L e i t s a t z
zum Urteil des Zweiten Senats vom 3. Februar
2009
- 2 BvL 54/06 -
Lässt sich eine Finanzierungsverantwortung der
mit einer Sonderabgabe belasteten Abgabepflichtigen praktisch
ausschließlich mit Blick auf Zweck und Wirkung staatlicher
Förderungsmaßnahmen zugunsten der belasteten Gruppe
begründen, bestehen in Bezug auf die gruppennützige
Verwendung erhöhte Anforderungen. Der durch die Abgabe zu
finanzierende und die Abgabe rechtfertigende Gruppennutzen
muss evident sein.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvL 54/06 -
ob § 10 Abs. 3 Nrn. 2, 7 und 8 in
Verbindung mit den §§ 1 und 2 des Absatzfondsgesetzes in
der Fassung des Gesetzes vom 21. Juni 1993 (BGBl I S. 998),
zuletzt geändert durch die Siebente
Zuständigkeitsanpassungs-Verordnung vom 29. Oktober 2001
(BGBl I S. 2785), gegen Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung
mit Art. 105 GG und Art. 110 GG verstoßen und damit
nichtig sind,
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Verwaltungsgerichts Köln vom 18. Mai 2006 - 13 K 2230/05
-
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Voßkuhle,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 17.
September 2008 durch
für Recht erkannt:
§ 2 Absatz 1 bis Absatz 4 Satz 1, Absatz
6, § 10 Absatz 1 bis Absatz 8, § 11 und § 12
des Gesetzes über die Errichtung eines zentralen Fonds zur
Absatzförderung der deutschen Land- und Ernährungswirtschaft
(Absatzfondsgesetz) in der Fassung des Gesetzes vom
21. Juni 1993 (Bundesgesetzblatt Teil I Seite 998), mit
nachfolgenden Änderungen, zuletzt in der Fassung des Gesetzes
zur Neufassung des Absatzfondsgesetzes vom 4. Oktober 2007
(Bundesgesetzblatt Teil I Seite 2342), sind seit dem 1.
Juli 2002 mit Artikel 12 Absatz 1 des Grundgesetzes in
Verbindung mit Artikel 105 und Artikel 110 des Grundgesetzes
unvereinbar und nichtig.
1
Das Verfahren betrifft die Frage, ob die
Abgabe, die nach dem Absatzfondsgesetz von Unternehmen der
Land- und Ernährungswirtschaft erhoben wird, mit dem
Grundgesetz, insbesondere mit den Anforderungen an die
Erhebung einer nichtsteuerlichen Abgabe, vereinbar ist. Ihr
Aufkommen fließt einem Absatzfonds zu, der den Absatz und die
Verwertung von Erzeugnissen dieser Wirtschaftszweige fördern
soll.
2
1. Um der deutschen Land-, Forst- und
Ernährungswirtschaft ein wirkungsvolles Instrument zur
zentralen Absatzförderung zu verschaffen und ihre
Marktstellung in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zu
festigen, wurde im Jahr 1969 durch § 1 des Gesetzes über
die Errichtung eines zentralen Fonds zur Absatzförderung der
deutschen Land-, Forst- und Ernährungswirtschaft
(Absatzfondsgesetz) - AbsFondsG - vom 26. Juni 1969 (BGBl I
S. 635) der heute noch bestehende Fonds errichtet. Nach der
dem Bundesverfassungsgericht vorgelegten Fassung des § 2
Abs. 1 AbsFondsG vom 21. Juni 1993 (BGBl I S. 998, zuletzt
geändert durch die Siebente
Zuständigkeitsanpassungs-Verordnung vom 29. Oktober 2001,
BGBl I S. 2785) hat dieser Fonds die Aufgabe,
3
den Absatz und die Verwertung von Erzeugnissen
der deutschen Land- und Ernährungswirtschaft durch
Erschließung und Pflege von Märkten im In- und Ausland mit
modernen Mitteln und Methoden zentral zu fördern. Er kann bei
der Erschließung von Märkten auch auf die Verbesserung der
Qualität und der Marktorientierung von Erzeugnissen
hinwirken.
4
Mit für den vorliegenden
Entscheidungszusammenhang unwesentlichen Änderungen lautet
§ 2 Abs. 1 AbsFondsG in der geltenden Fassung vom 4.
Oktober 2007 (BGBl I S. 2342):
5
Der Absatzfonds hat den Absatz und die
Verwertung von Erzeugnissen der deutschen Land- und
Ernährungswirtschaft durch Erschließung und Pflege von
Märkten im In- und Ausland mit modernen Mitteln und Methoden
unter Berücksichtigung der Belange des Verbraucher-, Tier-
und Umweltschutzes zentral zu fördern. Er soll dabei auch auf
die Verbesserung der Qualität und Sicherheit sowie der
Marktorientierung von Erzeugnissen hinwirken.
6
2. Die näheren Regelungen zur Beitragserhebung
sind seit der Gesetzesfassung von 1993 bis auf eine
Umstellung auf Euro-Beträge praktisch unverändert geblieben.
Nachfolgend wird lediglich auf die aktuelle Gesetzesfassung
vom 4. Oktober 2007 (BGBl I S. 2342) Bezug genommen:
7
Dem Absatzfonds fließen zur Durchführung
seiner Aufgaben Beiträge zu, die von Betrieben der Land- und
Ernährungswirtschaft nach Maßgabe des § 10 Abs. 3 bis 8
AbsFondsG erhoben werden. Die Beiträge werden nach § 10
Abs. 8 AbsFondsG von der Bundesanstalt für Landwirtschaft und
Ernährung (BLE), einer bundesunmittelbaren rechtsfähigen
Anstalt des öffentlichen Rechts im Geschäftsbereich des
Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und
Verbraucherschutz, erhoben. Dies geschieht bei den
sogenannten Flaschenhalsbetrieben, den Betrieben an den
jeweils marktengsten Stellen, die ein landwirtschaftlicher
Rohstoff auf seinem Weg zum Verbraucher durchläuft. Solche
regelmäßig als Abgabenschuldner herangezogenen
Flaschenhalsbetriebe sind gemäß § 10
AbsFondsG unter anderem Zuckerfabriken, Mühlenbetriebe,
Brauereien, Molkereien, Schlachtbetriebe und Eierpackstellen.
Die mögliche Überwälzung der Beiträge von den
abgabepflichtigen Betrieben auf deren Lieferanten ist gemäß
§ 10 Abs. 7 AbsFondsG Vereinbarungen zwischen jenen
Betrieben vorbehalten.
8
Die für das vorliegende Verfahren
entscheidungserheblichen Beitragsregelungen lauten in der
aktuellen Fassung des Gesetzes wie folgt:
9
§ 10
10
Finanzierung
11
(1) Dem Absatzfonds fließen zur Durchführung
seiner Aufgaben Beiträge nach den folgenden Absätzen zu.
12
(2) Die Beiträge werden von den Betrieben der
Land- und Ernährungswirtschaft nach Maßgabe der Absätze 3 bis
8 erhoben. Auf eingeführte Waren mit Ursprung im Ausland
werden keine Beiträge erhoben, wenn vom Beitragspflichtigen
der Ursprung im Ausland nachgewiesen wird.
13
(3) Der Beitrag beträgt für
14
1. Zuckerfabriken 0,16 Euro je 1.000 Kilogramm
aufgenommene Zuckerrüben,
15
2. Mühlenbetriebe 0,48 Euro je 1.000 Kilogramm
in der Handelsmüllerei vermahlenes Brotgetreide,
16
3. Brauereibetriebe 0,61 Euro je 1.000
Kilogramm verwendetes Malz,
17
4. Erzeugerzusammenschlüsse sowie Betriebe, die
und soweit sie mit Kern-, Stein- oder Beerenobst,
Tafeltrauben, Gemüse, Küchenkräutern, Hülsenfrüchten oder
Kartoffeln Großhandel treiben, 0,40 Euro je 100 Euro von
inländischen Erzeugern oder Sammlern an sie oder unter ihrer
Mitwirkung abgesetzte Waren dieser Art; wirkt bei dem Absatz
ein Erzeugerzusammenschluss oder ein Großhandelsbetrieb mit,
so ist dieser und nicht der Erzeugerzusammenschluss oder
Großhandelsbetrieb beitragspflichtig, an den die Ware
abgesetzt worden ist,
18
5. Betriebe, die Waren der unter Nummer 4
genannten Art, soweit es sich um frische, gekühlte oder
lediglich zur vorläufigen Haltbarmachung entweder gefrorene
oder vorbearbeitete Waren oder um Hülsenfrüchte handelt,
industriell bearbeiten oder zu Erzeugnissen verarbeiten,
deren Charakter überwiegend von diesen Waren bestimmt wird,
0,40 Euro je 100 Euro zu diesem Zweck aufgenommene Waren
dieser Art,
19
6. Molkereien, Milchsammelstellen und
Rahmstationen 1,22 Euro je 1.000 Kilogramm angelieferte
Milch,
20
7. Eierpackstellen 0,30 Euro je 1.000 verpackte
Eier,
21
8. Geflügelschlachtereien, deren monatliche
Schlachtkapazität mindestens 500 Tiere beträgt, 0,36 Euro je
100 Kilogramm Lebendgewicht des geschlachteten, zur
Vermarktung bestimmten Mastgeflügels,
22
9. Betriebe, die für gewerbliche Zwecke
geschlachtetes Vieh der Fleischbeschau zuführen,
23
- 2,04 Euro je Rind,
24
- 0,51 Euro je Schwein,
25
- 0,30 Euro je Schaf,
26
es sei denn, der ganze Tierkörper wird bei der
fleischhygienerechtlichen Beurteilung beanstandet,
27
10. Ölmühlenbetriebe
28
- 0,71 Euro je 1.000 Kilogramm geschlagener
Raps- und Rübsensamen,
29
- 0,81 Euro je 1.000 Kilogramm geschlagene
Sonnenblumenkerne.
30
(4) Der Beitrag beträgt für Betriebe, die
Blumen, Zierpflanzen, Ziergehölze, Gehölze für den Straßen-
und Landschaftsbau oder deren Pflanzgut auf einer
Mindestgrundfläche von 150 Flächeneinheiten bei den Gehölzen
und deren Pflanzgut, von 400 Flächeneinheiten bei den übrigen
Pflanzen und deren Pflanzgut erzeugen oder kultivieren,
jährlich 0,06 Euro je genutzte Flächeneinheit. Als
Flächeneinheit gelten
31
1. bei Blumen und Zierpflanzen:
32
5,0 Quadratmeter Freiland,
33
1,0 Quadratmeter Frühbeet,
34
0,5 Quadratmeter Gewächshaus;
35
2. bei Ziergehölzen und Gehölzen für den
Straßen- und Landschaftsbau:
36
10,0 Quadratmeter Freiland.
37
Werden die in Satz 2 Nr. 1 und 2 genannten
Pflanzen miteinander im zeitlichen Wechsel oder gemischt
angebaut, gelten als Flächeneinheit die Quadratmetersätze
derjenigen Pflanzen, deren Anbau überwiegt. Werden die in
Satz 2 Nr. 1 und 2 genannten Pflanzen mit anderen Pflanzen im
zeitlichen Wechsel oder gemischt in der Weise angebaut, dass
mehr als die Hälfte des Kalenderjahres oder der Grundfläche
mit den anderen Pflanzen genutzt wird, gilt als
Flächeneinheit das Doppelte der nach Satz 2 Nr. 1 oder 2
jeweils maßgebenden Quadratmetersätze; Satz 3 gilt
entsprechend.
38
(5) Ein Beitrag wird nicht erhoben in den
Fällen
39
1. des Absatzes 3 Nr. 1, 5, 6 und 7 für Ware,
für die ein anderer Betrieb bereits beitragspflichtig
ist,
40
2. des Absatzes 3 Nr. 4 und 5 für Ware, die zur
Herstellung von Stärke, Essenzen, Alkohol, Branntwein oder
Spirituosen oder die nicht zum menschlichen Verzehr bestimmt
ist,
41
3. des Absatzes 3 Nr. 5 für Ware, die ihrer
Gattung nach im Inland unter natürlichen Klimabedingungen
nicht wächst und unter künstlichen Klimabedingungen nicht zu
Erwerbszwecken erzeugt wird.
42
(5a) (weggefallen)
43
(6) Das Bundesministerium wird ermächtigt,
durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des
Bundesrates bedarf, soweit erforderlich, die Berechnung des
nach Absatz 3 Nr. 4 und 5 für die Beitragshöhe maßgebenden
Warenwertes näher zu bestimmen, insbesondere die
Zugehörigkeit von öffentlichen Abgaben und von Kosten der
Beförderung und Verpackung zum Warenwert zu regeln.
44
(7) In den Fällen des Absatzes 3 richtet sich
eine Erstattung des Beitrages nach einer zwischen dem
Lieferanten und dem Betriebsinhaber getroffenen Vereinbarung.
Satz 1 gilt entsprechend, wenn die Lieferung über einen oder
mehrere Händler erfolgt.
45
(8) Das Bundesministerium wird ermächtigt, im
Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen und mit
Zustimmung des Bundesrates die Zuständigkeit und das
Verfahren bei der Erhebung, die Beitreibung und die
Fälligkeit der Beiträge durch Rechtsverordnung zu regeln. Die
Rechtsverordnung kann bestimmen, dass für die Erhebung der
Beiträge die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung
zuständig ist. Die landwirtschaftlichen Alterskassen sind
berechtigt und verpflichtet, die für die Beitragspflicht nach
Absatz 4 in Betracht kommenden Betriebe der für die
Beitragserhebung zuständigen Behörde mitzuteilen.
46
(9) Soweit Mittel aus den Beiträgen sowie
Erträgnissen des Absatzfonds innerhalb eines Haushaltsjahres
nicht zur Bestreitung von Ausgaben verwendet werden,
verbleiben sie ihm für die Erfüllung seiner Aufgaben.
47
Nach den Angaben des Absatzfonds der deutschen
Land- und Ernährungswirtschaft betrugen die Beitragseinnahmen
insgesamt im Zeitraum von 1997 bis 2006 im Mittelwert rund
88.000.000 Euro pro Jahr. Die Beitragseinnahmen lassen sich
verschiedenen Produktbereichen zuordnen. Demnach ist die
Produktgruppe „Molkereien/Milch“ mit über 35 Prozent der
größte Beitragszahler. Etwa ein weiteres Drittel der
Beitragseinnahmen wird allein im Bereich „gewerbliche
Schlachter/Schlachtvieh“ erhoben. Die anderen Produktbereiche
tragen gemeinsam zu dem übrigen Teil der Beitragseinnahmen
bei.
48
3. Zur Durchführung seiner Aufgaben bedient
sich der Absatzfonds der Centralen Marketinggesellschaft der
deutschen Agrarwirtschaft mbH (CMA), einer „zentralen
Einrichtung der Wirtschaft", die kein eigenes
erwerbswirtschaftliches Warengeschäft betreiben darf
(§ 2 Abs. 2 AbsFondsG). Für die Marktberichterstattung
wurde eine weitere besondere zentrale Einrichtung der
Wirtschaft geschaffen (§ 2 Abs. 3 AbsFondsG), die
Zentrale Markt- und Preisberichtstelle für Erzeugnisse der
Land-, Forst- und Ernährungswirtschaft GmbH (ZMP).
49
a) Die Tätigkeit der CMA besteht vor allem in
Werbemaßnahmen für deutsche Agrargüter und in der
Veranstaltung von Messen, Ausstellungen und sonstigen
Verkaufsförderungsaktionen im In- und Ausland. Hinzu treten
sowohl Marktforschung und -analysen und sonstige Maßnahmen
zur Verbesserung der Markttransparenz als auch die Förderung
der Verwendung von Herkunfts- und Gütezeichen und die
Entwicklung neuer Produkte und Produktprogramme.
50
Für ihre Arbeit erhält die CMA vom Absatzfonds
die erforderlichen finanziellen Mittel (§ 2 Abs. 4
AbsFondsG). Die Mittel werden grundsätzlich für die
Produktbereiche ausgegeben, die sie aufgebracht haben. Bei
extremen Marktstörungen können Mittel vorübergehend
umgeschichtet werden.
51
b) Die ZMP ist eine mit Mitteln des
Absatzfonds finanzierte Einrichtung, die die Märkte für
Erzeugnisse der Land- und Ernährungswirtschaft beobachtet und
analysiert. Die ZMP erhebt nach den Angaben des
Absatzförderungsfonds zu diesen Produkten Markt- und
Preisinformationen aus einem agrarwirtschaftlichen Meldenetz,
den Datenbasen der Landwirtschaftskammern,
Erzeugergemeinschaften und Großmärkte und verarbeitet Daten
von Marktforschungsinstituten und spezifischen
Marktstudien.
52
1. Im Ausgangsverfahren haben drei Unternehmen
der Ernährungswirtschaft nach erfolglos durchgeführten
Widerspruchsverfahren Klage wegen der Erhebung von Beiträgen
nach dem Absatzfondsgesetz erhoben.
53
Bei der Klägerin zu 1) handelt es sich um ein
Mühlenunternehmen, welches Brotgetreide vermahlt und
anschließend als Mehl verkauft. Sie wurde mit Bescheid vom
24. Januar 2003 von der Beklagten des Ausgangsverfahrens, der
Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (BLE), zur
Beitragszahlung für den Monat Dezember 2002 in Höhe von rund
4.900 Euro herangezogen. Als Bemessungsgrundlage wurde für
diesen Zeitraum eine vermahlene Brotgetreidemenge von rund
10.000 Tonnen zugrunde gelegt.
54
Die Klägerin zu 2) verpackt als sogenannte
Eierpackstelle Eier. Sie wurde mit Bescheid vom 23. Mai 2003
zur Zahlung eines Beitrages zum Absatzfonds in Höhe von rund
1.000 Euro für den Zeitraum Juli bis Dezember 2002
herangezogen. Als Bemessungsgrundlage diente hierbei eine
durch Schätzung ermittelte Menge von rund 3,5 Millionen durch
die Klägerin zu 2) in dieser Zeit verpackten Eiern.
55
Die Klägerin zu 3) betreibt eine
Geflügelschlachterei. Mit Bescheid vom 28. März 2003
wurde sie auf Grundlage einer durch Selbstveranlagung
ermittelten Menge von rund 31.000 Tonnen Geflügelfleisch zur
Zahlung eines Beitrages zum Absatzfonds in Höhe von rund
115.000 Euro für den Zeitraum Juli bis Dezember 2002
herangezogen.
56
2. Das Verwaltungsgericht Köln hat das
Verfahren mit Beschluss vom 18. Mai 2006 - 13 K 2230/05 -
gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem
Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,
57
ob § 10 Abs. 3 Nrn. 2, 7 und 8 in
Verbindung mit den §§ 1 und 2 des Absatzfondsgesetzes in
der Fassung des Gesetzes vom 21. Juni 1993 (BGBl I S. 998),
zuletzt geändert durch die Siebente
Zuständigkeitsanpassungs-Verordnung vom 29. Oktober 2001
(BGBl I S. 2785), gegen Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung
mit Art. 105 GG und Art. 110 GG verstoßen und damit
nichtig sind.
58
a) Zur Entscheidungserheblichkeit der
Vorlagefrage führt das Verwaltungsgericht Köln aus, die
tatbestandlichen Voraussetzungen für Abgabepflichten der
Klägerinnen seien erfüllt. Die Beitragstatbestände ergäben
sich für die Klägerinnen als Mühlenbetrieb, Eierpackstelle
und Geflügelschlachterei aus § 10 Abs. 3 Nr. 2, Nr. 7
und Nr. 8 AbsFondsG. Anderweitige Rechtsgrundlagen seien
nicht ersichtlich.
59
b) Nach Überzeugung des Verwaltungsgerichts
sind § 10 Abs. 3 Nrn. 2, 7 und 8 in Verbindung mit den
§§ 1 und 2 des Absatzfondsgesetzes
verfassungswidrig.
60
Das Bundesverfassungsgericht habe in seiner
Entscheidung im Jahr 1990 (BVerfGE 82, 159) bereits
festgestellt, dass es sich bei der in § 10 Abs. 1
AbsFondsG geregelten Abgabe um eine Sonderabgabe handele. Die
Anforderungen an eine zulässige Sonderabgabe erfülle der
Beitrag zum Absatzfonds nicht.
61
Es sei in hohem Maße zweifelhaft, ob die
Erhebung der Sonderabgabe im Hinblick auf ihre
Zweckbestimmung noch zulässig sei. Habe dieser Zweck noch
1990 in der Stärkung und dem Schutz der deutschen
Agrarwirtschaft in der Konkurrenz zu der anderer
Agrarexportländer in den Europäischen Gemeinschaften
bestanden, stehe dieser Zweck neun Jahre nach Vollendung des
europäischen Binnenmarktes im Bereich der Landwirtschaft im
Widerspruch zu den Zielen eines gesamteuropäischen
Marktes.
62
Zudem bestünden erhebliche Zweifel an der
Gruppenhomogenität der deutschen Landwirtschaft. Das die
Abgabenschuldner verbindende Merkmal liege in den
Startschwierigkeiten bei dem Übergang in den gemeinsamen
Markt, das nach Vollendung desselben entfallen sei. Zudem sei
eine definitorische Abgrenzung der deutschen Landwirtschaft
wegen der Internationalisierung der Branche nicht mehr
möglich.
63
Wegen des veränderten europarechtlichen
Umfeldes sei es nicht mehr möglich, das Aufkommen der
Sonderabgabe gruppennützig zu verwenden. Es liege ein
unlösbarer Zielkonflikt zwischen den Vorgaben des
Europarechts und der gesetzlichen Aufgabendefinition des
Absatzfonds vor. Eine gruppennützige Verwendung setze
entsprechend der gesetzlichen Zielsetzung des Absatzfonds
eine zulässige herkunftsbezogene Werbung gerade für die
deutsche Landwirtschaft voraus. Die Möglichkeiten hierzu hält
das vorlegende Gericht unter Hinweis auf die sogenannte
Werbeleitlinie der Kommission (Abl. EG Nr. C 252/03 vom
12. September 2001, S. 5 ff.) sowie insbesondere
auf das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen
Gemeinschaften vom 5. November 2002 (Rs. C-325/00, Slg. 2002,
I-9977) wegen der zunehmend weiten Auslegung des Art. 28
EG für zu gering, um von einer Gruppennützigkeit der
Aufkommensverwendung auszugehen. Dies sei insbesondere dem
Umstand geschuldet, dass der Gerichtshof die Anforderungen
für eine europarechtskonforme Werbebotschaft weiter
verschärft habe.
64
Im Bereich der Werbung mit der Herkunft als
sekundärer Werbebotschaft sei zu berücksichtigen, dass diese
grundsätzlich zulässige Form der herkunftsbezogenen Werbung
jedenfalls dann unzulässig werde, wenn sich daraus die
ernsthafte Absicht eines Mitgliedstaates ergebe, aus anderen
Mitgliedstaaten importierte Produkte durch einheimische zu
ersetzen. Demnach sei bereits die im Sinne der Zielsetzung
des Absatzfonds erfolgreiche Profilierung deutscher Produkte
auch ohne eine hiermit verbundene Diskriminierung
ausländischer Erzeugnisse mit dem Europarecht unvereinbar.
Andererseits sei die rein generische Werbung, die auf
Herkunftsmerkmale verzichtet, ungeeignet, spezifische
Vorteile gerade für die deutsche Land- und
Ernährungswirtschaft gegenüber ausländischen Mitbewerbern zu
begründen. Eine allein auf die einzelnen Lebensmittelarten
abstellende Werbung stelle gar einen wirtschaftlichen
Nachteil für die Abgabenschuldner dar, weil hierdurch auch
der Absatz der von ausländischen Wettbewerbern angebotenen
Produkte gefördert werde, ohne dass diese, im Gegensatz zu
den dem Absatzfondsgesetz unterliegenden Unternehmen, durch
eine Kostentragung belastet seien.
65
Der Aufbau sogenannter
Qualitätssicherungssysteme durch die CMA stelle durch deren
Öffnung auch für ausländische Interessenten keine spezifisch
gruppennützige Verwendung des Aufkommens des Absatzfonds
dar.
66
Wegen ihrer untergeordneten Bedeutung im
Verhältnis zum Bereich Werbung und Qualitätssicherung könne
offenbleiben, ob die von der CMA eingesetzten Mittel für die
Durchführung von Messen und Fortbildungsmaßnahmen sowie für
die allgemeinen Informationen über
ernährungswissenschaftliche Themen das Erfordernis der
gruppennützigen Verwendung des Aufkommens erfüllten.
67
Gleiches gelte für die nach § 2 Abs. 3
AbsFondsG mit Aufgaben betraute Zentrale Markt- und
Preisberichtstelle für Erzeugnisse der Land-, Forst- und
Ernährungswirtschaft GmbH (ZMP). Allerdings bestünden auch an
der Gruppennützigkeit der Verwendung dieser Mittel erhebliche
Zweifel. Die Tätigkeit der ZMP begünstige nicht spezifisch
die Unternehmen der deutschen Land- und Ernährungswirtschaft,
sondern biete ihre Leistungen gegen eine geringe und nicht
kostendeckende Schutzgebühr jedem interessierten Dritten
an.
68
Im Übrigen ergebe sich die
Verfassungswidrigkeit der im Absatzfondsgesetz geregelten
Abgabe aus der unzureichenden Erfüllung der Verpflichtung,
die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen der Sonderabgabe
in regelmäßigen Abständen zu überprüfen. Bei der
Gesetzesänderung im Jahre 2002 habe insbesondere der Erlass
der Werbeleitlinie am 12. September 2001 und die damit
verbundene Veränderung der europarechtlichen Zulässigkeit der
staatlichen Förderung des Absatzes der nationalen Land- und
Ernährungswirtschaft den verfassungsrechtlichen
Prüfungsbedarf für den Gesetzgeber ausgelöst.
69
3. Die Klägerinnen der Ausgangsverfahren sind
im Wesentlichen der Auffassung des vorlegenden
Verwaltungsgerichts. Ergänzend wird ausgeführt, dass der
gemeinschaftsrechtlich bedingte Fortfall der Zielsetzung des
Absatzfonds zwangsläufig auch zum Fortfall der
Gruppenhomogenität geführt habe. Wegen des Wegfalls des
Finanzierungszweckes bestehe in dem oben beschriebenen Sinne
nach den Wertungen der nationalen
Rechtsordnung keine homogene Gruppe mehr. In der europäischen Rechtsordnung sei ebenfalls, wenn auch
aus anderen Gründen, keine abgrenzbare Gruppe
vorstrukturiert. Vor diesem Hintergrund sei maßgeblich, dass
die deutsche Landwirtschaft einer von mehreren Teilnehmern
des Gemeinsamen Marktes sei, ohne jedoch ein rechtlich
abgrenzbares Teilsegment zu bilden. Der Gesichtspunkt der
Staatsangehörigkeit beziehungsweise der Ansässigkeit in einem
bestimmten Mitgliedstaat sei kraft Gemeinschaftsrechts
bedeutungslos. Im europäischen Binnenmarkt befinde sich
demnach jeder deutsche land- und ernährungswirtschaftliche
Betrieb gegenüber seinen innerstaatlichen Wettbewerbern in
einer nicht anders gearteten Konkurrenzsituation als
gegenüber den im EU-Ausland ansässigen Unternehmen.
70
4. Nach Auffassung des Absatzfonds sind die
verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine zulässige
Sonderabgabe erfüllt. Der Zweck der Absatzförderungstätigkeit
sei durch den Binnenmarkt, der im Übrigen noch gar nicht
verwirklicht sei, keineswegs in Frage gestellt.
71
Die Instrumente der zentralen Absatzförderung
seien darauf ausgerichtet, die Wertigkeit heimischer
Erzeugnisse nicht nur in der Konkurrenz zu Agrarerzeugnissen
anderer Länder stärker in den Fokus der Verbraucher zu
rücken, sondern auch im Verhältnis zu Waren und
Dienstleistungen anderer Branchen. An der Notwendigkeit und
Sinnhaftigkeit dieser Zielvorgabe habe sich seit der
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1990
nichts geändert.
72
Es bestehe kein Widerspruch zwischen dem Zweck
des Absatzfondsgesetzes und den Regelungen des europäischen
Binnenmarktes.
73
Das vorlegende Gericht unterstelle dem
Absatzfonds zu Unrecht eine gleichsam protektionistische
Ausrichtung. Bei der Verwirklichung seiner Ziele habe sich
der Absatzfonds selbstverständlich an die Vorgaben des
europäischen Rechts zu halten. Diese bildeten den Rahmen,
innerhalb dessen sich die Tätigkeit des Absatzfonds und
seiner Durchführungsgesellschaften entfalten könne. Auch an
diesem europarechtlichen Rahmen habe sich seit der
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Jahre 1990
nichts geändert.
74
Die deutsche Land- und Ernährungswirtschaft
bilde nach wie vor eine homogene Gruppe. Sie sei nach wie vor
durch das gemeinsame Interesse daran verbunden, ihre
Wettbewerbsfähigkeit auf den deutschen, europäischen und
globalen Märkten zu stärken und diese Märkte für deutsche
landwirtschaftliche Erzeugnisse zu erschließen und zu
pflegen. Weder auf der Ebene der Primärerzeugung noch im
Bereich der nachgelagerten Produktion lasse die mäßige
Internationalisierung der Branche diese gemeinsame
Interessenlage entfallen.
75
Die Voraussetzungen der spezifischen Sachnähe
und der Gruppenverantwortung seien erfüllt. Der Aufgabe der
Marktpflege und -erschließung für ihre eigenen Produkte stehe
die deutsche Land- und Ernährungswirtschaft evident näher als
jede andere Gruppe und die Allgemeinheit der Steuerzahler.
Dies ergebe sich schon daraus, dass es sich inhaltlich um die
Gewährung von Sondervorteilen handele, die anderen
Wirtschaftsbereichen in dieser Form nicht zugute kämen.
76
Das Aufkommen aus der Abgabe werde auch
gruppennützig verwendet. Die CMA habe sich in den letzten
Jahren den Entwicklungen der Absatzmärkte in der Form
angepasst, dass nunmehr drei Aufgabenschwerpunkte in den
Mittelpunkt ihres Tätigkeitsspektrums gerückt seien, nämlich
die Förderung und Vermittlung von Qualität und Transparenz,
die Vermittlung der Wertigkeit von Lebensmitteln und die
Förderung des Exportes.
77
Im Hinblick auf die herkunftsbezogenen
Werbemaßnahmen finde die Auffassung des Verwaltungsgerichts
Köln weder in den einschlägigen europarechtlichen
Vorschriften noch in der Rechtsprechungspraxis des
Europäischen Gerichtshofs oder in der Genehmigungspraxis der
Kommission eine Stütze. Die Kommission habe ein
differenziertes System der Zulässigkeit von
herkunftsbezogenen Werbemaßnahmen geschaffen. Werbung sei
demnach zulässig, soweit ein angemessenes Verhältnis zwischen
Hinweisen auf Eigenschaften und Sorten des Produktes
einerseits und auf seinen nationalen Ursprung andererseits
gewahrt bleibe. Dies sei schon dann der Fall, wenn der
Hinweis auf den nationalen Ursprung in einer Gesamtbewertung
der Hauptwerbebotschaft untergeordnet sei. Im Übrigen sei die
herkunftsbezogene Werbung im Exportbereich mit dem
Europarecht vereinbar.
78
Die rein generische Werbung sei als
gruppennützige Verwendung der Mittel aus der Sonderabgabe
anzusehen. Die Instrumente der zentralen Absatzförderung
seien in diesem Bereich darauf ausgerichtet, die
Wertschätzung der Agrarerzeugnisse beim Verbraucher und damit
deren Anteil am verfügbaren Haushaltseinkommen zu erhöhen, um
auf diese Weise zu einer höheren Wertschöpfung des Sektors
beizutragen. Generische Werbung bewirke im Übrigen dann eine
unmittelbare Stärkung der deutschen Land- und
Ernährungswirtschaft in Konkurrenz zu den Erzeugnissen
anderer EU-Agrarexportländer, wenn es sich bei dem beworbenen
Produkt um ein überwiegend in Deutschland produziertes und im
Verbraucherbewusstsein eher unbekanntes Erzeugnis handele,
welches sich in einem direkten Konkurrenzverhältnis zu
überwiegend oder ausschließlich im Ausland produzierten
Erzeugnissen befinde. Des Weiteren werde die
Gruppennützigkeit der generischen Werbemaßnahmen durch deren
Abstimmung mit den Reife- und Erntezeiten bestimmter
Agrarprodukte erreicht.
79
Auch die Etablierung und Bewerbung von Güte-
und Prüfzeichen komme jedenfalls weit überwiegend den
Unternehmen der deutschen Land- und Ernährungswirtschaft
sowohl im Hinblick auf ihre Position im Wettbewerb mit
ausländischen Konkurrenten als auch im Hinblick auf die
Steigerung des Anteils der Lebensmittel am verfügbaren
Haushaltseinkommen zugute. Durch die faktische Konzentration
auf deutsche Unternehmen verbesserten diese Zeichen die
Wettbewerbsfähigkeit gerade der deutschen Landwirtschaft,
indem sie Vertrauen beim Verbraucher in die zertifizierten
Produkte schafften und damit unmittelbar zu einem höheren
Absatz beitrügen.
80
Für die Maßnahmen der CMA außerhalb des
Bereiches der Werbung, etwa Messen, Schulungen etc., stehe
die Gruppennützigkeit der Mittelverwendung außer Frage. Diese
Maßnahmen dienten unmittelbar den Interessen der Unternehmen
der deutschen Land- und Ernährungswirtschaft, die an den
Messen und den Schulungen teilnähmen.
81
Hinsichtlich der Tätigkeit der ZMP sei die
allgemeine Zugänglichkeit der Informationen für die am Markt
Handelnden Voraussetzung für die Schaffung von
Markttransparenz. Die Mitnutzung durch Nichtabgabepflichtige
sei demnach zwangsläufige Folge der aufgabengerechten
Tätigkeit der ZMP.
82
Im Rahmen einer gemeinschaftsrechtlichen
Betrachtung seien zudem die Vorteile einzubeziehen, die den
Unternehmen der deutschen Land- und Ernährungswirtschaft
durch die nationalen Absatzförderungssysteme der anderen
EU-Staaten entstünden. Praktisch alle wichtigen Agrarnationen
innerhalb der Europäischen Union betrieben ebenfalls eine
staatliche beziehungsweise aus parafiskalischen Mitteln
finanzierte Absatzförderung. Von diesen Systemen profitierten
deutsche Unternehmen beim Export von Waren in diese Länder
ebenso wie ausländische Unternehmen beim Import nach
Deutschland von den Maßnahmen nach dem Absatzfondsgesetz.
83
Im Übrigen sei bei der Beurteilung der
Gruppennützigkeit zu beachten, dass die deutsche Land- und
Ernährungswirtschaft in erheblichem Umfang in die
Entscheidung über die Mittelverwendung einbezogen sei. Durch
dieses gesetzgeberische Modell der materiellen
Selbstverwaltung sei sichergestellt, dass die Maßnahmen des
Absatzfonds und seiner Durchführungsorganisationen stets im
Interesse der Gesamtgruppe erforderlich und sinnvoll
seien.
84
Der Gesetzgeber habe auch seine Überprüfungs-
und Anpassungspflicht im Hinblick auf das Absatzfondsgesetz
nicht verletzt. Eine Verletzung dieser Pflicht könne selbst
im Falle ihres Vorliegens nicht zur Verfassungswidrigkeit der
Sonderabgabe führen.
85
5. Die Bundesregierung, die Landesregierung
Baden-Württemberg und die Bayerische Staatsregierung halten
den Beitrag zum Absatzfonds für eine nichtsteuerliche Abgabe,
die den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Erhebung
von Sonderabgaben genügt. Der durch das
Bundesverfassungsgericht im Jahre 1990 festgestellte Zweck
des Absatzfondsgesetzes bestehe fort. Die Homogenität der
Gruppe der deutschen Land- und Ernährungswirtschaft ergebe
sich schon daraus, dass nahezu sämtliche Erzeugnisse der
Landwirtschaft und ein großer Teil der
Verarbeitungserzeugnisse von den Marktordnungen des
Gemeinschaftsrechts erfasst würden. Damit liege eine in der
europäischen Rechtsordnung vorstrukturierte Gruppe vor. Im
Übrigen habe die vorwiegend mittelständisch geprägte
nachgelagerte Ernährungswirtschaft ebenso wie die Stufe der
Landwirtschaft keine wesentliche internationale Verflechtung
erlebt, die einer gemeinsamen Interessenlage entgegenstehen
könne. Die rechtlichen Rahmenbedingungen und die Instrumente
der Absatzförderung ermöglichten auch weiterhin eine
gruppennützige Verwendung des Aufkommens der Sonderabgabe im
Sinne einer Verwendung desselben im überwiegenden Interesse
der deutschen Land- und Ernährungswirtschaft.
86
Die gesetzliche Aufgabenstellung des
Absatzfonds nach § 2 Abs. 2
AbsFondsG stehe schon deshalb im Einklang mit den Grundsätzen
des freien Warenverkehrs, weil sie ohnehin keine Maßnahme im
Sinne von Art. 28 EG darstellen könne. Aus
gemeinschaftsrechtlicher Sicht seien allein die vom
Absatzförderungsfonds ergriffenen Absatzförderungsmaßnahmen
maßgeblich.
87
Des Weiteren geht auch die Bundesregierung von
der gruppennützigen Verwendung des Aufkommens der
Absatzfondsabgabe aus. Es stehe der Rechtmäßigkeit der
Beitragserhebung nicht entgegen, dass die Belasteten
lediglich mittelbar oder erst in Zukunft Nutzeffekte aus der
Mittelverwendung zögen. Gleiches gelte für den Umstand, dass
auch Dritte, etwa die Verbraucher oder die Agrarwirtschaft
anderer EU-Länder, von der Förderung profitierten.
88
Sowohl bei der CMA als auch der ZMP sei im
Übrigen die gruppennützige Verwendung des Aufkommens der
Sonderabgabe schon durch die Mitwirkung der Abgabenbelasteten
durch ihre Vertreter in den Gremien und Organen des
Absatzfonds auf operativer Ebene gesichert.
89
Durch die entsprechenden Erörterungen in den
Gesetzgebungsverfahren sei der Gesetzgeber zudem seiner
Pflicht zur periodischen Überprüfung bei einer Sonderabgabe
nachgekommen.
90
6. Als sachkundige Dritte nach § 27a
BVerfGG haben der Zentralausschuss der Deutschen
Landwirtschaft, die Verbraucherzentrale Bundesverband e.V.,
der Bund Ökologische Lebensmittelwirtschaft und die
Bundesvereinigung der Deutschen Ernährungsindustrie e.V.
Stellung genommen. Nach deren gemeinsamer Auffassung ist eine
zentrale Absatzförderung der deutschen Land- und
Ernährungswirtschaft auch zukünftig sinnvoll und
erforderlich. Die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für
die Finanzierung dieser Aufgabe mittels der Erhebung einer
Sonderabgabe seien erfüllt.
91
7. Der Bundesrechnungshof ist der Auffassung,
dass die Aufgabe des Absatzfonds, die deutsche Land- und
Ernährungswirtschaft gegen die Konkurrenz aus dem Ausland zu
stärken und zu schützen, im Widerspruch zu den Regelungen des
europäischen Binnenmarkts stehe. Es sei zudem nicht
erkennbar, dass die nationale Absatzförderung durch
Absatzfonds und CMA trotz hohen Mitteleinsatzes den Absatz
und die Verwertung der Erzeugnisse der deutschen Land- und
Ernährungswirtschaft nennenswert zu fördern geeignet sei.
Vorzugswürdig sei demgegenüber eine Privatisierung der
Absatzförderungsaktivitäten.
92
8. In der mündlichen Verhandlung vom 17.
September 2008 stand die Erörterung der Ziele des
Absatzfondsgesetzes im Rahmen aktueller
gemeinschaftsrechtlicher und wirtschaftlicher
Rahmenbedingungen des Absatzes von Produkten der deutschen
Land- und Ernährungswirtschaft im Vordergrund. Schwerpunkte
hierbei waren das Maß der internationalen Verflechtung der
Land- und Ernährungswirtschaft sowie der einer wirksamen
Absatzförderung gemeinschaftsrechtlich verbleibende
Spielraum. Erörtert wurden zudem die Notwendigkeit einer
Zwangsmitgliedschaft und die Möglichkeiten alternativer
Wahrnehmung der Absatzförderung. Abschließend wurden Fragen
zur Belastungsgleichheit der Abgabenerhebung insbesondere im
Hinblick auf das Verhältnis der Branchen untereinander
behandelt.
93
Die Abgabenerhebung nach dem Absatzfondsgesetz
in der vorgelegten Fassung des Gesetzes vom 21. Juni 1993
(BGBl I S. 998), geändert durch die Siebente
Zuständigkeitsanpassungs-Verordnung vom 29. Oktober 2001
(BGBl I S. 2785), und den seitherigen Fassungen ist
jedenfalls seit dem 1. Juli 2002 verfassungswidrig. Die
Verfassungswidrigkeit führt zur Nichtigkeit von § 2 Abs.
1 bis Abs. 4 Satz 1, Abs. 6, § 10 Abs. 1 bis Abs. 8,
§ 11 und § 12 AbsFondsG.
94
Die Regelungen des § 10 AbsFondsG zur
Erhebung von Abgaben sind wegen Verstoßes gegen Art. 12
Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 105 GG und
Art. 110 GG verfassungswidrig.
95
Bei der Abgabe nach § 10 AbsFondsG
handelt es sich um eine Sonderabgabe mit
Finanzierungsfunktion (1.), die den strengen
verfassungsrechtlichen Zulässigkeitsanforderungen an solche
Sonderabgaben unterliegt (2.). Diese Anforderungen erfüllt
die Abgabe nach § 10 AbsFondsG nicht (3.).
96
1. Wie der Zweite Senat bereits in seiner
Entscheidung zum Absatzfondsgesetz aus dem Jahr 1990 (vgl.
BVerfGE 82, 159 ) ausgeführt hat, ist die Abgabe
nach § 10 AbsFondsG keine Steuer, denn sie wird nicht
als Gemeinlast auferlegt; den Abgabepflichtigen wird vielmehr
als einer bestimmten Gruppe von Wirtschaftsunternehmen wegen
einer besonderen Nähe zu der zu finanzierenden Aufgabe eine
spezielle Finanzierungsverantwortung zugewiesen. Nach dem
tatbestandlich bestimmten materiellen Gehalt (vgl. BVerfGE
110, 370 ; 113, 128 ) handelt es sich
entgegen der gesetzlichen Terminologie auch nicht um einen
Beitrag, denn die Abgabe wird nicht für die potentielle
Inanspruchnahme einer staatlichen Einrichtung oder Leistung
(vgl. BVerfGE 113, 128 ) erhoben, sondern dient
der Finanzierung einer allgemeinen Absatzförderung im Wege
staatlich organisierter „Selbsthilfe“ (vgl. BVerfGE 82, 159
).
97
2. a) Nach ständiger Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts (vgl. zuletzt BVerfGE 113, 128
m.w.N.) ergeben sich aus den Begrenzungs-
und Schutzfunktionen der bundesstaatlichen Finanzverfassung
(Art. 104a ff. GG) Grenzen auch für die Erhebung
nichtsteuerlicher Abgaben und insbesondere für die Erhebung
von Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion, die der
Gesetzgeber in Wahrnehmung einer ihm zustehenden
Sachkompetenz außerhalb der Finanzverfassung nach den
allgemeinen Regeln der Art. 70 ff. GG erhebt. Die
Finanzverfassung, die die bundesstaatliche Verteilung der
Gesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungskompetenzen im
Wesentlichen - neben den Zöllen und Finanzmonopolen - nur für
das Finanzierungsmittel der Steuer regelt, schließt die
Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben verschiedener Art zwar
nicht aus; das Grundgesetz enthält keinen abschließenden
Kanon zulässiger Abgabetypen. Die grundgesetzliche
Finanzverfassung verlöre aber ihren Sinn und ihre Funktion,
wenn unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen von
Bund und Ländern beliebig nichtsteuerliche Abgaben unter
Umgehung der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln
begründet werden könnten und damit zugleich ein weiterer
Zugriff auf die Ressourcen der Bürger eröffnet würde. Die
Finanzverfassung schützt insofern auch die Bürger.
98
Die Auferlegung nichtsteuerlicher Abgaben wird
danach grundlegend begrenzt durch das Erfordernis eines
besonderen sachlichen Rechtfertigungsgrundes, der einerseits
eine deutliche Unterscheidung gegenüber den Steuern
ermöglicht und andererseits auch im Hinblick auf die
zusätzliche Belastung neben den Steuern geeignet ist, der
Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen Rechnung zu
tragen. Zudem ist der Grundsatz der Vollständigkeit des
Haushalts hinreichend zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 93,
319 ; 108, 1 ; 108, 186
; 110, 370 ; 113, 128
).
99
b) Die für alle nichtsteuerlichen Abgaben
geltenden Begrenzungen hat das Bundesverfassungsgericht für
Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion (Sonderabgaben im
engeren Sinn) in besonders strenger Form präzisiert.
Sonderabgaben im engeren Sinn zeichnen sich dadurch aus, dass
der Gesetzgeber Kompetenzen außerhalb der Finanzverfassung in
Anspruch nimmt, obwohl weder ein Gegenleistungsverhältnis
noch ähnlich unterscheidungskräftige besondere
Belastungsgründe eine Konkurrenz der Abgabe zur Steuer
ausschließen. Sie schaffen trotz ihrer Ähnlichkeit mit den
ebenfalls „voraussetzungslos“ erhobenen Steuern neben diesen
und außerhalb der Grundsätze steuergerechter Verteilung der
Gemeinlasten zusätzliche Sonderlasten und gefährden in den
Fällen organisatorischer Ausgliederung des Abgabenaufkommens
und seiner Verwendung aus dem Kreislauf staatlicher Einnahmen
und Ausgaben zugleich das Budgetrecht des Parlaments. Wegen
dieser Gefährdungen der bundesstaatlichen
Kompetenzverteilung, der Belastungsgleichheit der
Abgabepflichtigen sowie des parlamentarischen Budgetrechts
unterliegen Sonderabgaben engen Grenzen und müssen gegenüber
den Steuern seltene Ausnahmen bleiben (stRspr; vgl. BVerfGE
55, 274 ; 108, 186 m.w.N.; 113, 128
).
100
Der Gesetzgeber darf sich der Abgabe nur im
Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks bedienen, der über die
bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Mit einer Sonderabgabe
darf nur eine homogene Gruppe belegt werden, die in einer
spezifischen Beziehung (Sachnähe) zu dem mit der
Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht und der deshalb eine
besondere Finanzierungsverantwortung zugerechnet werden kann.
Das Abgabenaufkommen muss gruppennützig verwendet werden
(BVerfGE 75, 108 ; vgl. aus der ständigen
Rechtsprechung näher BVerfGE 55, 274 ;
67, 256 ; 82, 159 ).
Zusätzlich muss der Gesetzgeber im Interesse wirksamer
parlamentarisch-demokratischer Legitimation und Kontrolle die
erhobenen Sonderabgaben haushaltsrechtlich vollständig
dokumentieren (vgl. BVerfGE 108, 186
).
101
Innerhalb des Ensembles der speziellen
Anforderungen an die Zulässigkeit einer Sonderabgabe mit
Finanzierungszweck besteht eine besonders enge Verbindung
zwischen der spezifischen Beziehung oder auch Sachnähe der
Abgabepflichtigen zum Zweck der Abgabenerhebung, einer daraus
ableitbaren Finanzierungsverantwortung und der
gruppennützigen Verwendung des Abgabenaufkommens. Sind
Sachnähe zum Zweck der Abgabe und Finanzierungsverantwortung
der belasteten Gruppe der Abgabepflichtigen gegeben, so wirkt
die zweckentsprechende Verwendung des Abgabenaufkommens
zugleich gruppennützig, entlastet die Gesamtgruppe der
Abgabenschuldner nämlich von einer ihrem
Verantwortungsbereich zuzurechnenden Aufgabe. Die Erfüllung
dieser Merkmalsgruppe in ihrem Zusammenspiel bildet zugleich
den entscheidenden Rechtfertigungsgrund für eine zu der
Gemeinlast der Steuern hinzutretende Sonderlast und sichert
so die Wahrung verhältnismäßiger Belastungsgleichheit
(BVerfGE 113, 128 ).
102
3. Nach diesen Maßstäben stellt die Abgabe zum
Absatzfonds eine verfassungsrechtlich unzulässige
Sonderabgabe dar, denn es fehlt jedenfalls an einer
Finanzierungsverantwortung der deutschen Land- und
Ernährungswirtschaft.
103
Allerdings bildet die deutsche Land- und
Ernährungswirtschaft eine in der europäischen Rechtsordnung
vorstrukturierte Gruppe (Art. 32 ff. EG; vgl. zu
Art. 39 ff. EWGV bereits BVerfGE 82, 159
; aus dem Sekundärrecht etwa Verordnung
Nr. 2826/2000 des Rates vom 19. Dezember 2000 über
Informations- und Absatzförderungsmaßnahmen für
Agrarerzeugnisse im Binnenmarkt, Abl. EG Nr. L 328, S. 2, in
der Fassung der Verordnung Nr. 2060/2004 des Rates vom
22. November 2004 zur Änderung der Verordnung
Nr. 2702/1999 über Informations- und
Absatzförderungsmaßnahmen für Agrarerzeugnisse in
Drittländern und der Verordnung Nr. 2826/2000 über
Informations- und Absatzförderungsmaßnahmen für
Agrarerzeugnisse im Binnenmarkt, Abl. EG Nr. L 357,
S. 3). Auch weisen die Unternehmen der deutschen Land-
und Ernährungswirtschaft zu der mit der Abgabe finanzierten
Aufgabe eine besondere Sachnähe auf. Sie stehen der zu
finanzierenden Aufgabe, nämlich der Förderung des Absatzes
und der Verwertung land- und ernährungswirtschaftlicher
Produkte, jedenfalls insoweit evident näher als jede andere
Gruppe und die Gesamtheit aller Steuerzahler, als es um den
Absatz ihrer je eigenen Produkte geht.
104
Rechtlich vorstrukturierte Abgrenzbarkeit
einer Gruppe und besondere Sachnähe sind für sich genommen
jedoch nicht ohne weiteres geeignet, eine spezielle
Finanzierungsverantwortung im Hinblick auf eine staatlich
organisierte Absatzförderung von land- und
ernährungswirtschaftlichen Produkten in ihrer Gesamtheit zu
begründen. Gruppenhomogenität und Sachnähe müssen inhaltlich
derart qualifiziert sein, dass sie geeignet sind, einen
rechtfertigenden Zusammenhang mit einer spezifischen
Finanzierungsverantwortung der Abgabepflichtigen für die
Wahrnehmung der Aufgabe herzustellen. Dies ist bei der Abgabe
nach dem Absatzfondsgesetz nicht der Fall.
105
Es handelt sich bei dieser Abgabe nicht um
eine Sonderabgabe, die bei der Zurechnung von Sonderlasten
der Abgabepflichtigen an den Verursachungsgedanken anknüpft
und ihre Rechtfertigung in einer Verantwortlichkeit für die
Folgen gruppenspezifischer Zustände oder Verhaltensweisen
finden kann. Vielmehr geht es um eine zwangsweise
durchgeführte Fördermaßnahme, zu deren Finanzierung die
Gruppe der Abgabepflichtigen nur aus Gründen eines Nutzens
herangezogen wird, den der Gesetzgeber dieser Gruppe
zugedacht hat. Die Unternehmen der deutschen Land- und
Ernährungswirtschaft verursachen keinen Bedarf, für dessen
Befriedigung sie ohne weiteres verantwortlich gemacht werden
könnten. Der Staat greift vielmehr auf der Grundlage des
Absatzfondsgesetzes mit wirtschaftspolitisch begründeten
Förderungsmaßnahmen gestaltend in die Wirtschaftsordnung ein
und weist den erst dadurch entstehenden Finanzierungsbedarf
den mit der Abgabepflicht belasteten Unternehmen zu. Diese
finanzielle Inanspruchnahme für die staatliche
Aufgabenwahrnehmung, die durch hoheitliche Entscheidung an
die Stelle des individuellen unternehmerischen Handelns
tritt, stellt sich aus der Sicht des Abgabepflichtigen nicht
nur als eine rechtfertigungsbedürftige, zur Steuer
hinzutretende Sonderbelastung, sondern auch als Verkürzung
seiner durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten
unternehmerischen Freiheit dar (vgl. BVerfGE 111, 191
; 113, 128 ) und bedarf auch
insoweit besonderer Rechtfertigung. Für die nach dem
Absatzfondsgesetz im Schwerpunkt entfalteten Werbemaßnahmen
für Produkte der Land- und Ernährungswirtschaft tritt diese
freiheitsbeschränkende Qualität der Abgabe besonders
augenfällig in Erscheinung, denn die finanzielle
Inanspruchnahme für solche Werbemaßnahmen kann auch als
Schmälerung des eigenen unternehmerischen Werbeetats
angesehen werden.
106
Wieweit vor diesem Hintergrund allein
wirtschaftspolitische Förderungsziele und -wirkungen die
Begründung einer speziellen Finanzierungsverantwortung durch
Sonderabgaben der geförderten Gruppen rechtfertigen können,
bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung; jedenfalls in
der vorliegenden Konstellation scheidet eine solche
Rechtfertigung aus.
107
Der weite gesetzgeberische Gestaltungsraum bei
wirtschaftspolitischer Zielsetzung und Instrumentenwahl, den
das Bundesverfassungsgericht für belastende Regelungen der
Berufsausübung stets anerkannt hat, kann nicht auch für die
Rechtfertigung des Einsatzes von Sonderabgaben mit
Finanzierungszweck Geltung beanspruchen, denn dies stünde in
deutlichem Widerspruch zum Vorrang des
Finanzierungsinstruments der Steuer gegenüber der
Sonderabgabe, für deren Einsatz stets sachliche Gründe von
besonderem Gewicht zu fordern sind (vgl. nur BVerfGE 110, 370
; 113, 128 ).
108
Lässt sich eine Finanzierungsverantwortung der
Abgabepflichtigen praktisch ausschließlich mit Blick auf
Zweck und Wirkung staatlicher Förderungsmaßnahmen zugunsten
der belasteten Gruppe begründen, so bestehen in Bezug auf die
gruppennützige Verwendung erhöhte Anforderungen. Der durch
die Abgabe zu finanzierende und die Abgabe rechtfertigende
Gruppennutzen muss evident sein. Diese Anforderung erfüllt
der Nutzen aus der Tätigkeit des Absatzfonds, wie er
insbesondere mit den seit geraumer Zeit im Vordergrund der
Tätigkeit der CMA stehenden Werbemaßnahmen angestrebt wird,
nicht.
109
Verfassungsrechtlich zulässige agrar- und
ernährungspolitische Ziele sowie mögliche positive Effekte
staatlicher Werbemaßnahmen für einen bestimmten
Wirtschaftszweig reichen allein für einen greifbaren
Gruppennutzen zur Rechtfertigung einer Finanzierung durch
Sonderabgaben statt durch Steuern gerade nicht aus. Dies gilt
auch deshalb, weil es für die Vermutung eines Mehrwerts
staatlich organisierter im Vergleich mit
privatwirtschaftlicher Werbung keine hinreichenden
Anhaltspunkte gibt. Darauf, ob und wieweit dies besonders
deutlich für die (staatliche) sogenannte generische Werbung
im Vergleich mit der (privaten) Markenwerbung hervortritt,
kommt es vorliegend nicht an.
110
In Konstellationen der vorliegenden Art, in
denen das Abgabenaufkommen nicht für direkte Zuwendungen an
Gruppenmitglieder, etwa zur Befriedigung von
Ausgleichsbedarfen, verwendet wird, kann sich der
erforderliche greifbare Gruppennutzen vor allem dann ergeben,
wenn es bei den staatlichen Fördermaßnahmen um das plausibel
begründete Erfordernis geht, erheblichen Beeinträchtigungen
entgegenzuwirken oder spezielle Nachteile auszugleichen, die
die Gruppenangehörigen besonders betreffen und die von diesen
selbst voraussichtlich nicht, oder jedenfalls nicht mit
gleicher Erfolgsaussicht kompensiert werden könnten. Als
solche Beeinträchtigungen kommen Nachteile im transnationalen
Wettbewerb grundsätzlich in Betracht. An einer derartigen,
das Absatzfondsgesetz ursprünglich tragenden Rechtfertigung
fehlt es indes jedenfalls seit dem im Ausgangsverfahren
betroffenen Streitjahr 2002. Andere Anhaltspunkte für einen
besonderen Gruppennutzen der Beteiligten dieses
Wirtschaftssektors sind nicht erkennbar.
111
Während das Vorliegen abzuwehrender Nachteile
im innergemeinschaftlichen Wettbewerb 1990 noch in
vertretbarer Weise angenommen werden konnte, hat sich die
Situation der deutschen Land- und Ernährungswirtschaft
seitdem zu deren Gunsten entwickelt. Das
Bundesverfassungsgericht hat 1990 die Fortschreibung der
Lagebeurteilungen aus der Zeit der parlamentarischen
Beratungen zum Absatzfondsgesetz gebilligt, wonach sich der
Absatz deutscher land- und ernährungswirtschaftlicher Waren
vor dem Hintergrund eines verschärften
innergemeinschaftlichen Wettbewerbs nur durch koordinierte
Anstrengungen im Gemeinsamen Markt behaupten könne (vgl.
BVerfGE 82, 159 ). Es hat dazu den
Agrarbericht 1989 (BTDrucks 11/3968) herangezogen (BVerfGE
82, 159 ). Danach war im
ernährungswirtschaftlichen Handel mit den EG-Partnern im Jahr
1987 bei einem Export in Höhe von rund 19,3 Mrd. DM und einem
Import von rund 33,5 Mrd. DM immerhin noch ein erhebliches
Außenhandelsdefizit festzustellen (a.a.O., S. 67 f.). In
der Folgezeit hat sich die Situation jedoch so deutlich
stabilisiert, dass von einem Erfordernis, erhebliche
Beeinträchtigungen der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen
Land- und Ernährungswirtschaft durch staatlich organisierte
Werbung abzuwehren, nicht mehr gesprochen werden kann. Die
Stellung der deutschen Agrar- und Ernährungswirtschaft
entwickelte sich kontinuierlich zum Besseren. Zwar ergab der
Export im Jahr 1993 bei rund 22,5 Mrd. DM gegenüber einem
Import von 38 Mrd. DM (Agrarbericht 1995, BTDrucks 13/400, S.
86 f., mit Hinweis auf die nur bedingte Vergleichbarkeit
mit Vorjahreswerten aufgrund von Änderungen der statistischen
Erfassung) noch eine etwas schlechtere Exportquote, das
änderte sich aber in den Folgejahren (vgl. etwa für die Jahre
1999 bis 2001 die Zahlen im Ernährungs- und agrarpolitischen
Bericht 2003 der Bundesregierung, BTDrucks 15/405, S. 112,
jeweils Export/Import in - gerundeten - Mrd. Euro: 1999:
18,1/26,1; 2000: 20,4/27,1; 2001: 22,5/28,4). Mit einer
Relation von Export 23,2 Mrd. Euro zu Import 29 Mrd. Euro im
Jahr 2002 (vgl. Ernährungs- und agrarpolitischen Bericht 2004
der Bundesregierung, BTDrucks 15/2457, S. 124) konnte
nicht von einem Ungleichgewicht gesprochen werden, das auf
beträchtliche Nachteile der deutschen Agrar- und
Ernährungswirtschaft als Wettbewerber innerhalb der
Gemeinschaft schließen ließe. Die Entwicklung in den
Folgejahren war unverändert günstig (vgl. für die Jahre 2003
bis 2005 den Agrarpolitischen Bericht 2007 der
Bundesregierung, BTDrucks 16/4289, S. 74, jeweils
Export/Import
2003: 26,2/31,7; 2004: 27,9/31,9; 2005: 30,3/32,9).
112
Anhaltspunkte für die Annahme, diese
Entwicklung sei wesentlich auf die Tätigkeit des Absatzfonds
zurückzuführen und werde ohne diese Tätigkeit rückläufig
sein, sind nicht erkennbar. Insbesondere Einschränkungen
einer gerade auf die deutsche Land- und Ernährungswirtschaft
bezogenen Absatzförderung spiegelten sich in der Entwicklung
des Verhältnisses von Einfuhr und Ausfuhr nicht wider. So
verlief die kontinuierlich günstige Entwicklung unbeeinflusst
von dem in der zweiten Hälfte des Jahres 2002 eingeleiteten
„Strategiewechsel“ bei der Absatzförderung (vgl. dazu
Bundesrechnungshof, Beratung zum System der Absatzförderung
deutscher land- und ernährungswirtschaftlicher Erzeugnisse
vom 30. Juni 2006, S. 14 ff.). Nachdem der
Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften die
Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der Verwendung des
CMA-Gütesiegels in der bisherigen Form festgestellt hatte
(EuGH, Urteil vom 5. November 2002, Rs. C-325/00, Slg. 2002,
I-9977), blieb die Ersetzung dieses Kennzeichens durch das
herkunftsneutrale QS-Zeichen, das auch anderen als deutschen
Produzenten zugänglich ist, ohne erkennbare Auswirkungen
ebenso wie die im Herbst 2002 eröffnete und unter besonderer
Berücksichtigung gemeinschaftsrechtlicher Vorgaben gestaltete
Kampagne „Deutschland hat GesCMAck“, bei der zum Teil auf die
Nennung der Herkunft der Produkte vollständig verzichtet
wurde mit der Erwartung, der Adressat werde die Herkunft
„zwischen den Zeilen“ herauslesen.
113
Die Verfassungswidrigkeit der als Sonderabgabe
gestalteten Beiträge nach § 10 AbsFondsG führt zur
Nichtigkeit von § 2 Abs. 1 bis Abs. 4 Satz 1, Abs. 6,
§ 10 Abs. 1 bis Abs. 8, § 11 und § 12
AbsFondsG. Besondere Gründe gegen die Nichtigkeit als
Regelfolge der Verfassungswidrigkeit einer Norm sind
vorliegend nicht erkennbar.
114
Die Nichtigkeit der Beitragsregelung hat die
Nichtigkeit der genannten Vorschriften des
Absatzfondsgesetzes zur Folge, denn mit dem Wegfall der
Abgabe als Instrument zur Finanzierung eines
agrarwirtschaftlichen Werbeverbundes verlieren diese
Vorschriften insgesamt ihren Sinn (vgl. grundlegend BVerfGE
8, 274 ). Einen praktisch bedeutsamen Sinn für die
Durchführung von Abwicklungsaufgaben behalten lediglich die
Vorschrift zur Errichtung des Absatzfonds als rechtsfähige
Anstalt des öffentlichen Rechts und die Regelungen über die
Organe und die Finanzen, ferner die Vorschriften zur Aufsicht
durch das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und
Verbraucherschutz, die Prüfungskompetenz des
Bundesrechnungshofs sowie die Regelung über die
Steuerfreiheit und jene Vorschrift, aufgrund derer der
Absatzfonds der Bundesanstalt für Landwirtschaft Personal-
und Sachkosten für die bisherige Beitragserhebung zur
erstatten hat.
115
Die Feststellung der Verfassungswidrigkeit
erstreckt sich auf die Fassung des Absatzfondsgesetzes in der
Fassung des Gesetzes vom 21. Juni 1993 (BGBl I S. 998),
zuletzt geändert durch die Siebente
Zuständigkeitsanpassungs-Verordnung vom 29. Oktober 2001
(BGBl I S. 2785) sowie auf alle seitherigen Fassungen. Die
nach diesem Zeitpunkt erfolgten Änderungen des
Absatzfondsgesetzes betreffen neben redaktionellen
Korrekturen im Wesentlichen die Zusammensetzung des
Verwaltungsrates nach § 5 Abs. 1 des Absatzfondsgesetzes
und lassen den materiellen Gehalt der Regelungen
offensichtlich unberührt. In zeitlicher Hinsicht ist der
Urteilsausspruch auf den Beginn der in den Ausgangsverfahren
erheblichen Zeiträume, also vom 1. Juli 2002 an, zu
beschränken (vgl. BVerfGE 21, 292 ).