L e i t s a t z
zum Beschluß des Zweiten Senats vom 9. November 1999
- 2 BvL 5/95 -
Zur Verfassungsmäßigkeit des § 7 Abs. 2 Satz 1 des Hessischen Sonderurlaubsgesetzes.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvL 5/95 -
Im Namen des Volkes In dem Verfahren
ob § 7 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes des Landes Hessen über Sonderurlaub für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in der Jugendarbeit in der Fassung vom 11. Februar 1994 (GVBl I S. 126), der die Erhebung einer Ausgleichsabgabe vorsieht, mit dem Grundgesetz vereinbar ist
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 4. Juli 1995 - 1 E 52/95 (1) -
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Präsidentin Limbach,
Kirchhof,
Sommer,
Jentsch,
Hassemer,
Broß,
Osterloh
am 9. November 1999 beschlossen:
§ 7 Absatz 2 Satz 1 des Gesetzes des Landes Hessen über Sonderurlaub für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in der Jugendarbeit in der Fassung vom 11. Februar 1994 (Gesetz- und Verordnungsblatt I Seite 126) ist mit Artikel 105 und Artikel 110 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.
Gründe:
1
Die Vorlage betrifft die verfassungsrechtliche Zulässigkeit des durch das Hessische Gesetz über Sonderurlaub für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in der Jugendarbeit - HSUG - (Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen, 1994, Teil I, S. 126; im folgenden: Hessisches Sonderurlaubsgesetz) geschaffenen Ausgleichsfonds, aus dem Entgeltfortzahlungen bei Freistellungen zur Mitarbeit in der Jugendarbeit finanziert werden.
A.-I.2
Das Hessische Sonderurlaubsgesetz begründet einen Anspruch auf Gewährung von bezahltem Sonderurlaub zur Mitarbeit in der Jugendarbeit. Die Lohnfortzahlung gewährt der Arbeitgeber (§ 1 Abs. 1 HSUG).
3
1. Im Beschluß vom 11. Februar 1992 hat das Bundesverfassungsgericht § 1 Abs. 1 HSUG für mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar erklärt, soweit diese Vorschrift die Arbeitgeber verpflichtete, während des Sonderurlaubs das volle Arbeitsentgelt weiterzuzahlen, ohne daß Ausgleichsmöglichkeiten vorgesehen waren (BVerfGE 85, 226). Daraufhin änderte der Hessische Landesgesetzgeber am 27. Juli 1993 das Sonderurlaubsgesetz (Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen, 1993, Teil I, S. 364) und führte einen Ausgleichsfonds für diejenigen Arbeitgeber ein, die auf der Grundlage des Gesetzes Sonderurlaub gewähren müssen. Außerdem enthielt das Änderungsgesetz eine Übergangsregelung (§ 8 Abs. 2 HSUG, eingefügt durch Art. 1 Nr. 7 des Änderungsgesetzes), nach der für die Zeit vor dem 31. Dezember 1993 die Arbeitgeber weiter mit der Fortzahlung des vollen Arbeitsentgelts belastet wurden. Diese Vorschrift ist durch den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Juli 1997 (BVerfGE 96, 260) ebenfalls für mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar erklärt worden, weil sie in der Sache die vom Bundesverfassungsgericht bereits für verfassungswidrig erklärte Norm für die Übergangsfälle wiederholte.
4
2. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist der durch die §§ 6 und 7 HSUG geschaffene Ausgleichsfonds:
5
§ 6
6
Private Arbeitgeber, die bezahlten Sonderurlaub nach § 1 gewähren, haben Anspruch auf Erstattung des für die Dauer des Sonderurlaubs gezahlten Arbeitsentgelts aus dem Ausgleichsfonds nach § 7. Ein Anspruch auf Erstattung der Beiträge zur Sozialversicherung besteht nicht.
7
§ 7
8
(1) Geschaffen wird ein Ausgleichsfonds zur Finanzierung geleisteter Entgeltfortzahlung bei Freistellung nach dem Gesetz über Sonderurlaub für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in der Jugendarbeit. Das Landesversorgungsamt Hessen verwaltet den Ausgleichsfonds.
9
(2) Arbeitgeber mit mehr als 50 Arbeitsplätzen haben jährlich eine Ausgleichsabgabe zu entrichten. Die Höhe der Ausgleichsabgabe bemißt sich nach der Zahl der Arbeitsplätze und dem voraussichtlichen Umfang der Erstattungspflichten nach § 6. Für die Zahl der Arbeitsplätze ist der 1. Juli eines jeden Jahres maßgebend. Die privaten Arbeitgeber mit mehr als 50 Arbeitsplätzen sind verpflichtet, die Zahl der Arbeitsplätze dem Landesversorgungsamt Hessen bis zum 1. August eines jeden Jahres mitzuteilen.
10
(3) Die Mittel des Ausgleichsfonds dürfen nur für Erstattungen nach § 6 verwandt werden. Persönliche und sächliche Kosten der Verwaltung sowie Kosten des Verfahrens dürfen aus Mitteln des Ausgleichsfonds nicht bestritten werden.
11
(4) Die Ministerin oder der Minister für Jugend, Familie und Gesundheit wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung Näheres über
12
1. die Anrechnung der Arbeitsplätze im Sinne des Abs. 2,
13
2. die Höhe und das Verfahren der Erhebung der Ausgleichsabgabe nach Abs. 2,
14
3. die Verwaltung des Ausgleichsfonds und
15
4. das Verfahren der Erstattung nach § 6
16
zu regeln.
II.17
Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die in Hessen über mehr als 3.500 Vollarbeitsplätze verfügt, wurde vom zuständigen Landesamt aufgefordert, die Zahl der Arbeitsplätze mitzuteilen (Ziff. 1. des Bescheids). Darüber hinaus wurde sie verpflichtet, sofern sie mehr als 50 Arbeitsplätze habe, gemäß § 7 Abs. 2 HSUG i.V.m. § 4 der Verordnung über den Ausgleichsfonds (Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen, 1994, Teil I, S. 121) die sich aus der Anzahl der Arbeitsplätze ergebende Ausgleichsabgabe für das Jahr 1994 (2 DM für jeden Vollzeitarbeitsplatz) zu zahlen. Nach erfolglosem Widerspruch erhob die Klägerin des Ausgangsverfahrens Klage zum Verwaltungsgericht. Sie begründete diese im wesentlichen damit, daß die Vorschrift des § 7 Abs. 2 HSUG eine Finanzierungssonderabgabe regele, die den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Zulässigkeit von Sonderabgaben nicht standhalte.
III.18
Das Verwaltungsgericht setzte das Verfahren aus und legte dem Bundesverfassungsgericht die Frage vor, ob § 7 Abs. 2 Satz 1 HSUG, der die Erhebung der Ausgleichsabgabe vorsieht, mit dem Grundgesetz vereinbar ist.
19
Das vorlegende Gericht hält die Ausgleichsabgabe nach dem Sonderurlaubsgesetz für verfassungswidrig, weil es sich um eine außersteuerliche Abgabe handele, die von den grundlegenden Prinzipien der Finanzverfassung abweiche und tendenziell mit dem Verfassungsgrundsatz der Lastengleichheit in Konflikt gerate. Die Ausgleichsabgabe sei keine Steuer und, weil nicht aufwandsabhängig, auch kein Beitrag und keine Gebühr. Sie sei eine Sonderabgabe und diene als solche nicht der Verhaltenssteuerung, sondern habe Finanzierungsfunktion.
20
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts seien Sonderabgaben nur in engen Grenzen zulässig. Kennzeichen für eine zulässige Sonderabgabe sei nach dieser Rechtsprechung u.a., daß eine homogene Gruppe belastet werde, die in einer spezifischen "Sachnähe" zu der zu finanzierenden Aufgabe stehe. Außerdem müsse das Abgabenaufkommen im Interesse der Gruppe der Abgabenpflichtigen, also "gruppennützig" verwendet werden.
21
Eine besondere Sachnähe der Arbeitgeber zu der zu finanzierenden Aufgabe sei nicht zu erkennen. Zweck des Gesetzes sei die Förderung der Jugendarbeit der Verbände und Vereine, der öffentlichen Jugendpflege und des Jugendsports. Es möge zwar zutreffen, daß die Arbeitgeber in einer gewissen "Verantwortungsbeziehung" zu diesem Gesetzeszweck stünden. Allerdings begründe allein der Umstand, daß die ehrenamtlich in der Jugendarbeit Tätigen die dort gewonnenen Erfahrungen auch im Betrieb einsetzen könnten, noch keine spezifische Sachnähe der Arbeitgeber. Eine solche spezifische Sachnähe liege nur dann vor, wenn die mit der Abgabe belastete Gruppe dem mit der Erhebung der Abgabe verfolgten Zweck evident näher stehe als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler. Angesichts der Tatsache, daß die Träger der Jugendhilfe und die Eltern dem mit dem Sonderurlaubsgesetz verfolgten Zweck erheblich näher stünden als die Arbeitgeber, könne nicht von einer besonderen Gruppenverantwortung ausgegangen werden. Desgleichen stehe die Gruppe der Arbeitgeber dem Gesetzeszweck nicht evident näher als die Allgemeinheit der Steuerzahler.
22
Auch das Kriterium der gruppennützigen Verwendung des Abgabenaufkommens sei nicht erfüllt. Die positiven Auswirkungen auf den Betrieb des Arbeitgebers seien nur ein Nebeneffekt des mit dem Urlaubsgesetz eigentlich verfolgten Ziels. Im Mittelpunkt des Gesetzgebungsziels stehe der hohe erzieherische Wert, den die Jugendarbeit für die Jugendlichen habe.
23
Die Ausgleichsabgabe könne auch nicht als - zulässige - Ausgleichsfinanzierungsabgabe qualifiziert werden. Diese Art von Sonderabgaben habe den Zweck, Belastungen oder Vorteile innerhalb eines bestimmten Erwerbs- oder Wirtschaftszweiges auszugleichen. Die Bevorzugung oder Benachteiligung einzelner Arbeitgeber habe ihre Ursache jedoch in dem gesetzlichen Eingriff des § 1 HSUG, der Arbeitgeber unter bestimmten Voraussetzungen zur Lohnfortzahlung verpflichte, wenn Arbeitnehmer sich wegen ihrer freiwilligen Mitarbeit in der Jugendpflege beurlauben ließen. Es handele sich also um eine Abgabe, die zur Refinanzierung bereits geleisteter Zahlungen erhoben werde; diese müsse im Kontext der zu kompensierenden Leistungspflicht gesehen werden. Eine rein formale Betrachtung überlasse es dem Gesetzgeber, durch die Wahl der Finanzierungsform - Refinanzierung statt direkter Finanzierung - die besonderen kompetenzrechtlichen Vorgaben für die Einführung von Geldleistungspflichten zu umgehen.
IV.24
Das Bundesverfassungsgericht hat dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung, dem Hessischen Landtag, allen Landesregierungen, dem Bundesverwaltungsgericht, dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof sowie den Beteiligten des Ausgangsverfahrens Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.
V.25
Für die beiden früheren Entscheidungen des Ersten Senats waren die nunmehr beim Zweiten Senat anhängigen haushalts- und finanzverfassungsrechtlichen Fragen unerheblich. Die in diesen Entscheidungen erörterten Alternativmodelle (vgl. BVerfGE 85, 226 ; 96, 260 ) unterstreichen lediglich die Notwendigkeit eines finanziellen Ausgleichs für die Arbeitgeber und nennen nur beispielhaft Möglichkeiten eines solchen Ausgleichs, erklären aber nicht eine abgabenfinanzierte Fondslösung ohne nähere Prüfung schon vorab für verfassungsmäßig. Auf Anfrage, ob eine Nichtigerklärung der Abgabepflicht nach Ansicht des Ersten Senats im Sinne des § 16 Abs. 1 BVerfGG von dessen Rechtsauffassung in den beiden genannten Beschlüssen abweichen und deshalb eine Anrufung des Plenums erforderlich machen würde, hat der Erste Senat geantwortet, eine Anrufung des Plenums sei entbehrlich.
B.26
§ 7 Abs. 2 Satz 1 HSUG verstößt gegen Art. 105 und Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG. Bei der Ausgleichsabgabe nach dem Hessischen Sonderurlaubsgesetz handelt es sich um eine Sonderabgabe. Sie erfüllt nicht die verfassungsrechtlichen Kriterien für die Zulässigkeit derartiger Abgaben.
I.27
1. Die Finanzverfassung des Grundgesetzes geht davon aus, daß Gemeinlasten aus Steuern finanziert werden. Um eine Finanzordnung sicherzustellen, die den Gesamtstaat und die Gliedstaaten am Gesamtertrag der Volkswirtschaft sachgerecht beteiligt (vgl. BVerfGE 55, 274 ), regelt sie die Gesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungskompetenz im wesentlichen - neben den Zöllen und Finanzmonopolen - nur für das Finanzierungsmittel der Steuer. Sie versagt es dem Gesetzgeber grundsätzlich, unter Inanspruchnahme einer Sachkompetenz Sonderabgaben zur Erzielung von Einnahmen für den allgemeinen Finanzbedarf eines öffentlichen Gemeinwesens zu erheben und das Aufkommen aus derartigen Abgaben zur Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben zu verwenden (vgl. BVerfGE 91, 186 ).
28
Wählt der Gesetzgeber als Finanzierungsmittel für eine öffentliche Aufgabe die Sonderabgabe, weicht er von drei grundlegenden Prinzipien der Finanzverfassung ab. Er beansprucht zur Auferlegung von Abgaben eine Gesetzgebungskompetenz außerhalb der Finanzverfassung und stellt damit einen Eckpfeiler der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes in Frage. Er gefährdet durch den haushaltsflüchtigen Ertrag der Sonderabgabe das Budgetrecht des Parlaments und berührt damit auch die an den Staatshaushalt anknüpfenden Regelungen für den Finanzausgleich, für die Stabilitätspolitik, die Verschuldensgrenze, die Rechnungslegung und Rechnungsprüfung. Schließlich verschiebt er die Belastung der Abgabepflichtigen von der Gemeinlast zu einer die Belastungsgleichheit der Bürger in Frage stellenden besonderen Finanzierungsverantwortlichkeit für eine Sachaufgabe. Zwar führt die Abweichung von den genannten Prinzipien nicht ausnahmslos zur Verfassungswidrigkeit einer Abgabe. Doch muß, um die bundesstaatliche Finanzverfassung wie auch die Budgethoheit des Parlaments vor Störungen zu schützen und den Erfordernissen des Individualschutzes der Steuerpflichtigen im Blick auf die Belastungsgleichheit Rechnung zu tragen, die Sonderabgabe engen Grenzen unterliegen; sie muß deshalb eine seltene Ausnahme bleiben (stRspr; zuletzt BVerfGE 91, 186 ).
29
Deshalb hat das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung die Erhebung von Sonderabgaben an strenge Zulässigkeitsvoraussetzungen geknüpft. Hierauf wird verwiesen (vgl. BVerfGE 55, 274 - Berufsausbildungsabgabe; 67, 256 - Investitionshilfeabgabe 1982; 82, 159 - Absatzfondsgesetz; 91, 186 - Kohlepfennig).
30
2. Das Bundesverfassungsgericht hat die Grundsätze zur Zulässigkeit von Sonderabgaben bei der Prüfung bundesrechtlich geregelter Abgaben entwickelt. Die Maßstäbe, nach denen Sonderabgaben nur unter engen Voraussetzungen erhoben werden dürfen, gelten aber auch für landesrechtliche Abgaben (vgl. BVerfGE 92, 91 ).
II.31
Bei der Ausgleichsabgabe nach § 7 Abs. 2 Satz 1 HSUG handelt es sich um eine Sonderabgabe. Die Ausgleichsabgabe erfüllt die verfassungsrechtlichen Kriterien an die Zulässigkeit einer Sonderabgabe nicht.
32
1. a) Die Ausgleichsabgabe nach § 7 Abs. 2 Satz 1 HSUG ist keine Steuer, weil das Aufkommen nicht in den allgemeinen Haushalt fließt, sondern in einem besonderen Fonds verwaltet wird, aus dem die Kosten finanziert werden, die durch den Sonderurlaub für Arbeitnehmer zur Mitarbeit in der Jugendarbeit entstehen. Im übrigen wäre eine Landessteuer nur im Rahmen des Art. 105 Abs. 2 und Abs. 2a GG zulässig.
33
b) Die Ausgleichsabgabe ist weder Gebühr noch Beitrag. Diese beiden Abgabentypen entgelten eine empfangene oder bevorzugt angebotene Leistung des öffentlich-rechtlichen Gemeinwesens. Der Ausgleichsfonds erbringt keine solche Leistung der öffentlichen Hand, sondern erschöpft sich darin, Finanzlasten unter den Einzahlern zu verteilen.
34
c) Die Ausgleichsabgabe ist eine Sonderabgabe, weil sie die Abgabenschuldner über die allgemeine Steuerpflicht hinaus mit Abgaben belastet, ihre Kompetenzgrundlage in einer Sachgesetzgebungszuständigkeit sucht und das Abgabeaufkommen einem Sonderfonds vorbehalten ist.
35
2. Die Ausgleichsabgabe erfüllt die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen einer Sonderabgabe nicht.
36
a) Die Finanzierung der Jugendarbeit ist eine Gemeinlast, die durch Steuern und damit durch die Allgemeinheit zu finanzieren ist, nicht aber einer einzelnen Gruppe überbürdet werden darf. Die hessischen Arbeitgeber trifft keine besondere Finanzierungsverantwortlichkeit für die Jugendarbeit in Hessen; diese ist vielmehr eine allgemeine Aufgabe der Eltern, Schulen und Verbände und in wesentlichen Teilen auch steuerrechtlich als Tätigkeit von gemeinem Nutzen anerkannt (vgl. § 52 Abs. 2 Nr. 2 AO, § 10b EStG i.V.m. Nr. 2 der Anlage 7 zu R 111 Abs. 1 EStR).
37
Anders als beim Bildungsurlaub, bei dem die Weiterbildung der Arbeitnehmer auch der Innovationsfähigkeit der Wirtschaft und mithin den Arbeitgebern zugute kommt (vgl. BVerfGE 77, 308 ), betrifft die allgemeine Jugendarbeit die Arbeitgeber nicht anders als alle übrigen Gruppen der Gesellschaft. Sie dient der Entwicklung und Entfaltung junger Menschen ohne einen konkreten Bezug zu ihren Aufgaben als Arbeitnehmer oder auch nur zu ihrer Berufstätigkeit. Dementsprechend begründet auch die Landesregierung ihren Gesetzesentwurf ausschließlich mit der gesellschaftlichen Bedeutung der Jugendarbeit (vgl. Hessischer Landtag, Drucks 13/3797, S. 5) und macht dabei deutlich, daß das Sonderurlaubsgesetz zwar mit dem Anspruch auf Gewährung von Sonderurlaub die Arbeitgeber verpflichten muß, bei der Finanzierung dieses Sonderurlaubs aber eine Gemeinlast begründet, die von der Allgemeinheit zu tragen, also im wesentlichen aus Steuermitteln zu finanzieren ist (vgl. BVerfGE 82, 159 ).
38
b) Die Ausgleichsabgabe nach dem Hessischen Sonderurlaubsgesetz soll die den Arbeitgebern aus der Gewährung des Sonderurlaubs entstehenden Finanzlasten ausgleichen. Sie hat also eine Finanzierungsfunktion und muß deshalb diejenigen belasten, denen der Finanzierungszweck der Jugendarbeit zugute kommt. Wenn die Ausgleichsabgabe einen Fonds finanziert, der die Lasten des Sonderurlaubs auf die Gesamtheit der Arbeitgeber mit mehr als 50 Mitarbeitern verteilt, so verstößt diese Auswahl der Abgabenschuldner gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG). Die Arbeitgeber stehen der allgemeinen Aufgabe der Jugendarbeit nicht näher als andere Gruppen. Sie trifft eine Organisations- und Finanzierungsverantwortlichkeit für den betrieblichen Bereich, während die Jugendarbeit den Jugendlichen in seiner privaten Lebensführung erreicht. Zwar gewinnen die Leiter einer Jugendgruppe und Helfer in einem Jugendlager Erfahrung im Umgang mit Menschen und Führungsqualitäten, die sich auch bei der Tätigkeit im Betrieb positiv auswirken können. Diese Auswirkungen auf die Berufstätigkeit des Arbeitnehmers können begrenzte finanzielle Belastungen auch der Arbeitgeber rechtfertigen, etwa seine Verpflichtung zur Fortzahlung der Kranken- und Arbeitslosenversicherungsbeiträge (vgl. BVerfGE 85, 226 ). Die Förderung der Jugendarbeit der Verbände und Vereine, der öffentlichen Jugendpflege und des Jugendsports hingegen ist eine allgemeine Aufgabe der Rechtsgemeinschaft (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 234), deren Finanzierung durch die gesamte Rechtsgemeinschaft, nicht durch die Arbeitgeber zu sichern ist.
39
c) Außerdem ist kein rechtfertigender Grund ersichtlich, weswegen das Aufkommen aus der Ausgleichsabgabe nicht in den Haushaltsplan einzustellen und damit der Budgethoheit des Parlaments zu unterwerfen sein sollte. Soweit der Staat sich finanzwirtschaftlich an Aufgaben der Jugendarbeit beteiligt, fordert das Verfassungsrecht eine ständige parlamentarische Überprüfung im Rahmen der Haushaltsbewilligung.
40
d) Auch die Gesetzgebungszuständigkeit des Landes für das Arbeitsrecht (vgl. BVerfGE 85, 226 ) begründet keine Zuständigkeit des Gesetzgebers, eine besondere Ausgleichsabgabe außerhalb der Finanzverfassung zu erfinden und insoweit den finanzverfassungsrechtlichen Gesetzgebungszuständigkeiten auszuweichen.
41
e) Die Ausgleichsabgabe nach § 7 Abs. 2 Satz 1 HSUG ist auch nicht als sonstige Abgabe zu rechtfertigen. Sie ist eine echte Finanzierungsabgabe. Ihr fehlt der für die Schwerbehindertenabgabe charakteristische Lenkungszweck (vgl. BVerfGE 57, 139 ), sie hat keinen sozialversicherungsrechtlichen Charakter (vgl. BVerfGE 75, 108 ) und wirkt auch nicht als "Abschöpfungsabgabe" (vgl. BVerfGE 78, 249 ). Von der Ausgleichsabgabe nach § 128 AFG unterscheidet sie sich durch die fehlende Gegenleistung der öffentlichen Hand (vgl. BVerfGE 81, 156 ).
42
3. Da bereits die vom Hessischen Sonderurlaubsgesetz statuierte Abgabepflicht als solche mit dem Grundgesetz unvereinbar ist, kommt es auf ihre gesetzliche Ausgestaltung im einzelnen, ihre Bestimmtheit und die Gültigkeit der Verordnungsermächtigung in § 7 Abs. 4 Nr. 2 HSUG nicht an.
Limbach Kirchhof Sommer Jentsch Hassemer Broß Osterloh