BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvL 5/09 -
ob § 35 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 des Gesetzes
zum Schutz und zur Pflege der Kulturdenkmale im Freistaat
Sachsen (SächsDSchG) insoweit mit Bundesrecht vereinbar ist,
als danach die Zerstörung und Beschädigung auch privater
Denkmäler und auch fahrlässiges Handeln unter Strafe gestellt
wird.
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Amtsgerichts Meißen vom 15. Juli 2008 (7 Ds 165 Js 24158/06)
-
hat die 2. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richter Broß,
Di Fabio
und Landau
gemäß § 81a BVerfGG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I
S. 1473) am 6. Oktober 2009 einstimmig beschlossen:
Die Vorlage ist unzulässig.
1
Gegenstand der Vorlage ist die Frage,
inwieweit die Länder durch die Regelung in § 304 StGB
von der Schaffung von Strafvorschriften auf dem Gebiet des
Denkmalschutzes ausgeschlossen sind.
2
1. Das Gesetz zum Schutz und zur Pflege der
Kulturdenkmale im Freistaat Sachsen (Sächsisches
Denkmalschutzgesetz - SächsDschG) vom 3. März 1993 (SächsGVBl
S. 229), zuletzt geändert durch Art. 6 des Gesetzes vom
29. Januar 2008 (SächsGVBl S. 138, 146) enthält in
§ 35 eine Strafvorschrift folgenden Inhalts:
3
(1) Wer
4
1. ohne die nach § 12 Abs. 1 Nr. 5
erforderliche Genehmigung ein Kulturdenkmal oder einen
wesentlichen Teil eines Kulturdenkmals zerstört, oder
5
2. ohne die nach § 14 Abs. 2 erforderliche
Genehmigung Grabungen mit dem Ziel, Kulturdenkmale zu
entdecken, durchführt,
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wird mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren
oder Geldstrafe bestraft.
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(2) Die fahrlässige Begehung einer Tat nach
Absatz 1 wird mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder
Geldstrafe bestraft.
8
(3) Reste eines Kulturdenkmals, das durch eine
Tat nach Absatz 1 zerstört worden ist, können eingezogen
werden.
9
In § 12 SächsDSchG sind die
Genehmigungspflichten wie folgt geregelt:
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(1) Ein Kulturdenkmal darf nur mit Genehmigung
der Denkmalschutzbehörde
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1. wiederhergestellt oder instand gesetzt
werden,
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2. in seinem Erscheinungsbild oder seiner
Substanz verändert oder beeinträchtigt werden,
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3. mit An- und Aufbauten, Aufschriften oder
Werbeeinrichtungen versehen werden,
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4. aus einer Umgebung entfernt werden,
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5. zerstört oder beseitigt werden.
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(2) Bauliche oder garten- und
landschaftsgestalterische Anlagen in der Umgebung eines
Kulturdenkmals, soweit sie für dessen Erscheinungsbild von
erheblicher Bedeutung sind, dürfen nur mit Genehmigung der
Denkmalschutzbehörde errichtet, verändert oder beseitigt
werden. Andere Vorhaben in der Umgebung eines Kulturdenkmals
bedürfen dieser Genehmigung, wenn sie die bisherige
Grundstücksnutzung ändern würde. Die Genehmigung ist zu
erteilen, wenn das Vorhaben das Erscheinungsbild des
Kulturdenkmals nur unerheblich oder nur vorübergehend
beeinträchtigen würde oder wenn überwiegende Gründe des
Gemeinwohls Berücksichtigung verlangen.
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(3) Bedarf ein Vorhaben der Baugenehmigung oder
bauordnungsrechtlichen Zustimmung, tritt an die Stelle der
Genehmigung nach diesem Gesetz die Zustimmung der
Denkmalschutzbehörde gegenüber der Bauaufsichtsbehörde.
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2. Entsprechende Strafbestimmungen enthalten
neben dem Sächsischen Denkmalschutzgesetz lediglich die
Regelungen in Niedersachsen (§ 34 Nds.DSchG) und
Sachsen-Anhalt (§ 21 DSchG LSA). In den übrigen Ländern
wird die ungenehmigte Zerstörung von Denkmälern durch
Ordnungswidrigkeitenvorschriften sanktioniert.
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1. Der Angeschuldigte des Ausgangsverfahrens
erwarb im Jahre 2002 ein unter Denkmalschutz stehendes
Anwesen. Es handelte sich um ein Wohnhaus mit Anbau
(Fachwerk), Scheune (Fachwerk) und um ein Wirtschaftsgebäude
einer ehemaligen Mühle. Der Angeschuldigte beabsichtigte den
Umbau des Anwesens. In der ihm erteilten Baugenehmigung ist
als sonstige Nebenbestimmung vermerkt:
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3. Die Stellungnahme der unteren
Denkmalschutzbehörde vom 27.02.2002 ist der Baugenehmigung
als Kopie beigefügt. Vorgenannte Stellungnahme ist
Bestandteil der Baugenehmigung und für die Bauausführung
maßgebend.
21
Die Stellungnahme der unteren
Denkmalschutzbehörde enthält in zehn Punkten detaillierte
Vorgaben, die bei der Umbaumaßnahme zu beachten sind.
22
Anlässlich eines Ortstermins wurde
festgestellt, dass der Angeschuldigte das Wohnanwesen
abweichend von der Baugenehmigung umgebaut sowie die Scheune
ohne entsprechende Genehmigung abgerissen und an deren Stelle
eine Doppelgarage errichtet hatte. Auf entsprechenden Antrag
wurde eine diesbezügliche Nachtragsbaugenehmigung erteilt.
Das Landesamt für Denkmalpflege Sachsen stellte in einem
Schreiben vom 27. März 2006 fest, dass die Maßnahmen des
Angeschuldigten als vollständige Zerstörung eines
Kulturdenkmals zu betrachten seien. Aufgrund
denkmalpflegerischen Wertverlustes könne das Gebäude nicht
mehr weiter als Kulturdenkmal geführt werden.
23
2. Mit Anklageschrift vom 23. Mai 2007 wurde
dem Angeschuldigten ein Vergehen der vorsätzlichen Zerstörung
eines Kulturdenkmals gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 1
SächsDSchG zur Last gelegt. Es sei hervorzuheben, dass der
Angeschuldigte und seine Ehefrau das Grundstück im Jahr 2002
von der Schwiegermutter des Angeschuldigten erworben hätten.
Seine Schwiegermutter sei jedoch bereits mit Schreiben vom
27. März 1995 durch die untere Denkmalschutzbehörde davon
unterrichtet worden, dass das Wohnhaus mit Anbau, Scheune und
Wirtschaftsgebäude einer ehemaligen Mühle Kulturdenkmal im
Sinne des § 2 SächsDSchG sei. Am 13. Dezember 2001 habe
eine Objektbegehung stattgefunden. Dabei seien die
Forderungen des Denkmalschutzes unter dem Gesichtspunkt eines
möglichen Umbaus bezogen auf das Wohnhaus erläutert
worden.
24
3. Nachdem das Amtsgericht Meißen gegenüber
dem Vertreter des Beschuldigten sowie der Staatsanwaltschaft
Zweifel hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit des § 35
SächsDSchG geäußert, die Staatsanwaltschaft der vom Gericht
vorgeschlagenen Einstellung nach § 153 StPO jedoch nicht
zugestimmt hatte, setzte es mit Aussetzungs- und
Vorlagebeschluss vom 15. Juli 2008 das Verfahren aus und
legte dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Prüfung vor,
ob
25
㤠35 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 des Gesetzes
zum Schutz und zur Pflege der Kulturdenkmale im Freistaat
Sachsen (SächsDSchG) insoweit mit Bundesrecht vereinbar ist,
als danach die Zerstörung und Beschädigung auch privater
Denkmäler und auch fahrlässiges Handeln unter Strafe gestellt
wird.“
26
a) Die Entscheidung über die Eröffnung des
Hauptverfahrens und in der Folge eine etwaige Verurteilung
des Angeschuldigten hänge im Sinne des § 80 Abs. 2 Satz
1 BVerfGG von der Gültigkeit des § 35 Abs. 1 Nr. 1
SächsDSchG ab. Im Falle der Gültigkeit der Norm wäre eine
Verurteilung des Angeschuldigten wahrscheinlich und daher das
Hauptverfahren zu eröffnen. Gegenläufig sei im Falle der
Verfassungswidrigkeit der Norm zu entscheiden.
27
b) Die Norm des § 35 Abs. 1 Nr. 1
SächsDSchG sei nicht mit den bundesrechtlichen Vorschriften
der § 304 Abs. 1 StGB und Art. 4 Abs. 2 EGStGB
vereinbar und verstoße damit letztlich auch gegen
Art. 31 sowie Art. 70 Abs. 1 GG, Art. 72
Abs. 1 und Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG.
28
Die auch von der strafrechtlichen
Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 74 Abs. 1
Nr. 1 GG umfasste Vorschrift des § 304 Abs. 1 StGB
enthalte eine abschließende Regelung des Schutzes von
Kulturgütern gegen Beschädigung oder Zerstörung und damit
einer Materie im Sinne des Art. 4 Abs. 2 EGStGB.
Schutzzweck beider Vorschriften sei die Bewahrung von
Kulturgütern beziehungsweise Kulturdenkmalen, die für die
Allgemeinheit bedeutsam sind, vor einer Vernichtung oder
einer Brauchbarkeitsminderung. Die Tathandlung sei in beiden
Vorschriften mit „zerstört“ übereinstimmend beschrieben.
§ 304 StGB enthalte lediglich darüber hinaus die
Beschädigung als weitere Tatalternative. Unterschiede ergäben
sich beim Tatobjekt und dem subjektiven Tatbestand: Zum einen
setze § 35 Abs. 1 Nr. 1 SächsDSchG nicht die Zerstörung
öffentlicher Denkmäler voraus, zum anderen stelle die
Vorschrift in Absatz 2 im Gegensatz zu § 304 StGB auch
fahrlässiges Handeln unter Strafe.
29
Die beiden Regelungen seien jedoch
unvereinbar. Zum einen ergebe sich aus Art. 4 Abs. 5
EGStGB kein ausdrücklicher Vorbehalt für landesrechtliche
Strafvorschriften, da dort neben den
Sachbeschädigungsvorschriften des Strafgesetzbuchs nur
Vorschriften zum Schutze von Feld und Forst unberührt
blieben. Zum anderen stelle § 304 StGB eine
abschließende Regelung zur Pönalisierung von Beschädigungen
von Denkmälern als einer Materie im Sinne von Art. 4
Abs. 2 EGStGB dar. Aus dem Gesetzentwurf der Bundesregierung
zum Einführungsgesetz zum Strafgesetzbuch ergebe sich, dass
der Begriff Materie bewusst anstatt des Begriffes
Rechtsgebiet verwendet worden sei, da bei Letzterem die
unerwünschte Auslegung möglich gewesen wäre, dass die
Regelung des Absatz 2 des Art. 4 EGStGB nur dann gelte,
wenn hinsichtlich eines größeren, zusammengehörenden
Komplexes von Vorschriften im Besonderen Teil des
Strafgesetzbuchs eine abschließende Regelung getroffen sei,
nicht aber bereits bei einer nur vereinzelten Regelung, möge
sie auch für sich betrachtet eine Materie abschließend
regeln. Der Umstand, dass der Bundesgesetzgeber das Merkmal
der Öffentlichkeit von Denkmälern zur rechtsstaatlich
gebotenen Präzisierung des Tatobjekts eingeführt habe und die
Begehung fahrlässiger Sachbeschädigungen dem Strafgesetzbuch
fremd sei, lasse nur den Schluss zu, dass die bei der
Regelung der Materie übergangenen Fälle im Sinne einer
stillschweigend negativen Regelung straffrei bleiben
sollten.
30
Soweit in der Literatur unter Berufung auf die
Entstehungsgeschichte des § 304 StGB vertreten werde,
die bundes- und landesrechtlichen Strafvorschriften des
Denkmalschutzes seien insoweit miteinander vereinbar, als die
§ 303, § 304 StGB landesrechtlichen Vorschriften
vorgingen, soweit die schädigenden Handlungen durch sie
erfasst würden, sei dies unzutreffend. Die von den
Befürwortern dieser These zitierte Bundestagsdrucksache
(8/2382, S. 13) enthalte eine solche Aussage gerade nicht.
Vielmehr lasse sich dem Gesetzentwurf des Sechzehnten
Strafrechtsänderungsgesetzes gegenteilig entnehmen, dass die
(künftig auch von § 304 StGB erfassten) Fälle der
Beschädigung oder Zerstörung eines Naturdenkmals, welche
bislang landesrechtlich unterschiedlich als Straftat oder
Ordnungswidrigkeit normiert waren, künftig gerade einer
einheitlichen Regelung zugeführt werden sollten.
31
Die Vorlage ist unzulässig.
32
Ein Gericht kann eine Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit
gesetzlicher Vorschriften nach Art. 100 Abs. 1 GG nur
einholen, wenn es zuvor sowohl die Entscheidungserheblichkeit
der Vorschriften als auch ihre Verfassungsmäßigkeit
sorgfältig geprüft hat (vgl. BVerfGE 86, 71 ). Das
vorlegende Gericht muss hierzu darlegen, inwiefern seine
Entscheidung von der Gültigkeit der zur Prüfung gestellten
Normen abhängt. Ferner muss das Gericht seine Überzeugung von
der Verfassungswidrigkeit der Norm näher darlegen und
deutlich machen, mit welchem verfassungsrechtlichen Grundsatz
die zur Prüfung gestellte Regelung seiner Ansicht nach nicht
vereinbar ist. Dazu bedarf es einer Auseinandersetzung mit
nahe liegenden tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten
sowie einer eingehenden, Rechtsprechung und Schrifttum
einbeziehenden Darstellung der Rechtslage (vgl. BVerfGE 86,
71 ; 88, 198 ; 89, 329
; 97, 49 ). Die Darlegungen zur
Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten Normen
müssen den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab dabei nicht
nur benennen, sondern auch die für die Überzeugung des
Gerichts maßgebenden Erwägungen nachvollziehbar darlegen
(vgl. BVerfGE 86, 71 ).
33
Diesen Anforderungen wird der Vorlagebeschluss
nicht gerecht.
34
Das Amtsgericht Meißen hat seine Überzeugung
von der Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten
Vorschrift nicht in ausreichender Weise begründet.
35
Zutreffend wirft der Vorlagebeschluss die
Frage auf, ob der Bund durch Erlass des § 304 StGB von
seiner Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1
GG abschließend Gebrauch gemacht hat. Bejahendenfalls wäre
die entsprechende landesrechtliche Norm mit Bundesrecht
unvereinbar (mit der Folge der Nichtigkeit nach Art. 31
GG, vgl. BVerfGE 67, 1 ) sowie gemäß Art. 72
Abs. 1 GG nichtig (vgl. zu diesbezüglichen Feststellungen,
BVerfGE 77, 288 <289, 298>; 87, 95).
36
1. Bei der Beurteilung der Unvereinbarkeit
eines formellen Landesgesetzes mit einem Bundesgesetz nach
Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG fungiert neben dem
entsprechenden Bundesgesetz auch das Grundgesetz als
Prüfungsmaßstab (vgl. BVerfGE 53, 100 ; 67, 1
; 87, 95 ; Maunz, in: Maunz/Dürig, GG,
Art. 100 Rn. 24 ; Dollinger, in:
Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl. 2005, § 80
Rn. 95).
37
Im Falle des hiernach einschlägigen
Art. 72 Abs. 1 GG hat der Landesgesetzgeber die
Gesetzgebungsbefugnis, soweit nicht der Bund von der ihm
verliehenen Zuständigkeit Gebrauch gemacht hat. Ein
Gebrauchmachen im Sinne dieser Vorschrift liegt allerdings
nicht nur dann vor, wenn der Bund eine Regelung getroffen
hat. Auch in dem absichtsvollen Unterlassen einer Regelung
kann ein Gebrauchmachen von einer Bundeszuständigkeit liegen,
das dann insoweit Sperrwirkung für die Länder erzeugt (vgl.
BVerfGE 32, 319 ).
38
Der Bundesgesetzgeber kann im Bereich der im
Strafgesetzbuch herkömmlich geregelten Materien
Straftatbestände auch dort schaffen, wo ihm sonst durch den
Zuständigkeitskatalog des Grundgesetzes Grenzen gezogen sind
(vgl. BVerfGE 23, 113 ; 98, 265 ).
Soweit diese Regelungen abschließend sind, verhindern sie
ergänzendes oder abweichendes Landesrecht, das auf den Schutz
desselben Rechtsguts gerichtet ist. Dies wird in Art. 4
Abs. 2 EGStGB einfachgesetzlich bestätigt (vgl. BVerfGE 98,
265 ).
39
Die Frage, ob und inwieweit der Bund von einer
Zuständigkeit Gebrauch gemacht hat, kann im Einzelnen
schwierig zu beantworten sein. Die Antwort ergibt sich dabei
in erster Linie aus dem Bundesgesetz selbst, in zweiter Linie
aus dem hinter dem Gesetz stehenden Regelungszweck, ferner
aus der Gesetzgebungsgeschichte und den Gesetzesmaterialien.
Das gilt auch bei einem absichtsvollen Regelungsverzicht, der
in dem Gesetzestext selbst keinen unmittelbaren Ausdruck
gefunden hat. Der Erlass eines Bundesgesetzes über einen
bestimmten Gegenstand rechtfertigt für sich allein noch nicht
die Annahme, dass damit die Länder von eigener Gesetzgebung
ausgeschlossen sind; es können Bereiche übrig bleiben, deren
Regelung für die Gesetzgebung der Länder offen ist (vgl.
BVerfGE 102, 99 ). Ob der Gebrauch, den
der Bund von einer Kompetenz gemacht hat, abschließend ist,
muss aufgrund einer Gesamtwürdigung des betreffenden
Normenkomplexes festgestellt werden (vgl. BVerfGE 67, 299
; 109, 190 ). In jedem Fall setzt die
Sperrwirkung für die Länder voraus, dass der Gebrauch der
Kompetenz durch den Bund hinreichend erkennbar ist (vgl.
BVerfGE 98, 265 ).
40
Gegenstand einer konkreten Normenkontrolle im
vorliegenden Fall ist somit die Frage, welche Materie von
§ 304 StGB erfasst wird und welchen Regelungszweck diese
Vorschrift verfolgt. Ergänzt um Aspekte der
Gesetzesentstehung ist auf dieser Basis im Wege einer
Gesamtbetrachtung die Frage nach einer abschließenden,
ergänzende landesrechtliche Regelungen ausschließenden Norm
zu beantworten. Mit diesem Maßstab und den sich hieraus
ergebenden Fragestellungen setzt sich der Vorlagebeschluss
nicht hinreichend auseinander.
41
2. Das vorlegende Gericht macht keine
Ausführungen dazu, aus welchen Umständen ein erkennbarer
Wille des Bundesgesetzgebers zu einer abschließenden Regelung
gefolgert wird. Es macht nicht deutlich, ob der Sachbereich
tatsächlich umfassend und lückenlos geregelt ist und
inwiefern er nach dem aus Gesetzgebungsgeschichte und
Materialien ablesbaren objektivierten Willen des Gesetzgebers
abschließend geregelt werden sollte (vgl. hierzu BVerfGE 102,
99 ). Dass sich dies, entsprechend den genannten
Vorgaben, aus der Norm selbst ergibt, legt der
Vorlagebeschluss nicht dar. Darüber hinaus wird aus ihm auch
nicht deutlich, ob sich der Wille zu einer abschließenden
Regelung aus dem Zweck der Norm oder ihrer historischen
Entwicklung ergibt.
42
Für das Vorliegen einer erkennbar
abschließenden Regelung liegen auch keine derartigen
Anhaltspunkte vor, die eine Auseinandersetzung im
Vorlagebeschluss entbehrlich machten. Im Gegenteil lassen
weder der Schutzzweck noch die Entstehungsgeschichte des
§ 304 StGB ohne Weiteres den unmittelbaren Schluss auf
eine abschließende Regelung zu.
43
a) Der Schutzzweck der Norm besteht in der
Wahrung des öffentlichen Interesses an der Unversehrtheit der
in § 304 StGB genannten Tatobjekte (vgl. Wieck-Noodt,
in: Münchener Kommentar zum StGB, 1. Aufl. 2006, § 304
Rn. 1).
44
Die Vorschrift des § 304 StGB erfasst
dabei nicht sämtliche, sondern nur öffentliche Denkmäler.
Damit liegt ein umfassender und lückenloser Schutz von
Denkmälern durch den Bund gerade nicht ohne weiteres vor.
45
Der Vorlagebeschluss geht davon aus, dem
Begriffsmerkmal „öffentlich“ in § 304 StGB komme eine
eigenständige Bedeutung zu. Anders, als dies die Vorlagefrage
vermuten lässt, kommt es hierbei auf die
Eigentumsverhältnisse jedoch nicht an. Vielmehr wird ein
öffentliches Denkmal durch einen entsprechenden Widmungsakt
sowie eine - wenn auch beschränkte - öffentliche
Zugangsmöglichkeit gekennzeichnet. Erforderlich ist hiernach
eine Zweckbestimmung, durch die die Sache der Öffentlichkeit
gewidmet wird (vgl. RGSt 43, 240 ). Dies kann auch
konkludent erfolgen (vgl. OLG Celle, Urteil vom
28. Januar 1974 - 2 Ss 301/73 -, NJW 1974, S. 1291
; Wieck-Noodt, in: Münchener Kommentar zum StGB,
1. Aufl. 2006, § 304 Rn. 8; Wolff, in: Leipziger
Kommentar zum StGB, 12. Aufl. 2008, § 304 Rn. 2).
Als weitere Voraussetzung ist nach weit verbreiteter Ansicht
die allgemeine Zugänglichkeit des Denkmals zu fordern (vgl.
RGSt 58, 346 ; BGH, Urteil vom 31. Mai 1957 - 1
StR 155/57 -, NJW 1957, S. 1158; Stree, in: Schönke/Schröder,
StGB, 27. Aufl. 2006, § 304 Rn. 4; Fischer, StGB, 56.
Aufl. 2009, § 304 Rn. 7; Lackner/Kühl, StGB, 26. Aufl.
2007, § 304 Rn. 2; Wolff, in: Leipziger Kommentar zum
StGB, 12. Aufl. 2008, § 304 Rn. 7 a.E.; Eberl, BayVBl.
2007, S. 459 ; Keller, Der strafrechtliche
Schutz von Baudenkmälern unter Berücksichtigung der
Bußgeldtatbestände in den Landesdenkmalgesetzen, 1987, S. 37;
Hammer, Die geschichtliche Entwicklung des Denkmalrechts in
Deutschland, 1995, S. 181, Fn. 260; Siebertz, Denkmalschutz
in Bayern, 1977, S. 180; von „leicht zugänglich“ spricht
auch der Bundesgesetzgeber im Rahmen des Achtzehnten
Strafrechtsänderungsgesetzes, mit welchem der Schutz von
Naturdenkmälern in § 304 StGB aufgenommen wurde, vgl.
BTDrucks 8/2382, S. 13; offen gelassen von OLG Celle, a.a.O.;
ablehnend Hönes, NuR 2006, S. 750 ). Gerade
deswegen, weil die Denkmäler nach ihrer Zweckbestimmung
öffentlich zugänglich sein müssten und deshalb erhöhter
Gefahr der Zerstörung oder Beschädigung ausgesetzt seien,
stünden diese unter einem, gegenüber der allgemeinen
Sachbeschädigung erhöhten Strafschutz (vgl. BGH, Urteil vom
31. Mai 1957 - 1 StR 155/57 -, NJW 1957, S. 1158; RGSt
58, 346 ; Entwürfe zu einem Deutschen
Strafgesetzbuch, Dritter Teil, Denkschrift zu dem Entwurf von
1919, S. 300; Amtlicher Entwurf eines allgemeinen Deutschen
Strafgesetzbuchs, Zweiter Teil: Begründung, 1925,
S. 150).
46
Es kann jedoch nicht ausgeschlossen werden,
dass sich die Regelungsintention des Bundes lediglich darauf
bezog, sicher zu stellen, dass gerade öffentliche Denkmäler,
mithin solche, die in irgendeiner Form öffentlich zugänglich
sind und an deren Erhaltung ein öffentliches Interesse
besteht, unter einen besonderen strafrechtlichen Schutz
gestellt werden. Dies schließt es nicht von vornherein aus,
dass es daneben den Ländern freigestellt sein sollte, auch
solche Denkmäler, welche nicht öffentlich zugänglich sind,
deren Erhaltung aber ebenso im öffentlichen Interesse liegt,
vor Zerstörung strafrechtlich zu schützen. Auch diesen droht
in erheblichem Maße die Gefahr einer Zerstörung. So mag in
vielen Fällen die Beseitigung eines Baudenkmals dem
Grundstückseigentümer eine rentablere Nutzung eröffnen (vgl.
Backhaus, Denkmalrecht in Niedersachsen, 1988, S. 146;
differenzierend zu § 304 StGB, Eberl, in:
Eberl/Martin/Petzet, Bayerisches Denkmalschutzgesetz, 5.
Aufl. 1997, Art. 23 Rn. 2). Der Vorlagebeschluss legt
nicht dar, inwiefern der durch § 304 StGB gewährte
partielle Schutz dahingehend zu verstehen sei, dass
weitergehende Normierungen, die auch nicht öffentliche
Denkmäler erfassen, ausgeschlossen werden sollten.
47
b) Allein aus dem Umstand, dass sich aus
Art. 4 Abs. 5 EGStGB für den Bereich des Denkmalschutzes
kein ausdrücklicher Vorbehalt für eine landesrechtliche
Vorschrift ergibt, kann entgegen der Ansicht des vorlegenden
Gerichts (ebenso Weber, in: Festschrift für Herbert Tröndle,
1989, S. 337 ) nicht auf eine
abschließende Regelung geschlossen werden. Aufgrund des
grundgesetzlichen Kompetenzgefüges ist es vielmehr
erforderlich, dass der Bund seinerseits deutlich macht, dass
er eine abschließende Regelung getroffen hat. Dieser Wille
muss erkennbar sein.
48
Hinzu kommt Folgendes: Ausweislich der
Materialien zu Art. 4 EGStGB war es das Ziel des
Gesetzgebers, die seit alters her eigenständigen Regelungen
der Länder auf dem Gebiet des Feld- und Forstschutzes in
gewissem Umfange fortbestehen zu lassen (vgl. BTDrucks 7/550,
S. 201). Die Entwicklung der Landesdenkmalschutzgesetze
unterscheidet sich aber von der der Gesetze zum Schutz von
Feld und Forst. Hiervon ausgehend hätte im Vorlagebeschluss
näher dargelegt werden müssen, inwiefern zum Zeitpunkt des
Inkrafttretens des Einführungsgesetzes zum Strafgesetzbuch im
Bereich des Denkmalschutzes neuere und ähnliche
landesrechtliche Regelungen existierten, von deren
Fortbestehen jedoch bewusst abgesehen werden sollte.
49
c) Entgegen den Ausführungen im
Vorlagebeschluss wurde das Merkmal der Öffentlichkeit nicht
durch den Bundesgesetzgeber - zur rechtsstaatlich gebotenen
Präzisierung - eingefügt (kritisch zum Argument möglicher
Ergänzung aus Gründen des Bestimmtheitsgebots Hönes, NuR
2006, S. 750 ). Was das Tatobjekt des öffentlichen
Denkmals anbetrifft, geht die Regelung auf entsprechende
Formulierungen in Gesetzentwürfen des 19. Jahrhunderts
zurück. So enthielt bereits § 28 des Ersten Teils, 14.
Abschnitt des Entwurfs des Straf-Gesetz-Buches für die
Preußischen Staaten von 1828 eine Strafvorschrift, welche den
Fall der Zerstörung öffentlicher Denkmäler mit
Arbeitshausstrafe belegte (abgedruckt bei Schubert/Regge,
Quellen zur preußischen Gesetzgebung des 19. Jahrhunderts,
Gesetzesrevision <1825-1848>, I. Abteilung Straf- und
Strafprozessrecht, Band 1 Strafrecht
preußischen Regelungen nahmen dabei auf das Allgemeine
Preußische Landrecht Bezug, das im Zwanzigsten Teil in
§ 211 bereits die Verunstaltung oder Beschädigung
öffentlicher Denkmäler unter Strafe stellte (vgl. den Hinweis
auf § 211 ALR in den Materiellen Abweichungen des
Revidirten Entwurfs des Criminal-Strafgesetzbuchs vom
Allgemeinen Landrecht und den übrigen gegenwärtigen
Criminal-Strafgesetzen, 1833, abgedruckt bei Schubert/Regge,
Quellen zur preußischen Gesetzgebung des 19. Jahrhunderts,
Gesetzesrevision <1825-1848>, I. Abteilung Straf-
und Strafprozessrecht, Band 3, Straf- und Strafprozessrecht
, S. 232).
50
Der Bundesgesetzgeber hat dieses
Begriffsmerkmal ohne Kommentierung übernommen (vgl. zur
historischen Entwicklung Hammer, Die geschichtliche
Entwicklung des Denkmalrechts in Deutschland, 1995, S.
180 ff.; Hönes, NuR 2006, S. 750). Behauptet das
vorlegende Gericht, das Öffentlichkeitserfordernis lasse nur
den Schluss zu, der Reichs- bzw. Bundesgesetzgeber habe damit
auch eine negative Regelung dahingehend treffen wollen, dem
Landesgesetzgeber zu untersagen, nicht öffentliche Denkmäler
strafrechtlich zu schützen (so Weber, in: Festschrift für
Herbert Tröndle, 1989, S. 337 ; im Ergebnis ebenso
Eser, in: Schönke/Schröder, StGB, 27. Aufl. 2006, Vor
§ 1 Rn. 41), so hätte dies historisch belegt werden
müssen. Daran fehlt es. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass
diese Intention bereits den preußischen Gesetzen des 18.
beziehungsweise 19. Jahrhunderts zu Grunde lag. Angesichts
der territorialen Zersplitterung Deutschlands kann auch
ausgeschlossen werden, dass damals eine (weitere)
landesrechtliche Regelungen ausschließende Normierung gewollt
war (vgl. zu den Erwägungen des Entwurfs von 1828, die sich
jedoch nicht explizit mit dem Begriff des öffentlichen
Denkmals befassen, die Motive zu dem von dem Revisor
vorgelegten „Ersten Entwurfe des Criminal-Gesetzbuches für
die Preußischen Staaten“, Vierter Band, 1828, abgedruckt bei
Schubert/Regge, Quellen zur preußischen Gesetzgebung des 19.
Jahrhunderts, Gesetzesrevision <1825-1848>, I.
Abteilung Straf- und Strafprozessrecht, Band 2, Straf- und
Strafprozessrecht ,
S. 395 ff., insbesondere S. 433 ff.).
Lediglich in Bezug auf die in der gleichen Norm erfasste
Beschädigung von Wegen und Brücken führen die Motive aus,
dass es auch hier notwendig des Beiwortes „öffentlich“
bedürfe, da sonst das „Verbrechen“ in der Sphäre der
Rechtsverletzungen gegen Einzelne bleibe (vgl. Motive zu dem
von dem Revisor vorgelegten „Ersten Entwurfe des
Criminal-Gesetzbuches für die Preußischen Staaten“, Vierter
Band, 1828, a.a.O., S. 433). Zwar ist es dem
Bundesgesetzgeber nicht verwehrt, einer übernommenen Regelung
auch noch nachträglich eine abschließende Wirkung
beizumessen. Mit Blick auf die historische Entwicklung ist es
jedoch Sache des vorlegenden Gerichts aufzuzeigen, aufgrund
welcher Umstände darauf geschlossen werden müsse, der
Bundesgesetzgeber, der die Regelung unkommentiert in das
Strafgesetzbuch übernommen hat, habe diese - nunmehr - als
abschließend verstanden.
51
Aus dem Umstand der Einfügung des Tatobjekts
der Naturdenkmäler im Zuge des Achtzehnten
Strafrechtsänderungsgesetzes (Art. 1 Nr. 7 des
Achtzehnten Strafrechtsänderungsgesetzes vom 28. März 1980,
BGBl I S. 373) kann auf einen nachträglich geäußerten Willen
des Bundesgesetzgebers zu einer abschließenden Regelung nicht
ohne Weiteres geschlossen werden (vgl. Keller, Der
strafrechtliche Schutz von Baudenkmälern unter
Berücksichtigung der Bußgeldtatbestände in den
Landesdenkmalgesetzen, 1987, S. 94 ff.). Unabhängig
davon, dass der Vorlagebeschluss hierauf nicht eingeht, lässt
sich den Gesetzesmaterialien kein Hinweis auf eine derartige
Willensbekundung entnehmen. Ausgeführt wird lediglich, dass
die bisherigen unterschiedlichen landesrechtlichen
Normierungen zum Schutz von Naturdenkmälern einer
einheitlichen Regelung zugeführt werden sollen. Dabei sei es
sachlich gerechtfertigt, Naturdenkmäler den anderen in
§ 304 StGB genannten Sachen gleichzustellen (vgl.
BTDrucks 8/2382, S. 13). Der Vorlagebeschluss macht keine
Ausführungen dazu, inwieweit aus diesem Umstand die
Schlussfolgerung gezogen werden kann, der Bundesgesetzgeber
sei hinsichtlich der übrigen in § 304 StGB genannten
Gegenstände, zu denen er im Rahmen des
Gesetzgebungsverfahrens keine Stellung nahm, von einer
abschließenden Regelung ausgegangen.
52
d) Selbst wenn man - wie im Vorlagebeschluss -
die Ansicht vertritt, der Bund habe die Materie des
Denkmalschutzes umfassend geregelt, hätte das vorlegende
Gericht weiter prüfen müssen, ob das Landesrecht dasselbe
Rechtsgut schützt wie das Bundesrecht (vgl. BVerfGE 98, 265
).
53
Insoweit wird teilweise vertreten, die
Regelungen bezweckten jeweils den Schutz unterschiedlicher
Rechtsgüter. So ziele § 304 StGB auf den Erhalt
bestimmter, gemeinnützigen Zwecken gewidmeter Sachen.
Demgegenüber wolle die landesrechtliche Regelung einfach den
Bestand an Kulturdenkmälern schützen (vgl. zu der
Strafvorschrift in § 34 Nds.DSchG, Wiechert, in:
Grosse-Suchsdorf/Schmaltz/Wiechert, Niedersächsische
Bauordnung, Niedersächsisches Denkmalschutzgesetz, 5. Aufl.
1992, § 34 Rn. 2; Reich, Denkmalschutzgesetz
Sachsen-Anhalt, 2000, § 21 Rn. 1; kritisch hierzu
Keller, Der strafrechtliche Schutz von Baudenkmälern unter
Berücksichtigung der Bußgeldtatbestände in den
Landesdenkmalgesetzen, 1987, S. 96). Vertreten wird aber
auch, die landesrechtlichen Bestimmungen sanktionierten
ausschließlich den Verstoß gegen den Genehmigungsvorbehalt
(vgl. Hönes, Denkmalschutz und Denkmalpflege in
Rheinland-Pfalz, 1984, S. 63, 76 f.).
54
Es wäre Aufgabe des vorlegenden Gerichts
gewesen, hierzu Stellung zu nehmen und zu erörtern, ob die
Ahndungsvorschriften eine unterschiedliche Zielrichtung
verfolgen (vgl. auch Rehborn, NWVBl 1988, S. 325
). Dies ist unterblieben.
55
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.