BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvL 5/03 -
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Niedersächsischen Finanzgerichts vom 14. Mai 2003 - 3 K
264/95 -
hat die 3. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Richter Mellinghoff,
die Richterin Lübbe-Wolff
und den Richter Gerhardt
gemäß § 81a BVerfGG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 11.
August 2008 einstimmig beschlossen:
Die Vorlage ist unzulässig.
1
Das Normenkontrollverfahren gemäß
Art. 100 Abs. 1 GG betrifft die Vereinbarkeit der
Erhebung einer gegenüber der gesetzlichen Spielbankabgabe
erhöhten Spielbankabgabe mit rechtsstaatlichen
Grundsätzen.
2
1. Das Niedersächsische Gesetz über die
Zulassung öffentlicher Spielbanken vom 25. Juli 1973
(Nds. GVBl S. 253 - NSpielbG 1973) ermöglichte die
Zulassung öffentlicher Spielbanken in drei geeigneten Orten
nebst Zweigspielbetrieben in drei weiteren Orten (§ 1).
Der Betrieb einer Spielbank bedurfte der Konzession, die auf
Zeit erteilt und mit Auflagen und Bedingungen verbunden
werden konnte; die Einzelheiten waren in einem
Konzessionsvertrag zu regeln (vgl. § 2 NSpielbG 1973).
Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 NSpielbG 1973 hatte der
Spielbankunternehmer an das Land Niedersachsen eine
Spielbankabgabe in Höhe von 80 vom Hundert der
Bruttospielerträge zu entrichten; Satz 2 bestimmte, dass
höhere (zusätzliche) Leistungen in dem Konzessionsvertrag
festgelegt werden konnten.
3
Das niedersächsische Spielbankenrecht wurde in
der Folgezeit mehrfach geändert. Hier von Interesse ist
allein das Gesetz zur Ergänzung abgaberechtlicher
Vorschriften für öffentliche Spielbanken vom 14. Juni
2002 (Nds. GVBl S. 174 - Ergänzungsgesetz). § 2
Abs. 1 dieses Gesetzes legte rückwirkend zum
1. September 1973 (§ 5) die Abgabesätze der
Zusatzleistungen zur Spielbankabgabe in der Höhe fest.
4
2. Der Minister des Innern erteilte der
Klägerin des Ausgangsverfahrens am 11. November 1975 die
Konzession zum Betrieb einer Spielbank in B... mit einem
Zweigspielbetrieb in B... für die Dauer von 15 Jahren
nach Maßgabe des Konzessionsvertrages vom 12. November
1975. Der Konzessionsvertrag bestimmte zu den höheren
Leistungen im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 2
NSpielbG 1973:
5
§ 2
6
( ... )
7
(3) Soweit der Brutto-Spielertrag der Spielbank
oder des Zweigspielbetriebes 10 Mio. DM pro Jahr
übersteigt, sind von den jeweils übersteigenden Beträgen
zusätzliche Leistungen zu der Spielbankabgabe zu erbringen.
Hierfür gilt während der ersten 10 Jahre nach Erteilung
der Konzession die folgende Regelung:
8
Zusatzleistung:
9
10
Die Zusatzleistung ist, sobald die oben
genannten Sätze erreicht sind, innerhalb der ersten 6 Tage
nach Ablauf des betreffenden Monats zu berechnen und an das
zuständige Finanzamt zu überweisen. Nach Ablauf der Frist von
10 Jahren ist der Nieders. Minister des Innern berechtigt,
die v.H.-Sätze für den über 10 Mio. DM hinausgehenden
Bruttospielertrag neu festzusetzen, wobei eine Erhöhung in
den nächsten 5 Jahren die oben genannten Prozentsätze um
maximal 1 % übersteigen darf.
11
Die Klägerin meldete in der Folgezeit die
Zusatzleistungen monatlich bei dem örtlichen Finanzamt an und
entrichtete die fälligen Beträge.
12
3. Die mit Erlass des Ministers des Innern vom
22. Dezember 1988 verfügte Erhöhung der Abgabesätze
(vgl. § 2 Abs. 3 letzter Satz des
Konzessionsvertrags) veranlasste die Klägerin, die
Rechtmäßigkeit der Erhebung der höheren Spielbankabgabe in
Frage zu stellen. Mit Bescheid vom 23. Juni 1989 setzte
daraufhin das Finanzamt Bad Bentheim unter Anwendung der
höheren Abgabesätze Zusatzleistungen für die Monate Mai bis
Dezember 1988 für die Spielbank B... und Juli bis Dezember
1988 für die Spielbank B... fest.
13
Das Finanzgericht hob die Bescheide auf: Das
Finanzamt habe zu Unrecht abgabenrechtliche Befugnisse
gegenüber der Spielbankbetreiberin in Anspruch genommen. Die
geltend gemachten Ansprüche auf Zusatzleistungen wurzelten
nicht im Abgabenrecht, sondern in einem ausschließlich durch
den Konzessionsvertrag als öffentlich-rechtlichem Vertrag
begründeten Vertragsverhältnis und seien keine Steuer.
14
Der Bundesfinanzhof teilte diese Auffassung
nicht, hob das Urteil des Finanzgerichts auf und verwies die
Sache zurück (Urteil vom 8. März 1995 - II R
23/93 -; siehe auch BFHE 177, 276
). Die Spielbankabgabe erfülle
alle Merkmale einer Steuer. Insbesondere handele es sich bei
der Spielbankabgabe nicht um eine Verwaltungsabgabe bzw.
Konzessionsabgabe. Für die höhere (zusätzliche)
Spielbankabgabe gelte nichts anderes. Mit der Regelung des
§ 3 Abs. 1 Satz 2 NSpielbG 1973 habe der
Gesetzgeber weder eine weitere - gegenüber der
Spielbankabgabe selbstständige - Abgabe geschaffen, noch
werde mit ihr eine rein vertragliche Leistungspflicht
begründet oder ermöglicht. Abgabenerhebende Körperschaft,
Schuldner, Tatbestand und Bemessungsgrundlage blieben
gegenüber der „normalen“ Spielbankabgabe unverändert;
§ 3 Abs. 1 Satz 2 NSpielbG 1973 ermögliche nur
die Erhöhung des Steuersatzes. Die im Hinblick auf den
Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Besteuerung bestehenden
Bedenken hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der Regelung
ließen deren Steuercharakter unberührt.
15
Nachdem das Finanzgericht den Rechtsstreit
ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht gemäß
Art. 100 Abs. 1 GG die Frage zur Entscheidung
vorgelegt hatte, ob § 3 Abs. 1 Satz 2 NSpielbG
1973 gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3
GG), insbesondere den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der
Besteuerung verstößt, erging das niedersächsische Gesetz zur
Ergänzung abgaberechtlicher Vorschriften für öffentliche
Spielbanken vom 14. Juni 2002 (Ergänzungsgesetz). In ihm
wurden die Abgabesätze für Zusatzleistungen zur
Spielbankabgabe entsprechend der im Konzessionsvertrag
niedergelegten Progression rückwirkend zum 1. September
1973 gesetzlich festgelegt. Die mit dem Erlass vom
22. Dezember 1988 verfügte Erhöhung der Abgabesätze
wurde nicht in das Gesetz übernommen.
16
Daraufhin setzte das Finanzamt B... mit
Bescheid vom 9. September 2002 die Zusatzleistung zur
Spielbankabgabe für die Monate Mai bis Dezember 1988 für die
Spielbank B... und Juli bis Dezember 1988 für die Spielbank
B... unter Abänderung seines Bescheides vom 23. Juni
1989 neu fest. Im Hinblick auf diesen Bescheid beschränkte
die Klägerin ihr Klagebegehren.
17
4. Nachdem das Bundesverfassungsgericht die
Unzulässigkeit der erwähnten Vorlage festgestellt hatte (vgl.
BVerfGK 1, 124 ff.), setzte das Finanzgericht den
Rechtsstreit erneut gemäß Art. 100 Abs. 1 GG aus
und legte dem Bundesverfassungsgericht die im Rubrum
wiedergegebenen Fragen zur Entscheidung vor (vgl. im
einzelnen EFG 2004, S. 445 ff.). Zur
Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefragen führt es aus,
der Bescheid vom 9. September 2002 sei im Falle der
Verfassungswidrigkeit von §§ 2 und 5 des
Ergänzungsgesetzes wegen unzulässiger Rückwirkung auf den
1. September 1973 rechtswidrig; in diesem Fall sei zu
entscheiden, ob § 3 Abs. 1 Satz 2 NSpielbG
1973 eine hinreichende gesetzliche Grundlage für den Bescheid
vom 23. Juni 1989 darstelle; bei Ungültigkeit dieser
Norm müsse der Klage stattgegeben werden.
18
Das Finanzgericht ist weiterhin von der
Ungültigkeit des § 3 Abs. 1 Satz 2 NSpielbG
1973 wegen Verstoßes gegen das Rechtsstaatsprinzip überzeugt:
Das Rechtsstaatsprinzip gebiete, dass im Bereich des
Abgabenwesens steuerbegründende Tatbestände nach Inhalt,
Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und
begrenzt seien. Erforderlich sei eine gesetzliche Festlegung
über den Steuergegenstand, den Steuerschuldner, die
Bemessungsgrundlage und den Steuersatz. Anhand dieser
Festlegungen müsse die Steuerbemessungsgrundlage numerisch
bestimmt beziehungsweise bestimmbar sein. Steuertatbestände
könnten nur durch förmliches Gesetz oder Satzung festgelegt
werden. Daraus folge das Verbot von Steuervereinbarungen.
Prinzipielle verfassungsrechtliche Grundsätze begründeten das
Verbot einer im Steuergesetz zugelassenen Vertragsform, wie
sie § 3 Abs. 1 Satz 2 NSpielbG 1973 bezüglich
der Möglichkeit der Festlegung höherer Leistungen im
Konzessionsvertrag vorsehe. Ohne parlamentarische
Ermächtigung dürften keine Steuern erhoben werden. Dem werde
§ 3 Abs. 1 Satz 2 NSpielbG 1973 nicht gerecht,
weil die Erhebung der höheren (zusätzlichen) Spielbankabgabe
erst auf der Grundlage des Konzessionsvertrags habe erfolgen
können, dessen steuerbegründender Inhalt der Vereinbarung des
Ministers des Innern und der Spielbankbetreiberin unterlegen
habe. Zwar lasse sich der Vorschrift der Wille des
Gesetzgebers zu einer über 80 vom Hundert der
Bruttospielerträge hinausgehenden Spielbankabgabe entnehmen,
konkrete Bestimmungen zur Höhe des Steuersatzes enthalte die
Norm aber nicht: die Möglichkeit der Vorausberechenbarkeit
der Steuer durch den Spielbankunternehmer habe erst aufgrund
des Konzessionsvertrags bestanden.
19
Auch die sachtypischen Besonderheiten der
(höheren) Spielbankabgabe rechtfertigten nicht die Annahme
hinreichender Tatbestandsbestimmtheit. Die ordnungsrechtliche
Primärfunktion der Spielbankabgabe, das Aufkommen der
Spielbanken bis zur Wirtschaftlichkeitsgrenze abzuschöpfen
und für gemeinnützige Zwecke zu verwenden, rechtfertige es
nicht, die in § 3 Abs. 1 Satz 2 NSpielbG 1973
getroffene Regelung als noch hinreichend tatbestandsbestimmt
zu qualifizieren. Das Bestreben nach flexibler Regelung
genüge nicht. Dem Abschöpfungsgebot für sich allein ließen
sich keine zwingenden Maßgaben über die Höhe des Steuersatzes
der Spielbankabgabe entnehmen. Zwar möge die Möglichkeit der
Versteigerung einer Spielbankerlaubnis (vgl. BVerfGE 102, 197
) darauf hindeuten, dass zur Erreichung des vom
Gesetzgeber angestrebten Abschöpfungsmaßes mit dem
Konzessionsinhaber konsentierte Regelungen sachgerecht sein
könnten. Dies entspreche auch Überlegungen, die im Zuge des
Gesetzgebungsverfahrens angestellt worden seien. Für die
Frage, ob § 3 Abs. 1 Satz 2 NSpielbG 1973 dem
Grundsatz der Tatbestandsmäßigkeit der Besteuerung genüge,
sei diese Erwägung jedoch ohne Belang. Da sich die
Steuerschuld nie zwingend aus vorgegebenen
Steuerwürdigkeitsentscheidungen unmittelbar ableiten lasse,
sei die numerische Bestimmung im Gesetz erforderlich.
20
Die aus der Verletzung des Prinzips der
Tatbestandsmäßigkeit folgende Beeinträchtigung der Klägerin
sei auch nicht aufgrund des von ihr geschlossenen
Konzessionsvertrags entfallen. Aufgrund des
verfassungsrechtlichen Verbots einer steuerbegründenden
Vereinbarung könne das verfassungswidrige Steuergesetz nicht
kraft Zustimmung des Steuerpflichtigen als noch
verfassungsmäßig qualifiziert werden. Diese Beurteilung decke
sich mit der Rechtsfolge, die sich gemäß § 59
Abs. 1 VwVfG in Verbindung mit § 134 BGB bei
Verstoß eines öffentlich-rechtlichen Vertrags gegen ein
Verbot der Vertragsform oder des Vertragsinhalts ergebe.
Schließlich sei § 3 Abs. 1 Satz 2 NSpielbG
1973 auch deshalb verfassungswidrig unbestimmt, weil die
Verwaltung zu einer einseitigen unbeschränkten Festlegung von
Steuerpflichten ermächtigt werde.
21
Zu der Vorlage haben die Klägerin des
Ausgangsverfahrens und für das Land Niedersachsen die
Niedersächsische Staatskanzlei Stellung genommen.
22
1. Unter Bezugnahme auf ihre Stellungnahme im
vorangegangenen Vorlageverfahren macht die Klägerin des
Ausgangsverfahrens geltend: § 3 Abs. 1 Satz 2
NSpielbG 1973 in Verbindung mit dem Konzessionsvertrag genüge
nicht den Anforderungen des Rechtsstaatsprinzips; der Verweis
auf den Konzessionsvertrag zur Bestimmung höherer Leistungen
sei unzureichend. Die Vorschrift liefere keinen eindeutigen
Tatbestand für den mit jeder Steuer verbundenen Eingriff und
treffe keine Aussagen zu Voraussetzungen, Umfang und Grenzen.
Der Spielbankenbetreiberin stehe grundsätzlich, wie in
BVerfGE 102, 197 (212) bestätigt worden sei, das Grundrecht
aus Art. 12 Abs. 1 GG zur Seite. § 3
Abs. 1 Satz 2 NSpielbG 1973 bleibe lückenhaft,
rechtsstaatswidrig unbestimmt und bilde insofern nicht die
nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG erforderliche
gesetzliche Grundlage. Der im Steuerrecht geltende Vorbehalt
des Gesetzes fordere ein formelles Gesetz oder eine Satzung
als Besteuerungsgrundlage. Damit werde ausgeschlossen, die
Entscheidung über die Höhe der Besteuerung in das Ermessen
der Verwaltung zu geben, wie das über die Ermächtigung zum
Abschluss eines Konzessionsvertrages geschehen sei. Insofern
müsse nicht ausgeführt werden, dass es schon an einem
ausreichenden Gemeinwohlbelang fehle, weil es dem Gesetzgeber
nicht um die Gefahrenabwehr, sondern um Einnahmenerzielung
gegangen sei.
23
2. Für das Land Niedersachsen hat die
Niedersächsische Staatskanzlei zur Frage der Rückwirkung
Stellung genommen. Zu dem vorangegangenen, hinsichtlich
§ 3 Abs. 1 Satz 2 NSpielbG 1973 im
Wesentlichen mit dem vorliegenden übereinstimmenden
Vorlagebeschluss hatte sie ausgeführt: Die Vorlage sei
unzulässig. Ihre Begründung entspreche nicht dem
Darlegungserfordernis des § 80 Abs. 2 Satz 1
BVerfGG. Das Gericht habe sich nicht hinreichend mit den
tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten
auseinandergesetzt. Zwar sei es gemäß § 126 Abs. 5
FGO an die Beurteilung des Bundesfinanzhofs in der
zurückweisenden Entscheidung gebunden, nach der die höhere
(zusätzliche) Spielbankabgabe gemäß § 3 Abs. 1
Satz 2 NSpielbG 1973 eine Steuer im Sinne des § 3
Abs. 1 AO sei. Das Finanzgericht verkenne aber, dass
spätestens seit der Entscheidung zur Berufsausbildungsabgabe
(BVerfGE 55, 274 ) und der Investitionshilfeabgabe
(BVerfGE 67, 256 ) davon auszugehen sei, dass ein
verfassungsrechtlicher Steuerbegriff zwar an die gesetzliche
Definition der Steuer anknüpfe, darüber hinaus aber dem
Funktionszusammenhang der bundesstaatlichen Finanzverfassung
ebenso Rechnung tragen müsse wie der Notwendigkeit, dass die
Steuer in der modernen Industriegesellschaft zwangsläufig
auch zum zentralen Lenkungsinstrument aktiver staatlicher
Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik geworden sei und damit
der Zweck, Einkünfte für die Bestreitung allgemeiner
Staatsaufgaben zu erzielen, sogar als Nebenzweck nicht selten
in den Hintergrund trete. Der Beschluss habe außer Acht
gelassen, dass eine Bindung an die Rechtsauffassung des
Bundesfinanzhofs dahingehend, dass die Abgabe als Steuer im
verfassungsrechtlichen Sinne zu qualifizieren sei, nicht
vorgelegen habe. Es habe daher im Sinne der Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts nahe gelegen zu erörtern, ob
die Erhebung unabhängig von der einfachgesetzlichen
Qualifizierung gegebenenfalls insoweit verfassungsrechtlich
abweichend zu beurteilen sein könnte und aus diesem Grunde
die Grundsätze des Finanzverfassungsrechts auf eine
Bestimmung der hier vorliegenden Art (etwa:
Vergütungsregelung) nicht hätten entsprechend angewendet
werden können. Durch die Einschränkung der
Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage nehme sich das
vorlegende Gericht selbst die Möglichkeit, die Abgabe
spezifisch verfassungsrechtlich zuzuordnen und die daran
anknüpfenden Folgerungen für die Vorlagefrage darzulegen.
24
Die Vorlage ist unzulässig. Das Finanzgericht
hat die Entscheidungserheblichkeit der zur Prüfung gestellten
Frage der Verfassungswidrigkeit von § 3 Abs. 1
Satz 2 NSpielbG 1973 und damit auch eine
Entscheidungserheblichkeit von Vorschriften des
Ergänzungsgesetzes nicht hinreichend dargelegt.
25
1. Ein Vorlagebeschluss nach Art. 100
Abs. 1 GG muss mit hinreichender Deutlichkeit erkennen
lassen, aus welchen Gründen das vorlegende Gericht von der
Unvereinbarkeit der Norm überzeugt ist und dass es bei
Gültigkeit der Regelung zu einem anderen Ergebnis kommen
würde als im Fall ihrer Ungültigkeit und wie es dieses
Ergebnis begründen würde (vgl. BVerfGE 77, 259 ;
97, 49 ; 98, 169 ; 105, 61 ;
stRspr). Das Gericht muss sich mit der Rechtslage
auseinandersetzen, die in Rechtsprechung und Literatur
vertretenen Auffassungen berücksichtigen und auf
unterschiedliche Auslegungsmöglichkeiten der Norm eingehen,
soweit diese für deren Verfassungsmäßigkeit von Bedeutung
sein können (vgl. BVerfGE 79, 245 ; 86, 71
; 97, 49 ). Die Darlegungen zur
Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten Norm müssen
den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab nennen und die für
die Überzeugung des Gerichts maßgebenden Erwägungen
darstellen, wobei sich das Gericht jedenfalls mit nahe
liegenden tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten
auseinanderzusetzen hat (vgl. BVerfGE 86, 52 ; 86,
71 ; 94, 315 ). Diesen Anforderungen
genügt der Vorlagebeschluss nicht.
26
2. Das Finanzgericht hat die
Entscheidungserheblichkeit der Gültigkeit des § 3 Abs. 1
Satz 2 NSpielbG 1973 nicht hinreichend begründet. Es hat die
rechtlichen Grundlagen der von der Klägerin angefochtenen
Abgabenerhebung nicht ausreichend gewürdigt und es
insbesondere unterlassen, das Rechtsverhältnis zwischen der
Klägerin und dem Land Niedersachsen daraufhin zu untersuchen,
ob die Erhebung der höheren Spielbankabgabe auf
bestandskräftiger Festsetzung durch Verwaltungsakt
beruht.
27
Die strittige Abgabenerhebung kann nur vor dem
Hintergrund der Entscheidung des Gesetzgebers im Jahr 1973,
den Betrieb von Spielbanken unter bestimmten, vom
Innenminister weiter zu konkretisierenden und von den
Konzessionsnehmern konsentierten Bedingungen zuzulassen,
angemessen gewürdigt werden. Der Landesgesetzgeber hat die
Festlegung der Spielbankabgabe zwar in bestimmtem Umfang der
Vereinbarung zwischen Innenminister und Konzessionsnehmern
überlassen. Zugleich spricht aber viel dafür, dass diese
Vereinbarung, die Voraussetzung der Konzessionierung war und
deren Bestandteil wurde (§ 2 Abs. 3 NSpielbG 1973),
späteren Einwendungen etwa der Art, wie sie die Klägerin rund
dreizehn Jahre später erhoben hat, nicht ausgesetzt sein
sollte. Das Finanzgericht hätte demgemäß untersuchen müssen,
ob das maßgebliche Landesrecht dem Konzessionsvertrag
jedenfalls über seine Aufnahme in den Konzessionsbescheid
Bestandskraft vermittelt hat. Enthält der Konzessionsbescheid
kraft seiner Bestandskraft - ungeachtet der
Qualifizierung der Spielbankabgabe als Steuer im Sinne der
Abgabenordnung - die rechtliche Grundlage der
angefochtenen Steuerbescheide, kommt es auf die vom
Finanzgericht erhobenen verfassungsrechtlichen Bedenken gegen
die gesetzliche Regelung nicht an. Sollte das Finanzgericht
hingegen der Ansicht sein, dass das Spielbankenrecht an
rechtsstaatlichen Mängeln gelitten habe, die zur Nichtigkeit
der in die Konzessionierung aufgenommenen Bestimmungen über
die höhere Spielbankabgabe führen, wird die Frage einer
Gesamtnichtigkeit der Konzessionierung und deren Rechtsfolgen
in den Blick zu nehmen und mit den Parteien des
Ausgangsverfahrens zu erörtern sein.
28
Weder die Erwägungen des Finanzgerichts zum
generellen Verbot von Steuervereinbarungen noch diejenigen zu
den Grundsätzen von Treu und Glauben sowie zur Verwirkung des
klägerischen Anfechtungsbegehrens gehen auf die aufgezeigte
Problematik ein. Erstere befassen sich mit dem System der
Spielbankenkonzessionierung in Niedersachsen unzureichend und
verfehlen aufgrund der Abstraktheit des rechtlichen Ansatzes
das spezifische Regelungsanliegen des Landesgesetzgebers; die
Diskussion um das generelle Verbot von Steuervereinbarungen
betrifft andere Konstellationen als die hier in Rede
stehende. Letztere würdigen im Wesentlichen das Verhalten der
Parteien nach Aufnahme des Spielbankbetriebs in tatsächlicher
Hinsicht und unter zeitlichen Aspekten. Soweit sich das
Finanzgericht mit den sachtypischen Besonderheiten der
(höheren) Spielbankabgabe befasst, geht es um die
Möglichkeit, die Unbestimmtheit des § 3 Abs. 1 Satz 2
NSpielbG 1973 verfassungsrechtlich zu rechtfertigen. Die
Ausführungen ersetzen die gebotene Würdigung der
Handlungsformen und Regelungsabsichten des Landesgesetzgebers
nicht. Es liegt zudem nahe, dass in diesem Zusammenhang die
die Konzessionserteilung betreffenden Verwaltungsakten
beizuziehen und auszuwerten gewesen wären.
29
3. Offen bleiben kann, ob der Vorlagebeschluss
den Anforderungen an die Begründung der Überzeugung des
vorlegenden Gerichts von der Verfassungswidrigkeit der zur
Prüfung gestellten Norm genügt. Allerdings bestehen insoweit
Zweifel.
30
Das Finanzgericht hält die Bestimmung des
§ 3 Abs. 1 Satz 2 NSpielbG 1973 für ungültig,
da sie gegen den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung
und den aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz
der Tatbestandsmäßigkeit der Besteuerung verstoße. Die
Grundsätze des Rechtsstaates forderten, dass eine Norm, die
eine Steuerpflicht begründe, nach Inhalt, Gegenstand, Zweck
und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt sei, so dass die
Steuerlast messbar und in gewissem Umfang für den Bürger
voraussehbar und berechenbar werde (vgl. BVerfGE 13, 153
; 19, 253 ). Das Finanzgericht nimmt
damit die Kritik der Literatur zur früheren
spielbankenrechtlichen Praxis auf (vgl. u.a. Lauer, Staat und
Spielbanken, 1993, S. 77 ff.; Papier, Die
finanzrechtlichen Gesetzesvorbehalte und das grundgesetzliche
Demokratieprinzip, 1973, S. 151 f.; Walter,
Spielbankabgabe und Finanzverfassung, StuW 1972,
S. 225 ff.). Indes stellt sich die Frage, ob das
Finanzgericht bei der Würdigung des hier maßgeblichen
Spielbankenrechts ausreichend berücksichtigt, dass die
Anforderungen an die Bestimmtheit des Gesetzes von der
Eigenart des geregelten Sachbereichs sowie vom Betroffensein
von Grundrechten abhängen (vgl. BVerfGE 108, 186
m.w.N.). Es überprüft seine Auffassung zwar im Hinblick auf
die sachtypischen Besonderheiten der (höheren)
Spielbankabgabe und ihre Grundrechtsrelevanz. Dabei dürfte es
jedoch nicht ausreichend auf den Umstand eingegangen sein,
dass die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung einer
Spielbankkonzession hatte und ihr Rechtspositionen von
vornherein nur nach Maßgabe der Bestimmungen des
Spielbankengesetzes 1973 verliehen wurden, diese mithin durch
den Konzessionsvertrag bestimmt und damit von ihrem
Einverständnis getragen sind. Die gebotene Erörterung hätte
sich auch auf die Frage zu erstrecken, ob durch eine
Auslegung des § 3 Abs. 1 Satz 2 NSpielbG 1973 dahin,
dass aus dem Abschöpfungszweck der Abgabe ein
ungeschriebenes, den Tarif limitierendes Tatbestandsmerkmal
der Wirtschaftlichkeitsgrenze abzuleiten ist, dem
verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot Genüge getan
wäre.
31
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.