher Eigenregie bereitgestellten
Telekommunikationsdienstleistungen durch die Deutsche Telekom
AG und andere private Anbieter im Wege einer
privatwirtschaftlichen Tätigkeit angeboten (vgl.
Art. 87f Abs. 2 Satz 1 GG). Dem Bund kommt demgegenüber
nur noch eine Gewährleistungsverantwortung zu; er hat gemäß
Art. 87f Abs. 1 GG dafür Sorge zu tragen, dass die
privatwirtschaftlich tätigen Telekommunikationsunternehmen
flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistungen
anbieten. Funktioniert der Wettbewerb im
Telekommunikationsbereich nicht oder beschränkt er sich auf
lukrative Bereiche, soll der Infrastruktursicherungsauftrag
des Bundes verhindern, dass es bei und nach der
Privatisierung und Liberalisierung des Post- und
Telekommunikationswesens zu einer Unterversorgung der
Bevölkerung mit den entsprechenden Dienstleistungen kommt
(vgl. BVerfGE 108, 370 für den Bereich
des Postwesens). Maßnahmen des Bundes, die die Beseitigung
bestehender Beeinträchtigungen eines funktionierenden
Wettbewerbs zum Ziel haben, erscheinen danach als Ausformung
des Infrastruktursicherungsauftrags des Bundes notwendig und
zulässig.
72
Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG schließt nicht
von vornherein aus, solche Beeinträchtigungen auch in
spezifischen Lasten zu erblicken, die die Deutsche Telekom AG
deswegen zu tragen hat, weil sie wegen Art. 143b Abs. 3
GG anders als ihre privaten Wettbewerber nach wie vor eine
nicht unerhebliche Zahl ehemals bei der Deutschen Bundespost
beschäftigter Bundesbeamter in Diensten hat.
73
2. Die Einschätzung des Gesetzgebers, zur
Herstellung vergleichbarer und fairer Wettbewerbsbedingungen
sei eine Abmilderung dieser Sonderbelastungen geeignet und
erforderlich, ist verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden.
74
Die Abschaffung der Sonderzahlung nach dem
Bundessonderzahlungsgesetz war Bestandteil einer
übergreifenden Regelungsstrategie; das Ziel der Steigerung
der Wettbewerbsfähigkeit der Postnachfolgeunternehmen sollte
nach dem Willen des Gesetzgebers auch über eine
Flexibilisierung des Dienstrechts der bei diesen Unternehmen
weiterbeschäftigten Beamten erreicht werden (siehe BTDrucks
15/3404, S. 8). Die Einschätzung des Bundesgesetzgebers, zur
Herstellung eines funktionierenden Wettbewerbs im
Telekommunikationsbereich bedürfe es einer gewissen
Flexibilisierung des Personaleinsatzes der bei den
Postnachfolgeunternehmen weiterbeschäftigten Beamten,
erscheint zumindest plausibel und ist angesichts des weiten
Einschätzungsspielraums des Gesetzgebers im Bereich des
Besoldungsrechts verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Dies gilt insbesondere für die Annahme des Gesetzgebers, die
Kürzung der Sonderzahlung in Verbindung mit der Stärkung
leistungsabhängiger Vergütungselemente könne - neben anderen
Maßnahmen wie etwa einer Erweiterung der
Zuweisungsmöglichkeiten der Beamten (vgl. hierzu § 4
PostPersRG) - einen Beitrag zur Abmilderung der
personalwirtschaftlichen Nachteile der
Postnachfolgeunternehmen gegenüber Mitbewerbern liefern, bei
denen keine Mitarbeiter im Beamtenverhältnis beschäftigt
sind.
75
3. Die durch die Kürzung gemäß § 10 Abs.
1 PostPersRG bewirkte Ungleichbehandlung der Telekom-Beamten
gegenüber anderen Bundesbeamten war auch nicht
unverhältnismäßig. Der vom Besoldungsgesetzgeber vorgenommene
Ausgleich zwischen seinen Infrastrukturpflichten gemäß
Art. 87f Abs. 1 GG sowie Art. 87f Abs. 2
Satz 1 GG und seiner dienstrechtlichen
Gewährleistungsverantwortung für die früheren Beamten der
Deutschen Bundespost aus Art. 33 Abs. 5 GG und
Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG erscheint nicht
unangemessen.
76
a) Der Besoldungsgesetzgeber hat die
verfassungsrechtliche Spannungslage zwischen Art. 87f GG
und dem Grundsatz der Gleichheit der Besoldung nicht
einseitig zu Lasten der Beamten und zugunsten der Steigerung
der Wettbewerbsfähigkeit der privatisierten Unternehmen
aufgelöst. Er ermöglichte durch § 10 Abs. 2 PostPersRG
die Einführung von Leistungsentgeltregelungen, durch die der
Wegfall der Sonderzahlung zumindest teilweise ausgeglichen
werden konnte (vgl. BTDrucks 15/3404, S. 11). Darüber hinaus
ist zu berücksichtigen, dass die Wochenarbeitszeit der vom
Wegfall der Sonderzahlung betroffenen Beamten gekürzt wurde.
Zwar stellt die Beamtenbesoldung auch weiterhin keine
Entlohnung für bestimmte Dienste oder konkrete Arbeitszeiten
dar (vgl. BVerfGE 21, 329 ; 114, 258
; 119, 247 ; stRspr). Dennoch spricht
nichts dagegen, die Verkürzung der Regelarbeitszeit gegenüber
den übrigen Bundesbeamten (34 Wochenstunden gegenüber
zunächst 38,5, dann 40 und später 41 Wochenstunden) im Rahmen
der Verhältnismäßigkeitsprüfung als einen entlastenden und
die betroffenen Telekom-Beamten begünstigenden Faktor
anzusehen. Für diejenigen Beamten, die eine höhere
regelmäßige Wochenarbeitszeit als 34 Stunden hatten, wurde
der Wegfall der Sonderzahlung im Verordnungswege kompensiert
(vgl. § 5 TelekomSZV). Damit waren nur solche Beamten
von einer Kürzung betroffen, die auch von der Kürzung der
Arbeitszeit profitierten.
77
b) Entgegen den Ausführungen des
Bundesverwaltungsgerichts in der Vorlage verstößt § 10
Abs. 1 PostPersRG nicht gegen das Verbot der
unfreiwilligen Teilzeitbeschäftigung von Beamten. Zwar weist
das Bundesverwaltungsgericht zu Recht darauf hin, dass die
Anordnung einer unfreiwilligen Teilzeitbeschäftigung
grundsätzlich nicht mit dem Alimentationsprinzip vereinbar
ist, wenn der betroffene Beamte durch die entsprechend der
Arbeitszeit reduzierte Besoldung nicht das Einkommensniveau
erreicht, das der Besoldungsgesetzgeber selbst als dem
jeweiligen Amt angemessen eingestuft hat (vgl.
BVerfGE 119, 247 m.w.N.). Die
vorliegende Fallkonstellation ist allerdings trotz des engen
Zusammenhangs zwischen den sich von den übrigen Bundesbeamten
unterscheidenden Arbeitszeit- und Besoldungsregelungen der
bei der Deutschen Telekom AG beschäftigten Beamten (vgl.
BTDrucks 15/3732, S. 5) nicht als unfreiwillige
Teilzeitbeschäftigung dieser Beamten zu werten.
78
Um eine Teilzeitbeschäftigung handelt es sich,
wenn die Arbeitszeit eines Beschäftigten gegenüber der
Regelarbeitszeit für Vollzeitbeschäftigte verkürzt ist (vgl.
§ 91 Abs. 1 BBG), wobei auf der Besoldungsseite im
gleichen Verhältnis auch eine Kürzung der Dienstbezüge
stattfindet (vgl. § 6 Abs. 1 BBesG i.V.m. § 1
Abs. 2 BBesG). In der Verkürzung der regelmäßigen
Arbeitszeit von 38 auf 34 Wochenstunden für Telekom-Beamte
liegt schon keine Anordnung einer Teilzeit, da die auf 34
Wochenstunden herabgesetzte Arbeitszeit definitionsgemäß
nicht Bruchteil der Regelarbeitszeit ist, sondern die neue
Regelarbeitszeit. Sie stellt damit den Ausgangspunkt jeder
neuen Berechnung von Teilzeit dar. Vor allem aber zog die
Kürzung der Wochenarbeitszeit keine entsprechende Kürzung der
Dienstbezüge (§ 1 Abs. 2 BBesG) nach sich, denn
dazu zählen Sonderzahlungen als sonstige Bezüge gemäß
§ 1 Abs. 3 BBesG nicht. Eine Teilzeitbeschäftigung
müsste sich besoldungsrechtlich insbesondere in einer
entsprechenden Kürzung des Grundgehalts (§ 1 Abs. 2
Nr. 1 BBesG) niederschlagen. Das Grundgehalt blieb
vorliegend jedoch trotz Verkürzung der Arbeitszeit
unangetastet. Der Wegfall der Sonderzahlung nach dem
Bundessonderzahlungsgesetz bedeutet zudem auch nur eine
ungefähre Kürzung der Gesamtbesoldung im Verhältnis zur
Verringerung der Arbeitszeit; eine Kürzung der Dienstbezüge
im gleichen Verhältnis wie die Arbeitszeit (§ 6
Abs. 1 BBesG) liegt nicht vor.
79
c) Der Wegfall der Sonderzahlung betrifft
schließlich einen Besoldungsbestandteil, der im Rahmen einer
insgesamt amtsangemessenen Alimentation grundsätzlich zur
freien Disposition des Besoldungsgesetzgebers steht. Auch bei
Beamten desselben Dienstherrn besteht nicht selten eine über
die Jahre entstandene (unübersichtliche) Vielzahl mittelbar
und unmittelbar besoldungsrelevanter Detailregelungen, die
unter dem Gesichtspunkt der Besoldungsgleichheit nicht schon
deshalb zu beanstanden sind, weil sie sich von den für andere
Beamtengruppen geltenden unterscheiden. Im Hinblick auf die
Beamten der Deutschen Bundespost ist an die bereits mit der
Postreform I eingeführten Leistungszulagen (§ 50 Abs. 2
PostVerfG), die Regelungen der Postleistungszulagenverordnung
aus dem Jahr 1996 (PostLZulV) oder die von der
Bundesregierung vorgetragenen Privilegierungen der
Postbeamten bei der Postbeamtenkrankenkasse zu erinnern. Dies
zeigt weiter auch der Vergleich mit den Beamten der Deutschen
Post AG und der Deutschen Postbank AG, die weitere Zulagen
und Sonderzahlungen erhalten. Auch dabei handelt es sich um
besoldungsrelevante Leistungen, die den übrigen Bundesbeamten
nicht zustanden beziehungsweise zustehen. Auch angesichts
dieser Sonderregelungen kann die Kürzung der Sonderzahlungen
nicht als unverhältnismäßig erachtet werden.