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Almanya 28.01.2023 DE

2 BvL 5/00 - Zur Nichtgewährung eines Teilkindergelds an Grenzgänger in die SchweizSiehe auchPressemitteilung Nr. 85/2004 vom 14. September 2004

Almanya Federal Anayasa Mahkemesi

Karar Metni

L e i t s a t z

zum Beschluss des Zweiten Senats vom 8. Juni
2004

- 2 BvL 5/00 -

§ 65 Abs. 2 EStG verstößt nicht gegen
Art. 3 Abs. 1 GG, soweit eine Teilkindergeldregelung
dann nicht vorgesehen ist, wenn ein Anspruch auf
vergleichbare, aber geringere Leistungen an einem
Beschäftigungsort im Ausland besteht.

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvL 5/00 -

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren

zur Prüfung der Frage,

ob § 65 Abs. 2 EStG gültig oder
wegen Unterlassens einer Teilkindergeldregelung für
Grenzgänger nach Staaten, die nicht der Europäischen Union
oder dem Europäischen Wirtschaftsraum angehören, mit
Art. 3 Abs. 1, Art. 6 Abs. 1 GG
unvereinbar ist,

- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Finanzgerichts Baden-Württemberg, Außensenate Freiburg, vom
28. April 1998 - 11 K 194/96 -

hat das Bundesverfassungsgericht
- Zweiter Senat –unter Mitwirkung der Richterinnen
und Richter

Vizepräsident Hassemer,

Jentsch,

Broß,

Osterloh,

Di Fabio,

Mellinghoff,

Lübbe-Wolff,

Gerhardt

am 8. Juni 2004 beschlossen:

§ 65 Absatz 2 des
Einkommensteuergesetzes in den seit dem 1. Januar 1996
geltenden Fassungen ist mit dem Grundgesetz vereinbar, soweit
eine Teilkindergeldregelung für die Fälle der Grenzgänger
nicht vorgesehen ist, die eine Leistung beziehen, die in den
Anwendungsbereich des § 65 Absatz 1 Satz 1
Nummer 2 des Einkommensteuergesetzes fällt.

Gründe:

A.

Die Vorlage betrifft die Frage, ob im Rahmen
des Ausschlusses vom Kindergeld wegen Bezugs einer
ausländischen, dem Kindergeld vergleichbaren Leistung nach
§ 65 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2
Einkommensteuergesetz (EStG) das Fehlen einer
Teilkindergeldregelung in § 65 Abs. 2 EStG für die
Fälle, in denen die ausländische Leistung niedriger ist, mit
Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 6
Abs. 1 GG unvereinbar ist.

Im Ausgangsverfahren hat ein deutscher
Grenzgänger in die Schweiz in den Streitjahren 1996 und 1997
eine Kinderzulage erhalten und deshalb gemäß § 65 Abs. 1
EStG kein Kindergeld und gemäß § 65 Abs. 2 EStG kein
Teilkindergeld - auch Differenzkindergeld genannt - bekommen.
Weder er noch seine Ehefrau waren in den Streitjahren in der
Bundesrepublik Deutschland beschäftigt.

1. a) Die durch das Jahressteuergesetz 1996
vom 11. Oktober 1995 (BGBl I S. 1250 )
eingeführte, für die Jahre 1996 und 1997 geltende und bis
heute im Wesentlichen unveränderte Regelung des § 65
EStG lautet auszugsweise:

§ 65

Andere Leistungen für Kinder

(1) Kindergeld wird nicht für ein Kind gezahlt,
für das eine der folgenden Leistungen zu zahlen ist oder bei
entsprechender Antragstellung zu zahlen wäre:

1. Kinderzulagen aus der gesetzlichen
Unfallversicherung oder Kinderzuschüsse aus den gesetzlichen
Rentenversicherungen,

2. Leistungen für Kinder, die im Ausland
gewährt werden und dem Kindergeld oder einer der unter
Nummer 1 genannten Leistungen vergleichbar sind,

3. Leistungen für Kinder, die von einer
zwischen- oder überstaatlichen Einrichtung gewährt werden und
dem Kindergeld vergleichbar sind.

Soweit es für die Anwendung von Vorschriften
dieses Gesetzes auf den Erhalt von Kindergeld ankommt, stehen
die Leistungen nach Satz 1 dem Kindergeld gleich.
[...]

(2) Ist in den Fällen des Absatzes 1
Satz 1 Nr. 1 der Bruttobetrag der anderen Leistung
niedriger als das Kindergeld nach § 66, wird Kindergeld
in Höhe des Unterschiedsbetrages gezahlt, wenn er mindestens
10 DM [5 Euro] beträgt.

Die ausländischen Leistungen, die nach
§ 65 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EStG zum Ausschluss
des Kindergeldanspruchs nach §§ 62 ff. EStG führen,
müssen ihrer Art nach dem Kindergeld oder der Kinderzulage
aus der gesetzlichen Unfallversicherung oder dem
Kinderzuschuss aus der gesetzlichen Rentenversicherung
vergleichbar sein. Die Vergleichbarkeit der ausländischen
Leistung ist nach deren Funktion zu bestimmen. Eine
vergleichbare Leistung ist anzunehmen, wenn sie nach ihrem
Sinn und Zweck ebenfalls dem Familienleistungsausgleich
(§ 31 EStG) bzw. dem vor der Neuregelung des
Jahressteuergesetzes 1996 vorwiegend so genannten
Familienlastenausgleich dient. Sie muss aufgrund gesetzlicher
Vorschriften gezahlt werden. Es ist ausreichend, dass die dem
Kindergeld oder dem Kinderzuschlag/-zuschuss vergleichbare
Leistung irgendeiner Person zusteht. (Teil-) Kindergeld wird
auch dann nicht gezahlt, wenn Antragsteller nach dem
Einkommensteuergesetz und Empfänger der in § 65 Abs. 1
Satz 1 Nr. 2 EStG genannten Leistungen nicht identisch
sind.

b) Auch nach den Vorgängerregelungen wurde
Kindergeld nicht für ein Kind gewährt, für das außerhalb des
Geltungsbereichs dieses Gesetzes dem Kindergeld vergleichbare
Leistungen beansprucht werden konnten. Die Möglichkeit,
Teilkindergeld zu erhalten, hat sich mehrfach geändert. Nach
der bis zum 31. Dezember 1978 geltenden Fassung des § 8
Abs. 2 Bundeskindergeldgesetz (BKGG i.d.F. der
Bekanntmachung vom 31. Januar 1975, BGBl I S. 412
, zuletzt geändert durch das
Steueränderungsgesetz 1977 vom 16. August 1977, BGBl I
S. 1586 f.) konnte in den Fällen des Bezuges einer
Kinderzulage, eines Kinderzuschusses oder einer dieser oder
dem Kindergeld vergleichbaren ausländischen Leistung das
Kindergeld zur Hälfte gewährt werden, wenn die
Ausschlussleistung 75 v.H. des Kindergeldes nicht erreichte.
Diese Regelung führte im Vergleich mit den unbeschränkt
Kindergeldberechtigten teils zu einem wesentlich geringeren
und teils zu einem deutlich höheren Lastenausgleich (vgl.
Entwurf eines Achten Gesetzes zur Änderung des
Bundeskindergeldgesetzes, BTDrucks 8/2102, S. 5). Mit
der seit dem 1. Januar 1979 geltenden Fassung des § 8
Abs. 2 BKGG (Achtes Gesetz zur Änderung des
Bundeskindergeldgesetzes vom 14. November 1978, BGBl I
S. 1757), die bis Ende 1995 galt, wurde angeordnet, in
den Fällen, in denen der Bruttobetrag der ausländischen
Leistung niedriger als das Kindergeld nach § 10
Abs. 1 BKGG war, Kindergeld in Höhe des
Unterschiedsbetrages zu zahlen. Nach dieser Regelung ergaben
sich - gerade für Grenzgänger in die Schweiz - teilweise
deutliche Vorteile gegenüber den deutschen Kindergeld- und
Freibetragsregelungen. Dies lag an dem Zusammenspiel gleich
hoher Leistungen pro Kind im Ausland - wie den Schweizer
Kinderzulagen - und dem in Deutschland mit steigender
Kinderzahl ansteigenden Kindergeld. Während z.B. die
Schweizer Kinderzulagen für erste und zweite Kinder häufig
höher waren als das deutsche Kindergeld, waren sie für dritte
und weitere Kinder häufig niedriger, mit der Folge, dass
Grenzgänger in die Schweiz die hohen Schweizer Leistungen für
die ersten beiden Kinder behalten und gleichzeitig über die
Unterschiedsbeträge bezüglich der weiteren Kinder insoweit
vom höheren deutschen Kindergeldniveau begünstigt waren (vgl.
Antwort der Bundesregierung auf eine schriftliche Frage der
Abgeordneten Karin Rehbock-Zureich vom 10. Januar 1996,
BTDrucks 13/3474, S. 30 ff.).

2. Der Anwendungsbereich des § 65 EStG
ist begrenzt. Erwirbt ein Grenzgänger, also eine Person, die
in einem Staat wohnt und in einem anderen ihre
Berufstätigkeit ausübt (im Einzelnen wird der Begriff des
Grenzgängers in den jeweiligen Abkommen definiert), dem
Grunde nach Ansprüche in verschiedenen Staaten aus deren
unterschiedlichen Systemen der sozialen Sicherheit, greift
für die Frage der Konkurrenz der Ansprüche § 65
Abs. 2 EStG ein, soweit diese Norm nicht durch
gemeinschaftsrechtliche oder zwischenstaatliche
Kollisionsregelungen verdrängt wird. Diese Kollisionsregeln
dienen insbesondere der Vermeidung von Sicherungslücken oder
Übersicherungen für die einzelnen Betroffenen, die aus den
materiell-rechtlichen Systemunterschieden im Kindergeldrecht
verschiedener Staaten resultierenden, und suchen einen
angemessenen Ausgleich der Aufkommenslast für die
Familienleistungen unter den verschiedenen nationalen Trägern
(vgl. Eichenhofer, Internationales Sozialrecht und
Internationales Privatrecht, 1. Aufl., 1987,
S. 127).

Nach dem so genannten
Beschäftigungslandprinzip werden Familienbeihilfen und
Familienleistungen unabhängig davon, in welchem Land die
Familienangehörigen leben, von dem Beschäftigungsstaat
geleistet. Lediglich für den Fall der doppelten
Anspruchsberechtigung aufgrund Beschäftigung kommt danach dem
Wohnsitzland der Familienangehörigen Priorität zu. Diese
Lösung betont die Funktion der Familienleistungen als
Ergänzung des Arbeitseinkommens und orientiert sich am
Leistungsniveau und den Lebenshaltungskosten des Staates, in
dem der unterhaltspflichtige Verdiener arbeitet. Dem steht
die Koordinierung nach dem Wohnlandprinzip gegenüber. Danach
wird stärker auf die Situation des Landes abgestellt, in dem
das Kind lebt (vgl. Schuler, Zwischenstaatliche und
gemeinschaftsrechtliche Sozialrechtsintegration im Vergleich,
EuR 1985, S. 113 ).

Im internationalen Recht ist die Koordinierung
der Familienleistungen (ebenso wie die Koordinierung des
übrigen Bereichs der Sozialen Sicherung) nach dem -
ausschließlichen - Beschäftigungslandprinzip verbreitet. Der
Anspruch auf Familienleistungen, namentlich Kindergeld,
aufgrund eines Beschäftigungsverhältnisses geht einem
Anspruch im Wohnland des Kindes, der nicht von einer
Beschäftigung abhängt, vor. Für Grenzgänger ist, soweit
ersichtlich, durchgehend im Wohnland auch ein
Differenzkindergeld nicht zu zahlen, sondern es ist
ausschließlich das Recht des Beschäftigungslandes anwendbar
(vgl. unter a) bis e)). Der Ausschluss des Anspruchs im
Wohnsitzstaat für die Grenzgänger schlägt grundsätzlich auch
auf den Kindergeldanspruch anderer Personen durch, die für
das Kind kindergeldberechtigt sind. Eine Ausnahme gilt
insoweit für das supranationale Recht der
Mitgliedstaaten.

a) Für Grenzgänger in EU- und EWR-Staaten
kommt durch den Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts
gegenüber dem einfachen Recht der Mitgliedstaaten die
Ausschluss- und Teilkindergeldregelung des § 65
Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EStG in Verbindung mit
§ 65 Abs. 2 EStG nicht zur Anwendung. Innerhalb der
Europäischen Union gilt das Beschäftigungslandprinzip in
Bezug auf das Kindergeld nur für die Grenzgänger selbst
uneingeschränkt. Diese haben keine Ansprüche auf
Differenzkindergeld im Wohnland. Solche Ansprüche auf
Differenzausgleich stehen dagegen anderen Personen zu, die
für dasselbe Kind aufgrund des Wohnsitzes
kindergeldberechtigt sind:

Die Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts
setzt voraus, dass sowohl der Staat der Beschäftigung des
Arbeitnehmers als auch der Staat des Wohnsitzes seiner
Familienangehörigen EU-Mitgliedstaaten oder solche Staaten
sind, auf die das EWR-Abkommen Anwendung findet (Art. 29
i.V.m. Anhang 6 - Rechtsakte Nr. 1 und
Nr. 2 - des Abkommens über den Europäischen
Wirtschaftsraum vom 2. Mai 1992, BGBl II 1993, S. 266
; S. 521 ; i.d.F. des
Anpassungsprotokolls vom 17. März 1993, BGBl II,
S. 1294 f. ).

Maßgeblich für die Konkurrenz der jeweiligen
nationalen Ansprüche im Wohn- und im Beschäftigungsland sind
die Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni
1971 über die Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit
auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren
Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und
abwandern (im Folgenden VO (EWG) 1408/71; aktualisierte
Gesamtfassung in Verordnung (EG) Nr. 118/97 des Rates
vom 2. Dezember 1996, ABl. der EG Nr. L 28 vom 30.
Januar 1997, S. 1, Anhang A Teil I, S. 4), und die
Verordnung (EWG) Nr. 574/72 des Rates vom 21. März 1972
über die Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71
i.d.F. der Verordnung (EWG) Nr. 1249/92 des Rates vom
30. April 1992 (im Folgenden VO (EWG) 574/72; ebd. Anhang A
Teil II, S. 106). Diese Verordnungen gelten für alle
Leistungen, die auf Rechtsvorschriften über Zweige der
sozialen Sicherheit beruhen, insbesondere für
Familienleistungen (Art. 4 Abs. 1 Buchstabe h der
VO (EWG) 1408/71). Hierunter fällt auch das Kindergeld nach
den nationalstaatlichen Bestimmungen in der Bundesrepublik
Deutschland und mithin auch das ab 1996 im
Einkommensteuergesetz geregelte Kindergeldrecht.

Die gemeinschaftsrechtlichen Regelungen in der
VO (EWG) 1408/71 und der VO (EWG) 574/72 lösen den
Konkurrenzkonflikt der jeweils einschlägigen nationalen
Rechtsvorschriften nach dem Prinzip der grundsätzlichen
Anwendung der Rechtsvorschriften nur eines Mitgliedstaates.
So regelt Art. 13 Abs. 1 Satz 1 VO (EWG)
1408/71, dass alle Personen, die von der Verordnung erfasst
werden, den Rechtsvorschriften ausschließlich eines
Mitgliedstaates unterliegen (Ausschließlichkeitsprinzip; vgl.
nur EuGH, Urteil vom 10. Juli 1986, Rs. 60/85, Slg. 1986,
S. 2365 ; BFH, Urteil vom 13. August
2002 - VIII R 97/01 - StRK EStG § 31 R. 8, S. 17
), so dass die Kumulierung anwendbarer
Rechtsvorschriften mehrerer Mitgliedstaaten und die
Schwierigkeiten, die sich daraus ergeben, vermieden werden.
Die Frage, welcher Mitgliedstaat zuständig ist, richtet sich
nach dem Beschäftigungslandprinzip. So gilt gemäß
Art. 13 Abs. 2 Buchstabe a VO (EWG) 1408/71 für
Personen, welche in dem Gebiet eines Mitgliedstaats tätig
sind und dort in einem Lohn- oder Gehaltsverhältnis stehen,
ohne Rücksicht auf den Wohnsitz stets das Recht des
Tätigkeitsstaates.

Art. 13 ff. der VO (EWG) 1408/71
enthalten ein geschlossenes System von Kollisionsnormen.
Dieses nimmt dem nationalen Gesetzgeber die Befugnis,
Geltungsbereich und Anwendungsvoraussetzungen seiner
Rechtsvorschriften im Hinblick darauf zu bestimmen, welche
Personen ihnen unterliegen und in welchem Gebiet sie ihre
Wirkung entfalten (vgl. EuGH, Urteil vom 10. Juli 1986,
Rs. 60/85, Slg. 1986, S. 2365
m.w.N.; BSG, SozR 3-6050 Art. 13 Nr. 3; BFH, Urteil
vom 13. August 2002 - VIII R 97/01 - StRK EStG § 31
R. 8, S. 17 ). Unterliegt ein deutscher
Grenzgänger den Rechtsvorschriften eines anderen
EU-Mitgliedstaates, ist nach diesem Grundsatz in Deutschland
weder Kindergeld noch Differenzkindergeld zu zahlen.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus
weiteren Vorschriften der Verordnungen speziell zu den
Familienleistungen. Art. 73 VO (EWG) 1408/71 regelt,
dass Selbständige und Arbeitnehmer in dem
Beschäftigungsstaat, dessen Rechtsvorschriften sie
unterliegen, Familienleistungen auch für diejenigen
Familienangehörigen bekommen, die in einem anderen Land
leben. Diese Norm begründet unter anderem für Grenzgänger
ausdrücklich die Ansprüche auf Familienleistungen im
Beschäftigungsland und konkretisiert damit das
Beschäftigungslandprinzip. Das gegenseitige Verhältnis der
Ansprüche des Grenzgängers einerseits im Beschäftigungsland
und andererseits im Wohnland richtet sich aber (weiterhin)
nach der Grundsatzregelung des Art. 13 Abs. 2
Buchstabe a VO (EWG) 1408/71, der dem Anspruch im
Beschäftigungsland den Vorrang einräumt.

Art. 76 VO (EWG) 1408/71 enthält die
"Prioritätsregeln für den Fall der Kumulierung von Ansprüchen
auf Familienleistungen ...". Er regelt, dass die Ansprüche
u.a. nach Art. 73 VO (EWG) 1408/71 insoweit ruhen, wie
Familienleistungen aufgrund der Ausübung einer
Erwerbstätigkeit auch im Wohnsitzstaat vorgesehen sind; ein
Anspruch auf einen überschießenden Betrag der
Familienleistung in dem Beschäftigungsstaat, der nicht
Wohnsitzstaat ist, bleibt gegebenenfalls bestehen. Die
Vorschrift betrifft also nur Fälle, in denen verschiedene
Ansprüche aufgrund einer Beschäftigung kumulieren.
Beschäftigte, die allein in einem Land tätig sind, erhalten
wegen Art. 13 Abs. 1 Satz 1 VO (EWG) 1408/71
auch nur in diesem Land Familienleistungen wegen
Beschäftigung. Sie unterliegen also im Hinblick auf die
Familienleistungen nicht den Rechtsvorschriften mehrerer
Mitgliedstaaten. In der Konstellation des Ausgangsverfahrens,
in der weder der Grenzgänger selbst noch eine andere Person
im Wohnland für die Kinder einen weiteren Anspruch auf
Familienleistungen aufgrund einer Beschäftigung hatte, kommt
Art. 76 VO (EWG) 1408/71 nicht zur Anwendung.

Art. 10 VO (EWG) 574/72 enthält über
Art. 76 VO (EWG) 1408/71 hinaus Vorschriften für das
Zusammentreffen von Ansprüchen auf Familienleistungen oder
-beihilfen für Arbeitnehmer und Selbständige unter anderem
für den Fall, in dem der Erwerb eines Anspruchs nicht von
einer Beschäftigung abhängt. Art. 10 Abs. 1a VO
(EWG) 574/72 regelt, dass der Anspruch auf Leistungen eines
Mitgliedstaats, der nicht von einer Beschäftigung,
selbständigen Tätigkeit oder Versicherung abhängig ist,
ausgesetzt wird, wenn und soweit Familienleistungen
gleichzeitig allein aufgrund innerstaatlicher
Rechtsvorschriften eines anderen Mitgliedstaats oder nach den
Art. 73 f., Art. 77 f. VO (EWG) 1408/71
geschuldet werden. Auch danach besteht für die Grenzgänger
selbst kein Anspruch auf ein Differenzkindergeld im Wohnland,
denn sie unterliegen gemäß dem vorrangigen Grundsatz des
Art. 13 VO (EWG) 1408/71 allein den Vorschriften des
Beschäftigungslandes. Da also für die Grenzgänger selbst im
Wohnland kein Anspruch unabhängig von ihrer Beschäftigung
entsteht, treffen in ihrer Person auch nicht mehrere
Ansprüche zusammen (vgl. Helmke/Bauer,
Familienleistungsausgleich, Stand Januar 2004, Art. 76
VO Nr. 1408/71, Tz. 5, EuGH, Urteil vom 10. Juli 1986,
Rs. 60/85, Slg. 1986, S. 2365 m.w.N.).
Vielmehr regelt Art. 10 Abs. 1a VO (EWG) 574/72 nur
den Fall, dass ein Anspruchsberechtigter einen Anspruch in
seinem Beschäftigungsland hat, während ein anderer
Anspruchsberechtigter (insbesondere der andere Elternteil)
für denselben Familienangehörigen einen Anspruch in dem
Wohnland der Familie hat (vgl. Helmke/Bauer,
Familienleistungsausgleich, Stand Januar 2004, Art. 76
VO Nr. 1408/71, Tz. 8 f., 14).

In der Konstellation des Ausgangsverfahrens,
in der neben dem Grenzgänger selbst eine andere Person - und
zwar die Ehefrau - für die Kinder im Wohnland einen
(weiteren) Anspruch auf Familienleistungen hat, der
unabhängig von einer Beschäftigung ist, ergibt sich aus
Art. 10 Abs. 1a VO (EWG) 574/72, dass der Anspruch
der Ehefrau im Wohnland nur in der Höhe entfällt, in der der
Grenzgänger einen Anspruch aufgrund seiner Beschäftigung hat;
im Übrigen wäre ein Teilkindergeld zu zahlen (zutr.
Sammelrunderlass, Durchführungsanweisungen zur
Kindergeldzahlung nach dem Einkommensteuergesetz und dem
Bundeskindergeldgesetz, Stand April 2000, DA 206.41 (3)).

b) Nicht zur Anwendung kommt die Ausschluss-
und Teilkindergeldregelung des § 65 Abs. 1
Satz 1 Nr. 2 EStG in Verbindung mit § 65
Abs. 2 EStG auch durch den regelmäßig vereinbarten
grundsätzlichen Anwendungsvorrang der zwischenstaatlichen
Abkommen für Grenzgänger nach Jugoslawien, in die Türkei,
nach Marokko oder Tunesien (Abkommen abgedruckt in
Helmke/Bauer, Familienleistungsausgleich, Stand Januar 2004,
D II). In diesen Abkommen ist das ausschließliche
Beschäftigungslandprinzip verwirklicht. Die Grenzgänger
erhalten unabhängig vom Wohnsitz grundsätzlich ein Kindergeld
im Beschäftigungsstaat (im Folgenden Abkommenskindergeld).
Besteht ein Anspruch aufgrund Beschäftigung auch im Wohnland,
verdrängt dieser den Anspruch auf Abkommenskindergeld;
Differenzkindergeld wird nicht gewährt. Soweit im Wohnland
unabhängig von einer Beschäftigung Kindergeld bezogen werden
kann, wird dieser Anspruch durch das Abkommenskindergeld
vollständig verdrängt. Auch die Differenz eines
gegebenenfalls im Wohnland gewährten höheren Kindergeldes
unabhängig von einer Beschäftigung wird nicht ergänzend zum
Abkommenskindergeld zugunsten des Grenzgängers oder zugunsten
einer weiteren kindergeldberechtigten Person ausgeglichen.
Insoweit gehen die als abschließend zu betrachtenden
abkommensrechtlichen Regelungen vor (vgl. zu diesen
Kollisionsregeln Helmke/Bauer, Familienleistungsausgleich,
Stand Januar 2004, Abkommen mit Jugoslawien, Tz. 23, Abkommen
mit der Türkei, Tz. 23, Abkommen mit Marokko, Tz. 21,
Abkommen mit Tunesien, Tz. 21).

c) Mit Tschechien und Polen gab es bis zu
ihrem Beitritt zur Europäischen Union am 1. Mai 2004 keine
zwischenstaatlichen Abkommen, so dass für die Frage eines
Differenzkindergeldes in entsprechenden Grenzgängerfällen
§ 65 EStG einschlägig gewesen wäre.

d) Art. 13 Abs. 1 Satz 1
Zusatzabkommen zu dem Abkommen zwischen den Parteien des
Nordatlantikvertrages über die Rechtsstellung ihrer Truppen
hinsichtlich der in der Bundesrepublik Deutschland
stationierten ausländischen Truppen vom 3. August 1959
(BGBl II 1961, S. 1183 ; BGBl II 1998,
S. 1691) sieht ebenfalls vor, dass unter anderem für
Familienleistungen an das Beschäftigungsverhältnis angeknüpft
wird und daneben eine entsprechende Leistung im Wohnland
nicht erfolgt, auch nicht zugunsten der Angehörigen (vgl.
BSG, SozR 6180, Art. 13 Nr. 5).

e) Der Hauptanwendungsfall der Ausschluss- und
Teilkindergeldregelung des § 65 Abs. 1 Satz 1
Nr. 2 EStG in Verbindung mit § 65 Abs. 2 EStG
sind die Grenzgänger in die Schweiz in den Jahren 1996 bis
einschließlich Februar 1999. Zu dieser Konstellation zählt
auch der Ausgangsfall.

aa) Ein vorrangiges zwischenstaatliches
Abkommen besteht für diese Jahre nicht. Deutsche Grenzgänger
in die Schweiz können auf das Abkommen zwischen der
Bundesrepublik Deutschland und der Schweizerischen
Eidgenossenschaft über Soziale Sicherheit vom 25. Februar
1964 (im Folgenden Abkommen Schweiz Soziale Sicherheit; BGBl
II 1965 S. 1293 f.) in der Fassung des Art. 1
Nr. 13 des Zusatzabkommens vom 9. September 1975 (BGBl
II 1976, S. 1371 f.) keine Ansprüche auf deutsches
Kindergeld stützen. Art. 27 des Abkommens begründet
einen Anspruch auf Abkommenskindergeld, also einen Anspruch
gegen den Beschäftigungsstaat, nicht aber gegen den
Wohnsitzstaat der Beschäftigten und ihrer Kinder. Da dieses
Abkommen im Gegensatz zu den Abkommen mit Jugoslawien, der
Türkei, Marokko und Tunesien keine Konkurrenzregelungen für
den Fall enthält, dass im Wohnland des Grenzgängers und
seiner Kinder ein Kindergeldanspruch besteht, ist insoweit
das nationale Recht, hier § 65 EStG, einschlägig. Im
Übrigen betrifft das Abkommen ausschließlich Zulagen nach
schweizerischem Bundesrecht, nicht aber die kantonalen
Zulagen (Art. 1 Nr. 5 des Abkommens).

bb) Bis Ende 1995 haben die Grenzgänger in die
Schweiz mangels eines vorrangigen zwischenstaatlichen
Abkommens nach § 8 Abs. 2 BKGG a.F.
Differenzkindergeld bekommen.

cc) Mittlerweile regelt das Abkommen zwischen
der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten
einerseits und der Schweizerischen Eidgenossenschaft
andererseits über die Freizügigkeit vom 21. Juni 1999
(im Folgenden Abkommen Schweiz Freizügigkeit; BGBl II 2001,
S. 811 ff.), dass die Schweiz im Hinblick auf die
VO (EWG) 1408/71 und VO (EWG) 574/72 behandelt wird, als wäre
sie Mitgliedstaat. Auch die kantonalen Zulagen sind in den
Geltungsbereich dieses Abkommens einbezogen. Aufgrund der
Anwendung des Gemeinschaftsrechts ist auch danach
- ebenso wie in den Streitjahren 1996 und 1997 aufgrund
der Anwendung des § 65 EStG - ein
Differenzkindergeld an deutsche Grenzgänger in die Schweiz
nicht zu leisten.

Jedoch hat das für die Durchführung des
steuerlichen Familienleistungsausgleichs zuständige Bundesamt
für Finanzen unter dem 31. März 1999 (BStBl I 1999,
S. 452) eine Weisung erlassen, nach der "schon vor der
endgültigen Ratifizierung des Abkommens ... bereits
rückwirkend ab dem 1.3.1999 entsprechend der DA 65.1.1
Abs. 1 Teilkindergeld zu zahlen" sei. In der
Dienstanweisung zur Durchführung des steuerlichen
Familienleistungsausgleichs nach dem X. Abschnitt des
Einkommensteuergesetzes des Bundesamts für Finanzen vom 28.
Juni 1996 (im Folgenden DA-FamEStG, BStBl I S. 705
) wird auf die Regelungen der VO (EWG) 1408/71 und
VO (EWG) 574/72 verwiesen. Aufgrund einer - nicht nur in der
Verwaltung - verbreiteten Fehlvorstellung über die rechtliche
Situation nach Gemeinschaftsrecht wurde seit 1. März 1999 in
vielen Fällen Differenzkindergeld an Grenzgänger in die
Schweiz gezahlt.

Am 1. Juni 2002 ist das Gesetz vom 2.
September 2001 zu dem Abkommen Schweiz Freizügigkeit in Kraft
getreten (BGBl II 2002 S. 1692). Mittlerweile ist
geklärt, dass weder die VO (EWG) 1408/71 noch die VO (EWG)
574/72 und damit auch nicht das darauf verweisende Abkommen
Schweiz Freizügigkeit einen Teilkindergeldanspruch für die
Grenzgänger selbst vorsieht (vgl. Geschäftsanweisung der
Bundesanstalt für Arbeit vom 7. August 2002 zum Kindergeld
nach dem Abkommen Schweiz Freizügigkeit, Tz. 6.2 Abs. 1).
Daher erhalten Grenzgänger in die Schweiz erneut kein
Teilkindergeld mehr. Die weiteren kindergeldberechtigten
Personen erhalten dagegen in Anwendung des Art. 10
Abs. 1a VO (EWG) 574/72 Differenzkindergeld.

II.

Der Kläger des Ausgangsverfahrens wohnte mit
seiner Familie im Streitjahr 1996 in W. in Deutschland. Er
war bei einem Arbeitgeber im Kanton Aargau in der Schweiz
angestellt. Der verheiratete Kläger bezog dort für seine
ersten vier Kinder Kinderzulage jeweils in Höhe von 150 SFR
im Monat. Am 24. Juli 1996 wurde sein fünftes Kind geboren.
Die Ehefrau des Klägers war nicht erwerbstätig und erzielte
keine eigenen Einkünfte. Das zu versteuernde Einkommen des
Klägers und seiner Ehefrau belief sich nach dem
Einkommensteuerbescheid 1995 vom 27. Januar 1997 ohne
Berücksichtigung der damals geltenden Kinderfreibeträge von 4
x 4.104 DM auf 53.732 DM. Die wirtschaftlichen Verhältnisse
des Klägers und seiner Ehefrau hatten sich nach dessen
Angaben bis zum Zeitpunkt des Vorlagebeschlusses vom 28.
April 1998 nicht wesentlich verändert.

Mit Antrag vom 26. März 1996 begehrte der
Kläger die Gewährung von Kindergeld für die ersten vier
Kinder ab 1. Januar 1996. Das zuständige Arbeitsamt lehnte
den Antrag mit Bescheid vom 11. April 1996 ab, da in der
Schweiz Kinderzulagen für die Kinder gewährt würden, die dem
Kindergeld nach dem deutschen Einkommensteuergesetz
vergleichbar seien (§ 65 Abs. 1 Satz 1
Nr. 2 EStG). Ein Anspruch auf Zahlung von Teilkindergeld
als Differenz zwischen den in der Schweiz gezahlten
Kinderzulagen und dem höheren deutschen Kindergeld bestehe
nicht. Einspruch und Klage hatten keinen Erfolg.

III.

Mit Beschluss vom 28. April 1998 hat der 11.
Senat des Finanzgerichts Baden-Württemberg das
Ausgangsverfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht
die Frage vorgelegt, ob § 65 Abs. 2 EStG gültig
oder - wie es die Überzeugung des Senats sei - wegen
Unterlassens einer Teilkindergeldregelung für Grenzgänger in
Staaten, die nicht der Europäischen Union oder dem
Europäischen Wirtschaftsraum angehören, mit Art. 3
Abs. 1, Art. 6 Abs. 1 GG unvereinbar sei.

1. Dies sei bezüglich des Teilkindergeldes für
die ersten vier Kinder entscheidungserheblich. Soweit der
Kläger für diese volles Kindergeld begehre, sei die Klage
unbegründet, weil ein solcher Anspruch einfachrechtlich durch
§ 65 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EStG
ausgeschlossen sei, da die bezogenen Kinderzulagen
vergleichbare Leistungen im Sinne dieser Vorschrift seien.
Dieser Ausschlusstatbestand sei verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden. Soweit der Kläger des Ausgangsverfahrens
hilfsweise Teilkindergeld verlange, komme es auf die
Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Norm an.

Im Falle der Verfassungsmäßigkeit sei die
Klage abzuweisen. Der Kläger des Ausgangsverfahrens könne
einen Teilkindergeldanspruch weder auf Art. 27 Abkommen
Schweiz Soziale Sicherheit noch auf die VO (EWG) 1408/71 oder
die VO (EWG) 574/72 stützen. In diesem Zusammenhang hat das
vorlegende Gericht ausgeführt, dass ein
Differenzkindergeldanspruch im Wohnsitzstaat nach
Art. 10 Abs. 1 a VO (EWG) 574/72 schon deshalb
ausscheide, weil der Beschäftigungsstaat des Klägers, die
Schweiz, in den Streitjahren nicht zum Anwendungsbereich der
VO (EWG) 574/72 gehört habe. Das Gericht hat dagegen
ausdrücklich offen gelassen, ob in einer vergleichbaren
Fallkonstellation eines deutschen Grenzgängers in einen
Mitgliedstaat der Europäischen Union oder des Europäischen
Wirtschaftsraums - anstelle der Schweiz - ein
Differenzkindergeldanspruch bestünde. Schließlich bestehe
keine Möglichkeit, die Benachteiligung des Klägers durch
verfassungskonforme Auslegung des § 65 Abs. 2 EStG
zu beseitigen. Wäre die Norm hingegen verfassungswidrig, sei
der Klage stattzugeben.

2. Der Senat hält die zur Überprüfung
gestellte Norm für nicht vereinbar mit Art. 3
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 GG.

a) Aus steuerrechtlicher Sicht, für die es auf
die Freistellung des Existenzminimums der Kinder des
Steuerpflichtigen ankomme, sei die Teilkindergeldregelung in
§ 65 Abs. 2 EStG nicht zu beanstanden.
Verfassungsrechtlich möge Anlass bestehen, so das Gericht,
den Kinderfreibetrag zu erhöhen, wenn er dem Existenzminimum
nicht (mehr) entspreche. Dies bedeute indessen nicht, dass
auch das Kindergeld oder das Teilkindergeld aus
verfassungsrechtlichen Gründen zu erhöhen wären. Wenn das
Kindergeld oder die ausländischen Kinderzulagen ausreichten,
um die bei Abzug eines Kinderfreibetrags eintretende
Steuerminderung vorab zu gewähren, bestünden steuerrechtlich
kein Grund und keine Notwendigkeit, die Steuervergütung
Kindergeld oder Teilkindergeld zu erhöhen. So liege der
Ausgangsfall. Die vom Kläger in der Schweiz bezogenen
Kinderzulagen überstiegen jedenfalls in den Jahren 1996 und
1997 die steuerliche Entlastung aufgrund der damals geltenden
Kinderfreibeträge. Auf andere Fallkonstellationen komme es im
Rahmen des Vorlagebeschlusses nicht an.

b) Das vorlegende Gericht ist jedoch der
Auffassung, die Unterlassung einer Teilkindergeldregelung
verstoße im Sozialleistungsbereich gegen das Grundgesetz. Die
Nichtgewährung von Teilkindergeld widerspreche zwar nicht dem
aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG)
abgeleiteten Vertrauensschutzgrundsatz. Sie verstoße auch
nicht unmittelbar gegen Art. 6 GG, da diese
Grundrechtsnorm vor allem eine Benachteiligung von Familien
gegenüber Kinderlosen verbiete. Die eng gefasste
Teilkindergeldregelung verstoße auch nicht deshalb gegen
Art. 3 Abs. 1 GG, weil sie, anders als für
Grenzgänger, ein Teilkindergeld für Empfänger von
Kinderzulagen aus der gesetzlichen Unfallversicherung oder
von Kinderzuschüssen aus den gesetzlichen
Rentenversicherungen vorsehe. Die unterbliebene
Teilkindergeldregelung verstoße jedoch gegen Art. 3
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 GG,
weil sie die Gruppe der Grenzgänger in Nicht-EU- und
Nicht-EWR-Staaten im Vergleich zu Beschäftigungsinländern
benachteilige.

Soweit das Kindergeld der Höhe nach die durch
Ansatz eines Kinderfreibetrages erreichbare Steuerminderung
überschreite, weil die Steuerminderung bei Ansatz des
Kinderfreibetrages geringer sei oder wegen Unterschreitung
des Grundfreibetrags ganz entfalle, habe es nach § 31
Satz 2 EStG die Funktion einer Sozialleistung. Der Staat
trete hier leistungsgewährend auf. Trotz der
Gestaltungsfreiheit im Bereich der Leistungsgewährung dürfe
der Gesetzgeber, wenn er sich entschließe, Sozialleistungen
zu gewähren, nicht entgegen Art. 3 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 GG den Anforderungen
sozialer Gerechtigkeit zuwiderhandeln, sei es dadurch, dass
er den Kreis der Empfänger sachwidrig abgrenze, sei es
dadurch, dass er den sozialen Schutz einer ins Gewicht
fallenden Gruppe vernachlässige. Für die Ungleichbehandlung
bestünden keine Gründe von solcher Art und solchem Gewicht,
dass sie die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen
könnten.

Aufgrund der Nichtgewährung der Sozialleistung
Teilkindergeld in § 65 Abs. 2 EStG an Grenzgänger
würden diese schlechter gestellt als Nichtgrenzgänger, soweit
sie im Einzelfall nicht ausnahmsweise Kinderzulagen und
ähnliche Sozialleistungen bezögen, die das deutsche
Kindergeld erreichten oder überstiegen. Letzteres könne zur
Zeit bei Grenzgängern in die Schweiz bei Einschluss der
teilweise vorgesehenen Ausbildungs- und Geburtszulage
insbesondere - wenn auch zum Teil nur bezüglich des ersten
und zweiten Kindes - in den Kantonen Bern, Freiburg, Luzern,
Nidwalden, Obwalden, Solothurn, Tessin, Uri, Wallis und Zug
der Fall sein, nicht aber im Kanton Aargau. Die vom Kläger im
Kanton Aargau bezogenen Kinderzulagen in Höhe von umgerechnet
8.924 DM im Jahr 1996 (150 SFR bei einem
Umrechnungskus von 1,2394 monatlich für jedes der vier
Kinder) und von 8.136 DM im Jahr 1997 (berechnet wie vor mit
einem voraussichtlichen Umrechnungskus von 1,13) seien im
Vergleich zu den Kindergeldbeträgen in Höhe von insgesamt
12.600 DM für das Jahr 1996 und von 13.080 DM für das Jahr
1997 um 3.960 DM im Jahr 1996 und um 4.944 DM im Jahr 1997
geringer.

Die Gruppe der Grenzgänger in Nicht-EU-Staaten
und Nicht-EWR-Staaten, insbesondere die Gruppe der
Grenzgänger in die Schweiz, sei eine zahlenmäßig nicht zu
vernachlässigende Gruppe von Arbeitnehmern. Die Zahl der
Grenzgänger aus Baden-Württemberg in die Schweiz habe in den
Streitjahren etwa 30.000 betragen. Die meisten davon, so das
Gericht, dürften Kinderzulagen bezogen haben.

Rechtfertigende Gründe für die
Ungleichbehandlung seien nicht erkennbar. Für den Ausschluss
von Teilkindergeld für Grenzgänger ab 1. Januar 1996 seien
den Gesetzesmaterialien zu § 65 EStG im Ergebnis keine
Gründe zu entnehmen. Der Umstand, dass die
Teilkindergeldregelung nach § 8 Abs. 2 BKGG a.F.
für Grenzgänger in die Schweiz zu Ungereimtheiten geführt
habe, rechtfertige nicht die jetzige Schlechterstellung der
Grenzgänger in die Schweiz. Diese Benachteiligungen seien
vielmehr durch eine Ausdifferenzierung der
Teilkindergeldregelung vermeidbar gewesen. Die
Ungleichbehandlung werde auch nicht durch die allgemeine
Überlegung gerechtfertigt, dass die bundesrechtlichen und
kantonalen schweizerischen Rechtsvorschriften zur
Familienförderung insgesamt einen Familienlastenausgleich auf
ähnlichem Niveau gewährleisteten. Ebenso wenig seien
haushaltspolitische Erwägungen für sich allein als Grund für
die Schlechterstellung tragfähig. Außerdem griffen
Zumutbarkeitsüberlegungen in dem Sinne, dass der Kläger des
Ausgangsverfahrens die Nichtgewährung des Teilkindergeldes
wirtschaftlich tragen könne, nicht durch, insbesondere weil
der Gesetzgeber das Kindergeld in § 66 EStG gerade nicht
vom Einkommen des Kindergeldberechtigten abhängig mache.

IV.

Zu der Vorlage haben der VI. Senat des
Bundesfinanzhofs, der 14. Senat des Bundessozialgerichts und
für die Bundesregierung das Bundesministerium der Finanzen
Stellung genommen.

1. Der VI. Senat des Bundesfinanzhofs, der
noch bis Ende des Jahres 2001 für Kindergeldsachen zuständig
war, hat gegen die Vorschrift des § 65 Abs. 2 EStG
allgemein verfassungsrechtliche Bedenken geäußert und auf
eine Revision hingewiesen, die sich gegen die dahingehende
verfassungskonforme Auslegung von § 65 Abs. 1
Satz 1 Nr. 2 und Abs. 2 EStG wendet, dass bei
Anspruch auf eine Kinderzulage nach Schweizer Recht an einen
Grenzgänger ein Teilkindergeld zu gewähren sei (Az. des
Bundesfinanzhofs: VIII R 68/99).

2. Der 14. Senat des Bundessozialgerichts hält
die Argumentation des vorlegenden Gerichts für beachtlich,
aber nicht erschöpfend. Insbesondere entspreche die in
§ 65 Abs. 2 EStG 1996 getroffene Entscheidung,
hinsichtlich einer bestimmten Familiensozialleistung an das
Beschäftigungsverhältnis anzuknüpfen und daneben eine
Familiensozialleistung des Wohnsitzlandes in jedem Fall
vollständig entfallen zu lassen, allgemeinen Grundsätzen des
internationalen sozialen Kollisionsrechts, und zwar auch bei
allein aus Steuergeldern aufgebrachten Sozialleistungen wie
dem Kindergeld oder dem Erziehungsgeld. Die Entscheidung des
innerstaatlichen Gesetzgebers, es bei der internationalen
Zuständigkeit des Beschäftigungsstaates bewenden zu lassen,
könnte nach Ansicht des Senats auf einem ausreichenden
Differenzierungsgrund im Sinne der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zu Art. 3 GG beruhen und auch
für den Fall hinzunehmen sein, dass die ausländische Leistung
hinter der deutschen Leistung zurückbleibe.

3. Das Bundesministerium der Finanzen geht in
seiner Stellungnahme vom Februar 2000 davon aus, dass nach
Gemeinschaftsrecht, das seit 1. März 1999 auch für
Grenzgänger in die Schweiz gelte, die begehrte
Teilkindergeldregelung vorgesehen sei. Es weist darauf hin,
dass auch der Kläger des Ausgangsverfahrens seit diesem
Zeitpunkt Kindergeld erhalte. Mit der vorzeitigen Anwendung
des Abkommens (Vorparaphierung) habe die Bundesregierung die
ihr zur Verfügung stehenden Handlungsmöglichkeiten zugunsten
der Steuerpflichtigen in vollem Umfang ausgeschöpft. Nach
Auffassung des Bundesministeriums der Finanzen ist der
Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Finanzgerichts in der
Sache nicht begründet.

Das Fehlen einer Teilkindergeldregelung für
Grenzgänger in die Schweiz verstoße insbesondere nicht
hinsichtlich der Sozialleistungsfunktion des Kindergeldes
gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Der innerstaatliche
Gesetzgeber dürfe es für die Familienleistungen bei der
internationalen Zuständigkeit des Beschäftigungsstaates
bewenden lassen. Damit sei ein Art. 3 Abs. 1 GG
genügender Differenzierungsgrund auch für den Fall
anzunehmen, dass die ausländische Leistung hinter der
deutschen Leistung zurückbleibe. Weder Art. 3
Abs. 1 GG noch der hierzu ergangenen Rechtsprechung
ließen sich einzelne Vorgaben für die Abstimmung von
Familienleistungen in Deutschland einerseits und in der
Schweiz andererseits entnehmen. Vielmehr sei für eine nähere
Regelung zur Abstimmung der Familienleistungen in den beiden
Ländern aus heutiger Sicht nicht mehr nur eine
zwischenstaatliche Einigung der Schweiz einerseits und der
Bundesrepublik Deutschland andererseits zu treffen, sondern
wegen des erreichten Maßes der Eingliederung Deutschlands in
die Europäische Gemeinschaft eine auch mit den dort geltenden
Bestimmungen für innergemeinschaftliche Grenzgängerfälle
abzustimmende Vereinbarungslösung. Hierzu müsse es
notwendigerweise einen weiten Gestaltungsbereich für die
deutsche Gesetzgebung geben.

Die Vielzahl von Unterschieden zwischen
deutschem und Schweizer Recht führe dazu, dass mit einer
gesetzlichen Teilkindergeldregelung eine Gleichbehandlung
aller Familien nicht zu erreichen gewesen wäre.
Schlechterstellungen hätten sich zwar in gewissem Umfang
vermeiden lassen, zugleich wären aber ohne eine
Gegenseitigkeitsregelung sachlich nicht zu rechtfertigende
Besserstellungen weiterhin eingetreten. Auch deshalb sollte
aus Sicht der Bundesregierung eine Teilkindergeldregelung in
einem zwischenstaatlichen Abkommen getroffen werden, und zwar
zwischen der Schweiz einerseits und den EG-Mitgliedstaaten
andererseits. Hierfür seien Fragen zu klären gewesen wie die
Definition der Grenzgänger oder die Frage, welche Zahlungen
für Kinder aufeinander abzustimmen seien. Das betreffe in der
Schweiz insbesondere die Frage der Einbeziehung der
kantonalen Kinderzulagen, die dort eine große Bedeutung
hätten, aber unterschiedlich seien im Hinblick auf
Anspruchsvoraussetzungen und Höhe.

Schließlich dürfe der Gesetzgeber bei seiner
Entscheidung gegen eine einseitige nationale Regelung im
Einkommensteuergesetz auch den Aspekt des Verwaltungsaufwands
berücksichtigen. Eine Teilkindergeldregelung hätte nicht nur
für die Gruppe der Grenzgänger in die Schweiz, sondern auch
für andere Nicht-EG-Staaten eine Prüfung der ausländischen
Sach- und Rechtslage erforderlich gemacht.

Die Vorlage ist zulässig. Die Vorlagefrage ist
entscheidungserheblich. Das vorlegende Gericht hat
nachvollziehbar und deshalb für das Bundesverfassungsgericht
bindend dargelegt, dass es bei Gültigkeit oder Ungültigkeit
der Norm zu jeweils unterschiedlichen Ergebnisse kommen
müsse. Auch soweit in erster Linie eine Unvereinbarerklärung
durch das Bundesverfassungsgericht in Betracht zu ziehen
wäre, die eine gesetzliche Neuregelung des Teilkindergeldes
durch den Gesetzgeber erforderlich machte, eröffnete sich im
Ergebnis für den Kläger die Chance auf Teilkindergeld für den
streitigen Zeitraum. Das Gericht hat auch seine Überzeugung
von der Verfassungswidrigkeit der streitentscheidenden
Regelung ausreichend dargelegt.

Der Teilkindergeldausschluss für Grenzgänger
nach § 65 EStG ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Auf
Fragen der verfassungskonformen Auslegung oder Analogie kommt
es nicht an.

Die Vorlagefrage ist präzisierend auszulegen.
Aus den Gründen des Vorlagebeschlusses ergibt sich, dass das
Gericht zur Prüfung stellen möchte, ob das Unterlassen einer
Teilkindergeldregelung für Grenzgänger in die Schweiz in den
Streitjahren 1996 und 1997 mit Art. 3 Abs. 1,
Art. 6 Abs. 1 GG unvereinbar ist.

Die Verfassungsmäßigkeit von § 65 Abs. 2
EStG ist nur für diejenigen Grenzgänger zu überprüfen, für
die die Norm anwendbar ist. Aus diesem Grund bedarf es nicht
einer ausdrücklichen Einschränkung des zu prüfenden
Anwendungsbereichs auf "Grenzgänger nach Staaten, die nicht
der Europäischen Union oder dem europäischen Wirtschaftsraum
angehören", zumal § 65 Abs. 2 EStG nicht nur bei
Anwendbarkeit des Europäischen Gemeinschaftsrechts verdrängt
wird, sondern auch dann, wenn andere Regelungen
überstaatlicher Organisationen oder zwischenstaatlicher
Abkommen vorrangig sind.

Darüber hinaus legt die Begrenzung der
Vorlagefrage auf die Teilkindergeldregelung "für Grenzgänger"
das Missverständnis nahe, es gehe nur um Ansprüche der
Grenzgänger selbst, was der Rechtslage und den
Rechtsschutzinteressen des Klägers nicht gerecht würde.
§ 65 Abs. 2 EStG regelt - anders als das
Gemeinschaftsrecht - den Ausschluss von
Teilkindergeldansprüchen im Hinblick auf alle potentiell
Anspruchsberechtigten, insbesondere auch im Hinblick auf
Ansprüche des anderen Elternteils mit Wohnsitz im Inland.
Deshalb stellt sich die Frage nach einer
Teilkindergeldregelung "für die Fälle" der Grenzgänger, die
Leistungen im Sinne des § 65 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EStG
erhalten.

Die Vorlagefrage lautet nach der gebotenen
Auslegung also,

ob § 65 Abs. 2 EStG in den seit dem
1. Januar 1996 geltenden Fassungen mit dem Grundgesetz
vereinbar ist, soweit eine Teilkindergeldregelung für die
Fälle der Grenzgänger nicht vorgesehen ist, die eine Leistung
beziehen, die in den Anwendungsbereich des § 65
Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EStG fällt.

II.

Ein Verstoß gegen den allgemeinen
Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG liegt nicht vor.
Die zur Prüfung gestellte Regelung verletzt weder das Gebot
der steuerlichen Verschonung des Familienexistenzminimums
(Art. 1 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1,
Art. 6 Abs. 1 und Art. 20 Abs. 1 GG) noch
stellt sie einen gleichheitswidrigen Begünstigungsausschluss
dar (Art. 3 Abs. 1 GG).

1. Der allgemeine Gleichheitssatz des
Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Gesetzgeber,
wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich
zu behandeln (vgl. BVerfGE 1, 14 ; 98, 365
; stRspr). Er gilt für ungleiche Belastungen wie
auch für ungleiche Begünstigungen (vgl. BVerfGE 79, 1
). Verboten ist daher auch ein gleichheitswidriger
Begünstigungsausschluss (vgl. BVerfGE 93, 386 ;
105, 73 ), bei dem einem
Personenkreis eine Begünstigung gewährt wird, einem anderen
Personenkreis die Begünstigung aber vorenthalten bleibt.

Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben
sich je nach Regelungsgegenstand und
Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den
Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer
strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen
(BVerfGE 88, 87 ; 101, 54 ; 103, 310
; 105, 73 ; 107, 27
). Art. 3 Abs. 1 GG ist jedenfalls
verletzt, wenn sich ein vernünftiger, sich aus der Natur der
Sache ergebender oder sonstwie einleuchtender Grund für die
gesetzliche Differenzierung oder Gleichbehandlung nicht
finden lässt (vgl. BVerfGE 1, 14 ; 89, 132
; 105, 73 ; 107, 27 ; stRspr;
ähnlich BVerfGE 103, 310 ). Weiterhin ist der
allgemeine Gleichheitssatz dann verletzt, wenn eine Gruppe
von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer
anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen
keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht
bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung
rechtfertigen können (vgl. BVerfGE 55, 72 ; 93, 386
; 105, 73 ; 107, 27 ; stRspr
des Zweiten Senats). Dafür kommt es wesentlich auch darauf
an, in welchem Maß sich die Ungleichbehandlung von Personen
oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich
geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann (vgl.
BVerfGE 82, 126 ; 107, 27 m.w.N.;
stRspr).

Nähere Maßstäbe und Kriterien dafür, unter
welchen Voraussetzungen im Einzelfall der allgemeine
Gleichheitssatz durch den Gesetzgeber verletzt ist, lassen
sich nicht abstrakt und allgemein, sondern nur bezogen auf
die jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und
Regelungsbereiche präzisieren (vgl. BVerfGE 17, 122
; 75, 108 ; 93, 319
; 107, 27 m.w.N.; stRspr).

Bei der verfassungsrechtlichen Prüfung des
§ 65 Abs. 2 EStG sind zwei unterschiedliche Sach-
und Regelungsbereiche zu berücksichtigen. Zunächst erfüllen
die kindergeldrechtlichen Regelungen im Einkommensteuergesetz
eine steuerrechtliche Funktion. Sie sind Bestandteil des
einkommensteuerrechtlichen Familienleistungsausgleichs gemäß
§§ 31 f., 62 ff. EStG, der insgesamt der
Berücksichtigung der Unterhaltspflichten der Eltern gegenüber
ihren Kindern dient. Die gebotene steuerliche Freistellung
eines Einkommensbetrages in Höhe des Existenzminimums des
Kindes (seit den Jahren 2000 bzw. 2002 einschließlich der
Bedarfe für Betreuung und Erziehung oder Ausbildung) wird
dabei - in den Streitjahren - durch den Kinderfreibetrag
(seit dem Jahr 2000 durch die Freibeträge nach § 32
Abs. 6 EStG) oder durch das Kindergeld (geregelt in
§§ 62 - 78 EStG) bewirkt (vgl. § 31 EStG). Soweit
das Kindergeld zu der gebotenen steuerlichen Freistellung
nicht erforderlich ist, dient es nach ausdrücklicher
Bestimmung des Gesetzes der Förderung der Familie (§ 31
Satz 2 EStG), erfüllt also eine von den
verfassungsrechtlichen Anforderungen an die steuerrechtliche
Belastung unabhängige sozialrechtliche Funktion. Je nachdem,
welche der möglichen Funktionen des Kindergeldes betroffen
ist, kommen unterschiedliche Maßstäbe und Kriterien
verfassungsrechtlich gebotener Gleichbehandlung in
Betracht.

2. a) Die grundsätzliche Freiheit des
Gesetzgebers, diejenigen Sachverhalte tatbestandlich zu
bestimmen, an die das Gesetz dieselben Rechtsfolgen knüpft
und die es so als rechtlich gleich qualifiziert, wird für den
Bereich des Steuerrechts und insbesondere für den des
Einkommensteuerrechts vor allem durch zwei eng miteinander
verbundene Leitlinien begrenzt: durch das Gebot der
Ausrichtung der Steuerlast am Prinzip der finanziellen
Leistungsfähigkeit und durch das Gebot der Folgerichtigkeit.
Danach muss im Interesse verfassungsrechtlich gebotener
steuerlicher Lastengleichheit darauf abgezielt werden, dass
Steuerpflichtige bei gleicher Leistungsfähigkeit auch gleich
hoch besteuert werden ("horizontale" Steuergerechtigkeit),
während (in "vertikaler" Richtung) die Besteuerung höherer
Einkommen im Vergleich mit der Steuerbelastung niedrigerer
Einkommen dem Gerechtigkeitsgebot genügen muss (vgl. im
Einzelnen BVerfGE 82, 60 ; 99, 246 ;
105, 73 ; 107, 27 ). Die
für die Lastengleichheit im Einkommensteuerrecht maßgebliche
wirtschaftliche und finanzielle Leistungsfähigkeit bemisst
der einfache Gesetzgeber nach dem objektiven und dem
subjektiven Nettoprinzip.

Für den Bereich des subjektiven Nettoprinzips
ist das Verfassungsgebot der steuerlichen Verschonung des
Existenzminimums des Steuerpflichtigen und seiner
unterhaltsberechtigten Familie zu beachten (BVerfGE 107, 27
m.w.N.; vgl. auch BVerfGE 99, 216
). Nach gefestigter Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts (zusammenfassend BVerfGE 99, 246
m. Nachw. der ständigen Rechtsprechung)
fordert das Grundgesetz, dass existenznotwendiger Aufwand in
angemessener, realitätsgerecht bestimmter Höhe von der
Einkommensteuer freigestellt wird. Verfassungsrechtlicher
Prüfungsmaßstab ist der sich aus Art. 1 in Verbindung
mit Art. 20 Abs. 1 GG ergebende Grundsatz, dass der
Staat dem Steuerpflichtigen sein Einkommen insoweit
steuerfrei belassen muss, als es zur Schaffung der
Mindestvoraussetzungen für ein menschenwürdiges Dasein
benötigt wird. Der existenznotwendige Bedarf bildet von
Verfassungs wegen die Untergrenze für den Zugriff durch die
Einkommensteuer. Art. 6 Abs. 1 GG gebietet darüber
hinaus, dass bei der Besteuerung einer Familie das
Existenzminimum sämtlicher Familienmitglieder steuerfrei
bleibt.

Der Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1
GG) begründet in seiner Ausprägung als "horizontale
Steuergleichheit" weitere verfassungsrechtliche
Anforderungen. Er gebietet, Steuerpflichtige bei gleicher
Leistungsfähigkeit gleich hoch zu besteuern. Auch Bezieher
höherer Einkommen müssen je nach Einkommen gleich besteuert
werden; eine verminderte Leistungsfähigkeit durch
Unterhaltsverpflichtung gegenüber einem Kind muss
dementsprechend auch bei ihnen in diesem Vergleich
sachgerecht berücksichtigt werden. Die existenzsichernden
Aufwendungen müssen nach dem tatsächlichen Bedarf
- realitätsgerecht - bemessen werden (im Einzelnen
BVerfGE 99, 246 m.w.N.).

Dem Gesetzgeber steht es grundsätzlich frei,
die kindesbedingte Minderung der Leistungsfähigkeit entweder
im Steuerrecht zu berücksichtigen oder ihr statt dessen im
Sozialrecht durch die Gewährung eines dafür ausreichenden
Kindergeldes Rechnung zu tragen oder auch eine Entlastung im
Steuerrecht und eine solche durch das Kindergeld miteinander
zu kombinieren (vgl. BVerfGE 82, 60 ; 99, 246
). Die jeweiligen Ergebnisse aus den verschiedenen
Methoden müssen jedoch in ihren Auswirkungen gleichwertig
sein. Im Ergebnis muss das sozialhilferechtlich definierte
Existenzminimum für alle Steuerpflichtigen - unabhängig von
ihrem individuellen Grenzsteuersatz - in voller Höhe von
der Einkommensteuer freigestellt werden (vgl. BVerfGE 99, 246
).

b) § 65 Abs. 2 EStG verstößt nicht
gegen das Gebot der steuerlichen Verschonung des
Existenzminimums der Kinder. Dem Kindergeld wird nach der
Neuregelung des Familienleistungsausgleichs im
Jahressteuergesetz 1996 nur eine begrenzte steuerrechtliche
Funktion zugewiesen. Das verfassungsrechtliche Gebot der
steuerlichen Verschonung des Existenzminimums des
Steuerpflichtigen und seiner unterhaltsberechtigten Familie
enthält bei dieser Ausgestaltung des
Familienleistungsausgleichs keine zwingenden Vorgaben für die
Höhe des Kindergeldes. Dies zeigt ein Blick auf das
gesetzliche Regelungskonzept: § 31 EStG bestimmt, dass
die steuerliche Freistellung des Existenzminimums über den
Kinderfreibetrag nach § 32 Abs. 6 EStG oder über
das Kindergeld erfolgt. Im laufenden Kalenderjahr wird
Kindergeld als Steuervergütung gezahlt (§ 31 Satz 3
EStG). Nur wenn es zur gebotenen Steuerfreistellung nicht
ausreicht, ist bei der Veranlagung zur Einkommensteuer der
Kinderfreibetrag abzuziehen (§ 31 Satz 4 EStG
i.d.F. von 1996) und mit dem Kindergeld zu verrechnen. Soweit
das Kindergeld zur Steuerfreistellung nicht erforderlich ist,
dient es der Förderung der Familie (§ 31 Satz 2
EStG). Das Gleiche gilt bei Bezug von ausländischen, dem
Kindergeld vergleichbaren Leistungen im Sinne des § 65
Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EStG. Nach § 65
Abs. 1 Satz 2 EStG in Verbindung mit § 31
Satz 4 EStG in der Fassung von 1996 ist auch hier der
Kinderfreibetrag bei der Einkommensteuerveranlagung zu
berücksichtigen, wenn die ausländische vergleichbare Leistung
zur gebotenen steuerlichen Freistellung des Existenzminimums
des Kindes nicht ausreicht. Nach dieser gesetzlichen
Konzeption entscheidet erst und nur die Höhe des
Kinderfreibetrages endgültig darüber, ob den
verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Verschonung des
Existenzminimums der Kinder genügt wird. Die Funktion des
Kindergeldes beschränkt sich insofern auf eine als
vorläufiger "Abschlag" wirkende Steuervergütung. Die Höhe
dieser Steuervergütung leitet sich deshalb nicht aus den
verfassungsrechtlichen Anforderungen an den steuerrechtlichen
Familienleistungsausgleich ab.

Für die Frage der Verfassungsmäßigkeit des
Teilkindergeldausschlusses nach § 65 Abs. 2 EStG
kann daher offen bleiben, ob der Familienleistungsausgleich
insgesamt und ob speziell der Kinderfreibetrag der Höhe nach
in den Streitjahren zur Freistellung des Existenzminimums
ausgereicht haben. Selbst wenn der hier angegriffene
Ausschluss von Teilkindergeld trotz Freibetragsgewährung zu
einer unzureichenden steuerlichen Berücksichtigung des
Existenzminimums der betroffenen Kinder führen sollte, wäre
dies Rechtsfolge des § 32 Abs. 6 EStG. Nur diese
Norm bestimmt für alle Steuerpflichtigen gleichmäßig die Höhe
des steuerlich freizustellenden Existenzminimums und wäre bei
verfassungswidriger Bemessung anzugreifen, nicht aber die
speziellere, allein zur Prüfung vorgelegte
Teilkindergeldregelung des § 65 Abs. 2 EStG.

3. a) Im Gegensatz zu den
verfassungsrechtlichen Anforderungen an die steuerrechtliche
Freistellung des Existenzminimums der Kinder fehlt es für
eine dem Gleichheitssatz entsprechende Ausgestaltung des
Kindergeldrechts im Übrigen weitgehend an präzisen
verfassungsrechtlichen Vorgaben. Zwar begründet die
Wertentscheidung des Art. 6 Abs. 1 GG in Verbindung
mit dem Sozialstaatsprinzip die allgemeine Pflicht des
Staates zum Ausgleich familienbedingter finanzieller
Belastungen, lässt aber die Kriterien dafür, in welchem
Umfang und in welcher Weise ein solcher sozialer Ausgleich
vorzunehmen ist, weitgehend offen. Im Hinblick auf konkrete
Folgerungen für die einzelnen Rechtsgebiete und Teilsysteme,
in denen der Familienleistungsausgleich zu verwirklichen ist,
besteht grundsätzlich Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers
(vgl. BVerfGE 87, 1 m.w.N.; 99, 165 ;
vgl. auch BVerfGE 23, 258 ; BFH/NV 2002,
S. 1456 f.). Jedenfalls aber muss eine
grundrechtsgeleitete Gesetzgebung der speziellen Bedarfslage
und Schutzwürdigkeit von Kindern besonders Rechnung tragen.
Deshalb ist es dem Gesetzgeber, auch soweit das Kindergeld
als Sozialleistung zu den Maßnahmen der darreichenden
Verwaltung gehört, nicht gestattet, bei der Abgrenzung der
Gruppen von Leistungsberechtigten sachwidrig zu
differenzieren. Gewährt der Gesetzgeber aus bestimmten
Gründen eine staatliche Sozialleistung, so hat deren
Zweckbestimmung wesentliche Bedeutung dafür, unter welchen
Voraussetzungen Ausnahmen sachlich hinreichend gerechtfertigt
sind (vgl. BVerfGE 29, 71 ).

Bei der Überprüfung eines Gesetzes auf
Übereinstimmung mit dem allgemeinen Gleichheitssatz ist nicht
zu untersuchen, ob der Gesetzgeber die zweckmäßigste oder
gerechteste Lösung gefunden hat, sondern nur, ob er die
verfassungsrechtlichen Grenzen seiner Gestaltungsfreiheit
eingehalten hat (BVerfGE 84, 348 m.w.N.;
stRspr).

Dabei sind - wie auch sonst auf dem Gebiet der
steuerrechtlichen Massenverwaltung - Praktikabilität und
Einfachheit des Rechts als hochrangige Ziele zu
berücksichtigen (vgl. z.B. BVerfGE 96, 1 ;
101, 297 ).

b) Danach verstößt die zu prüfende Norm nicht
gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (wie hier Helmke/Bauer,
Familienleistungsausgleich, Stand Januar 2004, § 65 Tz.
17; dagegen kritisch z.B. BFH, Beschluss vom 27. November
1998 - VI B 120/98 -, BFH/NV 1999, S. 614 ; BFH,
Beschluss vom 17. Dezember 2001 - VI B 230/99 -, BFH/NV
2002, S. 491; FG Baden-Württemberg, Außensenate Freiburg,
Beschluss vom 14. September 1999 - 3 V 23/99 -, EFG
2000, S. 22 ; für Verfassungswidrigkeit FG
Baden-Württemberg, Urteil vom 11. Mai 1999 - 13 K 149/97
-, EFG 2000, S. 135 f.; FG Münster, Urteil vom
26. Oktober 2001 - 11 K 4418/01 Kg -, EFG 2002,
S. 150; für die Literatur vgl. nur Felix, in:
Kirchhof/Söhn/Mellinghoff, EStG-Kommentar, Stand April 2004,
§ 65 Rn. C 8; Weber-Grellet, in: Schmidt, EStG, 23.
Aufl., 2004, § 65 Rn. 9).

aa) Die Anwendung des § 65 Abs. 1 Satz 1
Nr. 2 in Verbindung mit § 65 Abs. 2 EStG kann zu
Nachteilen für Grenzgänger und ihre Familien gegenüber in
Deutschland wohnenden und arbeitenden Personen führen.

(1) (a) Die Bezieher von dem Kindergeld
vergleichbaren ausländischen Leistungen werden innerhalb der
Gruppe der in Deutschland prinzipiell Kindergeldberechtigten
(§§ 62, 63 EStG) durch den grundsätzlichen
Ausschluss vom Kindergeldbezug in § 65 Abs. 1 EStG
und die Nichtgewährung von Teilkindergeld gegenüber den
übrigen Kindergeldberechtigten benachteiligt, und zwar in dem
Umfang, in dem das deutsche Kindergeld die ausländische
Leistung übersteigt. Die Benachteiligung ist begrenzt auf den
Anteil des Kindergeldes, der der Förderung dient. Betroffen
sind sowohl die Grenzgänger selbst als auch die weiteren
Kindergeldberechtigten.

Dies veranschaulicht der Ausgangsfall. Der
Kläger bezog in der Schweiz Kinderzulagen. Die Zulagen
beruhen auf dem Gesetz des Kantons Aargau über Kinderzulagen
für Arbeitnehmer vom 23. Dezember 1963 in Verbindung mit
der Vollziehungsverordnung zum Gesetz über Kinderzulagen für
Arbeitnehmer des Kantons Aargau vom 23. Juli 1964
(Normtexte in: Systematische Sammlung des Aargauischen Rechts
, Nrn. 815.100 und 815.111, im Internet unter
www.ag.ch/sar/output/815-100.pdf und 815-111.pdf). Nach
§ 7 Abs. 2 der Vollziehungsverordnung zum Gesetz
über Kinderzulagen werden die Zulagen auch an ausländische
Arbeitnehmer für ihre im Ausland lebenden Kinder gezahlt.
Dementsprechend erhielt der Kläger in der Schweiz als
Arbeitnehmer Kinderzulagen, die jedoch um rund 4.000 DM je
Streitjahr geringer ausfielen als die Beträge, die er als
Kindergeldberechtigter in Deutschland erhalten hätte (vgl.
die Berechnungen des vorlegenden Gerichts; s. oben A. III. 2.
b)).

Trotz dieser deutlich geringeren Höhe
ausländischer Leistungen gegenüber dem Kindergeld bejaht das
vorlegende Gericht den vollständigen Ausschluss von
Ansprüchen bei Anwendung des § 65 EStG, da es für die
Vergleichbarkeit ausländischer Leistungen im Sinne dieser
Norm ausschließlich darauf ankomme, ob sie ihrem Zweck nach
dem deutschen Kindergeld entsprächen und aufgrund
gesetzlicher Regelung gezahlt würden. Dagegen komme es auf
eine vergleichbare Höhe der Leistungen nicht an. Auf dieser
Grundlage bejaht das Gericht im Einklang mit der
Verwaltungspraxis (vgl. DA-FamEStG 65.1.3, BStBl I 2002
S. 365 , i.V.m. Übersicht der vergleichbaren
Leistungen, BStBl I 2000 S. 1128 <1133,
1143 ff.>) die Vergleichbarkeit der im Kanton Aargau
gewährten Kinderzulagen, da diese wie das Kindergeld nach
§§ 62 ff. EStG Sozialleistungen aufgrund
gesetzlicher Regelungen mit familienpolitischem Charakter
darstellten.

Die der Vorlagefrage zugrunde liegende
Auslegung des § 65 EStG, die das
Bundesverfassungsgericht in eigener Zuständigkeit zu prüfen
hat (stRspr zur verfassungsgerichtlichen Auslegung als
Voraussetzung einer Entscheidung über die
Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes, BVerfGE 98, 145
m.w.N.), trifft zu. Auf die Höhe der
ausländischen Leistung kommt es für die Vergleichbarkeit mit
dem Kindergeld grundsätzlich nicht an. Aus der
Gesetzessystematik ergibt sich eindeutig, dass § 65
Abs. 1 EStG die grundsätzliche Frage des
Leistungsausschlusses regelt und Abs. 2 die Frage klärt,
in welchen Fällen bei unterschiedlicher Höhe der
kollidierenden Leistungen ein Unterschiedsbetrag gewährt
werden soll. Diese vom Gesetzgeber gewählte Systematik würde
durchbrochen und teilweise in ihr Gegenteil verkehrt, wenn
man die Frage der Höhe der ausländischen Leistung dem
Tatbestandsmerkmal "vergleichbar" des Abs. 1 zuordnete.
Gegen eine solche Interpretation spricht auch, dass der
Gesetzgeber durch Modifikation der Teilkindergeldregelung im
Jahressteuergesetz 1996 deutlich gemacht hat, dass diese
Vorschrift eine eigenständige Bedeutung hat. Denkbar ist
zwar, dass bei ganz geringfügigen ausländischen Leistungen
auch die funktionelle Vergleichbarkeit entfällt; dies ist
aber nur in hier nicht gegebenen Ausnahmefällen in Betracht
zu ziehen.

(b) Die Bezieher von dem Kindergeld
vergleichbaren ausländischen Leistungen werden durch
Nichtgewährung von Teilkindergeld gegenüber der gemäß
§ 65 Abs. 2 EStG teilkindergeldberechtigten Gruppe,
nämlich den Beziehern von Kinderzulagen aus der gesetzlichen
Unfallversicherung oder von Kinderzuschüssen aus den
gesetzlichen Rentenversicherungen (§ 65 Abs. 1 Satz
1 Nr. 1 EStG), benachteiligt.

(2) Die Grenzgänger selbst, die in den
Anwendungsbereich des § 65 Abs. 2 EStG fallen,
namentlich die Grenzgänger in die Schweiz in den Streitjahren
1996 und 1997, werden gegenüber den Grenzgängern in Länder,
für die überstaatliche oder zwischenstaatliche Regelungen zur
Anwendung kommen, nicht benachteiligt. Denn für die
Grenzgänger nach EU- und EWR-Staaten ist ein
Differenzkindergeldanspruch wegen Art. 13 VO (EWG)
1408/71 ausgeschlossen. Auch sind zwischenstaatliche Abkommen
nicht bekannt, nach denen für die Grenzgänger selbst über den
Anspruch im Beschäftigungsland hinaus ein
Teilkindergeldanspruch auch im Wohnland der Kinder und des
Grenzgängers besteht.

Dagegen liegt eine Ungleichbehandlung insoweit
vor, als für die weiteren Kindergeldberechtigten (anderer
Elternteil, Stiefeltern, Großeltern) im Gemeinschaftsrecht im
Gegensatz zu § 65 Abs. 2 EStG gemäß Art. 76 (EWG)
1408/71 und Art. 10 VO (EWG) 574/72 ein Anspruch auf
Differenzkindergeld besteht. Zur Beseitigung dieser
Ungleichbehandlung durch zwei unterschiedliche Normgeber ist
der deutsche Gesetzgeber gemäß Art. 3 Abs. 1 GG
nicht verpflichtet.

bb) (1) Nach diesen Maßstäben ist es sachlich
gerechtfertigt, dass gemäß § 65 Abs. 1 Satz 1
Nr. 2 EStG der Anspruch auf Kindergeld grundsätzlich
entfällt, wenn vergleichbare ausländische Leistungen wie die
Schweizer Kinderzulagen bezogen werden. Ausgangspunkt ist der
Zweck des Familienleistungsausgleichs durch Kindergeld und
Freibeträge für Kinder im Einkommensteuergesetz. Die
gesetzlichen Regelungen sollen erstens sicherstellen, dass
die Aufwendungen der Eltern in Höhe des Existenzminimums
ihres Kindes von der Einkommensteuer freigestellt werden.
Zweitens besteht neben der notwendigen steuerlichen
Entlastung gemäß § 31 EStG ausdrücklich das Ziel der
Familienförderung; es soll ein begrenzter finanzieller
Ausgleich zugunsten der Familien erreicht werden. § 65
Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EStG verfolgt dabei
erkennbar den legitimen Zweck, Doppelbegünstigungen zu
vermeiden. Unter diesem Gesichtspunkt ist es im Hinblick auf
die Förderfunktion des Kindergeldes sachgerecht, wenn der
Gesetzgeber den Familienleistungsausgleich in diesen Fällen
subsidiär ausgestaltet. Dem verfassungsrechtlichen Gebot,
einen Einkommensbetrag in Höhe des Existenzminimums eines
Kindes steuerlich frei zu stellen, wird im Rahmen der so
genannten Günstigerprüfung gemäß § 65 Abs. 1
Satz 2 EStG in Verbindung mit § 31 Satz 4 und
5 EStG Rechnung getragen.

(2) Die genannten Benachteiligungen der
Grenzgänger gegenüber den uneingeschränkt
Kindergeldberechtigten sind aufgrund der anderweitigen
Leistung und der Praktikabilitätsanforderungen an
Kollisionsregeln bei grenzüberschreitenden Sachverhalten
gerechtfertigt. Dabei kann offen bleiben, ob es angesichts
des grundsätzlich weiten Gestaltungsspielraums des
Gesetzgebers bei sozialen Leistungen ausreicht, wenn die zu
prüfende Regelung dem Maßstab des bloßen Willkürverbots
genügt. Denn die vorgelegte Regelung hält auch einem enger
gefassten Maßstab stand. Für die in Rede stehende
Kollisionsregel haben die sachlichen Gründe hinreichendes
Gewicht, um die unterschiedliche Behandlung der Grenzgänger
und ihrer Familien zu rechtfertigen.

(a) Der Teilkindergeldausschluss will
sicherstellen, dass kindbezogene vergleichbare Leistungen nur
einmal gewährt werden. Er beruht auf der Erwägung, dass die
Betroffenen aufgrund des Bezugs einer dem Kindergeld
vergleichbaren ausländischen Leistung im Beschäftigungsstaat
anderweitig sozial abgesichert sind. Es wird angenommen, dass
nach Sinn und Zweck des Familienleistungsausgleichs - soweit
er gemäß § 31 EStG über die gebotene steuerliche
Freistellung des Existenzminimums der Kinder hinaus der
Förderung der Familie dient - Kindergeldleistungen nicht in
gleicher Weise erforderlich sind wie bei Familien, deren
Familienleistungsausgleich sich allein nach deutschem Recht
richtet. Vielmehr wird es in den Fällen der betroffenen
Grenzgänger als angemessen angesehen, dass sie hinsichtlich
des Kindergeldes und der damit vergleichbaren
Familienleistungen allein auf die Rechtsordnung des
Beschäftigungsstaats verwiesen werden, welcher sie in der
Regel auch in den übrigen Bereichen der sozialen Sicherung
unterliegen. Diese Erwägung ist jedenfalls dann hinreichend
gewichtig, wenn die ausländische Leistung in ihrer Funktion
tatsächlich mit dem deutschen Familienleistungsausgleich
vergleichbar ist. Dies ist für Kinderzulagen an deutsche
Grenzgänger in die Schweiz der Fall. Diese entlasten die
Familien erheblich und gewährleisten damit eine vergleichbare
anderweitige Absicherung, auch wenn sie hinter dem deutschen
Kindergeld deutlich zurückbleiben.

(b) Zu dem Aspekt anderweitiger sozialer
Absicherung treten beachtliche Gründe der Einfachheit des
Rechts und dessen Praktikabilität im Verwaltungsvollzug
hinzu; sie haben für die Rechtfertigung der hier zu
würdigenden Kollisionsnorm bei grenzüberschreitenden
Sachverhalten besonderes Gewicht.

(aa) Das unter anderem von der Bundesregierung
in der Antwort auf eine schriftliche Frage unter dem 10.
Januar 1996 vertretene Argument (BTDrucks 13/3474,
S. 30 ff.), Unterschiedsbetragsregelungen
verursachten insbesondere aufgrund der komplizierten
Schweizer Rechtslage einen unverhältnismäßigen
Verwaltungsaufwand, ist im Ergebnis sachlich einleuchtend.
Der Verwaltungsaufwand wird durch den Ausschluss einer
Differenzkindergeldzahlung deutlich reduziert. Dies gilt
schon allein für die erhebliche Anzahl von Grenzgängern in
die Schweiz, für die wegen der unterschiedlichen
Familienleistungen des Bundes und der einzelnen Kantone (vgl.
die Übersicht in BStBl I 2000, S. 1128
) in jedem Einzelfall die
Teilkindergeldberechtigung einschließlich der Höhe des
eventuellen Anspruchs zu prüfen wäre. Dieser Beurteilung
steht auch nicht entgegen, dass sich der Verwaltungsaufwand
bei Einbeziehung der Grenzgängerfälle in die
Teilkindergeldregelung des § 65 Abs. 2 EStG
grundsätzlich bewältigen ließe. Im Hinblick darauf, dass der
Gesetzgeber bei der Gewährung von staatlichen Leistungen
unter Beachtung des Gleichheitssatzes einen weiten
Gestaltungsspielraum hat, ist es verfassungsrechtlich nicht
zu beanstanden, wenn er den erheblichen zusätzlichen
Verwaltungsaufwand des Vollzugs einer Teilkindergeldregelung
für Grenzgänger zu vermeiden sucht.

Zwar spricht der Zweck des
Familienleistungsausgleichs grundsätzlich für eine
einheitliche Entlastung aller Familien, die in Deutschland
wohnen. Eine Norm zum Zwecke der Verwaltungsvereinfachung,
durch die die Betroffenen nicht schlechter gestellt werden
als nach einer abkommensrechtlichen Regelung, die sich, wie
üblich, am Beschäftigungslandprinzip orientiert, ist aber
jedenfalls vertretbar. Ebenso wie das
Ausschließlichkeitsprinzip im internationalen Recht, nach dem
jede Person nach Möglichkeit im Hinblick auf die soziale
Sicherung nur den Rechtsvorschriften eines Staates
unterliegen soll, zielt auch der Teilkindergeldausschluss in
§ 65 Abs. 2 EStG darauf ab, die Kumulation
anwendbarer Rechtsvorschriften mehrerer Staaten und die
Schwierigkeiten, die sich daraus ergeben, zu vermeiden.

(bb) Die Schwierigkeiten des Versuchs,
angesichts unterschiedlicher Leistungssysteme im In- und
Ausland ungerechtfertigte Übersicherungen zu vermeiden (vgl.
nur BTDrucks 13/3474, S. 30 ff.), sind zwar für
sich genommen als Sachgrund für eine Benachteiligung nicht
ohne weiteres plausibel, sie verstärken aber das Gewicht der
Praktikabilitätsgründe. Tatsächlich hatten sich gerade für
Grenzgänger in die Schweiz nach der bis zum 31. Dezember 1995
geltenden Regelung für Familien mit mehreren Kindern
teilweise Vorteile gegenüber den deutschen Kindergeld- und
Freibetragsregelungen ergeben (vgl. unter A. I. 1. b)). Um
solche ungerechtfertigten Begünstigungen und die hier in Rede
stehenden Benachteiligungen zu vermeiden, hätte der
Gesetzgeber den Ausschluss von Teilkindergeldleistungen im
Einzelnen ausdifferenzieren müssen. Diese bei der Vielzahl
möglicher Vergleichsgruppen aufwendige Ausdifferenzierung
erübrigt der generelle Teilkindergeldausschluss für
Grenzgänger.

(cc) Sachlich begründet ist - wie bereits
erwähnt -, dass sich der Gesetzgeber bei der Koordinierung
von Familienleistungen in Grenzgängerfällen an der
verbreiteten Geltung eines ausschließlichen
Beschäftigungslandprinzips orientiert. In der
ausschließlichen Geltung nur einer Rechtsordnung für
Grenzgänger bestätigt sich die allgemeine Anerkennung von
Praktikabilitätserwägungen gerade auch im internationalen
Sozialrecht. Dieses internationalrechtlich gängige
Ausschließlichkeitsprinzip bei der Gewährung sozialer
Leistungen zur Familienförderung (vgl. unter A. I. 2.) ist
zugleich Ausdruck zwischenstaatlicher Aufteilung
sozialrechtlicher Zuständigkeiten und damit auch
sozialstaatlicher Verantwortlichkeiten.

(dd) Derartige Kollisionsregeln, die dem
Ausschließlichkeitsprinzip folgen, fallen entgegen den
Ausführungen des Vorlagebeschlusses nicht in die Kategorie
typisierender Normen, wie sie bei der Formulierung spezieller
Zulässigkeitsanforderungen im Blickfeld der
verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung liegen (vgl. BVerfGE
100, 138 ). Die Rechtsfolgen des
Beschäftigungslandprinzips sind nicht als besondere, nur für
wenige Anwendungsfälle der Norm ausnahmsweise hinnehmbare,
eigentlich gleichheitswidrige "Härten" zu bewerten, sondern
als Gegenstand der Aufteilungsentscheidung selbst. Diese will
zu Recht ein kumulatives Nebeneinander von Ansprüchen aus
unterschiedlichen Sozialsystemen vermeiden. Dabei erfolgt die
grundsätzliche Aufteilung nicht, weil anzunehmen wäre, dass
in beiden Systemen typischerweise gleich hohe
Leistungsansprüche begründet sind, sondern gerade auch bei
unterschiedlicher Höhe solcher Ansprüche. Auch dann, wenn man
derartige international- oder nationalrechtliche
Kollisionsregeln für grenzüberschreitende Sachverhalte wegen
deren hochgradiger Orientierung an Zielen der Praktikabilität
als typisierend bezeichnen mag, darf deren spezifischer
Rechtsgehalt nicht verdeckt werden.

(c) Bestätigt wird die sachliche
Rechtfertigung der Kollisionsregel auch dadurch, dass die
Wahl von Arbeitsplatz und Wohnsitz jedenfalls grundsätzlich
der freien Disposition der Kindergeldempfänger unterliegt.
Dies betrifft zwei unterschiedliche Abwägungsaspekte. Zum
einen können die betroffenen Grenzgänger und indirekt
vielfach auch die weiteren Kindergeldberechtigten die nach
gegebener Rechtslage unterschiedlichen Vor- und Nachteile
ihrer Wahl (insbesondere Arbeitslohn, Lebenshaltungskosten,
sozialrechtliche Entlastung) vor der Entscheidung prüfen und
ihre Entscheidung danach ausrichten. Zum anderen geht es um
den Schutz vor Diskriminierung der Ausübung von
Freiheitsrechten. Insoweit bestätigt gerade ein Blick auf das
Gemeinschaftsrecht, dass auch unter Berücksichtigung
grundrechtlichen Freiheitsschutzes die vorgelegte Norm
gleichheitsgerecht ist. Das Gemeinschaftsrecht sieht
seinerseits für die Grenzgänger selbst keinen Anspruch auf
gegebenenfalls höhere Sozialleistungen im Wohnland vor. Ob
der demgegenüber bestehende Differenzanspruch anderer
Anspruchsberechtigter (insbesondere der anderen Elternteile)
im Wohnland nach Art. 10 Abs. 1a VO (EWG) 574/72
eine zwingende Folge des besonderen Diskriminierungsschutzes
der gemeinschaftsrechtlichen Grundfreiheiten ist, kann offen
bleiben. Jedenfalls bildet dieser besondere
Diskriminierungsschutz den maßgeblichen normativen
Hintergrund für die Anspruchsgewährung (vgl. z.B. EuGH,
Urteil vom 10. Oktober 1996, Rs. C-245/94 und C-312/94, Slg.
1996, S. I-4895 , Rn. 34, zu Art. 73 VO
(EWG) 1408/71; EuGH, Urteil vom 11. April 1984, Rs.
104/84, Slg. 1985, S. 2205 ). Einen
entsprechend weitgehenden Diskriminierungsschutz bei
grenzüberschreitenden Sachverhalten begründet der allgemeine
Gleichheitssatz des Grundgesetzes in Verbindung mit den
Freiheitsgrundrechten aber nicht. Aus verfassungsrechtlicher
Sicht darf es den potentiell Kindergeldberechtigten vielmehr
zugemutet werden, ihre Arbeitsplatz- und
Wohnsitzentscheidungen auch ohne Flankierung durch ein
nationales "Meistbegünstigungsprinzip" zu treffen.

(3) Der Ausschluss von
Teilkindergeldleistungen für die Fälle des § 65
Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EStG ist auch im Vergleich zu
denen des § 65 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EStG in
Verbindung mit § 65 Abs. 2 EStG sachlich begründet.
Danach ist bei Empfang von Kinderzulagen aus der gesetzlichen
Unfallversicherung oder von Kinderzuschüssen aus den
gesetzlichen Rentenversicherungen - anders als bei dem Bezug
einer ausländischen Leistung - ein Teilkindergeld vorgesehen.
Hierbei handelte es sich von Beginn an um eine
Auslaufregelung. Sie stellt sicher, dass das Kindergeld oder
die kindbezogenen Leistungen in den dort genannten
"Inlands-Fällen" dieselbe Höhe erreichen, wie sie nach
§ 66 Abs. 1 EStG grundsätzlich für alle
Kindergeldberechtigten vorgesehen ist. Für die Frage der
Rechtfertigung einer Benachteiligung der wegen vergleichbarer
ausländischer Leistungen vom Teilkindergeld Ausgeschlossenen
(§ 65 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EStG) gegenüber der
nach Abs. 2 teilkindergeldberechtigten Gruppe greifen im
Ergebnis jedoch dieselben Gründe, wie sie oben unter (2)
genannt sind.

III.

Ein Anspruch auf Teilkindergeld für
Grenzgänger in die Schweiz lässt sich auch nicht aus dem
Fördergebot des Art. 6 Abs. 1 GG herleiten (vgl.
auch unter C. II. 3. a)). Nach Art. 6 Abs. 1 GG hat
der Staat die Pflicht, Ehe und Familie vor Beeinträchtigungen
durch andere Kräfte zu bewahren und durch geeignete Maßnahmen
zu fördern (vgl. BVerfGE 6, 55 ; 55, 114
; 87, 1 ). Allerdings ist der
Staat nicht gehalten, jegliche die Familie treffende
Belastung auszugleichen oder jeden Unterhaltspflichtigen zu
entlasten (BVerfGE 87, 1 ). Vielmehr kann der
Gesetzgeber im Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit
grundsätzlich selbst bestimmen, in welchem Umfang und auf
welche Weise er den ihm aufgetragenen besonderen Schutz von
Ehe und Familie verwirklichen will (vgl. BVerfGE 21, 1
; 62, 323 ; 87, 1 ). Regelmäßig
erwachsen dabei aus Art. 6 Abs. 1 GG keine
konkreten Ansprüche auf staatliche Leistungen (vgl. BVerfGE
39, 316 ; 87, 1 ).

IV.

Das Sozialstaatsprinzip gemäß Art. 20
Abs. 1 GG verpflichtet den Staat, für eine gerechte
Sozialordnung zu sorgen. Angesichts der Weite und
Unbestimmtheit dieses Prinzips lässt sich daraus jedoch
regelmäßig kein Gebot entnehmen, soziale Leistungen in einem
bestimmten Umfang zu gewähren (vgl. BVerfGE 94, 241
m.w.N.; stRspr). Wie der Gesetzgeber den
Gestaltungsauftrag des verfassungsrechtlich nicht näher
konkretisierten Sozialstaatsprinzips erfüllt, ist seine Sache
(vgl. BVerfGE 1, 97 ; 100, 271 ;
stRspr). Zwingend ist lediglich, dass der Staat die
Mindestvoraussetzungen für ein menschenwürdiges Dasein seiner
Bürger schafft (BVerfGE 82, 60 ). Diese
Mindestvoraussetzungen sind hier nicht berührt. Allein der
Ausschluss einer Teilkindergeldregelung für die Fälle des
§ 65 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EStG stellt unter
Berücksichtigung der Vielzahl sozial- und
sozialhilferechtlicher Regelungen die Sicherung der
Existenzgrundlage für die Betroffenen nicht in Frage.

Hassemer
Jentsch
Broß

Osterloh
Di Fabio
Mellinghoff

Lübbe-Wolff

Gerhard

Full & Egal Universal Law Academy