Leitsatz
zum Beschluss des Zweiten Senats vom
2. Mai 2012
- 2 BvL 5/10 -
Zum Vertrauensschutz gegenüber einer
rückwirkenden Änderung der Rechtslage bei noch nicht
gefestigter höchstrichterlicher Rechtsprechung (hier zu
Art. 17 Abs. 1 Dienstrechtsneuordnungsgesetz).
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvL 5/10 -
ob Artikel 17 Absatz 1 des
Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 5. Februar 2009 (BGBl I
S. 160, 274) mit Artikel 20 Absatz 3, Artikel 33 Absatz 5 und
Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig
ist
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Bundesverwaltungsgerichts vom 19. August 2010
- BVerwG 2 C 34.09 -
hat das Bundesverfassungsgericht
- Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen
und Richter
Präsident Voßkuhle,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau,
Huber,
Hermanns,
Müller,
Kessal-Wulf
am 2. Mai 2012 beschlossen:
Artikel 17 Absatz 1 des Gesetzes zur
Neuordnung und Modernisierung des Bundesdienstrechts
(Dienstrechtsneuordnungsgesetz - DNeuG) vom
5. Februar 2009 (Bundesgesetzblatt I Seite 160) ist mit
dem Grundgesetz vereinbar.
1
Das Normenkontrollverfahren betrifft die
Frage, ob die durch Art. 17 Abs. 1 des Gesetzes zur
Neuordnung und Modernisierung des Bundesdienstrechts
(Dienstrechtsneuordnungsgesetz - DNeuG) vom
5. Februar 2009 (BGBl I S. 160) angeordnete
rückwirkende Änderung von § 14a Abs. 1 des Gesetzes
über die Versorgung der Beamten und Richter des Bundes
(Beamtenversorgungsgesetz -BeamtVG) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 16. März 1999 (BGBl I
S. 322, 847, 2033), zuletzt geändert durch Art. 4
des Gesetzes vom 29. Juli 2008 (BGBl I S. 1582),
mit dem Grundgesetz vereinbar ist.
2
1. § 14a BeamtVG greift die besondere
Versorgungslage auf, in der sich bestimmte Beamte befinden,
die neben ihrem beamtenrechtlichen Versorgungsanspruch aus
einer früheren Tätigkeit einen Anspruch auf Rente aus einer
gesetzlichen Rentenversicherung erworben haben. Altersrente
können diese Beamten in der Regel erst mit Erreichen der
Regelaltersgrenze beziehen. Treten sie vorher in den
Ruhestand - etwa wegen Dienstunfähigkeit oder aufgrund
einer besonderen Altersgrenze -, sind sie zunächst
ausschließlich auf ihre beamtenrechtlichen Versorgungsbezüge
angewiesen, da sie die Voraussetzungen für den Bezug einer
Rente wegen Erwerbsminderung nicht erfüllen (vgl. § 43
Abs. 1 Nr. 2 SGB VI). Das kann sich für diese Beamten
nachteilig auswirken, wenn durch eine späte Übernahme in das
Beamtenverhältnis und den vorzeitigen Eintritt in den
Ruhestand nur wenige Dienstjahre für die Berechnung der
Versorgungsbezüge berücksichtigt werden können. § 14a
BeamtVG wirkt dieser „Versorgungslücke“ bei sogenannten
gemischten Erwerbskarrieren durch eine vorübergehende
Erhöhung des Ruhegehaltssatzes bis zum Beginn des
Rentenbezugs entgegen (vgl. BTDrucks 10/4225, S. 21;
BVerwGE 111, 93 ).
3
2. a) § 14a BeamtVG lautete in der
Fassung der Bekanntmachung vom 16. März 1999 (BGBl I
S. 322, 847, 2033), zuletzt geändert durch Art. 4
des Gesetzes vom 29. Juli 2008 (BGBl I S. 1582; im
Folgenden: § 14a BeamtVG a.F.):
4
§ 14a BeamtVG a.F.
5
(1) Der nach den sonstigen Vorschriften
berechnete Ruhegehaltssatz erhöht sich vorübergehend, wenn
der Beamte vor der Vollendung des fünfundsechzigsten
Lebensjahres in den Ruhestand getreten ist und er
6
1. bis zum Beginn des Ruhestandes die Wartezeit
von sechzig Kalendermonaten für eine Rente der gesetzlichen
Rentenversicherung erfüllt hat,
7
2. a) wegen Dienstunfähigkeit im Sinne des
§ 42 Abs. 1 des Bundesbeamtengesetzes oder
entsprechenden Landesrechts in den Ruhestand versetzt worden
ist oder
8
b) wegen Erreichens einer besonderen
Altersgrenze in den Ruhestand getreten ist und das sechzigste
Lebensjahr vollendet hat,
9
3. einen Ruhegehaltssatz von 66,97 vom Hundert
noch nicht erreicht hat und
10
4. keine Einkünfte im Sinne des § 53 Abs.
7 bezieht. Die Einkünfte bleiben außer Betracht, soweit sie
durchschnittlich im Monat 325 Euro nicht überschreiten.
11
(2) Die Erhöhung des Ruhegehalts beträgt
0,95667 vom Hundert der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge für je
zwölf Kalendermonate der für die Erfüllung der Wartezeit
(Absatz 1 Nr. 1) anrechnungsfähigen Pflichtbeitragszeiten,
soweit sie nicht von § 50e Abs. 1 erfasst werden, nach
Vollendung des 17. Lebensjahres und vor Begründung des
Beamtenverhältnisses zurückgelegt wurden und nicht als
ruhegehaltfähig berücksichtigt sind. Der hiernach berechnete
Ruhegehaltssatz darf 66,97 vom Hundert nicht überschreiten.
In den Fällen des § 14 Abs. 3 ist das Ruhegehalt, das
sich nach Anwendung der Sätze 1 und 2 ergibt, entsprechend zu
vermindern. Für die Berechnung nach Satz 1 sind verbleibende
Kalendermonate unter Benutzung des Nenners 12 umzurechnen;
§ 14 Abs. 1 Satz 2 und 3 gilt entsprechend.
12
(3) Die Erhöhung fällt spätestens mit Ablauf
des Monats weg, in dem der Ruhestandsbeamte das
fünfundsechzigste Lebensjahr vollendet. Sie endet vorher,
wenn der Ruhestandsbeamte
13
1. eine Versichertenrente der gesetzlichen
Rentenversicherung bezieht, mit Ablauf des Tages vor dem
Beginn der Rente, oder
14
2. in den Fällen des Absatzes 1 Nr. 2 Buchstabe
a nicht mehr dienstunfähig ist, mit Ablauf des Monats, in dem
ihm der Wegfall der Erhöhung mitgeteilt wird, oder
15
3. ein Erwerbseinkommen bezieht, mit Ablauf des
Tages vor dem Beginn der Erwerbstätigkeit.
16
§ 35 Abs. 3 Satz 2 gilt sinngemäß.
17
(4) Die Erhöhung des Ruhegehaltssatzes wird auf
Antrag vorgenommen. Anträge, die innerhalb von drei Monaten
nach Eintritt des Beamten in den Ruhestand gestellt werden,
gelten als zum Zeitpunkt des Ruhestandseintritts gestellt.
Wird der Antrag zu einem späteren Zeitpunkt gestellt, so
tritt die Erhöhung vom Beginn des Antragsmonats an ein.
18
b) Die zur Ausfüllung der Formulierung „nach
den sonstigen Vorschriften berechnete Ruhegehaltssatz“ in
§ 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. heranzuziehende Regelung
des § 14 BeamtVG lautet in der maßgeblichen Fassung
durch das Versorgungsänderungsgesetz 2001 vom
20. Dezember 2001 (BGBl I S. 3926):
19
§ 14 BeamtVG
20
(1) Das Ruhegehalt beträgt für jedes Jahr
ruhegehaltfähiger Dienstzeit 1,79375 vom Hundert der
ruhegehaltfähigen Dienstbezüge (§ 5), insgesamt jedoch
höchstens 71,75 vom Hundert. Der Ruhegehaltssatz ist auf zwei
Dezimalstellen auszurechnen. Dabei ist die zweite
Dezimalstelle um eins zu erhöhen, wenn in der dritten Stelle
eine der Ziffern fünf bis neun verbleiben würde. Zur
Ermittlung der gesamten ruhegehaltfähigen Dienstjahre sind
etwa anfallende Tage unter Benutzung des Nenners
dreihundertfünfundsechzig umzurechnen; die Sätze 2 und 3
gelten entsprechend.
21
(2) (weggefallen)
22
(3) Das Ruhegehalt vermindert sich um 3,6 vom
Hundert für jedes Jahr, um das der Beamte
23
1. vor Ablauf des Monats, in dem er das 63.
Lebensjahr vollendet, nach § 42 Abs. 4 Nr. 1 des
Bundesbeamtengesetzes oder entsprechendem Landesrecht in den
Ruhestand versetzt wird,
24
2. vor Ablauf des Monats, in dem er die für ihn
geltende gesetzliche Altersgrenze erreicht, nach § 42
Abs. 4 Nr. 2 des Bundesbeamtengesetzes oder entsprechendem
Landesrecht in den Ruhestand versetzt wird,
25
3. vor Ablauf des Monats, in dem er das 63.
Lebensjahr vollendet, wegen Dienstunfähigkeit, die nicht auf
einem Dienstunfall beruht, in den Ruhestand versetzt
wird;
26
die Minderung des Ruhegehalts darf 10,8 vom
Hundert nicht übersteigen. Absatz 1 Satz 2 bis 4 gilt
entsprechend. Gilt für den Beamten eine vor der Vollendung
des 63. Lebensjahres liegende Altersgrenze, tritt sie in den
Fällen des Satzes 1 Nr. 1 und 3 an die Stelle des 63.
Lebensjahres. Gilt für den Beamten eine nach Vollendung des
65. Lebensjahres liegende Altersgrenze, wird in den Fällen
des Satzes 1 Nr. 2 nur die Zeit bis zum Ablauf des Monats
berücksichtigt, in dem der Beamte das 65. Lebensjahr
vollendet.
27
(4) Das Ruhegehalt beträgt mindestens
fünfunddreißig vom Hundert der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge
(§ 5). An die Stelle des Ruhegehalts nach Satz 1 treten,
wenn dies günstiger ist, fünfundsechzig vom Hundert der
jeweils ruhegehaltfähigen Dienstbezüge aus der Endstufe der
Besoldungsgruppe A 4. Die Mindestversorgung nach Satz 2
erhöht sich um sechzig Deutsche Mark für den
Ruhestandsbeamten und die Witwe; der Erhöhungsbetrag bleibt
bei einer Kürzung nach § 25 außer Betracht. Bleibt ein
Beamter allein wegen langer Freistellungszeiten (§ 5
Abs. 1 Satz 2) mit seinem erdienten Ruhegehalt hinter der
Mindestversorgung nach Satz 1 oder 2 zurück, wird nur das
erdiente Ruhegehalt gezahlt; dies gilt nicht, wenn ein
Beamter wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand getreten
ist.
28
(5) Übersteigt beim Zusammentreffen von
Mindestversorgung nach Absatz 4 mit einer Rente nach
Anwendung des § 55 die Versorgung das nach Absatz 1
erdiente Ruhegehalt, so ruht die Versorgung bis zur Höhe des
Unterschieds zwischen dem erdienten Ruhegehalt und der
Mindestversorgung; in den von § 85 erfassten Fällen gilt
das nach dieser Vorschrift maßgebliche Ruhegehalt als
erdient. Der Erhöhungsbetrag nach Absatz 4 Satz 3 sowie der
Unterschiedsbetrag nach § 50 Abs. 1 bleiben bei der
Berechnung außer Betracht. Die Summe aus Versorgung und Rente
darf nicht hinter dem Betrag der Mindestversorgung zuzüglich
des Unterschiedsbetrages nach § 50 Abs. 1 zurückbleiben.
Zahlbar bleibt mindestens das erdiente Ruhegehalt zuzüglich
des Unterschiedsbetrages nach § 50 Abs. 1. Die Sätze 1
bis 4 gelten entsprechend für Witwen und Waisen.
29
(6) Bei einem in den einstweiligen Ruhestand
versetzten Beamten beträgt das Ruhegehalt für die Dauer der
Zeit, die der Beamte das Amt, aus dem er in den einstweiligen
Ruhestand versetzt worden ist, innehatte, mindestens für die
Dauer von sechs Monaten, längstens für die Dauer von drei
Jahren, 71,75 vom Hundert der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge
aus der Endstufe der Besoldungsgruppe, in der sich der Beamte
zur Zeit seiner Versetzung in den jeweiligen Ruhestand
befunden hat. Das erhöhte Ruhegehalt darf die Dienstbezüge,
die dem Beamten in diesem Zeitpunkt zustanden, nicht
übersteigen; das nach sonstigen Vorschriften ermittelte
Ruhegehalt darf nicht unterschritten werden.
30
3. a) § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F.
wurde von der Verwaltung in Übereinstimmung mit
verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung und einem Teil des
Schrifttums zunächst dahingehend ausgelegt, dass der „nach
sonstigen Vorschriften berechnete Ruhegehaltssatz“ nur ein
auf der Grundlage der ruhegehaltfähigen Dienstzeit
berechneter („erdienter“) Ruhegehaltssatz sein könne,
insbesondere der nach § 14 Abs. 1 BeamtVG
berechnete Ruhegehaltssatz. Kein Ruhegehaltssatz im Sinne des
§ 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. seien dagegen das
„amtsbezogene“ Mindestruhegehalt gemäß § 14 Abs. 4
Satz 1 BeamtVG und das „amtsunabhängige“ Mindestruhegehalt
gemäß § 14 Abs. 4 Satz 2 BeamtVG, weil beide
- ohne Bezug zur tatsächlich ruhegehaltfähigen
Dienstzeit - abstrakt gesetzlich vorgegeben und deshalb
nicht „berechnet“ seien (vgl. Anwendungserlass des
Bundesministeriums des Innern vom 10. Juni 1994 - D
III 4-223 100/28 -, juris; Niedersächsisches OVG, Urteil
vom 11. Mai 2004 - 5 LC 4/03 -, juris,
Rn. 25 ff. m.w.N.; VG Berlin, Urteil vom
2. März 2004 - 7 A 207.02 -, juris,
Rn. 16; Schachel in: Schütz, Beamtenrecht des Bundes und
der Länder, § 14a BeamtVG Rn. 11
§ 14a BeamtVG Rn. 13 ).
31
b) Das Bundesverwaltungsgericht kam im Urteil
vom 23. Juni 2005 (BVerwGE 124, 19 ff.) hingegen zu
dem Ergebnis, dass es sich auch bei dem
Mindestruhegehaltssatz nach § 14 Abs. 4 Satz 1
BeamtVG um einen „berechneten“ Ruhegehaltssatz im Sinne des
§ 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. handele. Wortlaut,
Entstehungsgeschichte, Gesetzessystematik sowie Sinn und
Zweck des § 14a BeamtVG a.F. sprächen dafür, dass der
individuell ermittelte und festgesetzte Ruhegehaltssatz stets
„berechnet“ sei, auch wenn er sich auf der Basis der
Vomhundertsätze des § 14 Abs. 4 BeamtVG ergebe
(vgl. BVerwGE 124, 19 ).
32
c) Die Verwaltung betrachtete dieses Urteil,
wenn auch nicht einhellig (vgl. für das Landesverwaltungsamt
Berlin OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 17. November 2011
- 4 B 72.09 -, juris, Rn. 21), als
Einzelfallentscheidung, der über den entschiedenen Fall
hinaus nicht zu folgen sei (vgl. Strötz, in: Fürst,
Gesamtkommentar Öffentliches Dienstrecht - GKÖD, § 14a
BeamtVG Rn. 21 mit Fn. 14 ;
Grunefeld, ZTR 2008, S. 122 ). Die
Instanzgerichte schlossen sich der Rechtsauffassung des
Bundesverwaltungsgerichts überwiegend an (vgl. OVG
Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 27. September 2007
- 1 L 180/07 -, juris,
Rn. 4 ff.; Beschluss vom 14. November 2008
- 1 L 21/08 -, juris, Rn. 4 ff.;
Beschluss vom 26. März 2009 - 1 L
25/09 -, juris, Rn. 5 ff.; OVG
Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 13. Mai 2009
- 2 L 45/08 -, juris, Rn. 6 ff.;
Sächsisches OVG, Urteil vom 14. Oktober 2010 - 2 A
430/09 -, juris, Rn. 23 ff.; OVG
Berlin-Brandenburg, Urteil vom 17. November 2011 - 4 B
72.09 -, juris, Rn. 18; VG Münster, Urteil vom
11. April 2006 - 4 K 558/03 -, juris,
Rn. 34; VG Dessau, Urteil vom 30. August 2006
- 1 A 93/06 -, juris, Rn. 14; VG Magdeburg,
Urteil vom 6. März 2007 - 5 A 191/06 -, juris,
Rn. 16; VG Berlin, Urteil vom 5. Juni 2008 - 5
A 60.07 -, juris, Rn. 17 ff.; Urteil vom
12. Mai 2009 - 26 A 68.07 -, juris,
Rn. 18). Einige Verwaltungsgerichte erster und zweiter
Instanz hielten jedoch unter Hinweis auf den Sinn und Zweck
des § 14a BeamtVG a.F. sowie aufgrund eines
systematischen Vergleichs mit § 14 Abs. 5 BeamtVG
daran fest, dass die in § 14 Abs. 4 BeamtVG geregelte
Mindestversorgung nicht Grundlage für eine vorübergehende
Erhöhung des Ruhegehaltssatzes nach § 14a Abs. 1
BeamtVG a.F. sein könne (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil
vom 16. Januar 2008 - 21 A 2098/06 -, juris,
Rn. 28 ff.; VG des Saarlandes, Urteil vom
17. März 2009 - 3 K 372/08 -, juris,
Rn. 33 ff.). Auch die überwiegende Auffassung im
Schrifttum widersprach der Rechtsauffassung des
Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Schachel, in: Schütz/Maiwald,
Beamtenrecht des Bundes und der Länder, § 14a BeamtVG
Rn. 11 ; Bauer/Zahn, in:
Stegmüller/Schmalhofer/Bauer, Beamtenversorgungsrecht des
Bundes und der Länder, § 14a BeamtVG Rn. 2 mit
Fn. 2 ; Grunefeld, a.a.O., S. 122
; Strötz, a.a.O., § 14a BeamtVG Rn. 21
mit Fn. 14 ; zustimmend dagegen
Plog/Wiedow, a.a.O., § 14a BeamtVG Rn. 14 ff.
).
33
d) Das Bundesverwaltungsgericht hat in einem
Urteil vom 12. November 2009 (- BVerwG 2 C
29.08 -, juris) an seiner Rechtsauffassung zur Auslegung
des § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. festgehalten.
34
4. Die Bundesregierung legte am
12. November 2007 den Entwurf eines Gesetzes zur
Neuordnung und Modernisierung des Bundesdienstrechts
(Dienstrechtsneuordnungsgesetz - DNeuG) vor, der
unter anderem eine Änderung des § 14a Abs. 1
BeamtVG vorsah (BTDrucks 16/7076). Der Deutsche Bundestag
nahm den Gesetzentwurf am 12. November 2008 in zweiter
und dritter Lesung an (vgl. Plenarprotokoll 16/186,
S. 19901). Am 11. Februar 2009 wurde das am
5. Februar 2009 ausgefertigte
Dienstrechtsneuordnungsgesetz verkündet (BGBl I
S. 160).
35
Art. 4 Nr. 11 Buchstabe a
Doppelbuchstabe aa DNeuG sieht folgende Änderung des
§ 14a Abs. 1 BeamtVG vor:
36
In Halbsatz 1 werden die Wörter „den sonstigen
Vorschriften“ durch die Angabe „§ 14 Abs. 1, § 36
Abs. 3 Satz 1, § 66 Abs. 2 und § 85 Abs. 4“
ersetzt.
37
Gemäß Art. 17 Abs. 1 DNeuG ist
Art. 4 Nr. 11 Buchstabe a
Doppelbuchstabe aa DNeuG mit Wirkung vom 24. Juni
2005 in Kraft getreten. In der Gesetzesbegründung heißt es
hierzu (BTDrucks 16/7076, S. 186):
38
„Die aus Sicht der Verwaltung lediglich
klarstellenden Änderungen zur Berechnung von
Ruhegehaltssätzen im Rahmen der Regelung des § 14a des
Beamtenversorgungsgesetzes und des § 26a des
Soldatenversorgungsgesetzes werden rückwirkend auf den
Zeitpunkt einer entgegenstehenden höchstrichterlichen
Rechtsprechung in Kraft gesetzt.“
39
5. Mit Wirkung vom 1. September 2006 ging die
Kompetenz für die Regelung der Besoldung und Versorgung der
Landesbeamten auf die Länder über (Gesetz zur Änderung des
Grundgesetzes vom 28. August 2006, BGBl I S. 2034). Zehn
Länder haben auf die Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Juni 2005 mit
klarstellenden Regelungen reagiert, die Art. 4
Nr. 11 Buchstabe a Doppelbuchstabe aa DNeuG
entsprechen, zwei Länder haben Regelungen in Kraft gesetzt,
die den Wortlaut von § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F.
aufgreifen, und weitere vier Länder haben auf eine eigene
Regelung zur vorübergehenden Erhöhung des Ruhegehaltssatzes
bislang verzichtet. Als exemplarisch für die Haltung der
Länder, die sich der Neuregelung des Bundes angeschlossen
haben, kann der Gesetzentwurf gelten, der § 4
Abs. 1 des Thüringer Gesetzes über ergänzende
Bestimmungen zur Beamtenversorgung in der Fassung durch
Art. 2 des Gesetzes vom 31. Januar 2007 (GVBl
S. 1, 2) zugrunde liegt (LTDrucks 4/2616,
S. 11):
40
„Diese Bestimmung entspricht im Wesentlichen
dem Wortlaut des § 14a BeamtVG. Zur Klarstellung wurden
in Absatz 1 Satz 1 die Worte ‚den sonstigen Vorschriften‘
durch die Verweisung ‚§ 14 Abs. 1 Satz 1, § 36 Abs.
3 Satz 1, § 66 Abs. 2 und § 85 Abs. 4 BeamtVG‘
ersetzt. Nach Artikel 125a Abs. 1 des Grundgesetzes kann die
bundesrechtliche Regelung durch eine landesrechtliche
Regelung ersetzt werden. Das das Bundesrecht ersetzende
Landesrecht muss in sich abgeschlossen und aus sich heraus
verständlich sein. Daher ist es erforderlich, die
bundesrechtliche Bestimmung zur vorübergehenden Erhöhung des
Ruhegehaltssatzes vollständig durch inhaltsgleiches
Landesrecht abzulösen.
41
Die Notwendigkeit dazu ergibt sich aus der
neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Durch
Urteil vom 23. Juni 2005 - 2 C 25.04 - wurde
entschieden, dass beim Zusammentreffen von Mindestversorgung
nach § 14 Abs. 4 BeamtVG und vorübergehender
Erhöhung des Ruhegehaltssatzes nach § 14a BeamtVG nicht
mehr der nach den ‚sonstigen Vorschriften berechnete‘
Ruhegehaltssatz, sondern auch der Mindestruhegehaltssatz zu
erhöhen ist. Bislang wurde § 14a Abs. 1 Satz 1
BeamtVG dahin gehend ausgelegt, dass der nach den sonstigen
Vorschriften berechnete Ruhegehaltssatz derjenige
Ruhegehaltssatz ist, der sich auf der Grundlage der
ruhegehaltfähigen Dienstzeit berechnet, also ‚erdient‘ ist.
Die Mindestversorgung ist vom Gesetz vorgegeben, also nicht
‚berechnet‘. Demnach wurde bislang der ‚erdiente‘
Ruhegehaltssatz erhöht, sodann erfolgte ein Vergleich der
sich daraus ergebenden Versorgung mit der Mindestversorgung,
der höhere Betrag wurde gezahlt. Das Urteil hätte zur Folge,
dass nunmehr der Ruhegehaltssatz der amtsbezogenen
Mindestversorgung (35 v.H. der ruhegehaltfähigen
Dienstbezüge) um bis zu 35 v.H. auf maximal 70 v.H.
(Höchstgrenze nach § 14a Abs. 2 Satz 2
BeamtVG) erhöht werden könnte. Bei Empfängern der
amtsunabhängigen Mindestversorgung (65 v.H. der
ruhegehaltfähigen Dienstbezüge aus der Besoldungsgruppe
A 4) könnte der Ruhegehaltssatz dagegen nur um maximal 5
v.H. erhöht werden. Verglichen mit der bisherigen
Verfahrenweise führt dies während der Zeit der Auswirkung des
§ 14a BeamtVG bei den erstgenannten Beamten zu einer
erheblichen Erhöhung, bei den letztgenannten dagegen zu einer
erheblichen Reduzierung des Ruhegehaltes. Bund und Länder
behandeln daher das Urteil als Einzelfall und hatten
beschlossen, § 14a BeamtVG entsprechend klarzustellen.
Dies erfolgt nunmehr durch die Änderung in § 4 Abs. 1
Satz 1, da der Bund nicht mehr für die Länder regelungsbefugt
ist. Die auslegungsbedürftigen Begriffe ‚nach den sonstigen
Vorschriften‘ werden durch eine Aufzählung derjenigen
Bestimmungen des Beamtenversorgungsgesetzes ersetzt, die nach
der bisherigen Auslegung ein ‚berechnetes‘ Ruhegehalt ergeben
haben.“
42
1. a) Der 1948 geborene Kläger des
Ausgangsverfahrens war seit 1992, zuletzt im Rang eines
Polizeihauptmeisters, als Polizeibeamter beim
Bundesgrenzschutz beziehungsweise bei der Bundespolizei
tätig. Er wurde nach Vollendung des 60. Lebensjahres mit
Ablauf des Monats Februar 2008 wegen Erreichens der
Altersgrenze des § 5 Abs. 2 Satz 1 des
Bundespolizeibeamtengesetzes in den Ruhestand versetzt. Die
Bundesfinanzdirektion Nord setzte sein Ruhegehalt mit
Bescheid vom 12. Februar 2008 auf 1.691,89 € fest.
Dabei erhöhte sie den nach § 14 Abs. 1 BeamtVG
berechneten Ruhegehaltssatz in Höhe von 32,64 v.H. gemäß
§ 14a BeamtVG a.F. vorübergehend um 24,58 v.H. auf
insgesamt 57,22 v.H.
43
b) Im März 2008 beantragte der Kläger unter
Hinweis auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom
23. Juni 2005 die vorübergehende Erhöhung des
Ruhegehaltssatzes auf Basis des Mindestruhegehaltssatzes
gemäß § 14 Abs. 4 Satz 1 BeamtVG (in Höhe von
35 v.H.) auf 59,58 v.H. Dieses Begehren, das zu einem
Ruhegehalt von 1.761,68 € geführt hätte, lehnte die
Bundesfinanzdirektion Nord ab. Der hiergegen gerichtete
Widerspruch blieb ohne Erfolg.
44
c) Mit Urteil vom 26. Januar 2009
verpflichtete das Verwaltungsgericht Magdeburg die Beklagte,
das Ruhegehalt des Klägers ab dem 1. März 2008
vorübergehend auf der Basis des Ruhegehaltssatzes von 59,58
v.H. zu erhöhen. Zur Begründung nahm das Verwaltungsgericht
auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom
23. Juni 2005 Bezug.
45
d) Auf die Berufung der Beklagten wies das
Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt mit
Beschluss vom 1. Juli 2009 die Klage mit der Begründung
ab, nach der Gesetzesänderung komme nicht mehr der
Ruhegehaltssatz nach § 14 Abs. 4 Satz 1 BeamtVG, sondern
nur noch der „erdiente“ Ruhegehaltssatz nach § 14 Abs. 1
BeamtVG als Berechnungsgrundlage für die vorübergehende
Erhöhung des Ruhegehalts in Betracht. Das durch Art. 17
Abs. 1 DNeuG angeordnete rückwirkende Inkrafttreten von
Art. 4 Nr. 11 Buchstabe a Doppelbuchstabe aa DNeuG
verstoße nicht gegen das Rückwirkungsverbot.
46
2. Auf die Revision des Klägers hat das
Bundesverwaltungsgericht das Verfahren ausgesetzt und dem
Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG die
Frage zur Entscheidung vorgelegt,
47
ob Artikel 17 Absatz 1 des
Dienstrechtsneuordnungsgesetzes (DNeuG) vom 5. Februar 2009
(BGBl I S. 160, 274) mit Artikel 20 Absatz 3, Artikel 33
Absatz 5 und Artikel 3 Absatz 1 GG unvereinbar und nichtig
ist.
48
Von der Entscheidung über die Vorlagefrage
hänge das Ergebnis des Rechtsstreits ab. Sei Art. 17
Abs. 1 DNeuG gültig, wäre die Norm zu Ungunsten des
Klägers anzuwenden, was in vollem Umfang zur Zurückweisung
der Revision führen würde. Sei Art. 17 Abs. 1 DNeuG
hingegen verfassungswidrig und nichtig, stünde dem Kläger der
mit der Klage geltend gemachte Anspruch auf Berechnung des
erhöhten Ruhegehaltssatzes auf Basis des
Mindestruhegehaltssatzes gemäß § 14 Abs. 4 Satz 1
BeamtVG zu, weil weiterhin § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F.
anzuwenden wäre; die Revision des Klägers wäre mithin
erfolgreich.
49
Das vorlegende Gericht ist überzeugt, dass
Art. 17 Abs. 1 DNeuG mit seiner rückwirkenden
Inkraftsetzung des Art. 4 Nr. 11 Buchstabe a
Doppelbuchstabe aa DNeuG verfassungswidrig ist. Bei
Beamten, die - wie der Kläger im
Ausgangsverfahren - bereits vor der Verkündung des
Dienstrechtsneuordnungsgesetzes in den Ruhestand getreten und
deren Versorgungsbezüge noch nicht bestandskräftig
festgesetzt worden seien, führe Art. 17 Abs. 1
DNeuG zu einer nachträglichen Kürzung bestehender
Versorgungsansprüche und entfalte insoweit echte Rückwirkung
(Rückbewirkung von Rechtsfolgen). Der mit der Zurruhesetzung
entstandene Anspruch auf vorübergehende Erhöhung des
Mindestruhegehaltssatzes gemäß § 14a Abs. 1 BeamtVG
a.F. in Verbindung mit § 14 Abs. 4 Satz 1 BeamtVG
werde durch Art. 17 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 4 Nr. 11 Buchstabe a
Doppelbuchstabe aa DNeuG rückwirkend vernichtet.
50
Die Rückwirkung sei verfassungsrechtlich nicht
erlaubt. Das Vertrauen der betroffenen Beamten sei
schutzwürdig, weil die rückwirkende Rechtsänderung, wie das
Beispiel des Klägers zeige, zu einer spürbaren Kürzung der
Bruttoversorgung führen könne. Die rückwirkend geänderte
Regelung des § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. sei generell
geeignet gewesen, aus dem Vertrauen auf ihr Fortbestehen
heraus Entscheidungen und Dispositionen herbeizuführen oder
zu beeinflussen, die sich bei der Änderung der Rechtslage als
nachteilig erwiesen. Es habe auch keine unklare und
verworrene Rechtslage vorgelegen, auf deren Bestand die
Betroffenen nicht hätten vertrauen dürfen. Die rechtliche
Wertung des Gesetzgebers, es handele sich bei der Änderung
des § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. um eine bloße
Klarstellung, sei unbeachtlich. Die vom Gesetzgeber in
Anspruch genommene authentische Interpretation sei für die
Gerichte nicht verbindlich. Es liege keine Fallkonstellation
vor, in der wegen abweichender Auffassungen in der
Kommentarliteratur und divergierender Rechtsprechung der
Instanzgerichte nicht schon ein Revisionsurteil, sondern erst
eine langjährige gefestigte Rechtsprechung des
Revisionsgerichts die unklare und verworrene Rechtslage
beseitige. Dies setze voraus, dass der den
Klarstellungsbedarf auslösende Gesetzestext so lückenhaft,
unsystematisch oder mehrdeutig sei, dass nach Anwendung der
hergebrachten Auslegungsmethoden mehrere Auslegungsergebnisse
mit gleicher Überzeugungskraft vertretbar nebeneinander
stünden. Das sei hier nicht der Fall, da sich die im Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Juni 2005
vorgenommene Auslegung des § 14a Abs. 1 BeamtVG
a.F. aus Wortlaut, Gesetzessystematik, Sinn und Zweck sowie
aus der Entstehungsgeschichte ergebe.
51
Auf die Änderung der Berechnung der
vorübergehenden Erhöhung des Ruhegehaltssatzes hätten sich
die Betroffenen nicht schon im Zeitpunkt der Einbringung des
Gesetzentwurfs des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes in den
Deutschen Bundestag einstellen müssen. Mit einer Neuregelung
müsse frühestens im Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses
gerechnet werden. Überragende Belange des Gemeinwohls, die
eine Rückwirkungsanordnung rechtfertigen könnten, seien nicht
erkennbar. Finanzielle Erwägungen taugten nicht als
Legitimation für eine Kürzung der Altersversorgung. Im
Beamtenversorgungsrecht werde ein besonderes, durch
Art. 33 Abs. 5 GG geschütztes Vertrauen auf den
Fortbestand gesetzlicher Leistungsregelungen begründet.
Wesentliche und grundlegende Änderungen zu Lasten der Beamten
müssten durch gewichtige und bedeutende Gründe gerechtfertigt
sein. Daran fehle es.
52
Für den Zeitraum nach seiner Verkündung greife
Art. 17 Abs. 1 DNeuG in bestehende
Versorgungsansprüche ein und kürze diese mit Wirkung für die
Zukunft; die Norm entfalte insoweit unechte Rückwirkung
(tatbestandliche Rückanknüpfung). Auch die unechte
Rückwirkung des Art. 17 Abs. 1 DNeuG sei
verfassungsrechtlich unzulässig, da hinreichend gewichtige
Belange des Gemeinwohls, die den durch Art. 33 Abs. 5 GG
gewährleisteten besonderen Vertrauensschutz der
Versorgungsempfänger überwögen, vom Gesetzgeber weder
dargelegt noch sonst erkennbar seien. Überdies verpflichte
der durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährte
Vertrauensschutz im Bereich des Beamtenversorgungsrechts den
Gesetzgeber, Eingriffe in versorgungsrechtliche
Rechtspositionen durch angemessene Übergangsregelungen
auszugleichen oder abzumildern, woran es hier fehle.
53
Die Rückwirkungsanordnung des Art. 17
Abs. 1 DNeuG verstoße auch gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
Versorgungsempfänger, deren Versorgungsbezüge unter
vorübergehender Erhöhung des Ruhegehaltssatzes gemäß
§ 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. in Verbindung mit
§ 14 Abs. 4 Satz 1 BeamtVG - höher -
festgesetzt worden seien, seien durch § 52 Abs. 1
BeamtVG vor einer Rückforderung der Unterschiedsbeträge
geschützt und daher von Art. 17 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 4 Nr. 11 Buchstabe a
Doppelbuchstabe aa DNeuG nur zukunftsgerichtet
betroffen. Gegenüber dieser Personengruppe würden
Versorgungsempfänger wie der Kläger nur deswegen schlechter
behandelt, weil die zuständigen Behörden rechtswidrig von
einem Festsetzungsbescheid auf der Grundlage von § 14a
Abs. 1 BeamtVG a.F. in Verbindung mit § 14
Abs. 4 Satz 1 BeamtVG abgesehen hätten.
54
Zu dem Vorlagebeschluss haben sich das
Bundesministerium des Innern namens der Bundesregierung, die
Bundesfinanzdirektion Nord, der dbb beamtenbund und
tarifunion, der Deutsche Gewerkschaftsbund, die Vereinte
Dienstleistungsgewerkschaft ver.di und die Gewerkschaft der
Polizei (GdP) - Bezirk Bundespolizei -
geäußert.
55
1. Das Bundesministerium des Innern hält
Art. 17 Abs. 1 DNeuG für verfassungsgemäß. Die
rückwirkende Gesetzesänderung habe allein der klarstellenden
Präzisierung einer bereits bestehenden Rechtslage gedient.
Sie sei erforderlich geworden, nachdem die Auslegung des
§ 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. durch das
Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 23. Juni 2005 der
bis dahin in Bund und Ländern einheitlich geübten Praxis den
Boden entzogen habe.
56
Art. 17 Abs. 1 DNeuG sei mit dem
Vertrauensgrundsatz vereinbar. Schutzwürdiges Vertrauen in
eine bestimmte Rechtslage aufgrund höchstrichterlicher
Rechtsprechung könne allenfalls bei gefestigter, langjähriger
Rechtsprechung entstehen. Daran fehle es. Literatur und
Rechtsprechung hätten nach dem Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Juni 2005 überwiegend
an ihrer - davon abweichenden - Auslegung des
§ 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. festgehalten. Bund und
Länder hätten bereits im September 2005 über die Konsequenzen
der Entscheidung diskutiert und einhellig die Auffassung
vertreten, dass dem Urteil über den entschiedenen Einzelfall
hinaus nicht gefolgt werden solle und eine gesetzliche
Klarstellung in § 14a BeamtVG erforderlich sei.
57
Art. 17 Abs. 1 DNeuG verstoße auch nicht
gegen das Alimentationsprinzip gemäß Art. 33 Abs. 5 GG.
Der Gesetzgeber dürfe Versorgungsbezüge kürzen, wenn dies aus
sachlichen Gründen gerechtfertigt erscheine. Sachgerecht sei
es, bei rentebeziehenden Versorgungsempfängern eine Kürzung
der Versorgungsbezüge anzuordnen, um eine Überhöhung der
Gesamtversorgung zu beseitigen, die nicht durch eine
Eigenleistung des Versorgungsempfängers entstanden sei,
sondern - wie hier - durch eine unzureichende
Abstimmung von Rentenrecht und Versorgungsrecht.
58
Art. 17 Abs. 1 DNeuG sei auch mit
Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, da das Verhalten des
Dienstherrn rechtmäßig gewesen sei.
59
2. Auch die Bundesfinanzdirektion Nord hält
Art. 17 Abs. 1 DNeuG für verfassungsgemäß. Das
Rückwirkungsverbot des Art. 20 Abs. 3 GG greife
mangels schutzwürdigen Vertrauens nicht ein. Die Rechtslage
sei unklar gewesen. Bis zum Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Juni 2005 habe es der
flächendeckenden Verwaltungspraxis, der Kommentarliteratur
und der Rechtsprechung der Instanzgerichte entsprochen, eine
vorübergehende Erhöhung der Versorgungsbezüge lediglich auf
der Grundlage des erdienten Ruhegehaltssatzes vorzunehmen.
Die davon abweichende Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts sei im Schrifttum, von der
Verwaltung und von wenigstens einem Oberverwaltungsgericht
kritisiert worden. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
vom 12. November 2009 habe nicht mehr vertrauensbildend
wirken können, weil zu diesem Zeitpunkt das
Dienstrechtsneuordnungsgesetz bereits verkündet gewesen sei.
Mangels schutzwürdigen Vertrauens seien auch Abmilderungs-
und Übergangsmaßnahmen nicht erforderlich gewesen.
Art. 17 Abs. 1 DNeuG verstoße auch nicht gegen
Art. 3 Abs. 1 GG.
60
3. Der dbb beamtenbund und tarifunion teilt
die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts. Es liege eine
unzulässige Rückwirkung vor. Selbst wenn man die zu
§ 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. ergangene Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts hinsichtlich des Ergebnisses in
Zweifel ziehe, könne eine unklare oder gar verworrene
Rechtslage nicht angenommen werden, da der Wortlaut der Norm
die Auslegung des Gerichts gestützt habe. Die rückwirkende
Gesetzesänderung betreffe keine Bagatellen, sondern
nennenswerte finanzielle Werte und Dispositionen der
betroffenen Beamten. Überragende Gründe des Gemeinwohls, die
die Rückwirkung rechtfertigen könnten, seien nicht
ersichtlich. Der Kreis von Beamten, die zum Zeitpunkt der
Verkündung des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes bereits in den
Ruhestand getreten gewesen seien und bei ihrem
Ruhestandseintritt einen Anspruch auf Mindestversorgung sowie
auf vorübergehende Erhöhung des Ruhegehalts gehabt hätten,
sei überschaubar.
61
4. Auch der Deutsche Gewerkschaftsbund, die
Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft ver.di und die
Gewerkschaft der Polizei (GdP) - Bezirk
Bundespolizei - halten Art. 17 Abs. 1 DNeuG für
verfassungswidrig; zur Begründung nehmen sie auf den
Vorlagebeschluss Bezug.
62
Art. 17 Abs. 1 DNeuG ist mit dem
Grundgesetz vereinbar. Die Norm verstößt nicht gegen die
verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Vertrauensschutz
aus Art. 20 Abs. 3 GG und Art. 33 Abs. 5 GG (I.).
Sie steht auch im Einklang mit dem allgemeinen
Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG (II.).
63
Art. 17 Abs. 1 DNeuG, der das
Inkrafttreten von Art. 4 Nr. 11 Buchstabe a
Doppelbuchstabe aa DNeuG mit Wirkung vom 24. Juni
2005 anordnet und dadurch in die geänderte Fassung des
§ 14a Abs. 1 BeamtVG auch Beamte einbezieht, die vor der
Verkündung des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes in den
Ruhestand getreten sind, begegnet keinen durchgreifenden
verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Vorschrift enthält keine
verfassungsrechtlich unzulässige Rückwirkung und verletzt
nicht das durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützte
Vertrauen versorgungsberechtigter Beamter darauf, im Alter
amtsangemessen versorgt zu sein.
64
1. Mit dem vorlegenden Gericht kann davon
ausgegangen werden, dass Art. 17 Abs. 1 DNeuG sowohl
echte Rückwirkung als auch unechte Rückwirkung zukommt.
65
a) Eine Rechtsnorm entfaltet „echte“
Rückwirkung („Rückbewirkung von Rechtsfolgen“), wenn ihre
Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon vor dem Zeitpunkt
ihrer Verkündung für bereits abgeschlossene Tatbestände
gelten soll (vgl. BVerfGE 109, 133 ; 114, 258
; 127, 1 ). Bei Art. 17
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 4 Nr. 11
Buchstabe a Doppelbuchstabe aa DNeuG ist dies
- die Auslegung des § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F.
durch das Bundesverwaltungsgericht als maßgeblich
unterstellt - im Hinblick auf Beamte der Fall, die nach
dem 24. Juni 2005 und vor der Verkündung des
Dienstrechtsneuordnungsgesetzes am 11. Februar 2009 in
den Ruhestand getreten sind und die Voraussetzungen der
vorübergehenden Erhöhung des Mindestruhegehaltssatzes gemäß
§ 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. in Verbindung mit
§ 14 Abs. 4 Satz 1 BeamtVG erfüllt haben. Insoweit kann
Art. 17 Abs. 1 DNeuG zur nachträglichen Kürzung
bestehender Versorgungsansprüche führen, wie das Beispiel des
am 1. März 2008 in den Ruhestand getretenen Klägers des
Ausgangsverfahrens zeigt. Im maßgeblichen Zeitpunkt des
Eintritts in den Ruhestand hatte der Kläger bei einem nach
§ 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. in Verbindung mit § 14
Abs. 4 Satz 1 BeamtVG vorübergehend erhöhten Ruhegehaltssatz
von 59,58 v.H. einen Versorgungsanspruch in Höhe von
1.761,68 € zu erwarten. Nach der rückwirkenden
Gesetzesänderung errechnet sich für den Kläger ein
vorübergehend erhöhter Ruhegehaltssatz von 57,22 v.H. und
damit ein Versorgungsanspruch in Höhe von (lediglich)
1.691,89 €. Im Zeitraum zwischen Eintritt in den
Ruhestand und Verkündung des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes
wurde der bestehende Versorgungsanspruch des Klägers damit,
gemessen an der vom Bundesverwaltungsgericht angenommenen
Rechtslage, nachträglich um insgesamt 837,48 € (12
Monate x 69,79 €) gekürzt.
66
b) Soweit belastende Rechtsfolgen einer Norm
erst nach ihrer Verkündung eintreten, tatbestandlich aber von
einem bereits ins Werk gesetzten Sachverhalt ausgelöst werden
(„tatbestandliche Rückanknüpfung“), liegt eine „unechte“
Rückwirkung vor (vgl. BVerfGE 72, 200 ; 97, 67
; 127, 1 ). Art. 17 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 4 Nr. 11 Buchstabe a
Doppelbuchstabe aa DNeuG entfaltet - wiederum auf
der Grundlage der Auffassung des
Bundesverwaltungsgerichts - unechte Rückwirkung, soweit
danach bestehende Versorgungsansprüche von Beamten, die vor
der Verkündung des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes in den
Ruhestand getreten sind und die Voraussetzungen der
vorübergehenden Erhöhung des Mindestruhegehaltssatzes gemäß
§ 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. in Verbindung mit
§ 14 Abs. 4 Satz 1 BeamtVG erfüllen, für die
Zeit nach der Verkündung des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes
gekürzt werden. Beim Kläger des Ausgangsverfahrens, der die
Regelaltersgrenze am 28. Februar 2013 und damit
48 Monate nach Verkündung des
Dienstrechtsneuordnungsgesetzes erreicht, verringert sich der
Versorgungsanspruch damit um insgesamt 3.349,92 € (48
Monate x 69,79 €).
67
c) An der (echten und unechten) Rückwirkung
von Art. 17 Abs. 1 DNeuG fehlt es nicht deshalb, weil
die rückwirkende Änderung von § 14a Abs. 1 BeamtVG
a.F., wie es in der Gesetzesbegründung heißt, aus Sicht der
Verwaltung lediglich klarstellender Natur sei (vgl. BTDrucks
16/7076, S. 186). Zwar liegt grundsätzlich keine
Rückwirkung vor, wenn die Neuregelung deklaratorischer Art
ist, also nur bestätigt, was von vornherein aus der
verkündeten ursprünglichen Norm folgte (vgl. BVerfGE 18, 429
; 50, 177 ; 126, 369 ). Dies
ist hier aber nicht der Fall.
68
Die verbindliche Auslegung von Rechtssätzen
ist Aufgabe der Gerichte. Eine vom Gesetzgeber etwa
beanspruchte Befugnis zu „authentischer“ Interpretation der
rückwirkend geänderten Norm ist daher nicht anzuerkennen
(vgl. BVerfGE 65, 196 ; 111, 54 ; 126,
369 ). Deren Regelungsgehalt ist vielmehr nach
allgemeinen Grundsätzen zu ermitteln. Dabei genügt für die
Beantwortung der Frage, ob eine rückwirkende Regelung
konstitutiven Charakter hat, die Feststellung, dass die
geänderte Norm von den Gerichten nach den anerkannten
Methoden der Gesetzesauslegung in einem Sinn ausgelegt werden
konnte und ausgelegt worden ist, die mit der Neuregelung
ausgeschlossen werden soll. So liegt es hier.
69
Das Tatbestandsmerkmal „nach den sonstigen
Vorschriften berechnete Ruhegehaltssatz“ in § 14a
Abs. 1 BeamtVG a.F. konnte unterschiedlich ausgelegt
werden. Während die Verwaltung sowie die
Instanzrechtsprechung und ein Teil der Literatur zunächst
davon ausgingen, dass damit nur der auf der Grundlage der
ruhegehaltfähigen Dienstzeit berechnete („erdiente“)
Ruhegehaltssatz gemeint sei, gelangte das
Bundesverwaltungsgericht zu der Überzeugung, dass es sich
auch bei dem Mindestruhegehaltssatz nach § 14
Abs. 4 Satz 1 BeamtVG um einen „berechneten“
Ruhegehaltssatz im Sinne des § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F.
handelte. Da nichts dafür spricht, dass eine der beiden
Auslegungsalternativen - etwa wegen Überschreitung der
Grenzen richterlicher Rechtsfindung (vgl. BVerfGE 96, 375
; 113, 88 ; 122, 248
) - auszuscheiden gewesen wäre, hat
der Gesetzgeber mit der Neuregelung eine Streitfrage
abweichend von höchstrichterlicher Rechtsprechung in einem
bestimmten Sinne und damit konstitutiv entschieden.
70
2. Art. 17 Abs. 1 DNeuG ist im
Hinblick auf die verfassungsrechtlichen Grenzen rückwirkender
Gesetzgebung nicht zu beanstanden.
71
a) aa) Wenn der Gesetzgeber die Rechtsfolge
eines der Vergangenheit zugehörigen Verhaltens nachträglich
belastend ändert, bedarf dies einer besonderen Rechtfertigung
vor dem Rechtsstaatsprinzip und den Grundrechten des
Grundgesetzes, unter deren Schutz Sachverhalte „ins Werk
gesetzt“ worden sind (vgl. BVerfGE 45, 142
; 63, 343 ; 72, 200
; 97, 67 ). Die Grundrechte wie
auch das Rechtsstaatsprinzip garantieren im Zusammenwirken
die Verlässlichkeit der Rechtsordnung als wesentliche
Voraussetzung für die Selbstbestimmung über den eigenen
Lebensentwurf und damit als eine Grundbedingung
freiheitlicher Verfassungen. Es würde den Einzelnen in seiner
Freiheit erheblich gefährden, dürfte die öffentliche Gewalt
an sein Verhalten oder an ihn betreffende Umstände ohne
weiteres im Nachhinein belastendere Rechtsfolgen knüpfen, als
sie zum Zeitpunkt seines rechtserheblichen Verhaltens galten
(vgl. BVerfGE 63, 343 ; 72, 200
; 97, 67 ; 109, 133 ;
114, 258 ; 127, 1 ).
72
bb) Die „echte“ Rückwirkung („Rückbewirkung
von Rechtsfolgen“) ist verfassungsrechtlich grundsätzlich
unzulässig. Erst mit der Verkündung, das heißt, mit der
Ausgabe des ersten Stücks des Verkündungsblattes, ist eine
Norm rechtlich existent. Bis zu diesem Zeitpunkt, zumindest
aber bis zum endgültigen Gesetzesbeschluss (vgl. BVerfGE 97,
67 m.w.N.), muss der von einem Gesetz
Betroffene grundsätzlich darauf vertrauen können, dass seine
auf geltendes Recht gegründete Rechtsposition nicht durch
eine zeitlich rückwirkende Änderung der gesetzlichen
Rechtsfolgenanordnung nachteilig verändert wird (vgl. BVerfGE
63, 343 ; 67, 1 ; 72, 200
; 97, 67 ; 114, 258
). Ausnahmsweise können aber zwingende Belange des
Gemeinwohls oder ein nicht - oder nicht mehr -
vorhandenes schutzbedürftiges Vertrauen des Einzelnen eine
Durchbrechung des Verbots einer „echten“ Rückwirkung
gestatten (vgl. BVerfGE 72, 200 ; 97, 67
; 101, 239 ).
73
cc) Dagegen ist die „unechte“ Rückwirkung
(„tatbestandliche Rückanknüpfung“) nicht grundsätzlich
unzulässig, denn die Gewährung vollständigen Schutzes
zugunsten des Fortbestehens der bisherigen Rechtslage würde
den dem Gemeinwohl verpflichteten Gesetzgeber in wichtigen
Bereichen lähmen und den Konflikt zwischen der
Verlässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit ihrer
Änderung im Hinblick auf einen Wandel der Lebensverhältnisse
in nicht mehr vertretbarer Weise zu Lasten der
Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung lösen (vgl. BVerfGE 63,
343 ; 105, 17 ; 114, 258 ).
Der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz geht insbesondere
nicht so weit, den Staatsbürger vor jeder Enttäuschung zu
bewahren (vgl. BVerfGE 63, 312 ; 67, 1 ;
71, 255 ; 76, 256 ). Soweit
nicht besondere Momente der Schutzwürdigkeit hinzutreten,
genießt die bloß allgemeine Erwartung, das geltende Recht
werde zukünftig unverändert fortbestehen, keinen besonderen
verfassungsrechtlichen Schutz (vgl. BVerfGE 38, 61
; 68, 193 ; 105, 17 ; 109, 133
; 125, 104 ).
74
Der Gesetzgeber muss aber, soweit er für
künftige Rechtsfolgen an zurückliegende Sachverhalte
anknüpft, dem verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz
in hinreichendem Maß Rechnung tragen. Dabei sind die
Interessen der Allgemeinheit, die mit der Regelung verfolgt
werden, und das Vertrauen des Einzelnen auf die Fortgeltung
der Rechtslage abzuwägen (vgl. BVerfGE 30, 392 ;
50, 386 ; 67, 1 ; 75, 246 ;
105, 17 ; 114, 258 ) und der Grundsatz
der Verhältnismäßigkeit zu wahren (vgl. BVerfGE 72, 200
; 95, 64 ; 101, 239 ;
116, 96 ; 122, 374 ; 123, 186
). Eine unechte Rückwirkung ist mit den
Grundsätzen grundrechtlichen und rechtsstaatlichen
Vertrauensschutzes daher nur vereinbar, wenn sie zur
Förderung des Gesetzeszwecks geeignet und erforderlich ist
und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen dem Gewicht des
enttäuschten Vertrauens und dem Gewicht und der Dringlichkeit
der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe die Grenze der
Zumutbarkeit gewahrt bleibt (vgl. BVerfGE 127, 1
).
75
dd) Der rechtsstaatliche Grundsatz des
Vertrauensschutzes hat in Art. 33 Abs. 5 GG
eine besondere Ausprägung erfahren. Die hergebrachten
Grundsätze des Berufsbeamtentums sollen dem Beamten
Rechtssicherheit hinsichtlich der durch Art. 33 Abs. 5
GG geschützten Güter gewährleisten und insbesondere
verhindern, dass versorgungsberechtigte Beamte in ihrem
schutzwürdigen Vertrauen darauf, im Alter amtsangemessen
versorgt zu sein, enttäuscht werden (vgl. BVerfGE 76, 256
m.w.N.). Die für die Beurteilung rückwirkender
Rechtsänderungen zulasten der Beamten und
Versorgungsempfänger nach Art. 33 Abs. 5 GG
heranzuziehenden Maßstäbe unterscheiden sich jedenfalls in
der vorliegenden Konstellation nicht grundsätzlich von den
Maßstäben, die auch sonst für rückwirkende belastende Gesetze
gelten.
76
b) Der rückwirkenden Inkraftsetzung des
§ 14a Abs. 1 BeamtVG steht kein schutzwürdiges Vertrauen
der betroffenen Beamten entgegen. Daher bedarf es auch keiner
nach „echter“ und „unechter“ Rückwirkung differenzierenden
Würdigung.
77
aa) Das durch das Rechtsstaatsprinzip und
Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Vertrauen auf die
geltende Rechtslage ist nur schutzwürdig, wenn die
gesetzliche Regelung generell geeignet ist, ein Vertrauen auf
ihr Fortbestehen zu begründen und darauf gegründete
Entscheidungen - insbesondere
Vermögensdispositionen - herbeizuführen, die sich bei
Änderung der Rechtslage als nachteilig erweisen (vgl. BVerfGE
13, 39 ; 30, 367 ). Ist das
Vertrauen des Bürgers auf den Fortbestand einer bestimmten
Rechtslage sachlich nicht gerechtfertigt und daher nicht
schutzwürdig, ist ein rückwirkender belastender Eingriff
ausnahmsweise zulässig. Das ist etwa dann der Fall, wenn das
rückwirkend geänderte Recht unklar und verworren war (vgl.
BVerfGE 13, 261 ; 50, 177 ;
126, 369 ) oder wenn ein Zustand
allgemeiner und erheblicher Rechtsunsicherheit eingetreten
war und für eine Vielzahl Betroffener Unklarheit darüber
herrschte, was rechtens sei (vgl. BVerfGE 72, 302
).
78
bb) Ein hinreichend gefestigtes und damit
schutzwürdiges Vertrauen, dass es sich bei dem
Mindestruhegehaltssatz nach § 14 Abs. 4 Satz 1
BeamtVG um einen „berechneten“ Ruhegehaltssatz im Sinne des
§ 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. handele, konnte sich unter den
gegebenen Umständen nicht entwickeln.
79
(1) Der Regelungsgehalt des § 14a Abs. 1
BeamtVG a.F. war in dieser Hinsicht nicht eindeutig. Die
Vorschrift wurde von der für die Beamtenversorgung
zuständigen Verwaltung sowie von der Instanzrechtsprechung
und einem Teil der Literatur zunächst dahingehend ausgelegt,
dass der „nach sonstigen Vorschriften berechnete
Ruhegehaltssatz“ nur ein auf der Grundlage der
ruhegehaltfähigen Dienstzeit berechneter („erdienter“)
Ruhegehaltssatz sei, insbesondere der nach § 14
Abs. 1 BeamtVG berechnete Ruhegehaltssatz. Vom
Anwendungsbereich des § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F.
ausdrücklich ausgenommen wurden die Mindestruhegehaltssätze
gemäß § 14 Abs. 4 Satz 1 und Satz 2 BeamtVG, weil
beide - ohne Bezug zur tatsächlich ruhegehaltfähigen
Dienstzeit - abstrakt gesetzlich vorgegeben und deshalb
nicht „berechnet“ seien.
80
(2) Zwar kam das Bundesverwaltungsgericht im
Urteil vom 23. Juni 2005 unter Hinweis auf Wortlaut,
Gesetzessystematik sowie Sinn und Zweck des § 14a
Abs. 1 BeamtVG a.F. zu dem Ergebnis, dass auch der
Mindestruhegehaltssatz nach § 14 Abs. 4 Satz 1
BeamtVG ein Ruhegehaltssatz im Sinne des § 14a
Abs. 1 BeamtVG a.F. sei. Schutzwürdiges Vertrauen auf
den Fortbestand dieses Normverständnisses konnte allein aus
dieser Entscheidung indes nicht erwachsen.
81
(a) Entscheidungen oberster Gerichte, die
vornehmlich zur grundsätzlichen Auslegung und
Weiterentwicklung des Rechts berufen sind, wirken zwar über
den entschiedenen Einzelfall hinaus als - freilich nur
richtungweisendes - Präjudiz für künftige Fälle. Die
höchstrichterliche Rechtsprechung erzeugt aber keine dem
Gesetzesrecht gleichkommende Rechtsbindung (vgl. BVerfGE 84,
212 ; 122, 248 ). Weder sind die
unteren Gerichte an die höchstrichterliche Rechtsprechung
gebunden, noch sind es die obersten Gerichte selbst. Kein
Prozessbeteiligter kann daher darauf vertrauen, der Richter
werde stets an einer bestimmten Rechtsauffassung aus der
bisherigen Judikatur festhalten (vgl. BVerfGE 78, 123
; 87, 273 ). Schutzwürdiges Vertrauen
in eine bestimmte Rechtslage aufgrund höchstrichterlicher
Entscheidungen kann daher in der Regel nur bei Hinzutreten
weiterer Umstände, insbesondere bei einer gefestigten und
langjährigen Rechtsprechung entstehen (vgl. BVerfGE 72, 302
; 122, 248 ; 126, 369 ).
82
(b) Bis zur Verkündung des
Dienstrechtsneuordnungsgesetzes war nicht sicher davon
auszugehen, dass das Bundesverwaltungsgericht an seiner
Auslegung des § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. festhalten
würde. Eine in dieser Richtung gefestigte Rechtsprechung
bestand nicht. Vielmehr wich das Urteil vom 23. Juni
2005 von der bis dahin bestehenden Verwaltungspraxis sowie
von der in Rechtsprechung und Schrifttum überwiegend
vertretenen Auslegung des § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F.
ab. Zwar schlossen sich in der Folgezeit einige
Instanzgerichte dem Bundesverwaltungsgericht an; zumindest
ein Oberverwaltungsgericht folgte dessen Rechtsprechung
jedoch nicht (vgl. OVG für das Land Nordrhein-Westfalen,
Urteil vom 16. Januar 2008 - 21 A 2098/06 -,
juris, Rn. 30 ff.), auch stieß das Urteil auf
erhebliche Kritik im Schrifttum (vgl. Bauer/Zahn, a.a.O.,
§ 14a BeamtVG Rn. 2 mit Fn. 2
83
Im Rahmen dieser Kritik wurde darauf
hingewiesen, dass die vorübergehende Erhöhung des
Mindestruhegehaltssatzes nach § 14 Abs. 4 Satz 1 BeamtVG
zu Ergebnissen führen kann, die über den Regelungszweck des
§ 14a BeamtVG hinausgehen. § 14a BeamtVG soll
versorgungsrechtlichen Nachteilen entgegenwirken, die sich
wegen der unterschiedlichen Voraussetzungen von Ansprüchen
aus der gesetzlichen Rentenversicherung und der
Beamtenversorgung für den Zeitraum ergeben können, in dem ein
Besoldungsanspruch nicht mehr besteht, die für Invalidität
und Alter vorgesehenen Leistungen aber noch nicht in vollem
Umfang ausgeschöpft werden können (vgl. BTDrucks 10/4225,
S. 21; BVerwGE 111, 93 ; Strötz,
a.a.O., § 14a BeamtVG Rn. 1 ).
Diesem Ziel wird die vom Bundesverwaltungsgericht
vorgenommene Auslegung des § 14a Abs. 1 BeamtVG
a.F. zwar gerecht. Sie vermeidet insbesondere, dass
§ 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. in den Fällen leerläuft,
in denen die Versorgungsbezüge trotz des vorübergehenden
Ausschlusses des Beamten von einer gesetzlichen Rente auch
bei Einbeziehung der Pflichtbeitragszeiten nach Maßgabe von
§ 14a Abs. 2 BeamtVG die Mindestversorgung nicht
überschreiten.
84
Sie greift jedoch über das Ziel des
Gesetzgebers hinaus, soweit ein Beamter durch die
vorübergehende Erhöhung des Mindestruhegehaltssatzes nach
§ 14 Abs. 4 Satz 1 BeamtVG vor Erreichen der
Regelaltersgrenze eine höhere Gesamtversorgung erhält, als er
aufgrund von § 14 Abs. 5 BeamtVG bei Erreichen der
Regelaltersgrenze erhalten wird. Im Zeitraum zwischen dem
vorzeitigen Eintritt in den Ruhestand bis zum Beginn des
Rentenbezugs ist der Beamte dadurch quasi „überversorgt“
(vgl. OVG für das Land Nordrhein-Westfalen, a.a.O.,
Rn. 38; Grunefeld, a.a.O., S. 122 ). Mit
diesem Aspekt setzt sich die Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Juni 2005 nicht
auseinander.
85
Kritik hat diese Entscheidung auch deshalb
erfahren, weil die vorübergehende Erhöhung des
Mindestruhegehaltssatzes nach § 14 Abs. 4 Satz 1 BeamtVG
zu einer Besserstellung von Beamten, die zunächst in einem
versicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnis tätig
waren, gegenüber Beamten, die ausschließlich in einem
Beamtenverhältnis standen, führen kann, ohne dass hierfür ein
sachlicher Grund ersichtlich ist. In Fällen, in denen
letzteren lediglich Ansprüche auf die Mindestversorgung gemäß
§ 14 Abs. 4 BeamtVG zustehen, könnte bei ersteren, die
Pflichtbeitragszeiten für die gesetzliche Rentenversicherung
vorweisen können, trotz gleicher Arbeits- und Dienstzeit der
Mindestruhegehaltssatz vorübergehend erhöht werden. Den
versorgungsrechtlichen Nachteilen gemischter Erwerbskarrieren
wird insoweit mehr als nur entgegengewirkt, weil die
Betroffenen vorübergehend eine höhere Gesamtversorgung
erhalten, als ihnen zustünde, wenn die relevanten
Pflichtbeitragszeiten ruhegehaltfähige Dienstzeiten wären
(vgl. OVG für das Land Nordrhein-Westfalen, a.a.O.,
Rn. 31 ff.; Bauer/Zahn, a.a.O., Rn. 2 mit
Fn. 2 ). Das Bundesverwaltungsgericht
war davon ausgegangen, dass dies wegen der erheblich
abweichenden Staffelung der Sätze nach § 14 Abs. 1
BeamtVG und nach § 14a Abs. 2 BeamtVG nur in
besonderen Ausnahmefällen vorkommen werde und zudem einer
Korrektur in Anwendung des Rechtsgedankens aus § 14
Abs. 5 BeamtVG zugänglich sein könnte (vgl. BVerwGE 124,
19 ).
86
(c) Die für die Beamtenversorgung zuständigen
Behörden haben zudem ganz überwiegend keinen Zweifel daran
gelassen, dass dem Urteil vom 23. Juni 2005 über den
entschiedenen Einzelfall hinaus nicht gefolgt werden solle
und eine gesetzliche Klarstellung erforderlich sei. Demgemäß
wurden in der Folgezeit Anträge auf vorübergehende Erhöhung
des Ruhegehalts auf der Basis des Mindestruhegehaltssatzes
gemäß § 14 Abs. 4 BeamtVG abgelehnt, darunter auch
Anträge von Bundesbeamten, die - wie der Kläger des
Ausgangsverfahrens - beim Bundesgrenzschutz tätig waren
(vgl. VG Magdeburg, Urteil vom 6. März 2007
- 5 A 191/06 -, juris, Rn. 4; VG Berlin,
Urteil vom 5. Juni 2008 - 5 A 60.07 -, juris,
Rn. 8). Jedenfalls durch die entsprechenden
verwaltungsgerichtlichen Verfahren war die Haltung der
Verwaltung auch allgemein bekannt. Hinzu kamen
Gesetzesinitiativen auf Bundes- wie auf Landesebene, mit
denen die unveränderte Verwaltungspraxis gesetzlich
abgesichert werden sollte (vgl. BTDrucks 16/7076, S. 186;
ferner etwa für Brandenburg LTDrucks 4/5154, S. 7; für
Thüringen LTDrucks 4/2616, S. 11) und die in den Ländern
teilweise bereits im Jahr 2007 zu entsprechenden Bestimmungen
führten (vgl. etwa § 3 Abs. 1 des brandenburgischen
Beamtenversorgungsergänzungsgesetzes, gemäß Art. 6 des
Gesetzes vom 21. November 2007 162> in Kraft getreten am 27. November 2007; § 4
Abs. 1 des Thüringer Gesetzes über ergänzende
Bestimmungen zur Beamtenversorgung, gemäß Art. 4 des
Gesetzes vom 31. Januar 2007
in Kraft getreten am 1. März 2007).
87
(d) Unter diesen Umständen lag es - trotz
der Gefolgschaft der Mehrzahl der Instanzgerichte -
nicht fern, dass das Bundesverwaltungsgericht seine
Rechtsauffassung korrigieren werde. Dementsprechend fehlte es
an einer hinreichend sicheren Grundlage für ein Vertrauen in
den Fortbestand der auf dieser Entscheidung beruhenden
Rechtslage. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht letztlich
an seiner Auslegung des § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F.
festgehalten und diese gegen Kritik verteidigt (vgl. BVerwG,
Urteil vom 12. November 2009 - 2 C 29/08 -,
juris, Rn. 9 ff.). Diese Entscheidung erging jedoch
nach der Verkündung des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes und
konnte deshalb nicht mehr vertrauensbildend wirken (vgl.
BVerfGE 72, 200 ; 97, 67 ; 114,
258 ).
88
cc) Art. 17 Abs. 1 DNeuG stößt auch unter
Berücksichtigung der besonderen Bedeutung des
Vertrauensschutzes im Bereich der Beamtenversorgung (oben B.
I. 2. a dd) nicht auf rechtsstaatliche Bedenken. § 14a
Abs. 1 BeamtVG a.F wurde rückwirkend in einem Sinne geändert,
der der Verwaltungspraxis sowie der zunächst überwiegenden
Auslegung dieser Norm in Rechtsprechung und Schrifttum
entsprach. Die von der Rückwirkung Betroffenen hatten sich
während des ganz überwiegenden Teils ihrer Dienstzeit darauf
einzustellen, dass nur ihr „erdienter“ Ruhegehaltssatz
vorübergehend erhöht werden kann. Vor diesem Hintergrund
konnten sie das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom
23. Juni 2005 nicht ohne weiteres zum Anlass für
erhebliche Dispositionen im Vertrauen auf dessen Bestand
nehmen, zumal die vorübergehende Erhöhung des
Ruhegehaltssatzes auf die Zeit zwischen dem vorzeitigen
Eintritt in den Ruhestand und dem Beginn des Rentenbezugs
beschränkt ist und spätestens mit Erreichen der
Regelaltersgrenze wegfällt (vgl. § 14a Abs. 3
BeamtVG), es also um zeitlich begrenzte
Dispositionsmöglichkeiten ging. Auch liegt die mit der
Rechtsänderung verbundene Rückführung der Versorgungsbezüge
- beim Kläger des Ausgangsverfahrens monatlich
69,79 €, entsprechend 3,96 v.H. der
Bruttoversorgung - in einem von den Betroffenen
beherrschbaren Rahmen und lässt eine Unterschreitung des von
Art. 33 Abs. 5 GG geschützten Kernbestandes der
Alimentation nicht besorgen. Daher war der Gesetzgeber auch
nicht verpflichtet, die Änderung des § 14a Abs. 1
BeamtVG a.F. nach Maßgabe angemessener Übergangsregelungen in
Kraft zu setzen.
89
Art. 17 Abs. 1 DNeuG verstößt auch nicht
gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1
GG. Nicht durchgreifend sind die vom Bundesverwaltungsgericht
im Hinblick darauf erhobenen Bedenken, dass die rückwirkende
Änderung von § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. nicht eingreift,
wenn Versorgungsbezüge bereits gemäß § 14a Abs. 1
BeamtVG a.F. in Verbindung mit § 14 Abs. 4 BeamtVG
festgesetzt worden sind.
90
Bei der rückwirkenden Kürzung gesetzlicher
Ansprüche steht der Gesetzgeber generell vor der Frage, wie
er mit bereits rechtskräftig festgestellten oder
bestandskräftig gewordenen Ansprüchen umgeht. Insoweit stehen
sich zwei in gleicher Weise mit Verfassungsrang ausgestattete
Prinzipien gegenüber: Das Prinzip der
(Einzelfall-)Gerechtigkeit, das es gebietet, auch
rechtskräftig festgestellte oder bestandskräftig gewordene
Ansprüche von der Begünstigung auszuschließen, und das
Prinzip der Rechtssicherheit, aus dem die grundsätzliche
Rechtsbeständigkeit rechtskräftiger Gerichtsentscheidungen
und sonstiger in Bestandskraft erwachsender Akte der
öffentlichen Gewalt folgt. Es ist Sache des Gesetzgebers,
welchem der beiden Prinzipien im konkreten Fall der Vorzug
gegeben werden soll (vgl. BVerfGE 15, 313 ; 19,
150 ; 29, 413 ; 48, 1 ; 72,
302 ).
91
Danach ist es nicht zu beanstanden, dass der
Gesetzgeber für die Gruppe der Versorgungsempfänger, deren
Versorgungsbezüge bereits rechtskräftig festgesetzt und
ausbezahlt worden sind, der Rechtssicherheit den Vorrang
gegenüber der (Einzelfall-)Gerechtigkeit eingeräumt hat. Dies
gilt umso mehr, als diese Gruppe ohnehin vor der Erstattung
der aufgrund der rückwirkenden Änderung des § 14a Abs. 1
BeamtVG a.F. zuviel gezahlten Beträge geschützt wäre (vgl.
§ 52 Abs. 1 BeamtVG).