BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvL 51/06 -
- 2 BvL 52/06 -
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 15. Februar
2006 - OVG 8 B 3.04 - (alt) - OVG 5 B 9.07 - (neu) -
- 2 BvL 51/06 -,
sowie
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 15. Februar
2006 - OVG 8 B 2.04 - (alt) - OVG 5 B 8.07 - (neu) -
- 2 BvL 52/06
-
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Präsident Voßkuhle,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau,
Huber,
Hermanns,
Müller,
Kessal-Wulf,
am 6. November 2012 beschlossen:
§ 2 Absatz 8 Satz 2 des Gesetzes über die
Hochschulen im Land Berlin (Berliner Hochschulgesetz -
BerlHG) in der Fassung vom 5. Oktober 1995 (Gesetz- und
Verordnungsblatt Seite 728), geändert durch Artikel II
§ 3 des Gesetzes zur Beseitigung des strukturellen
Ungleichgewichts des Haushalts (Haushaltsstrukturgesetz 1996
- HStrG 96) vom 15. April 1996 (Gesetz- und Verordnungsblatt
Seite 126), durch Artikel IX des Gesetzes zur
Beseitigung des strukturellen Ungleichgewichts des Haushalts
(Haushaltsstrukturgesetz 1997 - HStrG 97) vom 12. März 1997
(Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 69), durch Artikel XI des
Gesetzes zur Beseitigung des strukturellen Ungleichgewichts
des Haushalts (Haushaltsstrukturgesetz 1998 - HStrG 98) vom
19. Dezember 1997 (Gesetz- und Verordnungsblatt
Seite 686) und durch Artikel LXV des Gesetzes zur Anpassung
landeseigener Gesetze an den Euro (Berliner
Euro-Anpassungsgesetz) vom 16. Juli 2001 (Gesetz- und
Verordnungsblatt Seite 260), ist in den Fassungen der
genannten Änderungen mit Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit
den Artikeln 104a ff. des Grundgesetzes sowie mit
Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig,
soweit danach bei jeder Rückmeldung Gebühren von 100 Deutsche
Mark beziehungsweise 51,13 Euro pro Semester erhoben
werden.
1
Mit den zur gemeinsamen Entscheidung
verbundenen Vorlagen im Verfahren der konkreten
Normenkontrolle (Art. 100 Abs. 1 GG, §§ 80 ff.
BVerfGG) ist zur Prüfung gestellt, ob die nach § 2 Abs.
8 Satz 2 des Berliner Hochschulgesetzes (BerlHG) in den vom
21. April 1996 bis zum 31. Dezember 2001 geltenden Fassungen
(im Folgenden: BerlHG a.F.) von Studierenden bei der
Rückmeldung zu entrichtende Gebühr in Höhe von 100 DM mit dem
Grundgesetz vereinbar ist.
2
1. a) In der Fassung des Berliner
Hochschulgesetzes vom 5. Oktober 1995, die nicht Gegenstand
der Vorlagen ist, lautete § 2 Abs. 8 BerlHG:
3
„Die Hochschulen können durch Satzung Gebühren
für die Benutzung ihrer Einrichtungen erheben.
Studiengebühren werden nicht erhoben.“
4
Durch Art. II § 3 des Gesetzes zur
Beseitigung des strukturellen Ungleichgewichts des Haushalts
vom 15. April 1996 (Haushaltsstrukturgesetz 1996 - HStrG 96)
wurde die Vorschrift wie folgt neu gefasst:
5
„Die Hochschulen können durch Satzung Gebühren
für die Benutzung ihrer Einrichtungen erheben. Ab dem
Wintersemester 1996/1997 werden bei der Immatrikulation und
jeder Rückmeldung Gebühren von 100 Deutsche Mark pro Semester
erhoben. Die für die Hochschulen zuständige Senatsverwaltung
wird ermächtigt, die Gebühren nach Satz 2 durch
Rechtsverordnung der Preis- und Kostenentwicklung
anzupassen.“
6
Zugleich wurde dem § 2 BerlHG als Absatz
10 der Satz
7
„Studiengebühren werden nicht erhoben.“
8
angefügt.
9
b) Ein vom Senat von Berlin erstellter Entwurf
des Haushaltsstrukturgesetzes 1996 hatte anstelle der später
in das Abgeordnetenhaus eingebrachten Fassung des § 2
Abs. 8 BerlHG zunächst eine Formulierung enthalten, nach der
ab dem Wintersemester 1996/97 „für“ die Immatrikulation und
„für“ jede Rückmeldung Gebühren von 100 DM pro Semester zu
erheben waren (vgl. Schreiben der Senatsverwaltung für
Wissenschaft, Forschung und Kultur vom 8. August 1996, S.
3).
10
Aufgrund von Bedenken gegen die Bemessung der
Gebühren wurde mit Beschluss des Senats vom 6. März 1996 die
Senatsverwaltung für Justiz gebeten, zu prüfen, ob die
vorgeschlagene Regelung in der vorgesehenen Form erfolgen
könne. Das Ergebnis dieser Prüfung ist nicht
dokumentiert.
11
Der unter dem 8. März 1996 in das
Abgeordnetenhaus eingebrachte Gesetzentwurf des
Haushaltsstrukturgesetzes 1996 enthielt in Art. II
§ 4 für den geplanten § 2 Abs. 8 BerlHG eine
gegenüber der senatsinternen Entwurfsfassung modifizierte
Formulierung, die eine Gebührenerhebung „bei“ Immatrikulation
und Rückmeldung vorsah (Abgeordnetenhaus Drs 13/201, S.
7):
12
„Ab dem Wintersemester 1996/1997 werden bei der
Immatrikulation und jeder Rückmeldung Gebühren von 100 DM pro
Semester erhoben. Darüber hinaus können die Hochschulen durch
Satzung Gebühren und Entgelte für die Benutzung ihrer
Einrichtungen erheben. Die für die Hochschulen zuständige
Senatsverwaltung wird ermächtigt, die Gebühren nach Satz 1
durch Rechtsverordnung der Preis- und Kostenentwicklung
anzupassen.“
13
Nach der vorgesehenen - und vom
Abgeordnetenhaus wie vorgeschlagen beschlossenen - Präambel
des Gesetzes machten die sich für den Zeitraum bis zum Jahre
1999 abzeichnenden Finanzierungsdefizite des Landes Berlin
umfassende haushaltspolitische Konsolidierungsmaßnahmen
erforderlich, zu denen Hauptverwaltung, Bezirksverwaltungen,
landesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen
Rechts sowie Unternehmen des Landes Berlin beizutragen hätten
(Abgeordnetenhaus Drs 13/201, S. 3). Danach sollten, wie die
Gesetzesbegründung hervorhebt, alle Einrichtungen des Landes
zur Konsolidierung beizutragen haben (a.a.O., S. 11).
14
Der Begründung zur Änderung des § 2 Abs.
8 BerlHG zufolge bezweckte die Regelung die Erhebung von
Gebühren „für“ die Immatrikulation und Rückmeldung
(Abgeordnetenhaus Drs 13/201, S. 15). Die Darstellung der
haushaltswirtschaftlichen Konsequenzen war in der
Gesetzesbegründung dahin formuliert, dass auf Grund der
Einführung einer Gebühr „für“ die Immatrikulation und
Rückmeldung mit einer Minderung der Zuschüsse für die
Hochschulen um rund 13,6 Mio. DM gerechnet werde (a.a.O., S.
27).
15
2. a) Durch Art. IX Nr. 2 des Gesetzes
zur Beseitigung des strukturellen Ungleichgewichts des
Haushalts (Haushaltsstrukturgesetz 1997 - HStrG 97) vom
12. März 1997 (GVBl S. 69) erhielt § 2
Abs. 8 Satz 2 BerlHG folgende Fassung:
16
„Bei der Immatrikulation und jeder Rückmeldung
werden Gebühren von 100 Deutsche Mark pro Semester erhoben;
dies gilt nicht für ausländische Studierende, die auf Grund
eines zwischenstaatlichen oder übernationalen Abkommens oder
einer Hochschulpartnerschaft immatrikuliert sind oder werden,
soweit Gegenseitigkeit besteht, sowie für ausländische
Studierende im Rahmen von Förderungsprogrammen, die
ausschließlich oder überwiegend aus öffentlichen Mitteln des
Bundes oder der Länder finanziert werden.“
17
b) Mit Art. XI Nr. 1 des Gesetzes zur
Beseitigung des strukturellen Ungleichgewichts des Haushalts
1998 (Haushaltsstrukturgesetz 1998 - HStrG 98) vom 19.
Dezember 1997 (GVBl S. 686) wurden in § 2 Abs. 8 Satz 2
BerlHG nach dem Semikolon und den Worten „dies gilt nicht“
die Worte
18
„in Fällen der Beurlaubung vom Studium zur
Ableistung des Wehr- oder Zivildienstes,“
19
eingefügt. In dieser Fassung galt die
Vorschrift bis zum 31. Dezember 2001.
20
c) Mit Wirkung vom 1. Januar 2002 wurde in
§ 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG die Angabe „100 Deutsche Mark“
durch die Angabe „51,13 Euro“ ersetzt (Art. LXV des
Gesetzes zur Anpassung landeseigener Gesetze an den Euro -
Berliner Euro-Anpassungsgesetz - vom 16. Juli 2001, GVBl S.
260; zum Zeitpunkt des Inkrafttretens s.
Art. LXVIII).
21
3. Nach dem Urteil des
Bundesverfassungsgerichts vom 19. März 2003 zur
baden-württembergischen Rückmeldegebühr (BVerfGE 108, 1)
wurden die gebührenbezogenen Regelungen in § 2 BerlHG
durch Art. II Nr. 2 Buchstabe d) des Gesetzes zur
Umsetzung des Professorenbesoldungsreformgesetzes und zur
Änderung hochschulrechtlicher Vorschriften vom 2. Dezember
2004 (GVBl S. 484 , gemäß Art. IV des
Gesetzes in Kraft getreten am 15. Dezember 2004) wie folgt
neu gefasst:
22
„(7) Die Hochschulen können durch Satzung
Gebühren für die Benutzung ihrer Einrichtungen und für
Verwaltungsleistungen erheben. Anlässlich der Immatrikulation
und jeder Rückmeldung erheben die Hochschulen
Verwaltungsgebühren in Höhe von 50 Euro je Semester für
Verwaltungsleistungen, die sie für die Studierenden im Rahmen
der Durchführung des Studiums außerhalb der fachlichen
Betreuung erbringen. Hierzu zählen Verwaltungsleistungen für
die Immatrikulation, Rückmeldung, Beurlaubung und
Exmatrikulation. Außerdem zählen hierzu
Verwaltungsleistungen, die im Rahmen der allgemeinen
Studienberatung sowie durch die Akademischen Auslandsämter
und die Prüfungsämter erbracht werden. (...)
23
(9) Studiengebühren werden nicht erhoben.“
24
1. Die Kläger der Ausgangsverfahren streiten
um die Rückzahlung von Rückmeldegebühren, die sie als
Studierende an Berliner Universitäten bei der Rückmeldung für
das Wintersemester 1996/97 (Kläger des Ausgangsverfahrens zu
2 BvL 52/06) beziehungsweise für vier Semester ab dem
Wintersemester 1996/97 (Klägerin des Ausgangsverfahrens zu 2
BvL 51/06) entrichtet haben.
25
Das Verwaltungsgericht Berlin wies die Klagen
ab. Die Berufungen wurden vom Oberverwaltungsgericht Berlin
zunächst zurückgewiesen. Auf die Revisionen der Kläger hob
das Bundesverwaltungsgericht durch Urteile vom 3. Dezember
2003 (- 6 C 13/03 -, juris, sowie - 6 C 14/03 -) die
Berufungsurteile auf und verwies die Sachen an das
Oberverwaltungsgericht zurück. Ob die Gebührenregelung des
§ 2 Abs. 8 Satz 2 erster Satzteil BerlHG sich innerhalb
der Grenzen halte, die dem Gesetzgeber bei der auf
Sachkompetenzen gestützten Auferlegung von Abgaben durch die
Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen
Finanzverfassung gesetzt seien, könne nicht ohne weitere
Feststellungen entschieden werden. Eine Gebührenbemessung sei
verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, wenn sie zu den
verfolgten legitimen Gebührenzwecken in grobem Missverhältnis
stehe. Mit der Regelung des § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG
habe der Gesetzgeber nach den bindenden Ausführungen des
Oberverwaltungsgerichts den legitimen Gebührenzweck verfolgt,
Einnahmen zu erzielen, um die speziellen Kosten für die
Bearbeitung jeder Rückmeldung zu decken. Das
Oberverwaltungsgericht habe nicht, wie erforderlich,
ermittelt, in welcher Höhe Verwaltungskosten für die
Bearbeitung der Rückmeldung entstehen. Weitere
Gebührenzwecke, die dies möglicherweise hätten entbehrlich
machen können, bestünden nicht. Der zur Rechtfertigung der
Gebührenhöhe herangezogene weitere Gebührenzweck der
Abschöpfung von Vorteilen, die den Studierenden infolge der
Bearbeitung der Rückmeldung und der Aufrechterhaltung ihrer
Mitgliedschaft in der Universität oder durch daran
anknüpfende Leistungen öffentlicher oder privater Dritter
gewährt würden, lasse sich § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG
nicht mit der verfassungsrechtlich erforderlichen
Deutlichkeit entnehmen.
26
2. Mit im Wesentlichen gleichlautenden
Beschlüssen vom 15. Februar 2006 hat das
Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg die
Ausgangsverfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht
die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 2 Abs. 8 Satz
2 erster Satzteil BerlHG in den jeweils maßgeblichen
Fassungen insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als
danach bei jeder Rückmeldung Gebühren von 100 DM pro Semester
erhoben werden.
27
a) Die Entscheidung über die Berufungen hänge
von der Gültigkeit des § 2 Abs. 8 Satz 2 erster Satzteil
BerlHG (a.F.) ab, soweit danach bei jeder Rückmeldung
Gebühren von 100 DM pro Semester zu erheben seien. Dann und
nur dann, wenn die Bestimmung insoweit verfassungswidrig und
nichtig sei, müsse die Berufung jeweils Erfolg haben, weil
den Klägern in diesem und nur in diesem Fall mangels
Rechtsgrundes für die Gebührenzahlung ein Erstattungsanspruch
zustehe.
28
b) Die Bestimmung sei nach Überzeugung des
beschließenden Senats im genannten Umfang verfassungswidrig
und nichtig. Die Bemessung der Gebühr überschreite bei der
gewählten Ausgestaltung des gesetzlichen Gebührentatbestands
die Gesetzgebungskompetenz des Landes Berlin; sie sei
unvereinbar mit den bei der Erhebung und Bemessung
nichtsteuerlicher Abgaben zu beachtenden, sich aus der
Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen
Finanzverfassung ergebenden Anforderungen. Es fehle an der
erforderlichen Rechtfertigung durch zulässige und vom
Gesetzgeber bei der tatbestandlichen Ausgestaltung erkennbar
verfolgte Gebührenzwecke. Neben der Kostendeckung könnten
auch andere Gebührenzwecke wie Vorteilsausgleich,
Verhaltenslenkung und soziale Zwecke die Gebührenhöhe
sachlich rechtfertigen. Der Gesetzgeber habe insoweit einen
Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum. Die
Gebührenbemessung sei jedoch dann nicht sachlich
gerechtfertigt, wenn sie in einem groben Missverhältnis zu
den verfolgten legitimen Gebührenzwecken stehe.
29
aa) Der Gebührentatbestand bringe hinreichend
klar zum Ausdruck, dass die streitige Rückmeldegebühr die
Gegenleistung für die öffentliche Leistung der
Hochschulverwaltung darstelle, die in der Bearbeitung jeder
Rückmeldung bestehe. § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG (a.F.)
bezwecke ausweislich der amtlichen Entwurfsbegründung die
Erhebung von Gebühren für Immatrikulation und Rückmeldung.
Die Abgabe sei im Gesetzgebungsverfahren von Abgeordneten
aller Parteien durchgängig als „Verwaltungsgebühr“ und
„Gebühr für die Verwaltungsleistungen bei der Einschreibung
bzw. Rückmeldung“ bezeichnet worden. Damit bestehe zwischen
der erhobenen Geldleistung und der Verwaltungsleistung
gebührenrechtliche Konnexität. Zwar sei die ursprüngliche
Entwurfsfassung, in der eine Gebührenerhebung in
Übereinstimmung mit der amtlichen Begründung unter anderem
„für … jede Rückmeldung“ vorgesehen gewesen sei, nicht Gesetz
geworden; die in Kraft getretene Gesetzesfassung bestimme
vielmehr, dass die Gebühr „bei … jeder Rückmeldung“ erhoben
werde. Gründe für diese Wortlautänderung seien jedoch in den
Gesetzesmaterialien weder mitgeteilt worden noch sonst
ersichtlich. Die Änderung rechtfertige nicht die Annahme,
dass damit die ursprünglich beabsichtigte und von Anfang an
deutlich zum Ausdruck gebrachte Verknüpfung von
Gebührenforderung und individuell zurechenbarer Leistung der
Hochschulverwaltung im Kontext der Bearbeitung der
Rückmeldung aufgegeben worden sei. Eine solche Auslegung
komme, selbst wenn sie nach der Gesetzesformulierung noch
möglich wäre, aus Gründen der Entstehungsgeschichte, vor
allem aber aus Erwägungen zur Sache nicht in Betracht.
Beschriebe nämlich das Tatbestandsmerkmal „Rückmeldung“ nicht
die Verwaltungsleistung, an die die Gebührenpflicht anknüpfe,
sondern nur noch den Anlass der Gebührenerhebung, so bliebe
unklar, wofür die Gebühren zu erheben seien. Ein solcher
Gebührentatbestand würde den finanzverfassungsrechtlichen
Anforderungen der Normenklarheit nicht genügen, denen zufolge
für den Gebührenpflichtigen erkennbar sein müsse, für welche
öffentliche Leistung die Gebühr erhoben werde und welche
Zwecke der Gesetzgeber mit der Gebührenbemessung verfolge.
Hinzu kämen gesetzessystematische Gründe. Das Verbot in
§ 2 Abs. 10 BerlHG (a.F.), Studiengebühren zu erheben,
mache deutlich, dass die Rückmeldegebühr jedenfalls keine
Kosten im Zusammenhang von Forschung und Lehre zu decken
beabsichtigen dürfe. Die ausdrückliche Bezeichnung der Abgabe
als Gebühr in § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG (a.F.) stelle
klar, dass es sich nicht um einen - bereits für die nur
potentielle Inanspruchnahme einer staatlichen Einrichtung
oder Leistung zu erhebenden - Beitrag handele. Schließlich
ergebe sich aus § 2 Abs. 8 Satz 1 BerlHG (a.F.), dass
die Befugnis zur Erhebung von Gebühren und Entgelten für die
Benutzung von Hochschuleinrichtungen Gegenstand der
Satzungskompetenz sei. Damit drohte die hier in Rede stehende
Gebührennorm zu kollidieren, wenn sie gleichfalls die Deckung
der Kosten von Hochschuleinrichtungen für studentenbezogene
Leistungen zum Gegenstand hätte.
30
bb) Der Zweck, die den Hochschulen durch die
Bearbeitung der Rückmeldungen entstehenden Kosten zu decken,
könne die Gebührenhöhe von 100 DM pro Semester nicht
rechtfertigen.
31
Die für die Immatrikulation entstehenden
Kosten müssten unberücksichtigt bleiben. Immatrikulation als
Ersteinschreibung zur Begründung der Hochschulangehörigkeit
und Rückmeldung zu deren Fortführung schlössen sich
gegenseitig aus. Normiert worden seien zwei selbständige, an
unterschiedliche Verwaltungsleistungen geknüpfte
Gebührentatbestände. Der die Gebühr für die Rückmeldung
betreffende Normteil sei mit dem die Immatrikulationsgebühr
betreffenden nicht derart verflochten, dass beide ein
einheitliches, untrennbares Normgefüge bildeten. Die
prinzipielle Befugnis des Abgabengesetzgebers zu
Generalisierung, Typisierung und Pauschalierung rechtfertige
keine andere Auslegung. Die Immatrikulation unterscheide sich
von der Rückmeldung nach Art und Umfang der Prüfung der
jeweiligen Voraussetzungen und des Bearbeitungsaufwandes und
sei schon deshalb hinsichtlich der Gebührenbemessung
verfassungsrechtlich anders zu beurteilen.
32
Die durch die Rückmeldegebühr zu deckenden
Verwaltungskosten ergäben sich als Produkt aus der
Multiplikation des Zeitaufwandes für die Bearbeitung einer
Rückmeldung mit dem spezifischen Finanzierungsaufwand pro
Arbeitszeiteinheit. Für die gebotene Ermittlung und
Beurteilung dieser Kosten stelle das dazu auf einen
Fragenkatalog des Gerichts hin erstellte Zahlenmaterial der
Hochschulen eine hinreichend tragfähige
Entscheidungsgrundlage dar. Für eine Rechtskontrolle, die auf
den Ausschluss eines groben Missverhältnisses zwischen den
Kosten des mit der Gebühr zu deckenden Verwaltungsaufwands
und der Bemessung der Gebühr der Höhe nach beschränkt sei,
sei die eingeholte Auskunft mit den einschlägigen Angaben und
Berechnungen der einzelnen Hochschulen zum
Bearbeitungsaufwand der Rückmeldungen ungeachtet einiger
Ungenauigkeiten, Pauschalierungen, Vergröberungen und
Unstimmigkeiten ohne weitere Aufklärung und insbesondere ohne
Einholung eines Gutachtens geeignet.
33
Danach fielen für Rückmeldungen gebührenfähige
Kosten in Höhe von insgesamt 22,41 DM an. Diese würden sich
unter der Voraussetzung einer Mitbefassung von Kräften des
gehobenen Dienstes bei den Rückmeldungen allenfalls um 0,48
DM pro Rückmeldung erhöhen. Zwischen der Kostendeckung als
Gebührenzweck und der Gebührenbemessung nach § 2 Abs. 8
Satz 2 BerlHG (a.F.) auf 100 DM bestehe daher ein grobes
Missverhältnis.
34
Die Gebührenbemessung sei auch nicht durch
weitere legitime Gebührenzwecke neben dem der Kostendeckung
gerechtfertigt, namentlich nicht durch den Gesichtspunkt des
Ausgleichs von Vorteilen, die den Studierenden infolge der
Bearbeitung der Rückmeldung durch die Aufrechterhaltung ihrer
Hochschulmitgliedschaft und die damit verbundenen Nutzungs-
und Teilnahmerechte oder durch an die Rechtsstellung als
Studierende anknüpfende Leistungen Dritter gewährt würden.
Bereits die Bestimmung des § 2 Abs. 10 BerlHG (a.F.),
wonach Studiengebühren nicht erhoben werden dürften, und die
wiederholten Hinweise im Gesetzgebungsverfahren, dass eine
Verwaltungsgebühr und gerade keine versteckte Studiengebühr
eingeführt werde, sprächen dagegen, dass die durch die
mitgliedschaftlichen Rechte zum Besuch von
Lehrveranstaltungen und zur Nutzung der
Hochschuleinrichtungen zum Zwecke des Studiums erworbenen
Vorteile abgeschöpft werden dürften. Unabhängig davon sei der
Gebührenzweck des Vorteilsausgleichs weder hinsichtlich
hochschulbezogener Vorteile noch in Bezug auf monetäre
Vergünstigungen seitens Dritter in der
bundesverfassungsrechtlich geforderten Weise deutlich
erkennbar im Gesetz angelegt. Für verfolgte Lenkungs- oder
soziale Zwecke sei ebenfalls nichts ersichtlich.
35
Zu den Vorlagen haben das Abgeordnetenhaus und
der Senat von Berlin, die Präsidentin des
Bundesverwaltungsgerichts mit einer Äußerung des 6.
Revisionssenats sowie die Kläger der Ausgangsverfahren
Stellung genommen. Die Humboldt-Universität zu Berlin als
Beklagte des Ausgangsverfahrens zu 2 BvL 52/06 hat
mitgeteilt, dass sie sich der Stellungnahme des
Abgeordnetenhauses und des Senats von Berlin anschließe.
Stellungnahmen weiterer Äußerungsberechtigter sind nicht
eingegangen.
36
1. Das Abgeordnetenhaus von Berlin und der
Senat von Berlin verteidigen die angegriffene Regelung.
37
a) Der Gesetzgeber verfüge über einen weiten
Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum. Zur Bestimmung der
angemessenen Rationalitätsanforderungen an den Gesetzgeber
sei es geboten, verschiedene Typen von Gesetzgebern in
verschiedenen Entscheidungs- und Regelungssituationen zu
unterscheiden. Speziell der Haushaltsstrukturgesetzgeber
stehe in besonderem Maße unter Kompromisszwang und unter
einem jede Rationalitätsanforderung relativierenden
Zeitdruck.
38
b) Angesichts des extrem breiten
Gestaltungsspielraums des Gebührengesetzgebers und vor allem
angesichts der Formulierungsänderung von „für“ zu „bei“ im
Gesetzgebungsprozess komme es entscheidend darauf an, was der
Haushaltsstrukturgesetzgeber damals gewollt habe und wie die
Änderung zu erklären sei. Der erste Gesetzentwurf der
Finanzsenatorin (Stand 26. Februar 1996) habe die Erhebung
der Gebühr „für die Immatrikulation und für jede Rückmeldung“
vorgesehen. Der Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung
und Kultur seien Bedenken gegen diese Entwurfsfassung,
insbesondere unter Hinweis auf den Grundsatz der Orientierung
von Verwaltungsgebühren an den Verwaltungskosten, vorgetragen
worden. Diese Bedenken hätten offenbar nach Erörterung in
verschiedenen Gremien dazu bewogen, durch Senatsbeschluss vom
6. März 1996 die Senatsverwaltung für Justiz um Prüfung zu
bitten, ob die vorgeschlagene Neufassung des § 2 Abs. 8
BerlHG in der vorgesehenen Form erfolgen könne. Aufgrund des
erheblichen Zeitdrucks und der intensiven
Koordinationskommunikation innerhalb der Senatsverwaltung sei
die schriftliche Abfassung des Ergebnisses der Prüfung
offenbar unterblieben. Wie sich aus der Stellungnahme der
Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur vom
8. August 1996 gegenüber dem Verwaltungsgericht Berlin
ergebe, die sich der vorliegende Schriftsatz zu eigen mache,
habe der Haushaltsstrukturgesetzgeber nicht nur die durch die
Verwaltungsvorgänge der Immatrikulation oder Rückmeldung
entstehenden Kosten im Auge gehabt; vielmehr habe er einen
Teil der bürokratischen Fixkosten der Universitäten auf ihre
Benutzer verlagern wollen. Dies sei der Sinn der textlichen
Änderung von „für“ zu „bei“ gewesen, die auf einen in den
vorbereitenden Gremien der CDU- und der SPD-Fraktion
erarbeiteten Änderungsantrag zurückgehe. Der Nachvollzug der
Textänderung in einer aktualisierten Gesetzesbegründung sei
nur wegen des besonderen Zeitdrucks der
Haushaltskonsolidierung unterblieben.
39
Angesichts dieses klaren Befundes sei die
Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, Gründe für die
Wortlautänderung seien in den Gesetzesmaterialien nicht
mitgeteilt oder sonst ersichtlich und die unterbliebene
Anpassung der Gesetzesbegründung spreche für eine lediglich
formale Bedeutung der Änderung, nicht nachvollziehbar; das
Oberverwaltungsgericht nehme die Realitäten eines komplexen
Gesetzgebungsprozesses, vor allem aber die Handlungs- und
Entscheidungslogik eines Haushaltsstrukturgesetzgebers nicht
zur Kenntnis. In dieser Logik habe es gelegen, die Studenten
jedenfalls an denjenigen bürokratischen Kosten zu beteiligen,
die durch ihre verwaltungsmäßige Betreuung entstünden. Was
damit gemeint sei, habe der Gesetzgeber durch das Gesetz zur
Umsetzung des Professorenbesoldungsreformgesetzes und zur
Änderung hochschulrechtlicher Vorschriften vom 14. Dezember
2004 nunmehr klargestellt. Diese Gesetzesänderung mache
überdies plausibel, dass es sich um eine anlässlich von
Immatrikulation oder Rückmeldung zu entrichtende
Semestergebühr handele, ohne dass der Gesetzgeber eine
Differenzierung zwischen den Gebührentatbeständen für
Immatrikulation und Rückmeldung vorgenommen habe. Im Ergebnis
sei die eingeführte Semestergebühr als eine Gebühr zu
charakterisieren, die Elemente der Verwaltungsgebühr und der
Benutzungsgebühr miteinander verbinde. Die Anforderungen an
die unmissverständliche Klarstellung des genauen
Gebührenzwecks habe das Bundesverfassungsgericht erst in der
Entscheidung zur baden-württembergischen Rückmeldegebühr
aufgestellt, so dass der Gesetzgeber davon habe ausgehen
dürfen, es reiche aus, dass der Gebührenwille des
Gesetzgebers ermittelt werden könne. Auf die Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts habe der Gesetzgeber rasch mit
einer klarstellenden Regelung reagiert. Der in der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
herausgearbeiteten Nachbesserungspflicht, die sich erst
aktualisiere, wenn die Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes
erkannt worden oder jedenfalls deutlich erkennbar geworden
sei, habe er damit genügt.
40
c) In der Stellungnahme der Senatsverwaltung
für Wissenschaft und Forschung und Kultur vom 8. August 1996,
auf die Senat und Abgeordnetenhaus mit ihrer Stellungnahme
Bezug nehmen und die sie sich zu eigen machen, ist unter
anderem ausgeführt, die Gesetz gewordene Formulierung, die
eine Gebührenerhebung nicht „für“ die, sondern „bei“ der
Immatrikulation beziehungsweise Rückmeldung vorsehe, lasse
erkennen, dass keine bloße Abgeltung von Verwaltungsaufwand
beabsichtigt sei. Auf den der Senatsverwaltung für Justiz
erteilten Prüfauftrag hin habe diese in telefonischen
Erörterungen auf Referentenebene zwischen den beteiligten
Ressorts die Auffassung vertreten, dass es legitim sei, bei
der Festsetzung der Semestergebühr nicht nur die reinen
Kosten für Verwaltungsverrichtungen zu berücksichtigen,
sondern auch den gesamten für den Universitätsbetrieb
notwendigen Verwaltungsapparat. Die
parlamentarisch-politische Umsetzung dieser Erkenntnis sei
dann, soweit sich dies rekonstruieren lasse, den
Koalitionsfraktionen im Abgeordnetenhaus überlassen worden.
In den vorbereitenden Gremien der CDU- und der SPD-Fraktion
sei Mitte März ein umfangreicher Änderungsantrag zu den
einzelnen Entwurfsbestimmungen erarbeitet worden, darunter
der Antrag, § 2 Abs. 8 BerlHG die später Gesetz
gewordene, eine Gebührenerhebung „bei“ Immatrikulation und
Rückmeldung vorsehende Fassung zu geben. Die Drucksache
13/201 des Abgeordnetenhauses mit der Beschlussvorlage für
das Haushaltsstrukturgesetz 1996 weise den entsprechend
veränderten Wortlaut des § 2 Abs. 8 BerlHG aus; die
dazugehörige Begründung, die noch von Gebühren „für“
Immatrikulation und Rückmeldung spreche, sei dagegen wegen
des außergewöhnlichen Zeitdrucks auf dem erkennbar veralteten
Stand geblieben. Aus der veränderten Formulierung lasse sich
die Absicht des Gesetzgebers ableiten, mit der im Grunde
ungewöhnlichen Detaillierung einer Gebühr durch Gesetz einen
Sonderfall der in Satz 1 generell beschriebenen
Benutzungsgebühr zu regeln. Gleichzeitig sei deutlich
gemacht, dass es sich nicht um eine Studiengebühr handele. Es
gehe aber im wesentlichen auch um die Vorteile, die ein
Student durch die Inanspruchnahme des komplexen und
außerordentlich aufwändigen Apparats „Hochschule“ in Anspruch
nehme, und um die Aufwendungen, die der Hochschule zur
Erfüllung ihrer Aufgaben entstünden. Der vordergründig sich
abzeichnende Normenkonflikt zwischen der vorgesehenen
Rückmeldegebühr und dem Verbot der Erhebung von
Studiengebühren werde dadurch gelöst, dass der Aufwand für
die eigentliche Lehre nicht in Rechnung gestellt werde.
Vielmehr würden die der Hochschule entstehenden
Verwaltungskosten, in pauschalierter Form, sowie die
sonstigen Vorteile, wie etwa sozial- und
krankenversicherungsrechtliche Vorteile sowie Ermäßigungen
bei staatlichen und privaten Einrichtungen und
Veranstaltungen, abgegolten.
41
2. Das Bundesverwaltungsgericht verweist zur
Frage der Vereinbarkeit der zur Prüfung gestellten Vorschrift
mit dem Grundgesetz auf seine in den Ausgangsverfahren
ergangenen Urteile vom 3. Dezember 2003.
42
3. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens zu 2
BvL 51/06 verweist auf die Urteile des
Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Dezember 2003 und vertritt
im Übrigen die Auffassung, eine Wiedereinführung von
Studiengebühren verstoße gegen Art. 25 GG in Verbindung
mit Art. 13 Abs. 2 lit. c) des Internationalen Paktes
über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte und sei
deswegen verfassungswidrig.
43
Der Kläger des Ausgangsverfahrens zu 2 BvL
52/06 verweist auf seinen Vortrag im fachgerichtlichen
Verfahren. Dort hatte er unter anderem geltend gemacht, mit
der Bemessung der Gebühr für die Bearbeitung jeder
Rückmeldung in Höhe von
100 DM überschreite der Landesgesetzgeber den durch die
Begrenzungs- und Schutzfunktion der föderalen
Finanzverfassung gesteckten Rahmen. Die Höhe der Gebühr
verletze das Äquivalenzprinzip und stehe in einem groben
Missverhältnis zu dem normierten Zweck der Kostendeckung.
Weitere Gebührenzwecke seien der gesetzlichen Regelung nicht
zu entnehmen.
44
Die Vorlagen sind zulässig (Art. 100 Abs.
1 GG, §§ 13 Nr. 11, 80 ff. BVerfGG).
45
Die Entscheidungserheblichkeit der zur Prüfung
vorgelegten gesetzlichen Regelung sowie die Überzeugung des
vorlegenden Gerichts von ihrer Verfassungswidrigkeit sind in
einer den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG
genügenden Weise (vgl. BVerfGE 127, 335
m.w.N.) begründet.
46
§ 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG in den zur
Prüfung gestellten Fassungen ist, soweit danach bei jeder
Rückmeldung Gebühren in Höhe von 100 DM zu erheben waren, mit
Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 104a ff.
GG sowie mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar und
nichtig.
47
Es kann offen bleiben, ob das Land Berlin mit
der Bemessung der Rückmeldegebühr bereits die ihm für die
Regelung einer solchen Gebühr zustehende
Gesetzgebungskompetenz überschritten hat (vgl. BVerfG 108, 1
; gegen eine kompetenzielle Bedeutung
überhöhter Abgabenbemessung bei Steuern BVerfGE 123, 1
). § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F. ist,
soweit er die Erhebung einer Rückmeldegebühr betrifft,
jedenfalls materiell verfassungswidrig.
48
1. Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben
bedarf mit Blick auf die Begrenzungs- und Schutzfunktion der
Finanzverfassung (Art. 104a ff. GG) und zur Wahrung
der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen (Art. 3
Abs. 1 GG) einer über den Zweck der Einnahmeerzielung
hinausgehenden besonderen sachlichen Rechtfertigung (vgl.
BVerfGE 124, 235 , stRspr). Dies gilt für die
Abgabenerhebung sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach
(vgl. BVerfGE 108, 1 ; BVerfGE 110, 370
).
49
a) Die finanzverfassungsrechtliche Verteilung
der steuerbezogenen Gesetzgebungs-, Ertrags- und
Verwaltungskompetenzen verlöre ihren Sinn und ihre auch den
Bürger schützende Funktion, wenn nichtsteuerliche Abgaben
beliebig unter Umgehung dieser Verteilungsregeln begründet
werden könnten (vgl. BVerfGE 78, 249 ; 93, 319
; 108, 1 ). Die Erhebung einer
nichtsteuerlichen Abgabe muss zudem berücksichtigen, dass der
Schuldner einer nichtsteuerlichen Abgabe regelmäßig zugleich
Steuerpflichtiger ist und bereits als solcher zur
Finanzierung der Lasten herangezogen wird, die die
Gemeinschaft treffen. Die Gleichheit der Abgabenbelastung
wäre nicht gewahrt, wenn Einzelne daneben ohne besondere, die
Abgabenerhebung - auch der Höhe nach - rechtfertigende
Sachgründe zusätzlich herangezogen werden könnten (vgl.
BVerfGE 108, 1 ).
50
b) Gebühren sind als öffentlichrechtliche
Geldleistungen, die in Anknüpfung an eine individuell
zurechenbare öffentliche Leistung erhoben werden, um deren
Kosten ganz oder teilweise zu decken (vgl. BVerfGE 7, 244
; 50, 217 ; 91, 207 ; 108, 1
; 110, 370 ), dem Grunde nach durch ihre
Ausgleichsfunktion gerechtfertigt (vgl. BVerfGE 108, 186
). Als sachliche Gründe, die die Bemessung der
Gebühr rechtfertigen können, sind neben dem Zweck der
Kostendeckung auch Zwecke des Vorteilsausgleichs, der
Verhaltenslenkung sowie soziale Zwecke anerkannt (vgl.
BVerfGE 50, 217 ; 97, 332
; 107, 133 ; 108, 1
, m.w.N.).
51
Daraus folgt allerdings nicht, dass zur
Rechtfertigung der konkreten Bemessung einer gesetzlich
vorgesehenen Gebühr jeder dieser Zwecke nach Belieben
herangezogen werden könnte. Nur Gebührenzwecke, die von einer
erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen werden,
sind geeignet, die jeweilige Gebührenbemessung sachlich zu
rechtfertigen (BVerfGE 108, 1 ). Eine -
erforderlichenfalls im Wege der Auslegung gewinnbare -
hinreichende Klarheit der Gebührenzwecke ist aus
rechtsstaatlichen Gründen wie auch im Hinblick auf die
Bedeutung der gesetzlichen Regelung im demokratischen
Verantwortungszusammenhang erforderlich. An dem erkennbaren
Inhalt getroffener Regelungen muss der Gesetzgeber sich
festhalten lassen und der Gesetzesvollzug sich ausrichten
können, denn Rechtsnormen dürfen nicht zum Mittel der
Desinformation über das politisch Entschiedene und zu
Verantwortende werden („Normenwahrheit“, vgl. BVerfGE 107,
218 ; 108, 1 ; 114, 196 ;
114, 303 ; 118, 277 ). Wählt der
Gesetzgeber einen im Wortlaut eng begrenzten
Gebührentatbestand, kann daher nicht geltend gemacht werden,
er habe noch weitere, ungenannte Gebührenzwecke verfolgt
(vgl. BVerfGE 108, 1 ). Die Erkennbarkeit der
gesetzgeberischen Entscheidung über die verfolgten
Gebührenzwecke ist darüber hinaus Voraussetzung dafür, dass
unterschiedliche Gebührenregelungen im Sinne der Vermeidung
einer mehrfachen Belastung der Gebührenschuldner für dieselbe
Leistung oder denselben Vorteil aufeinander abgestimmt werden
können (vgl. BVerfGE 108, 1 ).
52
Die verfassungsrechtliche Kontrolle einer
gesetzgeberischen Gebührenbemessung hat, nicht zuletzt weil
maßgebliche Bestimmungsgrößen sich häufig nicht exakt und im
Voraus quantifizieren lassen, einen Gestaltungsspielraum des
Gesetzgebers zu wahren. Eine Gebührenregelung ist jedoch dann
als sachlich nicht gerechtfertigt zu beanstanden, wenn sie in
einem groben Missverhältnis zu den verfolgten legitimen
Gebührenzwecken steht (vgl. BVerfGE 108, 1 ;
BVerwGE 115, 32 ). Der mit der Abgabenerhebung
verbundene Eingriff in das Grundrecht aus Art. 2
Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 20, 257 ; 20, 271
; 28, 66 ) ist in einem solchen Fall
unverhältnismäßig (vgl. BVerfGE 83, 363 ) und
läuft der Begrenzungs- und Schutzfunktion der
grundgesetzlichen Finanzverfassung (vgl. BVerfGE 108, 1
; 124, 235 , m.w.N.) sowie dem
Gleichheitsgrundsatz (vgl. BVerfGE 50, 217 ; 97,
332 ; 115, 381 <389, 392>) zuwider.
53
2. Diesen verfassungsrechtlichen Maßstäben
wird die Bemessung der bei jeder Rückmeldung zu entrichtenden
Gebühr in § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F. nicht gerecht.
Die Vorschrift lässt mit hinreichender Klarheit lediglich den
Gebührenzweck der Deckung der Kosten für die Bearbeitung der
Rückmeldung erkennen (a). Die Gebührenhöhe von 100 DM steht
in einem groben Missverhältnis zu diesem Zweck (b).
54
a) aa) Der vom Oberververwaltungsgericht
eingehend begründeten Auslegung, nach der § 2 Abs. 8
Satz 2 BerlHG a.F. keine einheitliche Mischgebühr für die
Fälle der Immatrikulation und Rückmeldung, sondern zwei
selbständige, an unterschiedliche Verwaltungsleistungen
geknüpfte Gebührentatbestände normiert (vgl. BVerfGE 108, 1
) und die vorgesehene Rückmeldegebühr allein dem
Zweck der Deckung der Kosten für die Bearbeitung der
Rückmeldungen dient, ist zu folgen.
55
bb) Die von Abgeordnetenhaus und Senat gegen
diese Bestimmung des Gebührenzwecks erhobenen Einwände
greifen nicht durch.
56
(1) Soweit das Abgeordnetenhaus und der Senat
von Berlin mit ihrer Stellungnahme geltend machen, aus der
Entstehungsgeschichte des § 2 Abs. 8 BerlHG a.F. ergebe
sich, dass bereits damals die später mit dem Gesetz zur
Umsetzung des Professorenbesoldungsreformgesetzes und zur
Änderung hochschulrechtlicher Vorschriften vom 14. Dezember
2004 klargestellten Gebührenzwecke gemeint gewesen seien,
findet dieses Vorbringen weder in der gegebenen Darstellung
der Entscheidungsabläufe noch in den Gesetzesmaterialien
ausreichenden Rückhalt.
57
Nach den Angaben des Abgeordnetenhauses und
des Senats von Berlin sowie der Senatsverwaltung für
Wissenschaft, Forschung und Kultur, deren Stellungnahme vom
8. August 1996 gegenüber dem Verwaltungsgericht
Abgeordnetenhaus und Senat sich zu eigen machen, geht die
Änderung von „für“ zu „bei“ im Wortlaut des § 2 Abs. 8
BerlHG a.F. auf einen Änderungsantrag von an der
Entwurfserstellung beteiligten vorbereitenden Gremien der
Koalitionsfraktionen zurück, mit dem Konsequenzen aus
aufgetretenen Bedenken gegen die Erhebung einer Gebühr von
100 DM „für“ die Immatrikulation und jede Rückmeldung gezogen
werden sollten. Dass der Wille des Gesetzgebers dahin ging,
mit der Verwendung des Wortes „bei“ eine Beschränkung des
Gebührenzwecks auf die Deckung der Verwaltungskosten von
Immatrikulation und Rückmeldungsbearbeitung auszuschließen,
lässt sich mit dieser Ablaufschilderung nicht belegen.
Unabhängig von der Frage, ob gänzlich undokumentierten
Vorgängen, wie sie hier angeführt werden, überhaupt eine
ausschlaggebende Bedeutung für die Ermittlung des Willens des
historischen Gesetzgebers beigemessen werden kann, ist im
vorliegenden Fall nicht einmal behauptet, dass der
Gesetzgeber, um dessen Willen es geht, von den angeführten
Vorgängen Kenntnis hatte. Die Darstellung der Hintergründe
der Gesetzesformulierung bezieht sich vielmehr auf politische
Abstimmungsvorgänge in vorbereitenden Gremien einzelner
Fraktionen im Vorfeld der Einbringung des Gesetzentwurfs. Aus
dem maßgeblichen in das Abgeordnetenhaus eingebrachten
Gesetzentwurf war demgegenüber die Absicht einer Öffnung des
Gebührenzwecks über die Deckung der Verwaltungskosten von
Immatrikulation und Rückmeldung hinaus nicht ersichtlich.
Denn die nach dem Gesetzeswortlaut „bei“ Immatrikulation und
Rückmeldung zu erhebende Gebühr sollte ausweislich der
Gesetzesbegründung gerade „für“ die Immatrikulation und
Rückmeldung erhoben werden (vgl. Abgeordnetenhaus Drs 13/201,
S. 15; s. auch a.a.O., S. 27). Diese in der
Entwurfsbegründung mehrfach verwendete Formulierung lässt,
wie in den Vorlagebeschlüssen zutreffend ausgeführt, nur den
Schluss zu, dass die Kosten der mit Immatrikulation und
Rückmeldung verbundenen Verwaltungsleistungen gedeckt werden
sollten (vgl. Jobs, LKV 2003, S. 350 ).
58
(2) Selbst wenn sich der
Gesetzgebungsgeschichte die Absicht des Gesetzgebers
entnehmen ließe, mit der Verwendung des Wortes „bei“ im
Gesetzestext den Gebührenzweck über die Deckung der
Verwaltungskosten von Immatrikulation und Rückmeldung hinaus
zu erweitern, bliebe damit ungeklärt, welche weiteren
Kostendeckungs- oder sonstigen Zwecke verfolgt werden
sollten. Weder aus dem Wortlaut noch aus der Systematik oder
der Entstehungsgeschichte des § 2 Abs. 8 BerlHG a.F.
sind irgendwelche Anhaltspunkte für weitere der Regelung
zugrundeliegende Kostendeckungs- oder sonstige legitime
Gebührenzwecke erkennbar.
59
(3) Erst recht ist nichts dafür ersichtlich,
dass, wie Abgeordnetenhaus und Senat geltend machen, bereits
§ 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F. der Inhalt zugedacht
gewesen wäre, den die Vorschrift später durch das Gesetz zur
Umsetzung des Professorenbesoldungsreformgesetzes und zur
Änderung hochschulrechtlicher Vorschriften vom 2. Dezember
2004 (GVBl S. 484 ) erhalten hat. Wortlaut
und systematische Bezüge des § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG
a.F. geben hierfür nichts her. Auch den parlamentarischen
Beratungen des Jahres 1996 im Zusammenhang mit den geplanten
Immatrikulations- und Rückmeldegebühren sowie späteren
parlamentarischen Äußerungen ist lediglich zu entnehmen, dass
die in § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F. vorgesehenen
Gebühren als Verwaltungsgebühren verstanden wurden (vgl.
Abgeordnetenhaus von Berlin, PlProt 13/5, S. 270, 271; PlProt
13/10, S. 662 ff.). Dagegen fehlt jeder Anhaltspunkt
dafür, dass gerade die nunmehr in § 2 Abs. 7 Satz 3 und
4 BerlHG n.F. aufgezählten Verwaltungsleistungen abgegolten
werden sollten.
60
(4) Der Stellungnahme von Abgeordnetenhaus und
Senat fehlt es, was den zugeschriebenen Gebührenzweck angeht,
auch bereits an innerer Stimmigkeit. Sie macht sich die im
Verfahren vor dem Verwaltungsgericht abgegebene Stellungnahme
der Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur
vom 8. August 1996 zu eigen. Dieser zufolge sollte aber die
bei Immatrikulation und Rückmeldung zu erhebende Gebühr nicht
die Kosten der später in § 2 Abs. 7 Satz 3 und 4 BerlHG
n.F. im Einzelnen aufgeführten Verwaltungsleistungen decken,
sondern als Sonderfall der in Satz 1 des § 2 Abs. 8 Satz
1 BerlHG a.F. vorgesehenen Benutzungsgebühr die Kosten des
gesamten Verwaltungsapparats der Hochschule entgelten und mit
dem Studentenstatus verbundene Vorteile und Vergünstigungen
abschöpfen. Diese miteinander unvereinbaren Annahmen
bestätigen, dass ein klares Konzept für den Zweck der Gebühr
nach § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F. und deren Abgrenzung
sowohl von der nach Satz 1 der Vorschrift zulässigen
Benutzungsgebühr als auch von der nach Abs. 10 verbotenen
Studiengebühr nicht existierte und nicht existiert.
61
(5) Ein solches Konzept war und ist nicht etwa
deshalb entbehrlich, weil die nach jeder der
unterschiedlichen in Frage kommenden extensiven Auslegungen
abzudeckenden Kosten ihrer Höhe nach ausreichend sein mögen,
um eine Bemessung der Gebühr mit 100 DM zu rechtfertigen.
Unabhängig von der Frage, ob und inwieweit die in Betracht
gezogenen extensiven Gebührenzwecke sämtlich geeignet gewesen
wären, zur Rechtfertigung der vorgesehenen Gebühr
beizutragen, ändert jedenfalls der Umstand, dass eine
bestimmte Gebühr mit bestimmten Zwecken hätte gerechtfertigt
werden können, nichts an dem Erfordernis normenklarer
Festlegung des verfolgten Gebührenzwecks. Im vorliegenden
Fall ist zudem wegen des Nebeneinanders mehrerer
gebührenbezogener Regelungen in § 2 BerlHG a.F.
Normenklarheit auch hinsichtlich der Abgrenzung der Gebühren
nach Abs. 8 Satz 2 der Vorschrift von der nach Satz 1
desselben Absatzes zulässigen und von der nach Abs. 10 der
Vorschrift unzulässigen Gebühr erforderlich, weil anders
weder eine finanzverfassungsrechtlich unzulässige
Doppelfinanzierung ein und derselben Verwaltungstätigkeit
durch Gebühren nach den Sätzen 1 und 2 des Abs. 8 noch ein
mit dem Grundsatz der Normenwahrheit unvereinbares
Unterlaufen des Studiengebührenverbots nach § 2 Abs. 10
BerlHG a.F. vermeidbar wäre.
62
(6) Soweit das Abgeordnetenhaus und der Senat
von Berlin sich in ihrer Stellungnahme auf den besonderen
Zeitdruck berufen, unter dem der Haushaltsstrukturgesetzgeber
gestanden habe, kann dies weder das Erfordernis einer
normenklaren Bestimmung des Gebührenzwecks (vgl. BVerfGE 108,
1 , m.w.N.) außer Kraft setzen noch dazu
führen, dass dem Gesetzgeber im Wege der historischen
Auslegung Willensinhalte zugeschrieben werden, die
möglicherweise das Verhalten einzelner Akteure bestimmt, im
parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren aber keinerlei
Ausdruck gefunden haben und im Gegensatz zur Begründung der
Gesetzesvorlage stehen.
63
cc) Als den Anforderungen der Normenklarheit
genügende Auslegungsmöglichkeit verbleibt nach alledem nur
die vom Oberverwaltungsgericht der Gesetzesbegründung
entnommene, nach der die gemäß § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG
a.F. zu erhebenden Gebühren die Verwaltungskosten der - im
Wortlaut der Vorschrift als Erhebungsanlass benannten -
Immatrikulation beziehungsweise Rückmeldung decken sollen.
Weitere tragfähige Gebührenzwecke können der vorgelegten Norm
auch nicht im Wege verfassungskonformer Auslegung unterstellt
werden. Die Anforderung der Erkennbarkeit des Gebührenzwecks
bezieht sich nicht auf einen verfassungsrechtlich möglichen,
sondern auf den vom Gesetzgeber bestimmten Gebührenzweck. Ein
gesetzlicher Gebührenzweck wird daher nicht dadurch in der
gebotenen Weise erkennbar, dass einer Gebührenregelung
Entgelt- und Abschöpfungszwecke, für die sonst keine
Auslegungsmethode einen Anhaltspunkt liefert, allein deshalb
zugeschrieben werden, weil sie vom Gesetzgeber
verfassungskonform hätten gewählt werden können.
64
b) Zu dem Zweck der vorgesehenen
Rückmeldegebühr, die Kosten für die Bearbeitung der
Rückmeldung zu decken, steht die festgesetzte Gebührenhöhe
von 100 DM in grobem Missverhältnis. Auch insoweit ist
den Vorlagebeschlüssen zu folgen.
65
aa) Die dortige Berechnung der für die
Bearbeitung einer Rückmeldung durchschnittlich entstehenden
Kosten beruht auf den nach einem Fragenkatalog des
vorlegenden Gerichts bei den einzelnen Berliner Hochschulen
erhobenen detaillierten Daten für das Wintersemester 1996/97,
die die Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und
Kultur in den Ausgangsverfahren zur Verfügung gestellt hat.
Das vorlegende Gericht geht zutreffend davon aus, dass die
für den Bearbeitungszeitwert erforderliche
Durchschnittsbildung nicht einfach durch Mittelung der
Zeitangaben der verschiedenen Hochschulen erfolgen kann,
sondern dass angesichts der großen Unterschiede zwischen den
einzelnen Hochschulen im Hinblick auf Studentenzahlen und -
damit umgekehrt korrellierende - Bearbeitungszeiten der
Durchschnittswert unter Berücksichtigung der Anzahl der
Studierenden zu bilden ist, für die der jeweils gemeldete
hochschulspezifische Bearbeitungszeitwert gilt. Unter dieser
Prämisse kommt das vorlegende Gericht auf der angegebenen
Datenbasis zu dem Ergebnis, dass die durchschnittliche
Bearbeitungsdauer für eine Rückmeldung 20,69 Minuten beträgt.
Ausgehend von den Stundensätzen, die seinerzeit gemäß einem
Rundschreiben der Senatsverwaltung für Finanzen vom 24.
August 1996 in Übereinstimmung mit dem Bericht Nr. 11/1993
der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für
Verwaltungsvereinfachung der Bemessung von Gebühren nach dem
Zeitaufwand zugrundezulegen waren und im Verfahren vor dem
Oberverwaltungsgericht von der Senatsverwaltung für Finanzen
ausdrücklich bestätigt wurden, errechnet es für die
Bearbeitung einer Rückmeldung unter Zugrundelegung des
Stundensatzes für einen Beamten des mittleren Dienstes oder
vergleichbaren Angestellten Durchschnittskosten von 22,41 DM,
die sich unter der Voraussetzung einer Mitbefassung von
Kräften des gehobenen Dienstes mit beispielsweise zehn
Prozent Zeitanteil nur um 0,48 DM pro Rückmeldung
erhöhen würden. Berechnungsmethode und zugrundegelegte Daten
sind im vorliegenden Verfahren von keiner Seite in Frage
gestellt worden. Gründe, das Berechnungsergebnis als zu
niedrig in Zweifel zu ziehen, sind auch sonst nicht
ersichtlich. Der Vergleich mit in anderen Ländern
angestellten Berechnungen der Durchschnittskosten für die
Bearbeitung einer Rückmeldung (s. etwa für Baden-Württemberg
Mitte der 90er Jahre: 8,33 DM, vgl. BVerfGE 108, 1
, m.w.N.; für Mecklenburg-Vorpommern: 10
Euro, vgl. Siewecke, LKV 2007, S. 404 <405, 407>)
bestätigt vielmehr, dass der vom vorlegenden Gericht bezogen
auf das Wintersemester 1996/97 für Berlin ermittelte Wert
jedenfalls nicht zu niedrig angesetzt ist.
66
Die in § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F. für
die Rückmeldungsbearbeitung festgelegte Gebührenhöhe von 100
DM steht danach zu den Kosten, die die Gebühr zu decken
bestimmt ist, in einem groben Missverhältnis.
67
bb) Ein grobes Missverhältnis bestünde im
Übrigen selbst dann noch, wenn § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG
a.F. entgegen der Annahme des vorlegenden Gerichts dahin
ausgelegt würde, dass die Vorschrift nicht gesonderte
Gebühren für Immatrikulation und Rückmeldung, sondern eine
bei Immatrikulation und Rückmeldung zu erhebende einheitliche
Gebühr zur Deckung der Kosten beider Verwaltungsvorgänge
regelt. Die unter dieser Voraussetzung anzustellende
Mischkalkulation auf der Grundlage der im Ausgangsverfahren
erhobenen Daten der einzelnen Berliner Universitäten ergäbe
unter Berücksichtigung einerseits der im Vergleich zur
Bearbeitungszeit bei Rückmeldungen weitaus höheren
Bearbeitungszeit für eine Immatrikulation (durchschnittlich
104,15 Minuten) und andererseits der im Verhältnis zu den
Rückmeldungen wesentlich geringeren Anzahl von
Immatrikulationen (126.503 Rückmeldungen standen 24.715
Immatrikulationen gegenüber) durchschnittliche Kosten von
rund 42 DM für den einzelnen Verwaltungsvorgang der
Immatrikulation oder Rückmeldung. Die vorgesehene Gebühr in
Höhe von 100 DM überstiege auch diese Kosten noch um mehr als
hundert Prozent. Jedenfalls bei einer Gebühr, deren
Berechnung, wie hier, keine besonderen prognostischen
Schwierigkeiten bereitet, läge darin ein grobes
Missverhältnis.
68
3. Das festgestellte grobe Missverhältnis
zwischen Gebührenzweck und Gebührenhöhe bleibt für die
verfassungsrechtliche Beurteilung der
Rückmeldegebührenregelung des § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG
a.F. nicht deshalb folgenlos, weil der Berliner Gesetzgeber
sich beim Erlass der Norm nicht an dem erst im Jahr 2003
ergangenen Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 19. März
2003 zur baden-württembergischen Rückmeldegebühr (BVerfGE
108, 1) orientieren konnte. Dass Gebühren durch einen
besonderen Sachzweck gerechtfertigt sein und sich von der
voraussetzungslos geschuldeten Steuer durch die Funktion des
Ausgleichs des mit einer öffentlichen Leistung empfangenen
besonderen Vorteils unterscheiden müssen, stand bereits vor
diesem Urteil fest (vgl. BVerfGE 50, 217 ; 93, 319
; s. außerdem BVerwG, Beschluss vom 6. Februar
1984 - 3 B 87/82 -, juris). Für die Frage der
Verfassungsmäßigkeit eines Hoheitsaktes kommt es zudem allein
auf die objektive Verfassungsrechtslage an, nicht darauf, ob
deren Verkennung den jeweils handelnden Staatsorganen
vorwerfbar ist (vgl. BVerfGE 128, 326 ). Aus der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur
Nachbesserungspflicht des Gesetzgebers, auf die
Abgeordnetenhaus und Senat von Berlin sich berufen, ergibt
sich nichts anderes. Nachbesserungspflichtig ist der
Gesetzgeber, sofern die Änderung einer zunächst
verfassungskonform getroffenen Regelung erforderlich ist, um
diese unter veränderten tatsächlichen Bedingungen oder
angesichts veränderter Erkenntnislage mit der Verfassung in
Einklang zu halten (vgl. BVerfGE 56, 54 ; 65, 1
; 88, 203 ; 95, 267 ;
107, 266 ; 111, 333 ). Eine zunächst
verfassungskonforme Regelung kann danach verfassungswidrig
werden, sofern der Gesetzgeber dem nicht durch Nachbesserung
entgegenwirkt. An der Verfassungswidrigkeit einer einmal
getroffenen Regelung ändert es dagegen nichts, wenn der
Gesetzgeber später die Verfassungswidrigkeit erkennt und eine
andere Regelung trifft.
69
Die von Anfang an bestehende
Verfassungswidrigkeit führt zur Nichtigerklärung des § 2
Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F., soweit danach bei jeder
Rückmeldung Gebühren von 100 DM pro Semester erhoben werden
(§ 82 Abs. 1, § 78 Satz 1 BVerfGG).
70
Die Gründe, die zur Verfassungswidrigkeit von
§ 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG in den zur Prüfung gestellten
Fassungen führen, treffen auch auf die Fassung zu, die die
Vorschrift durch Art. LXV des Gesetzes zur Anpassung
landeseigener Gesetze an den Euro (Berliner
Euro-Anpassungsgesetz) vom 16. Juli 2001 (GVBl S. 260)
erhalten hat und die sich von der vorhergehenden nur dadurch
unterscheidet, dass die Gebührenhöhe in Euro statt in
Deutscher Mark angegeben ist. Gemäß § 82 Abs. 1 in
Verbindung mit § 78 Satz 2 BVerfGG wird daher im
Interesse der Rechtsklarheit die Nichtigerklärung auf diese
Fassung, soweit danach bei jeder Rückmeldung Gebühren von
51,13 Euro pro Semester erhoben werden, erstreckt (vgl.
BVerfGE 104, 126 ).
71
Eine auf den sachlich nicht gerechtfertigten
Anteil des Gebührensatzes beschränkte Teilnichtigerklärung
scheidet mit Rücksicht auf die weite Gestaltungsfreiheit des
Gesetzgebers bei der Ausgestaltung des Gebührentatbestandes
aus (vgl. BVerfGE 108, 1 ).
72
Soweit § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F. für
nichtig erklärt wird, gilt dies rückwirkend vom Zeitpunkt des
ersten Inkrafttretens an (vgl. BVerfGE 1, 14 ; 7,
377 ; 8, 51 ).
73
Eine vom gesetzlichen Regelfall des § 78
Satz 1 BVerfGG abweichende bloße Unvereinbarerklärung (vgl.
§ 31 Abs. 2 Satz 3, § 79 Abs. 1 BVerfGG) scheidet
hier, wie im Fall der baden-württembergischen Rückmeldegebühr
(vgl. BVerfGE 108, 1 ), aus. Zwar liegt der
Gesamtbetrag der Gebühren, die aufgrund der für nichtig zu
erklärenden Regelung rechtsgrundlos gezahlt wurden, hier
deutlich höher. Dies gibt jedoch keinen Anlass, im Hinblick
auf bestehende Rückforderungsansprüche von der Regelfolge der
Nichtigkeit ausnahmsweise unter dem Gesichtspunkt der Wahrung
einer geordneten Finanz- und Haushaltsplanung (vgl. BVerfGE
87, 153 ; 93, 121 ;
105, 73 ; 108, 1 ; 117, 1 ;
120, 125 ) abzusehen. Es ist nicht Sache des
Bundesverfassungsgerichts, darüber zu entscheiden, inwieweit
und nach welchen Vorschriften der Geltendmachung von
Rückforderungsansprüchen im vorliegenden Fall
entgegengetreten werden kann. Nach den vorliegenden
baden-württembergischen Erfahrungen und angesichts des
Zeitablaufs ist jedoch mit der tatsächlichen Geltendmachung
von Rückforderungsansprüchen, auch soweit sie noch
durchsetzbar sein sollten, nur in begrenztem Umfang zu
rechnen. Zudem ist es auch im vorliegenden Fall Folge der
freien gesetzgeberischen Entscheidung, die Fälligkeit der
Gebühr nicht an einen der Bestandskraft fähigen
Gebührenbescheid zu binden (§ 2 Abs. 8 Satz 2, § 9
Abs. 2 Satz 2 und § 15 Satz 3 Nr. 3 BerlHG a.F.), dass
dem Land Berlin das „Rückabwicklungsverbot“ des § 79
Abs. 2 Satz 1 BVerfGG für nicht mehr anfechtbare
Entscheidungen nicht zugutekommt (vgl. BVerfGE 108, 1
).