L e i t s ä t z e
zum Beschluss des Zweiten Senats vom 5.
Dezember 2002
- 2 BvL 5/98 -
- 2 BvL 6/98 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvL 5/98 -
- 2 BvL 6/98 -
ob die §§ 6, 12 und §§ 14
Abs. 1 Satz 2, 15 Abs. 6, 16 Abs. 1, 2
und 4 sowie §§ 17 Abs. 2, 18 Abs. 5 des
Lippeverbandsgesetzes vom 7. Februar 1990 (Gesetz- und
Verordnungsblatt Nordrhein-Westfalen, Seite 162) mit dem
nach Art. 20 Abs. 2, 28 Abs. 1 Satz 1 GG
für die Erfüllung von Gemeinwohlaufgaben unverzichtbaren
Erfordernis der organisatorisch-personellen demokratischen
Legitimation vereinbar sind, soweit die Organe
Verbandsversammlung, Verbandsrat und Vorstand aus Amtswaltern
bestehen, denen - insgesamt oder mehrheitlich -
eine ununterbrochene auf das Volk zurückzuführende
Legitimation fehlt,
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Dezember 1997
- BVerwG 6 C 1.97 -
- 2 BvL 5/98 -,
und ob die §§ 5, 11 und §§ 13
Abs. 1 Satz 2, 14 Abs. 6, 15 Abs. 1, 2
und 4 sowie §§ 16 Abs. 2, 17 Abs. 5 des
Emschergenossenschaftsgesetzes vom 7. Februar 1990
(Gesetz- und Verordnungsblatt Nordrhein-Westfalen,
Seite 144) mit dem nach Art. 20 Abs. 2, 28
Abs. 1 Satz 1 GG für die Erfüllung von
Gemeinwohlaufgaben unverzichtbaren Erfordernis der
organisatorisch-personellen demokratischen Legitimation
vereinbar sind, soweit die Organe Genossenschaftsversammlung,
Genossenschaftsrat und Vorstand aus Amtswaltern bestehen,
denen - insgesamt oder mehrheitlich - eine
ununterbrochene auf das Volk zurückzuführende Legitimation
fehlt,
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Dezember 1997
- BVerwG 6 C 2.97 -
- 2 BvL 6/98 -
hat das Bundesverfassungsgericht
- Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen
und Richter
Vizepräsident Hassemer,
Sommer,
Jentsch,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff
am 5. Dezember 2002 beschlossen:
Die Verfahren 2 BvL 5/98 und 2 BvL
6/98 werden zu gemeinsamer Entscheidung verbunden.
§ 6, § 12, § 14 Absatz 1
Satz 2, § 15 Absatz 6, § 16
Absatz 1, 2 und 4 sowie § 17 Absatz 2,
§ 18 Absatz 5 des Gesetzes über den Lippeverband
vom 7. Februar 1990 (Gesetz- und Verordnungsblatt
Nordrhein-Westfalen, Seite 162) und § 5, § 11,
§ 13 Absatz 1 Satz 2, § 14 Absatz 6,
§ 15 Absatz 1, 2 und 4 sowie § 16
Absatz 2, § 17 Absatz 5 des Gesetzes über die
Emschergenossenschaft vom 7. Februar 1990 (Gesetz- und
Verordnungsblatt Nordrhein-Westfalen, Seite 144) sind
mit dem Grundgesetz vereinbar.
1
Die Verfahren betreffen die Frage, ob einzelne
Vorschriften des Lippeverbandsgesetzes vom 7. Februar
1990 (GV.NW S. 162) und des
Emschergenossenschaftsgesetzes vom 7. Februar 1990
(GV.NW S. 144), soweit danach bestimmten Verbands- bzw.
Genossenschaftsorganen - insgesamt oder
mehrheitlich - eine ununterbrochene auf das Volk
zurückzuführende organisatorisch-personelle demokratische
Legitimation fehlt, mit dem in Art. 20 Abs. 2,
Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG verankerten
Demokratieprinzip unvereinbar sind.
2
1. Durch Sondergesetze geschaffene
Wasserverbände in Preußen und namentlich im heutigen Gebiet
von Nordrhein-Westfalen reichen zurück bis zum Beginn des
20. Jahrhunderts (vgl. dazu de Grais/Peters, Handbuch
der Verfassung und Verwaltung in Preußen und dem Deutschen
Reiche, 25. Auflage, 1930, § 353,
S. 779 f.). Auslöser für ihre Einrichtung war die
wasserwirtschaftliche Situation im rheinisch-westfälischen
Industriegebiet, wo es nicht nur zu einem durch den Bergbau
bedingten Ansteigen des Grundwassers gekommen war, sondern
als Folge des starken Bevölkerungswachstums und der rasch
vorangeschrittenen Industrialisierung auch zu einer hohen
Konzentration von Schadstoffen in den Flüssen. Da die
gesetzlichen Möglichkeiten zur Bewältigung der hiermit
verbundenen vielfältigen Aufgaben nicht für ausreichend
erachtet wurden, wurde die Bildung einer zentral agierenden
Wassergenossenschaft zuerst für das gesamte Emschertal
erwogen (vgl. Dornheim, Das Recht der Wasser- und
Bodenverbände, 2. Auflage, 1980, S. 87).
3
Mit dem Emschergesetz vom 14. Juli 1904
(Preuß.GS 1904, S. 175) wies der preußische Gesetzgeber
die Aufgaben der Abwasserreinigung und einer Regelung der
Vorflut im Emschergebiet einer Zwangsgenossenschaft zu, deren
Mitgliederkreis sich aus allen Land- und Stadtkreisen
zusammensetzte, die ganz oder teilweise zur Emscher und ihren
Nebenflüssen entwässerten.
4
Das Emschergesetz wurde für eine Reihe
weiterer preußischer Gesetze über sondergesetzliche
Wasserverbände richtungsweisend, z.B. für das Gesetz über die
Seseke-Genossenschaft vom 5. Juni 1913 (Preuß.GS 1913,
S. 329). Diese Genossenschaft, die u.a. die Vorflut der
Seseke, eines linken Nebenflusses der Lippe, und ihrer
Nebenläufe regeln sowie die Abwasserreinigung bei diesen
Flüssen übernehmen sollte, wurde später in den durch
preußisches Sondergesetz vom 19. Januar 1926
geschaffenen Lippeverband (Lippegesetz, Preuß.GS 1926,
S. 13) eingegliedert.
5
Die beiden großen Wasserverbände partikularen
Rechts betreffend die Lippe und die Emscher sind bei allen
späteren Reformen des Wasserrechts nicht mehr angetastet
worden. Die Wasserverbandsverordnung (WVVO) vom
3. September 1937 (RGBl I, S. 933), welche das
bisherige Landeswasserverbandsrecht in Reichsrecht
überführte, unterstellte zwar einige der bestehenden
Wasserverbände den Regeln der Wasserverbandsverordnung (vgl.
§§ 1 und 2 der WVVO), doch blieben sowohl die
Emschergenossenschaft als auch der Lippeverband hiervon gemäß
§ 191 Abs. 2 WVVO ausgenommen. Daran änderte sich
auch nach 1945 nichts, als die Wasserverbandsverordnung,
bereinigt um die vom nationalsozialistischen Führerprinzip
geprägten Regelungen, als Recht der Bundesrepublik fortgalt,
bis sie schließlich 1991 durch das Wasserverbandsgesetz (WVG,
BGBl I S. 405) abgelöst wurde. Gemäß § 80 WVG
finden dessen Bestimmungen auf die sondergesetzlichen
Wasserverbände nur dann Anwendung, wenn dies durch
Rechtsvorschriften ausdrücklich vorgesehen ist.
6
2. Durch Gesetz vom 7. Februar 1990 wurde
das Lippegesetz vom 19. Januar 1926 in "Gesetz über den
Lippeverband (Lippeverbandsgesetz - LippeVG -)"
umbenannt und neu gefasst. Es wurden u.a. ein Verbandsrat
geschaffen, die Zusammensetzung des Vorstands geändert und
eine Arbeitnehmermitbestimmung eingeführt.
7
Für das oberirdische Einzugsgebiet der Lippe
besteht der Lippeverband als öffentlich-rechtliche
Körperschaft, die keine Gebietskörperschaft ist und dem Wohl
der Allgemeinheit und dem Nutzen ihrer Mitglieder dient (vgl.
§ 1 LippeVG). Der Verband nimmt nahezu alle wesentlichen
wasserwirtschaftlichen Aufgaben für das Einzugsgebiet der
Lippe wahr. Verbandsmitglieder sind das Land
Nordrhein-Westfalen, die im Verbandsgebiet tätigen
Unternehmen der öffentlichen Wasserversorgung sowie andere
Wasserentnehmer, die ganz oder teilweise im Verbandsgebiet
liegenden Städte, Gemeinden und Kreise, die jeweiligen
Eigentümer der ganz oder teilweise im Verbandsgebiet
belegenen Bergwerke sowie der gewerblichen Unternehmen und
die jeweiligen Eigentümer von Grundstücken, Verkehrsanlagen
und sonstigen Anlagen, die Tätigkeiten des Verbands
verursachen, erschweren oder Vorteile von ihnen haben (vgl.
§ 6 LippeVG).
8
Organe des sich selbst verwaltenden Verbands
sind die Verbandsversammlung, der Verbandsrat und der
Vorstand (vgl. § 10 LippeVG). Die Versammlung besteht
aus Delegierten der Mitglieder und einem Delegierten der
Landwirtschaftskammer Westfalen-Lippe; die Zahl der
Delegierten, die jedes Mitglied zu entsenden berechtigt ist,
richtet sich nach der Höhe des Beitrags (vgl. § 12
LippeVG). Die Verbandsversammlung beschließt über die
Satzung, deren Änderungen und über die Veranlagungsgrundsätze
(§ 14 Abs. 1 Satz 1 LippeVG), außerdem wählt
sie die Mitglieder des Verbandsrats (§ 14 Abs. 1
Satz 2 LippeVG). Die Verbandsversammlung bildet ihren
Willen mit der Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen
(§ 15 Abs. 6 LippeVG).
9
Der Verbandsrat besteht aus
15 Mitgliedern (§ 16 Abs. 1 LippeVG). Ein
Ratsmitglied wird für das Land Nordrhein-Westfalen vom
zuständigen Fachminister entsandt. Die weiteren
14 Mitglieder werden von der Verbandsversammlung
gewählt. Dabei entfallen - beitragsunabhängig - ein
Sitz auf Unternehmen und sonstige Träger der öffentlichen
Wasserversorgung, drei Sitze auf die Städte, Gemeinden und
Kreise und zwei Sitze auf die Bergwerke, gewerblichen
Unternehmen, Eigentümer von Grundstücken, Verkehrsanlagen und
sonstigen Anlagen. Weitere drei Sitze werden beitragsabhängig
nach dem d'Hondt'schen Höchstzahlverfahren auf die
Mitgliedergruppen verteilt. Die restlichen fünf Sitze im
Verbandsrat gehen an die Vertreter der Arbeitnehmer des
Verbands, welche nach Vorschlägen des Personalrats des
Verbands gewählt werden (vgl. § 16 Abs. 2 LippeVG).
Dabei müssen drei Arbeitnehmer gewählt werden, die in einem
Beschäftigungsverhältnis zu dem Verband stehen, und zwei
weitere, die keine Beschäftigten des Verbands sind. Die
Wahlvorschläge des Personalrats müssen mindestens die
doppelte Anzahl der zu wählenden Mitglieder enthalten.
Satzungsmäßig kann bestimmt werden, dass für jedes Mitglied
des Verbandsrats in gleicher Weise ein stellvertretendes
Mitglied berufen oder gewählt wird (vgl. § 16
Abs. 4 LippeVG).
10
Der Verbandsrat wählt den Vorstand und
bestellt ein Vorstandsmitglied zu dessen Vorsitzendem
(§ 17 Abs. 2 Satz 1 LippeVG). Er entscheidet
auch über die Genehmigung von überplanmäßigen und
außerplanmäßigen Ausgaben (§ 23 Abs. 2 LippeVG)
sowie über die Geschäftsordnung der Verbandsverwaltung. Der
Zustimmung des Verbandsrats bedarf der Vorstand etwa bei Bau-
und Maßnahmeplänen für die Verbandsunternehmen, bei Anordnung
der Inanspruchnahme von Grundstücken und Anlagen der
Mitglieder und von Dritten sowie bei der Festsetzung des
Geldausgleichs (§ 7 Abs. 5 LippeVG), bei Anträgen
auf Durchführung von Enteignungsverfahren (§ 9 LippeVG)
und einer Reihe von weiteren wichtigen Angelegenheiten, wie
insbesondere dem Entwurf des Haushaltsplans, seiner Nachträge
und des Finanzplans (§ 22 LippeVG).
11
Der Vorstand besteht aus dem Vorsitzenden und
mindestens einem weiteren Mitglied. Ein Vorstandsmitglied ist
insbesondere für personelle und soziale Angelegenheiten
zuständig (vgl. § 19 Abs. 1 LippeVG). Dem Vorstand
obliegen die Geschäfte der laufenden Verwaltung und die
Aufgaben, für die kein anderes Gremium zuständig ist (vgl.
§ 20 Abs. 2 LippeVG). Das Vorstandsmitglied, zu
dessen Aufgaben insbesondere personelle und soziale
Angelegenheiten gehören, ist Dienstvorgesetzter der
Beschäftigten des Verbands (vgl. § 20 Abs. 2
Satz 4 LippeVG); es darf nicht gegen die Stimmen der
Mehrheit der Arbeitnehmervertreter gewählt werden (vgl.
§ 17 Abs. 2 Satz 2 LippeVG).
12
Die dem Bundesverfassungsgericht zur Prüfung
vorgelegten Vorschriften des Lippeverbandsgesetzes
lauten:
13
§ 6
14
Mitglieder des Verbandes
15
(1) Mitglieder des Verbandes sind:
16
1. das Land Nordrhein-Westfalen;
17
2. die Unternehmen und sonstigen Träger der
öffentlichen Wasserversorgung sowie andere gewerbliche
Unternehmen und die jeweiligen Eigentümer von Grundstücken
oder Anlagen, die im Verbandsgebiet zum Zweck der Nutzung
Wasser als Grundwasser fördern oder aus oberirdischen
Gewässern entnehmen (ausgenommen sind Wasserentnahmen auf
Grund des Abkommens zwischen der Bundesrepublik Deutschland
und dem Land Nordrhein-Westfalen vom 8. August 1968
- GV.NW. S. 343 -, geändert am
22. Dezember 1972 - GV.NW. 1973
S. 63 -);
18
ferner
19
3. kreisfreie Städte, kreisangehörige Städte,
Gemeinden und
20
4. Kreise,
21
soweit sie ganz oder teilweise im
Verbandsgebiet liegen;
22
5. die jeweiligen Eigentümer der ganz oder
teilweise im Verbandsgebiet liegenden Bergwerke;
23
6. gewerbliche Unternehmen und die jeweiligen
Eigentümer von Grundstücken, Verkehrsanlagen und sonstigen
Anlagen, die Unternehmen des Verbandes verursachen,
erschweren, zu erwarten haben oder von ihnen Vorteile haben
oder zu erwarten haben; soweit ein Erbbaurecht bestellt ist,
tritt der Erbbauberechtigte an die Stelle des Eigentümers;
soweit für Verkehrsanlagen eine Baulast besteht, tritt deren
Träger an die Stelle des Eigentümers oder des
Erbbauberechtigten.
24
Mitglieder des Verbandes sind auch
Gebietskörperschaften, Unternehmen oder Eigentümer im Sinne
von Satz 1 Nrn. 2 bis 6 außerhalb des
Verbandsgebiets, die unmittelbar Wasser aus dem
Verbandsgebiet beziehen oder aufgrund eingeleiteter Verfahren
sicher beziehen werden oder deren Aufgaben und Pflichten der
Verband gemäß § 2 Abs. 2 übernommen hat. Bergwerke
gemäß Satz 1 Nr. 5 sind auch das Bergwerkseigentum
und die Bewilligung im Sinne des Bundesberggesetzes, ferner
Bergwerke, Bergwerkseigentum und Bewilligungen, die
aufgehoben oder widerrufen werden oder erlöschen.
25
(2) Die Mitgliedschaft in den Fällen des
Absatzes 1 Satz 1 Nrn. 2, 6 und Satz 2
setzt voraus, dass in der Satzung festzusetzende
Mindestbeiträge erreicht werden und der Beitragsbescheid dem
Veranlagten zugestellt ist (§ 27 Abs. 1 und 2).
Unterschreitet ein Mitglied in einer Beitragsgruppe den
Mindestbeitrag, erlischt insoweit seine Mitgliedschaft mit
dem Zeitpunkt, zu dem ihm die hierüber getroffene
Entscheidung des Vorstandes zugestellt ist. Zwischen dieser
Entscheidung und der Zustellung entstehen insoweit keine
neuen Rechte oder Pflichten des Mitgliedes.
26
(3) Die Mitglieder sind in einem Verzeichnis zu
führen. Das Nähere regelt die Satzung.
27
§ 12
28
Verbandsversammlung
29
(1) Die Verbandsversammlung besteht aus den
Delegierten der Mitglieder gemäß Absatz 2 und 3 und
einem Delegierten gemäß Absatz 4. Die Gesamtzahl der
Delegierten wird durch die Satzung bestimmt.
30
(2) Jede in der Satzung festzusetzende Einheit
an Jahresbeiträgen (Beitragseinheit) berechtigt zur
Entsendung eines Delegierten. Ein Mitglied entsendet in die
Verbandsversammlung so viele Delegierte mit je einer Stimme,
wie es auf Grund seiner Jahresbeiträge an vollen
Beitragseinheiten erreicht. Kein Mitglied darf mehr als zwei
Fünftel aller Delegierten stellen. Die nach Satz 3 über
zwei Fünftel aller Beitragseinheiten hinausgehenden Beiträge
eines Mitgliedes berechtigen nicht zur Entsendung von
Delegierten oder zur Bildung von und zum Eintritt in
Stimmgruppen (Absatz 3). Bei der Ermittlung der
Beitragseinheiten eines Mitgliedes ist sein
durchschnittlicher Jahresbeitrag aus den letzten drei Jahren
vor der Neubildung der Verbandsversammlung zugrunde zu legen;
bei einer Mitgliedschaft von weniger als drei Jahren gilt der
letzte vor der Neubildung der Verbandsversammlung vom
Vorstand festgesetzte Jahresbeitrag. Solange Jahresbeiträge
einzelner Mitglieder noch nicht feststehen, gilt der vom
Vorstand festgesetzte Beitrag. Die Abwasserabgabe gemäß
§ 65 Abs. 2 des Landeswassergesetzes bleibt bei der
Ermittlung der Beitragseinheiten unberücksichtigt.
31
(3) Mit den Jahresbeiträgen, die eine volle
Beitragseinheit nicht erreichen oder darüber hinausgehen
(Beitragsteileinheiten), können sich die Mitglieder zu
Stimmgruppen zusammenschließen. Jede Stimmgruppe hat so viele
Delegierte mit je einer Stimme, wie sie mit den
zusammengelegten Beiträgen oder Beitragsteilen volle
Beitragseinheiten auf sich vereinigt. Jedes Mitglied kann
sich nur an einer Stimmgruppe beteiligen. Jede Stimmgruppe
wählt ihre Delegierten und entsendet sie in die
Verbandsversammlung. Das Nähere über die Bildung von
Stimmgruppen und die Wahl ihrer Delegierten regelt die
Satzung.
32
(4) Der Verbandsversammlung gehört ferner ein
Delegierter an, der gewähltes Mitglied der
Landwirtschaftskammer Westfalen-Lippe ist und von dieser
entsandt wird. Der Delegierte hat in der Verbandsversammlung
eine Stimme.
33
§ 14
34
Aufgaben der Verbandsversammlung
35
(1) ... Sie wählt die Mitglieder des
Verbandsrates.
36
...
37
§ 15
38
Sitzungen der Verbandsversammlung,
Beschlussfassung
39
...
40
(6) Die Verbandsversammlung bildet ihren Willen
mit der Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen. Bei
Beschlüssen und Wahlen zählen Stimmenthaltungen und ungültige
Stimmen zur Feststellung der Beschlussfähigkeit, nicht aber
zur Berechnung der Mehrheit mit. Stimmengleichheit bedeutet
Ablehnung.
41
...
42
§ 16
43
Zusammensetzung, Wahl und Amtszeit des
Verbandsrates
44
(1) Der Verbandsrat besteht aus fünfzehn
Mitgliedern. Für das Land Nordrhein-Westfalen entsendet der
zuständige Fachminister ein Mitglied des Verbandsrates.
Weitere vierzehn Mitglieder des Verbandsrates werden von der
Verbandsversammlung gewählt. Zunächst entfallen auf die
45
1. Mitglieder gemäß § 6 Abs. 1
Satz 1 Nr. 2 (Unternehmen und sonstige Träger der
öffentlichen Wasserversorgung sowie andere Wasserentnehmer)
1 Mitglied,
46
2. Mitglieder gemäß § 6 Abs. 1
Satz 1 Nr. 3 (kreisfreie Städte, kreisangehörige
Städte und Gemeinden) 2 Mitglieder,
47
3. Mitglieder gemäß § 6 Abs. 1
Satz 1 Nr. 4 (Kreise) 1 Mitglied,
48
4. Mitglieder gemäß § 6 Abs. 1
Satz 1 Nr. 5 (Bergwerke) 1 Mitglied,
49
5. Mitglieder gemäß § 6 Abs. 1
Satz 1 Nr. 6 (gewerbliche Unternehmen, Grundstücke,
Verkehrsanlagen und sonstige Anlagen) 1 Mitglied,
50
6. Vertreter der Arbeitnehmer des Verbandes
5 Mitglieder.
51
Die verbleibenden drei Sitze im Verbandsrat
verteilen sich nach dem d'Hondt'schen Höchstzahlverfahren auf
die Mitgliedergruppen gemäß Satz 4 Nrn. 1 bis 5.
Für die Vertreter der Kreise, Städte und Gemeinden gilt
§ 13 Abs. 5 Satz 2 entsprechend. Grundlage ist
das Beitragsverhältnis, das sich für diese Mitgliedergruppen
aus den durchschnittlichen Beitragsleistungen der letzten
drei Jahre vor Bildung des Verbandsrates ergibt; § 12
Abs. 2 Sätze 3, 4 und 7 gelten entsprechend.
52
(2) Die Mitglieder des Verbandsrates nach
Absatz 1 Satz 4 Nr. 6 werden von der
Verbandsversammlung aus je einem Vorschlag des Personalrates
des Verbandes gemäß Satz 2 Nrn. 1 und 2 gewählt.
Die Vorschläge müssen mindestens die doppelte Anzahl der zu
wählenden Mitglieder des Verbandsrates enthalten, und zwar
für:
53
1. drei Arbeitnehmer-Vertreter, die in einem
Beschäftigungsverhältnis zum Verband stehen;
54
2. zwei weitere Arbeitnehmer-Vertreter, die
nicht Beschäftigte des Verbandes sind. Diesem Wahlgang des
Personalrates werden Vorschläge der im Verband vertretenen
Gewerkschaften zugrundegelegt.
55
Die Wahl ist eine Personenwahl. Das Nähere
regelt die Satzung.
56
...
57
(4) In der Satzung kann bestimmt werden, dass
für jedes Mitglied des Verbandsrates in gleicher Weise ein
stellvertretendes Mitglied des Verbandsrates berufen oder
gewählt wird.
58
...
59
§ 17
60
Aufgaben des Verbandsrates
61
...
62
(2) Der Verbandsrat wählt den Vorstand und
bestellt ein Vorstandsmitglied zum Vorsitzenden des
Vorstandes. Das Vorstandsmitglied, das insbesondere für
personelle und soziale Angelegenheiten des Verbandes
zuständig ist, darf nicht gegen die Stimmen der Mehrheit der
Arbeitnehmer-Vertreter gewählt werden. Haben Lippeverband und
Emschergenossenschaft eine gemeinsame Verwaltung, wählen der
Verbandsrat des Lippeverbandes und der Genossenschaftsrat der
Emschergenossenschaft insgesamt mindestens zwei
Vorstandsmitglieder.
63
...
64
§ 18
65
Sitzungen des Verbandsrates,
Beschlussfassung
66
...
67
(5) Der Verbandsrat bildet seinen Willen mit
der Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen, wobei jedes
Mitglied des Verbandsrates eine Stimme hat. Bei Beschlüssen
und Wahlen zählen Stimmenthaltungen und ungültige Stimmen zur
Feststellung der Beschlussfähigkeit, nicht aber zur
Berechnung der Mehrheit mit. Stimmengleichheit bedeutet
Ablehnung.
68
...
69
3. Durch Gesetz vom 7. Februar 1990 wurde
das Emschergesetz vom 14. Juli 1904 in "Gesetz über die
Emschergenossenschaft (Emschergenossenschaftsgesetz
- EmscherGG -)" umbenannt und neu gefasst; die
Änderungen entsprechen denjenigen im Lippeverbandsgesetz.
70
Für das oberirdische Einzugsgebiet der Emscher
besteht eine Körperschaft des öffentlichen Rechts mit dem
Namen "Emschergenossenschaft", die einen Großteil der
wesentlichen wasserwirtschaftlichen Aufgaben für das
Einzugsgebiet der Emscher erfüllt. Mitglieder der
Genossenschaft (Genossen) sind die ganz oder teilweise im
Genossenschaftsgebiet liegenden Städte, Gemeinden und Kreise,
die jeweiligen Eigentümer der ganz oder teilweise im
Genossenschaftsgebiet belegenen Bergwerke sowie gewerbliche
Unternehmen und die jeweiligen Eigentümer von Grundstücken,
Verkehrsanlagen und sonstigen Anlagen, die Unternehmen der
Genossenschaft verursachen oder erschweren oder Vorteile von
ihnen haben (vgl. § 5 EmscherGG). Organe der sich selbst
verwaltenden Genossenschaft sind die
Genossenschaftsversammlung, der Genossenschaftsrat und der
Vorstand (vgl. § 9 EmscherGG). Die
Genossenschaftsversammlung besteht aus den Delegierten der
Genossen, wobei sich die Zahl der Delegierten pro Genosse
nach der Höhe von dessen Beitrag richtet (vgl. § 11
EmscherGG). Die Genossenschaftsversammlung ist zuständig für
die Wahl der Mitglieder des Genossenschaftsrats sowie zur
Beschlussfassung über die Satzung, die Veranlagungsgrundsätze
und eine Reihe von weiteren wichtigen Angelegenheiten wie
insbesondere die Feststellung des Haushaltsplans (vgl.
§ 13 EmscherGG). Sie bildet ihren Willen mit der
Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen (vgl. § 14
Abs. 6 EmscherGG).
71
Der Genossenschaftsrat besteht aus
15 Mitgliedern (vgl. § 15 Abs. 1 EmscherGG).
Von diesen entfallen beitragsunabhängig drei Sitze auf die
Städte, Gemeinden und Kreise und zwei Sitze auf die
Bergwerke, gewerblichen Unternehmen, Eigentümer von
Grundstücken, Verkehrsanlagen und sonstigen Anlagen. Weitere
fünf Sitze werden beitragsabhängig nach dem d'Hondt'schen
Höchstzahlverfahren auf diese beiden Mitgliedergruppen
verteilt. Die restlichen fünf Sitze im Genossenschaftsrat
gehen an die Vertreter der Arbeitnehmer der Genossenschaft,
deren Wahl entsprechend den Regelungen für den Lippeverband
erfolgt. Der Genossenschaftsrat wählt den Vorstand und
bestellt ein Vorstandsmitglied zu dessen Vorsitzendem (vgl.
§ 16 Abs. 2 EmscherGG). Auch die sonstigen
Entscheidungs- und Zustimmungsbefugnisse entsprechen
denjenigen des Lippeverbandsrats. Dasselbe gilt für
Zusammensetzung und Wahl des Vorstands.
72
Die dem Bundesverfassungsgericht zur Prüfung
vorgelegten Vorschriften des Emschergenossenschaftsgesetzes
lauten:
73
§ 5
74
Mitglieder der Genossenschaft
75
(1) Mitglieder der Genossenschaft (Genossen)
sind:
76
1. kreisfreie Städte, kreisangehörige Städte,
Gemeinden und
77
2. Kreise,
78
soweit sie ganz oder teilweise im
Genossenschaftsgebiet liegen;
79
3. die jeweiligen Eigentümer der ganz oder
teilweise im Genossenschaftsgebiet liegenden Bergwerke;
80
4. gewerbliche Unternehmen und die jeweiligen
Eigentümer von Grundstücken, Verkehrsanlagen und sonstigen
Anlagen, die Unternehmen der Genossenschaften verursachen,
erschweren, zu erwarten haben oder von ihnen Vorteile haben
oder zu erwarten haben; soweit ein Erbbaurecht bestellt ist,
tritt der Erbbauberechtigte an die Stelle des Eigentümers;
soweit für Verkehrsanlagen eine Baulast besteht, tritt deren
Träger an die Stelle des Eigentümers oder des
Erbbauberechtigten.
81
Mitglieder der Genossenschaft sind auch
Gebietskörperschaften, Unternehmen oder Eigentümer im Sinne
von Satz 1 Nrn. 1 bis 4 außerhalb des
Genossenschaftsgebiets, deren Aufgaben und Pflichten die
Genossenschaft gemäß § 2 Abs. 2 übernommen hat.
Bergwerke gemäß Satz 1 Nr. 3 sind auch
Bergwerkseigentum und die Bewilligung im Sinne des
Bundesberggesetzes, ferner Bergwerke, Bergwerkseigentum und
Bewilligungen, die aufgehoben oder widerrufen werden oder
erlöschen.
82
(2) Die Mitgliedschaft in den Fällen des
Absatzes 1 Satz 1 Nr. 4 und Satz 2 setzt
voraus, dass in der Satzung festzusetzende Mindestbeiträge
erreicht werden und der Beitragsbescheid dem Veranlagten
zugestellt ist (§ 26 Abs. 1 und 2). Unterschreitet
ein Mitglied in einer Beitragsgruppe den Mindestbeitrag,
erlischt insoweit seine Mitgliedschaft mit dem Zeitpunkt, zu
dem ihm die hierüber getroffene Entscheidung des Vorstandes
zugestellt ist. Zwischen dieser Entscheidung und der
Zustellung entstehen insoweit keine neuen Rechte oder
Pflichten des Mitgliedes.
83
(3) Die Genossen sind in einem Verzeichnis zu
führen. Das Nähere regelt die Satzung.
84
§ 11
85
Genossenschaftsversammlung
86
(1) Die Genossenschaftsversammlung besteht aus
den Delegierten der Genossen gemäß Absatz 2 und 3. Die
Gesamtzahl der Delegierten wird durch die Satzung
bestimmt.
87
(2) Jede in der Satzung festzusetzende Einheit
an Jahresbeiträgen (Beitragseinheit) berechtigt zur
Entsendung eines Delegierten. Ein Genosse entsendet in die
Genossenschaftsversammlung so viele Delegierte mit je einer
Stimme, wie er auf Grund seiner Jahresbeiträge an vollen
Beitragseinheiten erreicht. Kein Genosse darf mehr als zwei
Fünftel aller Delegierten stellen. Die nach Satz 3 über
zwei Fünftel aller Beitragseinheiten hinausgehenden Beiträge
eines Genossen berechtigen nicht zur Entsendung von
Delegierten oder zur Bildung von und zum Eintritt in
Stimmgruppen (Absatz 3). Bei der Ermittlung der
Beitragseinheiten eines Genossen ist sein durchschnittlicher
Jahresbeitrag aus den letzten drei Jahren vor der Neubildung
der Genossenschaftsversammlung zugrunde zu legen; bei einer
Mitgliedschaft von weniger als drei Jahren gilt der letzte
vor der Neubildung der Genossenschaftsversammlung vom
Vorstand festgesetzte Jahresbeitrag. Solange Jahresbeiträge
einzelner Genossen noch nicht feststehen, gilt der vom
Vorstand festgesetzte Beitrag. Die Abwasserabgabe gemäß
§ 65 Absatz 2 des Landeswassergesetzes bleibt bei
der Ermittlung der Beitragseinheiten unberücksichtigt.
88
(3) Mit den Jahresbeiträgen, die eine volle
Beitragseinheit nicht erreichen oder darüber hinausgehen
(Beitragsteileinheiten), können sich die Genossen zu
Stimmgruppen zusammenschließen. Jede Stimmgruppe hat so viele
Delegierte mit je einer Stimme, wie sie mit den
zusammengelegten Beiträgen oder Beitragsteilen volle
Beitragseinheiten auf sich vereinigt. Jeder Genosse kann sich
nur an einer Stimmgruppe beteiligen. Jede Stimmgruppe wählt
ihre Delegierten und entsendet sie in die
Genossenschaftsversammlung. Das Nähere über die Bildung von
Stimmgruppen und die Wahl ihrer Delegierten regelt die
Satzung.
89
§ 13
90
Aufgaben der Genossenschaftsversammlung
91
(1) ... Sie wählt die Mitglieder des
Genossenschaftsrates.
92
...
93
§ 14
94
Sitzungen der Genossenschaftsversammlung,
Beschlussfassung
95
...
96
(6) Die Genossenschaftsversammlung bildet ihren
Willen mit der Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen. Bei
Beschlüssen und Wahlen zählen Stimmenthaltungen und ungültige
Stimmen zur Feststellung der Beschlussfähigkeit, nicht aber
zur Berechnung der Mehrheit mit. Stimmengleichheit bedeutet
Ablehnung.
97
...
98
§ 15
99
Zusammensetzung, Wahl und Amtszeit des
Genossenschaftsrates
100
(1) Der Genossenschaftsrat besteht aus fünfzehn
Mitgliedern, die von der Genossenschaftsversammlung gewählt
werden. Zunächst entfallen auf die
101
1. Genossen gemäß § 5 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 (kreisfreie Städte, kreisangehörige
Städte und Gemeinden) 2 Mitglieder,
102
2. Genossen gemäß § 5 Abs. 1
Satz 1 Nr. 2 (Kreise) 1 Mitglied,
103
3. Genossen gemäß § 5 Abs. 1
Satz 1 Nr. 3 (Bergwerke) 1 Mitglied,
104
4. Genossen gemäß § 5 Abs. 1
Satz 1 Nr. 4 (gewerbliche Unternehmen, Grundstücke,
Verkehrsanlagen und sonstige Anlagen) 1 Mitglied,
105
5. Vertreter der Arbeitnehmer der
Genossenschaft 5 Mitglieder.
106
Die verbleibenden fünf Sitze im
Genossenschaftsrat verteilen sich nach dem d'Hondt'schen
Höchstzahlverfahren auf die Mitgliedergruppen gemäß
Satz 2 Nrn. 1 bis 4. Für die Vertreter der Kreise,
Städte und Gemeinden gilt § 12 Abs. 4 Satz 2
entsprechend. Grundlage ist das Beitragsverhältnis, das sich
für diese Mitgliedergruppen aus den durchschnittlichen
Beitragsleistungen der letzten drei Jahre vor Bildung des
Genossenschaftsrates ergibt; § 11 Abs. 2
Sätze 3, 4 und 7 gelten entsprechend.
107
(2) Die Mitglieder des Genossenschaftsrates
nach Absatz 1 Satz 2 Nr. 5 werden von der
Genossenschaftsversammlung aus je einem Vorschlag des
Personalrates der Genossenschaft gemäß Satz 2
Nrn. 1 und 2 gewählt. Die Vorschläge müssen mindestens
die doppelte Anzahl der zu wählenden Mitglieder des
Genossenschaftsrates enthalten, und zwar für:
108
1. drei Arbeitnehmer-Vertreter, die in einem
Beschäftigungsverhältnis zu der Genossenschaft stehen;
109
2. zwei weitere Arbeitnehmer-Vertreter, die
nicht Beschäftigte der Genossenschaft sind. Diesem Wahlgang
des Personalrates werden Vorschläge der in der Genossenschaft
vertretenen Gewerkschaften zugrunde gelegt.
110
Die Wahl ist eine Personenwahl. Das Nähere
regelt die Satzung.
111
...
112
(4) In der Satzung kann bestimmt werden, dass
für jedes Mitglied des Genossenschaftsrates in gleicher Weise
ein stellvertretendes Mitglied des Genossenschaftsrates
gewählt wird.
113
§ 16
114
Aufgaben des Genossenschaftsrates
115
...
116
(2) Der Genossenschaftsrat wählt den Vorstand
und bestellt ein Vorstandsmitglied zum Vorsitzenden des
Vorstandes. Das Vorstandsmitglied, das insbesondere für
personelle und soziale Angelegenheiten der Genossenschaft
zuständig ist, darf nicht gegen die Stimmen der Mehrheit der
Arbeitnehmer-Vertreter gewählt werden. Haben
Emschergenossenschaft und Lippeverband eine gemeinsame
Verwaltung, wählen der Genossenschaftsrat der
Emschergenossenschaft und der Verbandsrat des Lippeverbandes
insgesamt mindestens zwei Vorstandsmitglieder.
117
...
118
§ 17
119
Sitzungen des Genossenschaftsrates,
Beschlussfassung
120
...
121
(5) Der Genossenschaftsrat bildet seinen Willen
mit der Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen, wobei
jedes Mitglied des Genossenschaftsrates eine Stimme hat. Bei
Beschlüssen und Wahlen zählen Stimmenthaltungen und ungültige
Stimmen zur Feststellung der Beschlussfähigkeit, nicht aber
zur Berechnung der Mehrheit mit. Stimmengleichheit bedeutet
Ablehnung.
122
...
123
1. a) Am 12. Dezember 1990 fand die erste
Sitzung der nach der Gesetzesneufassung gebildeten
Verbandsversammlung des Lippeverbands statt. Diese bestand
aus 66 Delegierten der Städte, Gemeinden und Kreise,
sechs Vertretern des Landes, dem Vertreter der
Landwirtschaftskammer sowie 74 Delegierten der privaten
Unternehmen und Eigentümer. Der von der Verbandsversammlung
an diesem Tage gewählte Verbandsrat setzte sich aus sechs
Mitgliedern der Städte, Gemeinden und Kreise sowie des
Landes, vier Mitgliedern der Bergwerke und der sonstigen
"gewerblichen Unternehmen" sowie fünf Arbeitnehmervertretern
zusammen. Ebenfalls am 12. Dezember 1990 fand die erste
Sitzung des neugewählten Verbandsrats statt. In dieser
Sitzung wurde der fünfköpfige Vorstand gewählt, der aus dem
Vorsitzenden, drei weiteren Vorstandsmitgliedern sowie dem
für den Geschäftsbereich Personelles und Soziales zuständigen
Mitglied bestand.
124
b) Die erste Sitzung der aus 50 Delegierten
der Städte, Gemeinden und Kreise, 67 Delegierten der
Bergwerke und 31 Delegierten der gewerblichen Unternehmen und
privaten Eigentümer neu gebildeten Genossenschaftsversammlung
der Emschergenossenschaft fand am 29. November 1990
statt; in ihr wurde der Genossenschaftsrat mit fünf
Vertretern der Kreise, Städte und Gemeinden, fünf Vertretern
der Bergwerke und privaten Eigentümer und fünf
Arbeitnehmervertretern gewählt. Noch am gleichen Tag tagte
auch der Genossenschaftsrat und wählte den Vorstand der
Genossenschaft mit dem Vorsitzenden, drei weiteren
Vorstandsmitgliedern sowie dem für den Geschäftsbereich
Personelles und Soziales zuständigen Mitglied.
125
c) Zwei Mitglieder des Lippeverbands und vier
Genossen der Emschergenossenschaft, alle aus dem Kreis der
gewerblichen Unternehmen und Bergwerke, hatten bereits im
Laufe des Jahres 1990 Verfassungsbeschwerden unmittelbar
gegen die Vorschriften über die Arbeitnehmermitbestimmung
eingelegt, welche jedoch durch Beschlüsse der zuständigen
Kammer des Bundesverfassungsgerichts vom 26. Juni 1991
(2 BvR 1735/90 und 2 BvR 1736/90) mangels
Erschöpfung des Rechtswegs nicht zur Entscheidung angenommen
wurden.
126
d) Mit Schreiben vom 13. September 1991
fochten diese Mitglieder die Wahlen der Arbeitnehmervertreter
und ihrer Stellvertreter in die Räte sowie der für personelle
und soziale Angelegenheiten zuständigen Vorstandsmitglieder
an. Die Verbandsversammlung des Lippeverbands und die
Genossenschaftsversammlung der Emschergenossenschaft
erklärten in ihren Sitzungen vom 12. Dezember 1991 und
vom 26. November 1991 die jeweiligen Wahlen für
gültig.
127
2. Bereits zuvor hatten die selben Mitglieder
Klagen auf Feststellung der Ungültigkeit der Wahlen zum
Verbands- bzw. Genossenschaftsrat und der insbesondere für
personelle und soziale Angelegenheiten zuständigen
Vorstandsmitglieder erhoben, weil die Mitbestimmung der
Arbeitnehmer sie in ihrem Grundrecht aus Art. 2
Abs. 1 GG verletze. Die gesetzliche Regelung der
Arbeitnehmermitbestimmung sei in formeller und materieller
Hinsicht mit dem Grundgesetz unvereinbar. Formell sei die
Bundeskompetenz für das Wasserverbandsrecht und das
Personalvertretungsrecht nicht beachtet worden. In
materieller Hinsicht verstoße die Arbeitnehmermitbestimmung
vor allem gegen das Demokratieprinzip und gegen das
Rechtsstaatsprinzip in seiner Ausprägung als Grundsatz der
Gesetzmäßigkeit der Verwaltung sowie gegen das
Übermaßverbot.
128
Mit Urteilen vom 11. September 1992 wies
das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen die Klagen als
unzulässig ab, weil es den Klägerinnen an der Klagebefugnis
fehle. Bei den angegriffenen Wahlen handele es sich um
innerorganisatorische Akte ohne Außenwirkung, von denen die
Klägerinnen, die weder Organe des jeweiligen Verbands noch
Teile eines solchen Organs seien, nicht betroffen sein
könnten.
129
3. Mit ihren Berufungen begehrten die
Klägerinnen auch die Verpflichtung der zwischenzeitlich
ebenfalls beklagten Lippeverbands- und der
Emschergenossenschaftsversammlung, die Wahl der
Arbeitnehmervertreter für ungültig zu erklären, hilfsweise
die Feststellung der Ungültigkeit der Wahlen der
Arbeitnehmervertreter und weiter hilfsweise, den Lippeverband
und die Emschergenossenschaft zu verurteilen, Beschlüsse
unter Mitwirkung der Arbeitnehmervertreter zu unterlassen,
soweit diese nicht ausschließlich wasserwirtschaftliche
Belange beträfen.
130
Mit Urteilen vom 9. Juni 1995 wies das
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen die
Berufungen zurück: Die Klagen seien in der Sache unbegründet.
Ein Verstoß gegen Art. 2 Abs. 1 GG liege nicht vor.
Die beanstandeten Vorschriften über die
Arbeitnehmermitbestimmung gehörten zur verfassungsmäßigen
Ordnung; sie seien in formeller und materieller Hinsicht mit
dem Grundgesetz vereinbar. Dem Land stehe die notwendige
Gesetzgebungskompetenz zu. Die fraglichen
Mitbestimmungsregelungen verstießen auch nicht gegen das
Demokratiegebot oder gegen das Rechtsstaatsprinzip in Gestalt
der Grundsätze der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der
Verhältnismäßigkeit. Ebenso wenig stünden die Prinzipien für
den öffentlichen Dienst nach Art. 33 GG oder Grundsätze
der Verwaltungsorganisation den Regelungen über die
Arbeitnehmermitbestimmung in den beiden Gesetzen
entgegen.
131
4. Gegen diese Urteile wandten sich die
Klägerinnen mit den vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen
Revisionen. Mit Beschlüssen vom 17. Dezember 1997 (NVwZ
1999, S. 870; BVerwGE 106, 64) hat das
Bundesverwaltungsgericht die Verfahren nach Art. 100
Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht
die Frage vorgelegt, ob die §§ 6, 12, 14 Abs. 1
Satz 2, 15 Abs. 6, 16 Abs. 1, 2 und 4, 17
Abs. 2, 18 Abs. 5 LippeVG sowie §§ 5, 11, 13
Abs. 1 Satz 2, 14 Abs. 6, 15 Abs. 1, 2
und 4, 16 Abs. 2, 17 Abs. 5 EmscherGG mit den
Grundsätzen des in Art. 20 Abs. 2, 28 Abs. 1
Satz 1 GG verankerten, für die Erfüllung von
Gemeinwohlaufgaben unverzichtbaren Erfordernisses der
organisatorisch-personellen demokratischen Legitimation
vereinbar seien, soweit die Organe Verbands- und
Genossenschaftsversammlung, Verbands- und Genossenschaftsrat
sowie Vorstand aus Amtswaltern bestehen, denen
- insgesamt oder mehrheitlich - eine
ununterbrochene, auf das Volk zurückzuführende Legitimation
fehle. Den Anforderungen aus dem Demokratieprinzip könne bei
einer Selbstverwaltungskörperschaft der vorliegenden Art, die
bedeutende Schutz- und Regelungsaufgaben hinsichtlich des
überragend wichtigen Gemeinschaftsguts Wasser für ein großes
Einzugsgebiet und die gesamte dort lebende Bevölkerung
wahrzunehmen habe, nur durch organisatorisch-personelle
demokratische Legitimation, nicht auf andere Weise, etwa
allein durch die sachlich-inhaltliche demokratische
Legitimation genügt werden.
132
Die Entscheidung des Rechtsstreits hänge von
der Gültigkeit der zur Überprüfung gestellten
landesrechtlichen Normen ab. Seien sie gültig, seien die
Revisionen zurückzuweisen, andernfalls sei ihnen
stattzugeben. Obwohl mit der Revision ausdrücklich nur die
Konzeption der Arbeitnehmermitbestimmung angegriffen werde,
seien alle für die Entscheidungsstrukturen des Verbands und
der Genossenschaft maßgeblichen Vorschriften dem
Bundesverfassungsgericht vorzulegen; denn das Verdikt der
Demokratiewidrigkeit der Arbeitnehmermitbestimmung wegen
eines Mangels an demokratischer Legitimation der davon
betroffenen Organe hänge von einer Gesamtbeurteilung des
Legitimationsniveaus der einzelnen zur Ausübung von
Staatsgewalt berufenen Organe ab. Andernfalls würde der
untrennbare Zusammenhang des einheitlichen Mangels an
Legitimation aufgelöst werden. Für eine verfassungskonforme
Auslegung der beanstandeten Vorschriften verbleibe angesichts
der eindeutigen gesetzgeberischen Grundkonzeption kein Raum.
Die Revision müsste aber selbst dann ohne weitere
Sachaufklärung Erfolg haben, wenn das
Bundesverfassungsgericht allein die Arbeitnehmermitbestimmung
von Verfassungs wegen beanstanden würde.
133
Die Revisionen seien zulässig, nachdem die
Klägerinnen in der Revisionsinstanz ihren bisherigen
Verpflichtungsantrag auf einen kassatorischen
Gestaltungsantrag umgestellt hätten. Die Klägerinnen seien
klagebefugt. Unter Berufung auf ihr Grundrecht aus
Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 19
Abs. 4 GG könnten sie sich gegen die Ausformung ihrer
Zwangsmitgliedschaft durch die gesamte die
Arbeitnehmermitbestimmung betreffende Konzeption der beiden
Gesetze gerichtlich zur Wehr setzen. Der Rechtsstreit habe
sich trotz der zwischenzeitlichen Nach- und Neuwahlen nicht
erledigt, weil sich an der Verfassungswidrigkeit der
streitbefangenen Vorschriften hierdurch nichts ändere; zudem
seien Verbands- und Genossenschaftsrat in ihrer jeweiligen
Erstbesetzung für die Wahl und die Wiederwahl des Vorstands
zuständig gewesen, so dass die angegriffenen Wahlen weiterhin
Rechtswirkungen zeitigten.
134
Die Klagen seien bei Verfassungswidrigkeit der
vorgelegten Bestimmungen auch begründet. Diese verletzten die
Klägerinnen in ihrem Recht auf allgemeine Handlungsfreiheit
aus Art. 2 Abs. 1 GG. Wesentliche Teile der
Organisation des Lippeverbands und der Emschergenossenschaft
seien mit dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes, wie es in
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verstanden
werde (Hinweis auf BVerfGE 47, 253 ; 52,
95 ; 77, 1 ; 83, 60
; 93, 37 ),
unvereinbar; die dafür maßgeblichen Vorschriften gehörten
nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung des Grundgesetzes.
135
Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG
erfordere einen effektiven Einfluss des Volkes auf die
personelle Zusammensetzung und auf die Tätigkeit der
Staatsorgane. Deren Akte müssten sich auf den Willen des
Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet
werden. Dieser Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und
staatlicher Herrschaft werde durch die Parlamentswahlen, die
parlamentarischen Gesetze als Maßgaben des
Verwaltungshandelns, die parlamentarische Verantwortung der
Regierung und die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der
Verwaltung hergestellt. Für die Beurteilung, ob ein
hinreichender Gehalt an demokratischer Legitimation vorhanden
sei, hätten die in Rechtsprechung und Literatur entwickelten
unterschiedlichen Formen der Legitimation nicht Bedeutung je
für sich, sondern nur in ihrem Zusammenwirken. Entscheidend
seien ihre Effektivität und die Erreichung eines bestimmten
Legitimationsniveaus. Dabei könnten die personelle
Legitimation der Organwalter einerseits und die
sachlich-inhaltliche Legitimation ihres gesetzesgesteuerten
Handelns andererseits einander keineswegs vollständig
ersetzen, wohl aber in einem gewissen Umfang substituieren.
Organe und Amtswalter bedürften mithin einer auf die
Gesamtheit der Staatsbürger, das Volk, zurückzuführenden
Legitimation, wobei eine uneingeschränkte personelle
Legitimation durch eine ununterbrochene Legitimationskette
bewirkt werde.
136
Auch wenn das Bundesverfassungsgericht diese
Kriterien demokratischer Legitimation für die hierarchisch
organisierte Bundes- und Landesverwaltung sowie die
kommunalen Gebietskörperschaften entwickelt habe, seien sie
jedenfalls dann auf funktionale
Selbstverwaltungskörperschaften anzuwenden, wenn diese nicht
nur Angelegenheiten ihrer Mitglieder, sondern auch
überragende Gemeinwohlbelange und Angelegenheiten Dritter wie
lebenswichtige Aufgaben der Daseinsvorsorge für weite
Bevölkerungskreise wahrzunehmen hätten. Die Mitglieder
solcher Selbstverwaltungseinheiten könnten nicht als
"Teilvolk" Legitimation vermitteln. Gesellschaftliche
Gruppen, die allein nach funktions- und interessenbestimmten
Merkmalen abgegrenzt seien, seien zumindest dann kein
"Teilvolk" im Sinne eines Legitimationssubjekts, wenn die
Selbstverwaltungseinrichtung nicht ausschließlich oder ganz
überwiegend eigene Belange der Mitglieder regele, sondern
- wie hier - ihr wesentlicher Zweck die Wahrung von
Gemeinwohlbelangen sei, die den Interessenkreis der
Betroffenen nach Umfang und Gewicht eindeutig überschritten.
Beim Lippeverband und der Emschergenossenschaft gehe es nicht
nur um die Erfüllung einzelner wasserwirtschaftlicher
Aufgaben, sondern um die Wahrung von bedeutsamen
Gemeinwohlbelangen wie den Erhalt und den Schutz des Wassers
für eine ganze Region, also um eine lebensnotwendige und
letztlich auch nicht "privatisierbare" Staatsaufgabe. In
derartigen Fällen erscheine die Errichtung einer
Selbstverwaltungskörperschaft, in der sich private gegen
öffentliche Interessen durchsetzen könnten, schon vom Ansatz
her nicht tragbar. Der demokratisch legitimierte Staat dürfe
sich seiner Verantwortung für derart originäre und
wesentliche Staatsaufgaben nicht - auch nicht
teilweise - entziehen. Dies bedeutete nicht nur ein
Stück Rückzug des Staates aus eigener Verantwortung, sondern
mit abnehmender Legitimation der Körperschaftsorgane auch
eine Fremdbestimmung der Gemeinschaft in ihren ureigensten
Angelegenheiten durch die Träger von Partikularinteressen und
bewirkte damit letztlich einen ungleichen Einfluss der
Staatsbürger auf die Ausübung von Staatsgewalt. Möge auch die
Mitwirkung von Sachkundigen sinnvoll erscheinen, müsse doch
ein Mindestmaß an demokratischer Legitimation gewahrt werden,
damit die Ausübung von Staatsgewalt nicht letztlich nicht
mehr parlamentarisch, sondern von Interessengruppen
verantwortet werde.
137
Beim Lippeverband sei nicht von Gesetzes wegen
hinreichend gewährleistet, dass Entscheidungen der
Versammlung stets mit einer Mehrheit der demokratisch
legitimierten Delegierten getroffen würden; deshalb sei die
demokratische Legitimation des Verbandsrats und des von
diesem gewählten Vorstands nicht mehr gesichert. In der
Genossenschaftsversammlung der Emschergenossenschaft sei
allenfalls das Drittel der Delegierten der kommunalen
Mitglieder demokratisch legitimiert; es sei nicht
gewährleistet, dass sich die demokratisch legitimierten
Amtsträger notwendig durchsetzten (Prinzip der doppelten
Mehrheit). Da die Genossenschaftsversammlung damit
überwiegend nicht personell-demokratisch legitimiert sei,
könne sie auch dem Genossenschaftsrat und dieser dem Vorstand
keine demokratische Legitimation vermitteln.
138
Dieses personelle Legitimationsdefizit werde
nicht im Wege einer sachlich-inhaltlichen Legitimation
ausgeglichen. Zwar enthielten das Lippeverbandsgesetz und das
Emschergenossenschaftsgesetz global-handlungssteuernde
Regelungen und bestimmten insbesondere eine detailliert und
umfassend geregelte staatliche Aufsicht, die neben der
Rechtsaufsicht auch Ansätze einer Fachaufsicht einschließe;
jedoch habe sich der legitimierende gesetzgeberische Wille
nicht in ausreichend konkreten oder gar exakten Zielvorgaben
für das Handeln der Organe niedergeschlagen. Auch seien
organisatorische Gewährleistungen dafür, dass von Interessen
unbeeinflusster wasserwirtschaftlicher Sachverstand in den
Organen zusammengeführt und mit Durchsetzungsfähigkeit
ausgestattet werde, im Gesetz nur schwach ausgeprägt. Dies
werde weitgehend den Selbstregulierungskräften
unterschiedlicher Interessenvertreter in den Organen
überlassen. Zwar könne die sachlich-inhaltliche Legitimation
durch gesetzliche Regelungen personelle Legitimationsdefizite
bei einer Selbstverwaltungskörperschaft, deren Wirkungskreis
sich auf die eigenen Angelegenheiten ihrer Mitglieder
beschränke, ausreichend substituieren. Dies gelte jedoch
nicht für den Lippeverband und die Emschergenossenschaft,
weil diese mit der Pflege des für die Allgemeinheit
überlebensnotwendigen Gemeinschaftsgutes "Wasser" eine
genuine Aufgabe der öffentlichen Daseinsvorsorge wahrnähmen.
Auch die Zwangsmitgliedschaft der Klägerinnen und die damit
verbundene Beitragspflicht führten nicht zu der
erforderlichen Legitimation für die Ausübung von
Staatsgewalt. Der grundsätzlichen Anerkennung der
funktionalen Selbstverwaltung durch Art. 87 Abs. 2,
3, Art. 130 Abs. 3 GG könne nicht entnommen werden,
dass die gesteigerte Inpflichtnahme privater Mitglieder deren
gesteigerten Einfluss auf übergreifende oder gar überragende
Belange des Gemeinwohls rechtfertigen könnte.
139
1. Das Land Nordrhein-Westfalen hält die
vorgelegten Regelungen für verfassungsgemäß. Körperschaften
der funktionalen Selbstverwaltung wiesen einen spezifisch
fachbezogenen und mitgliedschaftlichen Charakter auf und
bedürften zu ihrer Errichtung der Gesetzesform. Die
Mitgliedschaft ergebe sich aufgrund eines Kriteriums
sachlicher Betroffenheit; es gehe um Betroffenenschutz durch
Betroffenenteilhabe. Funktionale Selbstverwaltung, die es in
vielfältiger Form und in unterschiedlichen Bereichen der
Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebe, bedürfe vor dem
Hintergrund der grundgesetzlichen Kompetenzordnung einer
besonderen Legitimation, die sich zum einen aus
Grundrechtsnormen ergebe, zum anderen, wie im Bereich der
Selbstverwaltung der Wasserverbände, aus allgemeinen
verfassungsrechtlichen Wertungen wie dem Demokratieprinzip.
Die funktionale Selbstverwaltung sei kein prinzipiell
demokratiefeindliches Element, sondern verwirkliche den
Gedanken des Minderheiten- und Betroffenenschutzes und
konkretisiere die im Rechtsstaatsprinzip enthaltene vertikale
Gewaltenteilung durch die Begrenzung staatlicher
Machtausübung. Durch die Verankerung im Demokratie- und
Rechtsstaatsprinzip seien der funktionalen Selbstverwaltung
aber zugleich funktionell-rechtliche Grenzen gesetzt:
Angelegenheiten von grundlegender politischer Tragweite für
das Gesamtvolk ließen sich nicht auf Träger funktionaler
Selbstverwaltung delegieren; hierzu gehörten etwa die
Außenpolitik, die Verteidigung, die Vollzugspolizei, die
Steuererhebung und die Schulaufsicht. Die von Lippeverband
und Emschergenossenschaft seit jeher wahrgenommenen
wasserwirtschaftlichen Belange stellten keine derart
lebenswichtigen Aufgaben der Daseinsvorsorge für weite
Bevölkerungskreise dar, dass die Grenzen der Zulässigkeit
ihrer Erledigung in funktionaler Selbstverwaltung
überschritten würden. Es handele sich auch nicht um
klassische und daher nicht privatisierbare Staatsaufgaben.
Hiervon seien Gesetzgebung, Literatur und Judikatur bislang
ausgegangen.
140
Die Organe der Wasserverbände seien
ausreichend demokratisch legitimiert. Sie verfügten trotz
eines personellen Legitimationsdefizits über ein
ausreichendes Legitimationsniveau, sei es aufgrund einer
gesteigerten sachlich-inhaltlichen Legitimation, sei es
aufgrund eines Ausgleichs des Defizits in der
organisatorisch-personellen Legitimation durch das Niveau der
gesetzlichen Aufgabendetermination und des Ausmaßes der
Kontroll- und Selbsteintrittsrechte der Aufsichtsbehörde oder
auf der Grundlage der Annahme eines Verbandsvolks als Quelle
einer binnendemokratischen personellen Legitimation. Dabei
seien Mitentscheidungsbefugnisse der Wasserverbandsmitglieder
gegenüber Dritten durch das Betroffenheitskriterium gedeckt.
Schließlich sei auch die direktive Arbeitnehmermitbestimmung
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
141
2. Die RAG Aktiengesellschaft (Klägerin
zu 1. im Ausgangsverfahren zu 2 BvL 5/98) hält das
Lippeverbandsgesetz im Ergebnis für verfassungsgemäß.
Körperschaften der funktionalen Selbstverwaltung könnten
aufgrund ihrer interessenbezogenen mitgliedschaftlichen
Zusammensetzung den vom Bundesverwaltungsgericht
aufgestellten Anforderungen an eine
organisatorisch-personelle demokratische Legitimation schon
aufgrund ihres Charakters, der selbstständigen und
fachweisungsfreien Wahrnehmung öffentlicher Angelegenheiten
in eigenem Namen zu dienen, prinzipiell nicht genügen. Auch
wenn das Demokratiegebot auf die
Selbstverwaltungskörperschaften grundsätzlich anwendbar sei,
müsse bei der Frage nach ihrer demokratischen Legitimation
die vom Gesamtvolk verschiedene mitgliedschaftliche
Zusammensetzung berücksichtigt werden. Sie bedürften gerade
keiner organisatorisch-personellen Legitimation durch das
Gesamtvolk. Der Lippeverband erfülle auch die vom
Bundesverfassungsgericht aufgestellten Anforderungen an die
Rechtfertigungsgründe für die Errichtung einer funktionalen
Selbstverwaltungskörperschaft, nämlich die Errichtung
aufgrund staatlichen Gesetzes, das Unterworfensein unter
staatliche Aufsicht und die Wahrnehmung legitimer
öffentlicher, nicht originär hoheitlicher Aufgaben, die zwar
zum Bereich der Daseinsvorsorge gehörten, aber typischerweise
von Selbstverwaltungskörperschaften wahrgenommen würden. In
Anbetracht des Aufgabenkatalogs für den Lippeverband handele
es sich auch keineswegs um eine unzulässige Privatisierung
genuiner Staatsaufgaben. Sachlich gerechtfertigt sei die
Übertragung der wasserwirtschaftlichen Aufgaben durch das
Interesse an deren Vereinheitlichung und gesamtheitlicher
Erledigung für das gesamte Einzugsgebiet der Lippe. Die
Betroffenheit der Mitglieder ergebe sich aus deren ohne die
Verbandstätigkeit bestehenden wasserrechtlichen Pflichten und
ihrer Angewiesenheit auf eine geordnete Wasserwirtschaft.
Dritte seien allenfalls gewissen Auskunfts- und
Duldungspflichten unterworfen. Insoweit sei das Betroffensein
der Allgemeinheit ein Wesensmerkmal von
Selbstverwaltungskörperschaften. Auch die Binnenverfassung
des Lippeverbands sei verfassungsgemäß.
142
3. Die übrigen Klägerinnen der
Ausgangsverfahren halten daran fest, dass sich ihr Angriff
weiterhin allein gegen die Regelungen über die
Arbeitnehmermitbestimmung richte. Soweit die Vorlagen des
Bundesverwaltungsgerichts darüber hinaus gingen, fehle es an
der Entscheidungserheblichkeit. Das Bundesverwaltungsgericht
berücksichtige nicht, dass es sich bei den Wasserverbänden um
Organe traditioneller kooperativer Staatsverwaltung handele,
an die der Maßstab der bei der unmittelbaren Staatsverwaltung
erforderlichen demokratischen Legitimation nicht angelegt
werden dürfe. Die Einschränkung der personellen
demokratischen Legitimation der Vertreter der
Industrieunternehmen werde durch eine sachlich-inhaltliche
Legitimation in Form der gesetzlichen Vorgaben und der
Rechtsaufsicht ausgeglichen. Indes sei die zusätzliche
Einschränkung der demokratischen Legitimation durch die
Beteiligung von Arbeitnehmervertretern verfassungsrechtlich
unzulässig; diese könnten ihre Stimmrechte uneingeschränkt
auch in solchen Angelegenheiten ausüben, die nicht
spezifische Arbeitnehmerinteressen berührten. Die
Legitimation durch kooperative Aufgabenerfüllung greife bei
ihnen nicht. Insbesondere genüge es nicht, dass die
Vorschlagslisten die doppelte Anzahl der zu wählenden
Arbeitnehmervertreter enthalten müssten und ein Recht auf
Zurückweisung der Vorschläge bestehe. Die Förderung der
Effizienz der Wasserverbandsarbeit und des Betriebsfriedens
sei ein verfassungsrechtlich unzulässiger Zweck, da er den
von Verfassungs wegen gegebenen Mitwirkungsrahmen
sprenge.
143
4. Der in beiden Ausgangsverfahren
Beigeladene, der als Arbeitnehmervertreter dem Verbands- und
dem Genossenschaftsrat angehört, hält den Hinweis des
Bundesverwaltungsgerichts darauf, dass die Wasserverbände
Gemeinwohlbelange wahrnähmen, für verfehlt. Mit dem
Gemeinwohlbegriff solle die Schwäche der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zur so genannten ununterbrochenen
Legitimationskette verdeckt werden; diese führe letztlich
dazu, dass eine vom Parlament durch die Wahl der
verantwortlichen Regierung erteilte Generalermächtigung für
das gesamte Verwaltungshandeln dieses vielfach
unkontrollierbar und unkorrigierbar mache. Hier helfe
vielmehr der Ansatz einer grundrechtlich-autonomen
Legitimation der Organmitglieder weiter, die an die Stelle
der personellen Legitimation exekutiver Amtsträger trete.
Diese Legitimation folge für die Unternehmen und
Gebietskörperschaften aus dem Eigentumsgrundrecht, für die
Arbeitnehmervertreter aus der Berufsausübungs- und
Koalitionsfreiheit. Da die jeweiligen Grundrechtsträger bei
der Grundrechtsausübung an Gemeinwohlbelange gebunden seien,
sei es unschädlich, wenn die Selbstverwaltungskörperschaft
nicht überwiegend eigene Belange der Mitglieder regele. Es
handele sich um einen speziellen Typ der funktionalen
Selbstverwaltung mit unternehmensverfassungsrechtlicher
Struktur, dem eine spezifische Mischung
öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Elemente eigen
sei und auf den die Kriterien der demokratischen Legitimation
unmittelbarer staatlicher Hoheitsverwaltung gerade nicht
anwendbar seien.
144
Hinsichtlich des "klassischen" Typs
funktionaler Selbstverwaltung sei der Stellungnahme der
Landesregierung Nordrhein-Westfalen zu folgen und ebenfalls
von der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der zur Prüfung
gestellten Normen auszugehen.
145
5. Die Beklagten der Ausgangsverfahren, die
Emschergenossenschaft und der Lippeverband sowie die
Versammlungen dieser beiden Wasserverbände, halten die zur
Prüfung gestellten Normen im Ergebnis für verfassungsgemäß.
Das erforderliche Legitimationsniveau werde in Form einer
kollektiven personellen Legitimation durch den
parlamentarischen Legislativakt erreicht. Ein Festhalten an
der klassischen Legitimationskette stelle im Ergebnis eine
Entmündigung des demokratisch legitimierten Gesetzgebers dar
und widerspreche dem über Jahrzehnte etablierten System der
wasserwirtschaftlichen Selbstverwaltung.
146
Auch durch die Mitwirkung der
Arbeitnehmervertreter werde die demokratische Legitimation
nicht aufgehoben. Aufgrund des geringen Ausmaßes der
hierdurch bewirkten Fremdbestimmung sei der Eingriff in die
Rechte der Verbandsmitglieder und Genossen
verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
147
Das Bundesverwaltungsgericht setze sich nicht
umfassend mit der Willensbildung in Wasserverbänden
auseinander und lasse völlig offen, ab welcher Größenordnung
oder welchem Gewicht der wasserwirtschaftlichen Aufgaben die
Willensbildung mit dem Demokratieprinzip unvereinbar sein
solle. Das vom vorlegenden Gericht monierte Steuerungsdefizit
entspreche nicht der wasserwirtschaftlichen Realität, da das
geltende Wasserrecht den Entscheidungsspielraum der
Wasserverbände weitestgehend einschränke. Das verbleibende
Bewirtschaftungsermessen werde durch Genehmigungsvorbehalte
und Aufsichtsbefugnisse überwacht, so dass Belange des
Allgemeinwohls nicht durch Partikularinteressen überspielt
werden könnten. Konstituierende Elemente bei der funktionalen
Selbstverwaltung seien das Partizipationsprinzip und die
Betroffenenmitwirkung. Die Forderung nach einer umfassenden
organisatorisch-personellen Legitimation würde die
überkommene Existenz und Funktionsweise der Wasserverbände in
Frage stellen.
148
Da die Verbandsorgane keinen erheblichen
Einfluss auf die Zielsetzungen mengen- und
gütewirtschaftlicher Art für die Verbandsgewässer und die
Bewertung der wasserwirtschaftlichen Nutzungen durch die
Beteiligten hätten, komme ein solcher Einfluss auch den in
den Organen mitbestimmungsbefugten Arbeitnehmervertretern
nicht zu. Die bisherige Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zum Mitbestimmungsrecht betreffe
gerade nicht die Sonderfragen der funktionalen
Selbstverwaltung. Das derzeitige Stimmgewicht der
Arbeitnehmervertreter in den Verbandsorganen sei
verfassungsrechtlich unbedenklich.
149
Die Vorlagen sind zulässig. Die Beschlüsse des
Bundesverwaltungsgerichts genügen insbesondere den
Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG
an die Darlegung der Entscheidungserheblichkeit der
Vorlagefrage.
150
Ein Vorlagebeschluss muss aus sich heraus
- ohne Beiziehung der Akten - verständlich sein und
mit hinreichender Deutlichkeit erkennen lassen, dass und mit
welcher Begründung das vorlegende Gericht bei Gültigkeit der
zur verfassungsrechtlichen Prüfung gestellten Regelung zu
einem anderen Ergebnis kommen würde als im Falle ihrer
Ungültigkeit (vgl. BVerfGE 35, 303 ; 51, 401
; 68, 311 ; 69, 185 ; 74,
236 ; 78, 1 ). Das ist hier der Fall.
151
Das Bundesverwaltungsgericht hat nicht nur die
in den Ausgangsverfahren angegriffenen Regelungen über die
Arbeitnehmermitbestimmung zum Vorlagegegenstand gemacht,
sondern darüber hinaus weitere Bestimmungen des
Lippeverbandsgesetzes und des Emschergenossenschaftsgesetzes
über die körperschaftlichen Entscheidungsstrukturen. Auch
insoweit ist den Darlegungsanforderungen genügt. Zwar führt
das Gericht zur Entscheidungserheblichkeit der zur Prüfung
gestellten Normen aus, dass die Revision auch dann Erfolg
haben müsste, wenn allein die gesetzliche
Arbeitnehmermitbestimmung verfassungswidrig wäre. Nach der
Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts kommt es aber auch
für die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die
Arbeitnehmermitbestimmung nicht auf diese allein an, sondern
auf das Legitimationsniveau insgesamt und damit auf alle für
die Entscheidungsstrukturen maßgeblichen und miteinander
verbundenen Vorschriften. Das Bundesverwaltungsgericht will
die Revisionen zurückweisen, wenn die von ihm zur Prüfung
gestellten Vorschriften mit dem Grundgesetz vereinbar sind.
Damit wird deutlich, dass es nach seiner Auffassung nur auf
deren Vereinbarkeit mit dem Demokratieprinzip und nicht auf
die weiteren vom Oberverwaltungsgericht geprüften Aspekte
ankommt. Die vom Bundesverwaltungsgericht vertretene
Auffassung, wonach die Vorschriften über die
Entscheidungsstrukturen der beiden Wasserverbände nicht
allein in Bezug auf die Arbeitnehmermitbestimmung, sondern
wegen ihrer Untrennbarkeit und den daraus folgenden
Auswirkungen auf das notwendige demokratische
Legitimationsniveau insgesamt entscheidungserheblich und mit
dem Grundgesetz unvereinbar sind, kommt trotz der
hypothetisch in Betracht gezogenen Möglichkeit, dass allein
die Regelungen über die Arbeitnehmermitbestimmung
verfassungswidrig sein könnten, hinreichend deutlich zum
Ausdruck (vgl. BVerfGE 97, 49 ); sie ist
nachvollziehbar dargelegt, keineswegs unhaltbar und deshalb
für das Bundesverfassungsgericht bindend (vgl. BVerfGE 69,
150 ; 72, 51 m.w.N.; 78, 1 ;
79, 245 ).
152
Angesichts des vom Bundesverwaltungsgericht
aufgezeigten inneren Zusammenhangs der vorgelegten
Vorschriften und ihres einheitlichen Bezugs zum
Demokratiegebot des Grundgesetzes könnte zudem eine auf die
Arbeitnehmermitbestimmung beschränkte verfassungsrechtliche
Prüfung nicht abschließend Rechtssicherheit hinsichtlich der
Vereinbarkeit des Gesetzes mit dem Grundgesetz schaffen. Der
Funktion der Normenkontrolle entsprechend ist deshalb eine
umfassende Prüfung des fraglichen Normenkomplexes vorzunehmen
(vgl. BVerfGE 8, 332 ; 75, 40
m.w.N.).
153
Die zur Prüfung gestellten Vorschriften im
Lippeverbandsgesetz und im Emschergenossenschaftsgesetz sind
mit dem Grundgesetz vereinbar.
154
Die Anforderungen, die Art. 20
Abs. 2 GG an die organisatorische Struktur der vom Volk
ausgehenden Staatsgewalt stellt, werden durch die vorgelegten
Regelungen gewahrt.
155
1. a) Nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts, auf die das
Bundesverwaltungsgericht seine Vorlagebeschlüsse gestützt
hat, fordert das in Art. 20 Abs. 2 und Art. 28
Abs. 1 GG verankerte demokratische Prinzip, dass alle
Staatsgewalt vom Volke ausgeht und von diesem in Wahlen und
Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der
vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt wird;
diese bedürfen hierfür einer Legitimation, die sich auf die
Gesamtheit der Bürger als Staatsvolk zurückführen lässt (vgl.
BVerfGE 38, 258 ; 47, 253 ; 77, 1
; 83, 60 ; 93, 37 ). Volk im
Sinne dieser Verfassungsnormen und damit Legitimationssubjekt
ist das jeweilige Bundes- oder Landesstaatsvolk (vgl. BVerfGE
83, 60 ). Als Ausübung von Staatsgewalt, die
demokratischer Legitimation bedarf, stellt sich jedenfalls
alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter dar (vgl.
BVerfGE 47, 253 ; 77, 1 ; 83, 60
; 93, 37 ). Dies gilt gleichermaßen für
Entscheidungen, die unmittelbar nach außen wirken, wie auch
für solche, die nur behördenintern die Voraussetzungen für
die Wahrnehmung der Amtsaufgaben schaffen (vgl. BVerfGE 93,
37 ), sowie für die Wahrnehmung von
Mitentscheidungsbefugnissen einschließlich der Ausübung von
Vorschlagsrechten (vgl. BVerfGE 83, 60 ).
156
Für die unmittelbare Staatsverwaltung und die
kommunale Selbstverwaltung gilt: Die verfassungsrechtlich
notwendige demokratische Legitimation erfordert eine
ununterbrochene Legitimationskette vom Volk zu den mit
staatlichen Aufgaben betrauten Organen und Amtswaltern (vgl.
BVerfGE 47, 253 ; 52, 95 ; 77, 1
; 83, 60 ; 93, 37 ).
Für die Beurteilung, ob ein hinreichender Gehalt an
demokratischer Legitimation erreicht wird, haben die in der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und in der
Literatur unterschiedenen Formen der institutionellen,
funktionellen, sachlich-inhaltlichen und der personellen
Legitimation nicht je für sich Bedeutung, sondern nur in
ihrem Zusammenwirken. Aus verfassungsrechtlicher Sicht
entscheidend ist nicht die Form der demokratischen
Legitimation staatlichen Handelns, sondern deren
Effektivität; notwendig ist ein bestimmtes
Legitimationsniveau (vgl. BVerfGE 83, 60 ; 93, 37
).
157
Die Ausübung von Staatsgewalt ist dann
demokratisch legitimiert, wenn sich die Bestellung der
Amtsträger - personelle Legitimation vermittelnd -
auf das Staatsvolk zurückführen lässt und das Handeln der
Amtsträger selbst eine ausreichende sachlich-inhaltliche
Legitimation erfährt, d.h. die Amtsträger im Auftrag und nach
Weisung der Regierung handeln und die Regierung damit in die
Lage versetzen, die Sachverantwortung gegenüber Volk und
Parlament zu übernehmen (vgl. BVerfGE 93, 37
).
158
Ein Amtsträger ist uneingeschränkt personell
legitimiert, wenn er sein Amt im Wege einer Wahl durch das
Volk oder das Parlament oder durch einen seinerseits
personell legitimierten Amtsträger oder mit dessen Zustimmung
erhalten hat. Wird er von einem Gremium mit nur zum Teil
personell legitimierten Amtsträgern bestellt, erfordert die
volle demokratische Legitimation, dass die die Entscheidung
tragende Mehrheit aus einer Mehrheit unbeschränkt
demokratisch legitimierter Mitglieder des Kreationsorgans
besteht (Prinzip der doppelten Mehrheit, vgl. BVerfGE 93, 37
).
159
Das demokratische Prinzip lässt auch Raum für
die Beteiligung einer Mitarbeitervertretung, solange diese
nicht den Grundsatz berührt, dass alle der Staatsgewalt
Unterworfenen den gleichen Einfluss auf die Ausübung von
Staatsgewalt haben müssen (BVerfGE 93, 37 ). Die
verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Beteiligung der
Personalvertretung beurteilt sich dabei unter Würdigung der
Bedeutung der beteiligungspflichtigen Maßnahmen.
160
b) Diese vom Bundesverwaltungsgericht in den
Vorlagebeschlüssen herangezogenen Grundsätze zur Entfaltung
des demokratischen Prinzips hat das Bundesverfassungsgericht
für die unmittelbare Staatsverwaltung auf Bundes- und
Landesebene sowie die Selbstverwaltung in den Kommunen
entwickelt. Für die Kommunen ergibt sich das Erfordernis
personeller demokratischer Legitimation (Legitimationskette)
wegen des sachlich-gegenständlich nicht weiter eingegrenzten,
umfassenden Aufgabenkreises der Selbstverwaltung der
Gemeinden. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG will nicht
die "mitgliedschaftlich-partizipatorische" Komponente, die
aller Selbstverwaltung eigen ist, zusätzlich stärken, sondern
die Einheitlichkeit der demokratischen Legitimation durch das
Volk im Staatsaufbau sicherstellen. Der Senat hat bisher
offen gelassen, ob sich im Bereich der funktionalen
Selbstverwaltung die Frage der verfassungsrechtlichen
Zulässigkeit eines Wahlrechts von nicht zum "Volk" gehörenden
Personen, z.B. Ausländern, anders stellt (vgl. BVerfGE 83, 37
).
161
Auch in der Literatur werden für den Bereich
funktionaler Selbstverwaltung Einschränkungen bei der
personellen Legitimationskette für möglich gehalten. Es wird
hier von einer autonomen Legitimation durch gesellschaftliche
Gruppen ausgegangen, die jedoch kein Teilvolk im Sinne
demokratischer Legitimation seien und daher auch keine
demokratische Legitimation vermitteln könnten. Da somit
aufgrund der lediglich vorhandenen sachlich-inhaltlichen
Legitimation in Form von Gesetzesbindung und staatlichen
Aufsichtsrechten ein Defizit an demokratischer Legitimation
entstehe, sei funktionale Selbstverwaltung
verfassungsrechtlich nur beschränkt zulässig (vgl.
Böckenförde, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts,
Bd. I, § 22 Rn. 1-34).
162
2. Wasserverbände der hier zu beurteilenden
Art gehören zu einem historisch gewachsenen und von der
Verfassung grundsätzlich anerkannten Bereich nicht-kommunaler
Selbstverwaltung, der im Übrigen sehr heterogene
Erscheinungsformen aufweist und zusammenfassend als
funktionale Selbstverwaltung bezeichnet wird (vgl. von
Mutius, Selbstverwaltung im Staat der Industriegesellschaft,
1983, S. X-XIII; Schuppert, in: von Mutius, a.a.O.,
S. 203 ff.; derselbe, Die Erfüllung öffentlicher
Aufgaben durch verselbständigte Verwaltungseinheiten, 1981,
S. 5, 65 ff.; Hendler, Selbstverwaltung als
Ordnungsprinzip, 1984, S. IX; Kluth, Funktionale
Selbstverwaltung, 1997, S. XVI-XXIV und
S. 12 f., 30 ff., 565; Emde, Die demokratische
Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung, 1991,
S. 5 ff., 363 ff.; Böckenförde, in:
Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. I,
§ 22 Rn. 31-34; Tettinger/Mann und Salzwedel,
Wasserverbände und demokratische Legitimation, 2000; Blanke,
Funktionale Selbstverwaltung und Demokratieprinzip, in:
Demokratie und Grundgesetz, 2000, S. 32-58).
163
a) Das Grundgesetz verwendet den Begriff der
funktionalen Selbstverwaltung nicht. Selbstverwaltung wird
lediglich in Art. 90 Abs. 2 GG im Zusammenhang mit
der Verwaltung der Bundesstraßen des Fernverkehrs und in
Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG erwähnt.
Art. 86, Art. 87 Abs. 2 und 3 sowie
Art. 130 Abs. 3 GG treffen Regelungen über
Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts. Der
Verfassunggeber hat solche bei Inkrafttreten des
Grundgesetzes vorhandenen, historisch gewachsenen
Organisationsformen der funktionalen Selbstverwaltung zur
Kenntnis genommen und durch Erwähnung ihre grundsätzliche
Vereinbarkeit mit der Verfassung anerkannt (vgl. hierzu
Jestaedt, in: Umbach/Clemens, GG - Mitarbeiterkommentar, Band
II, Art. 87 Rn. 93, 104).
164
b) Ein als Selbstverwaltungskörperschaft
organisierter Wasserverband war Gegenstand des Urteils des
Ersten Senats vom 25. Juli 1959 (BVerfGE 10, 89 ff.
- Erftverband). In diesem Verfahren hatten sich die
Betreiber von Braunkohlebergwerken gegen ihre
Zwangseingliederung in den Erftverband gewandt. Das Gericht
hat die Existenz von Organisationseinheiten der mittelbaren
Staatsverwaltung und die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben
durch sie in der Form der Selbstverwaltung als
selbstverständlich vorausgesetzt und als verfassungsrechtlich
unproblematisch angesehen: Öffentlich-rechtliche Verbände
seien verfassungsrechtlich zulässig, um legitime öffentliche
Aufgaben wahrzunehmen. Es sei Sache des gesetzgeberischen
Ermessens zu entscheiden, welche Aufgaben der Staat nicht
durch seine Behörden, sondern durch eigens gegründete
öffentlich-rechtliche Anstalten oder Körperschaften erfülle.
Ob die Wahl der Organisationsform zweckmäßig oder notwendig
gewesen sei, habe das Bundesverfassungsgericht nicht zu
prüfen (BVerfGE 10, 89 ).
165
Die Regelung der Wasserwirtschaft im
Erftgebiet sei offensichtlich eine legitime öffentliche
Aufgabe, deren Lösung durch den Gesetzgeber nicht willkürlich
erscheine. Auch die Wahl der Verbandsform sei nicht zu
beanstanden. In einem Staat, der den Gedanken der
Selbstverwaltung bejahe und in seiner Gesetzgebung weitgehend
verwirkliche, könne die Wahl der Organisationsform einer
Körperschaft nicht als solche verfassungswidrig sein. Zudem
sei gerade die Erfüllung wasserwirtschaftlicher Aufgaben
durch öffentlich-rechtliche Verbände herkömmlich und habe
sich bewährt (vgl. BVerfGE 10, 89 ). Dabei
hat das Bundesverfassungsgericht die überragende Bedeutung
des Wasserhaushalts für die Allgemeinheit und die
Lebensnotwendigkeit einer geordneten Wasserwirtschaft sowohl
für die Bevölkerung als auch für die Gesamtwirtschaft
ausdrücklich berücksichtigt (vgl. BVerfGE 10, 89 <107,
113>).
166
Auch in seiner weiteren Rechtsprechung hat das
Bundesverfassungsgericht Formen der mittelbaren
Staatsverwaltung und die damit verbundene Ausgliederung von
öffentlichen Aufgaben aus der unmittelbaren staatlichen
Verwaltung gebilligt (vgl. etwa BVerfGE 15, 235
- Industrie- und Handelskammern; 37, 1
- Stabilisierungsfonds für Wein; 38,
281 - Arbeitnehmerkammern; 58, 45
- Wasser- und Bodenverbände in
Schleswig-Holstein). Allerdings hat das Gericht dabei
wiederholt auf die Grenzen der Befugnisse von
Selbstverwaltungskörperschaften - auch gegenüber ihren
Mitgliedern - hingewiesen, insbesondere in Bezug auf die
Verleihung und Ausübung von Satzungsautonomie (vgl. BVerfGE
33, 125 - Facharzt; s. auch BVerfGE
36, 212 ; 37, 1 ; 101, 312
).
167
3. a) Art. 20 Abs. 2 GG enthält eine
Staatszielbestimmung und ein Verfassungsprinzip. Aufgrund
seines Prinzipiencharakters ist Art. 20 Abs. 2 GG
entwicklungsoffen. Das "Ausgehen der Staatsgewalt" vom Volk
muss für das Volk wie auch die Staatsorgane jeweils konkret
erfahrbar und praktisch wirksam sein. Bei veränderten
Verhältnissen können Anpassungen notwendig werden (vgl.
Herzog, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz Kommentar, Art. 20
II., Rn. 36; Dreier, Grundgesetz Kommentar, Bd. II,
Art. 20
unmittelbaren Staatsverwaltung und der in ihrem
sachlich-gegenständlichen Aufgabenbereich nicht beschränkten
gemeindlichen Selbstverwaltung ist das Demokratiegebot offen
für andere, insbesondere vom Erfordernis lückenloser
personeller demokratischer Legitimation aller
Entscheidungsbefugten abweichende Formen der Organisation und
Ausübung von Staatsgewalt. Eine solche Interpretation des
Art. 20 Abs. 2 GG ermöglicht es zudem, die im
demokratischen Prinzip wurzelnden Grundsätze der
Selbstverwaltung und der Autonomie (vgl. BVerfGE 33, 125
) angemessen zur Geltung zu bringen. Im Rahmen der
repräsentativ verfassten Volksherrschaft erlaubt das
Grundgesetz auch besondere Formen der Beteiligung von
Betroffenen bei der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben.
168
Die funktionale Selbstverwaltung ergänzt und
verstärkt insofern das demokratische Prinzip. Sie kann als
Ausprägung dieses Prinzips verstanden werden, soweit sie der
Verwirklichung des übergeordneten Ziels der freien
Selbstbestimmung aller (vgl. BVerfGE 44, 125 ;
Emde, Die demokratische Legitimation der funktionalen
Selbstverwaltung, 1991, S. 356 f.) dient.
Demokratisches Prinzip und Selbstverwaltung stehen unter dem
Grundgesetz nicht im Gegensatz zueinander. Sowohl das
Demokratieprinzip in seiner traditionellen Ausprägung einer
ununterbrochen auf das Volk zurückzuführenden
Legitimationskette für alle Amtsträger als auch die
funktionale Selbstverwaltung als organisierte Beteiligung der
sachnahen Betroffenen an den sie berührenden Entscheidungen
verwirklichen die sie verbindende Idee des sich selbst
bestimmenden Menschen in einer freiheitlichen Ordnung
(Art. 1 Abs. 1 GG; dazu auch Maihofer, in:
Benda/Maihofer/Vogel, Handbuch des Verfassungsrechts der
Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl., 1994,
S. 490 ff.). Das demokratische Prinzip des
Art. 20 Abs. 2 GG erlaubt deshalb, durch Gesetz
- also durch einen Akt des vom Volk gewählten und daher
klassisch demokratisch legitimierten parlamentarischen
Gesetzgebers - für abgegrenzte Bereiche der Erledigung
öffentlicher Aufgaben besondere Organisationsformen der
Selbstverwaltung zu schaffen. Dadurch darf zum einen ein
wirksames Mitspracherecht der Betroffenen geschaffen und
verwaltungsexterner Sachverstand aktiviert werden. Mit der
Übertragung der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben in Formen
der Selbstverwaltung darf der Gesetzgeber zum anderen das
Ziel verfolgen, einen sachgerechten Interessenausgleich zu
erleichtern, und so dazu beitragen, dass die von ihm
beschlossenen Zwecke und Ziele effektiver erreicht werden
(vgl. BVerfGE 37, 1 ; vgl. auch Unruh,
VerwArch. 92 , S. 531 554>). Gelingt es, die eigenverantwortliche Wahrnehmung
einer öffentlichen Aufgabe mit privater Interessenwahrung zu
verbinden, so steigert dies die Wirksamkeit des
parlamentarischen Gesetzes. Denn die an der Selbstverwaltung
beteiligten Bürger nehmen die öffentliche Aufgabe dann auch
im wohlverstandenen Eigeninteresse wahr; sie sind der
öffentlichen Gewalt nicht nur passiv unterworfen, sondern an
ihrer Ausübung aktiv beteiligt.
169
Wählt der parlamentarische Gesetzgeber für
bestimmte öffentliche Aufgaben die Organisationsform der
Selbstverwaltung, so darf er keine Ausgestaltung
vorschreiben, die mit dem Grundgedanken autonomer
interessengerechter Selbstverwaltung einerseits und
effektiver öffentlicher Aufgabenwahrnehmung andererseits
unvereinbar wäre. Deshalb müssen die Regelungen über die
Organisationsstruktur der Selbstverwaltungseinheiten auch
ausreichende institutionelle Vorkehrungen dafür enthalten,
dass die betroffenen Interessen angemessen berücksichtigt und
nicht einzelne Interessen bevorzugt werden (vgl. BVerfGE 37,
1 ; Groß, Das Kollegialprinzip in der
Verwaltungsorganisation, 1999, S. 251 f.).
170
b) Die Auswahl der auf Organisationseinheiten
der Selbstverwaltung zu übertragenden Aufgaben und die
Regelung der Strukturen und Entscheidungsprozesse, in denen
diese bewältigt werden, stehen weitgehend im Ermessen des
Gesetzgebers (vgl. BVerfGE 10, 89 <102, 104>; s.
auch BVerfGE 37, 1 ). Es wird sich überwiegend um
überschaubare Aufgabenbereiche handeln, bei denen die
Erledigung durch Organisationseinheiten der Selbstverwaltung
historisch überkommen ist und sich traditionell bewährt hat.
Von einer Übertragung ausgeschlossen sind diejenigen
öffentlichen Aufgaben, die der Staat selbst durch seine
eigenen Behörden als Staatsaufgaben im engeren Sinne
wahrnehmen muss (vgl. BVerfGE 38, 281 ).
171
Darüber hinaus ergibt sich aus dem
demokratischen Prinzip des Art. 20 Abs. 2 GG nicht,
welche Aufgaben dem Staat als im engeren Sinne staatliche
Aufgaben vorzubehalten sind. Insbesondere lässt sich
Art. 20 Abs. 2 GG nicht entnehmen, dass Aufgaben im
Bereich der Daseinsvorsorge oder sonstige Aufgaben allein
deshalb zwingend unmittelbar vom Staat zu erledigen wären,
weil sie von wesentlicher Bedeutung für das Allgemeinwohl
sind. Das gilt auch für die hier in Rede stehenden Aufgaben
des Erhalts und Schutzes des Wassers. Dies zeigt schon ein
Vergleich mit ähnlich gewichtigen Aufgaben wie der
Abfallwirtschaft und der Energieversorgung, die in weitem
Umfang in privater Rechtsform wahrgenommen werden, ohne dass
hiergegen unter dem Gesichtspunkt des Art. 20
Abs. 2 GG verfassungsrechtliche Zweifel angemeldet
worden wären.
172
c) Die gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit
bei der Schaffung und näheren Ausgestaltung von
Organisationseinheiten der Selbstverwaltung erlaubt auch, den
Selbstverwaltungsträger zu verbindlichem Handeln mit
Entscheidungscharakter zu ermächtigen; dies gilt in
allerdings begrenztem Umfang auch für ein Handeln gegenüber
Dritten, also Nichtmitgliedern. Nicht bereits die Erledigung
öffentlicher Aufgaben als solche, wohl aber die Befugnis zu
verbindlichem Handeln mit Entscheidungscharakter macht es
erforderlich, Maßnahmen, welche die jeweilige
Selbstverwaltungskörperschaft bei der Erfüllung der ihr
übertragenen Aufgaben ergreift, am Maßstab des Art. 20
Abs. 2 GG zu messen. Das bedeutet im Bereich der
funktionalen Selbstverwaltung nicht, dass dies im Wege einer
lückenlosen personellen Legitimationskette vom Volk zum
einzelnen Entscheidungsbefugten zu geschehen hat.
Verbindliches Handeln mit Entscheidungscharakter ist den
Organen von Trägern der funktionalen Selbstverwaltung aus
verfassungsrechtlicher Sicht aber nur gestattet, weil und
soweit das Volk auch insoweit sein Selbstbestimmungsrecht
wahrt, indem es maßgeblichen Einfluss auf dieses Handeln
behält. Das erfordert, dass die Aufgaben und
Handlungsbefugnisse der Organe in einem von der
Volksvertretung beschlossenen Gesetz ausreichend
vorherbestimmt sind und ihre Wahrnehmung der Aufsicht
personell demokratisch legitimierter Amtswalter unterliegt
(vgl. Dreier, Hierarchische Verwaltung im demokratischen
Staat, 1991, S. 285 ff.; Emde, Die demokratische
Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung, 1991,
S. 331; Britz, VerwArch. 91 , S. 418
).
173
4. Hieran gemessen begegnen die Organisations-
und Entscheidungsstrukturen von Lippeverband und
Emschergenossenschaft keinen verfassungsrechtlichen Bedenken
aus Art. 20 Abs. 2 GG.
174
a) Beide zur verfassungsrechtlichen Prüfung
gestellten Gesetze enthalten für die Aufgaben der
Selbstverwaltungseinheiten, für die Kreation der Verbands-
und Genossenschaftsorgane und zu deren Handlungsbefugnissen
detaillierte gesetzliche Vorgaben.
175
aa) Ziel und Zweck des Lippeverbands werden in
§ 1 Abs. 1 Satz 3 LippeVG zunächst allgemein
dahingehend umschrieben, dass er dem Wohl der Allgemeinheit
und dem Nutzen seiner Mitglieder dient. In § 2
Abs. 1 LippeVG werden die Aufgaben des Verbands
bezeichnet, die von der Regelung des Wasserabflusses und der
Unterhaltung oberirdischer Gewässer über die Renaturierung
und die Regelung des Grundwasserstandes bis zur
Abwasserbeseitigung und Entsorgung der bei Durchführung der
Verbandsaufgaben anfallenden Abfälle reichen. In § 2
Abs. 2 und 4 LippeVG sind weitere Aufgaben außerhalb des
Verbandsgebiets sowie über die "Pflichtaufgaben" nach
Absatz 1 hinausgehende Aufgaben genannt, die der Verband
auf Beschluss der Verbandsversammlung übernehmen kann.
Unternehmen des Verbands sind nach § 3 Abs. 1
LippeVG Planung, Bau, Betrieb und Unterhaltung der für die
Aufgabenerledigung notwendigen Anlagen sowie alle sonstigen
für die Durchführung der Aufgaben erforderlichen Ermittlungen
und Arbeiten.
176
In § 7 LippeVG sind die Pflichten der
Verbandsmitglieder geregelt: Zur Erfüllung der
Verbandsaufgaben haben diese den Beauftragten des Verbands
Auskünfte zu erteilen, Unterlagen zur Verfügung zu stellen
sowie erforderliche Messeinrichtungen auf ihre Kosten
einzubauen und zu betreiben (vgl. § 7 Abs. 1
Satz 1 LippeVG). Des Weiteren treffen die Mitglieder
Duldungs- und Überlassungspflichten hinsichtlich ihrer
Grundstücke und Anlagen, soweit dies zur Durchführung
wasserwirtschaftlicher Erhebungen und zur Vorbereitung und
Durchführung der Unternehmen des Verbands erforderlich ist
(vgl. § 7 Abs. 3 LippeVG); nach § 7
Abs. 5 LippeVG können die Betroffenen einen
Geldausgleich für erlittene Nachteile verlangen. Nach
§ 8 LippeVG können auch Nichtverbandsmitglieder in
ähnlicher Weise in Anspruch genommen werden, wobei sie
ebenfalls Anspruch auf Geldausgleich haben (§ 8
Abs. 2 Satz 4 i.V.m. § 7 Abs. 5 LippeVG).
Zur Durchführung der Verbandsaufgaben ist im äußersten Falle
eine Enteignung nach den einschlägigen landesrechtlichen
Regelungen zulässig (§ 9 LippeVG).
177
§ 11 LippeVG räumt dem Verband
hinsichtlich seiner inneren Verhältnisse Satzungsgewalt ein
und benennt in Abs. 3 exemplarisch einige in der Satzung
zu regelnde Materien. § 14 LippeVG betrifft die Aufgaben
der Verbandsversammlung. Diese beschließt über die Satzung,
deren Änderungen und über die Veranlagungsgrundsätze, auch
wählt sie die Mitglieder des Verbandsrats (§ 14
Abs. 1 LippeVG). Ihre weiteren Aufgaben sind in
§ 14 Abs. 2 Nrn. 1-10 LippeVG im Einzelnen
aufgeführt.
178
In § 17 LippeVG werden die Aufgaben des
Verbandsrats benannt. Dieser überwacht die Führung der
Geschäfte durch den Vorstand (§ 17 Abs. 1
Satz 3 LippeVG), wählt den Vorstand und bestellt ein
Vorstandsmitglied zum Vorsitzenden (§ 17 Abs. 2
Satz 1 LippeVG). Die genaue Beschreibung weiterer
Aufgaben ist in § 17 Abs. 4 und 5 LippeVG
enthalten.
179
Die Aufgaben des Vorstands sind schließlich in
§ 20 LippeVG geregelt. Dieser erledigt die Geschäfte der
laufenden Verwaltung und besitzt eine Auffangzuständigkeit
für alle diejenigen Aufgaben, die nicht aufgrund des Gesetzes
oder der Satzung den anderen Verbandsorganen obliegen (vgl.
§ 20 Abs. 2 Satz 1 LippeVG). Der
Vorstandsvorsitzende bereitet die Beschlüsse der
Verbandsorgane vor und führt sie aus, er leitet die
Verbandsverwaltung (vgl. § 20 Abs. 2 Satz 2
und 3 LippeVG). Der Vorstand kann Beschlüsse des Verbandsrats
zu § 17 Abs. 4 und 5 LippeVG, die den Interessen
des Verbands zuwiderlaufen, beanstanden (§ 20
Abs. 4 LippeVG). § 21 LippeVG enthält Regelungen
über die Vertretung des Verbands durch den Vorstand oder
einzelne seiner Mitglieder.
180
Hiernach wird die allgemeine Vorgabe, dass der
Verband dem Wohl der Allgemeinheit und dem Nutzen seiner
Mitglieder zu dienen habe (§ 1 Abs. 1 Satz 3
LippeVG), durch die detaillierte Aufschlüsselung der
einzelnen Aufgaben in § 2 LippeVG konkretisiert. Die
Aufgaben sind genau umschrieben. Dasselbe gilt für die
Befugnisse des Verbands in § 3 LippeVG und die damit im
Zusammenhang stehenden Pflichten von Verbandsmitgliedern
sowie Nichtmitgliedern (§§ 7 und 8 LippeVG). Die
Regelungen über die innere Verfassung des Verbands betreffend
die Satzungsgewalt und die Aufgaben der Verbandsorgane sowie
die Vertretung des Verbands (§§ 11, 14, 17, 20, 21
LippeVG) enthalten ebenfalls detaillierte und weit reichende
Vorgaben, die durch die umfassenden Festlegungen zum
Finanzwesen (§§ 22 ff. LippeVG) vervollständigt
werden. Ein noch höheres Maß an gesetzlicher Festlegung von
Aufgaben, innerer Organisation und Handlungsbefugnissen des
Verbands ist schwerlich denkbar, ohne dass ihm dadurch die
Qualität als Selbstverwaltungskörperschaft verloren
ginge.
181
bb) Zu demselben Ergebnis führt eine
Betrachtung der Regelungen des
Emschergenossenschaftsgesetzes. So dient nach § 1
Abs. 1 Satz 3 EmscherGG auch die Genossenschaft dem
Wohl der Allgemeinheit und dem Nutzen ihrer Mitglieder; die
ihr nach § 2 Abs. 1 Ziffern 1-9 EmscherGG
obliegenden Aufgaben sind mit denen des Lippeverbands
wortgleich. Auch § 3 EmscherGG über die Unternehmen der
Genossenschaft entspricht § 3 LippeVG. Hinsichtlich der
Pflichten der Genossen und Nichtgenossen (§§ 6 und 7
EmscherGG) gilt ebenfalls das zu §§ 7 und 8 LippeVG
Gesagte. Die Regelungen zur Satzungsgewalt (§ 10
EmscherGG) und zu den Aufgaben der Genossenschaftsversammlung
(§ 13 EmscherGG), des Genossenschaftsrats (§ 16
EmscherGG) und des Vorstands (§ 19 EmscherGG) weichen,
soweit vorliegend erheblich, ebenso wie die Regelung über die
Vertretung der Genossenschaft (§ 20 EmscherGG) von den
entsprechenden Regelungen im Lippeverbandsgesetz nicht
ab.
182
b) Sowohl das Lippeverbandsgesetz als auch das
Emschergenossenschaftsgesetz regeln detailliert und umfassend
die staatliche Aufsicht, die neben der Rechtsaufsicht auch
Ansätze einer Fachaufsicht einschließt. So ist zu den
Sitzungen der Verbands- bzw. Genossenschaftsversammlung und
des Verbands- bzw. Genossenschaftsrats stets ein Vertreter
der Aufsichtsbehörde, des Ministers für Umwelt, Raumordnung
und Landwirtschaft, einzuladen (§ 35 Abs. 1
LippeVG, § 34 Abs. 1 EmscherGG). Die
Aufsichtsbehörde kann sich jederzeit, auch durch Beauftragte,
über alle Angelegenheiten des Verbands bzw. der
Genossenschaft unterrichten (§ 35 Abs. 2 LippeVG,
§ 34 Abs. 2 EmscherGG). Erfüllen der Verband bzw.
die Genossenschaft die gesetzlich oder satzungsrechtlich
geregelten Aufgaben oder Pflichten nicht, nicht rechtzeitig
oder nicht im erforderlichen Umfang, kann die
Aufsichtsbehörde anordnen, dass innerhalb einer bestimmten
Frist das Notwendige vom Verband bzw. der Genossenschaft
veranlasst wird. Wird die Anordnung nicht befolgt, kann die
Aufsichtsbehörde anstelle und auf Kosten des Verbands bzw.
der Genossenschaft diese selbst ausführen oder von einem
anderen durchführen lassen (vgl. § 36 Abs. 1
LippeVG, § 35 Abs. 1 EmscherGG). Im Weigerungsfalle
kann die Aufsichtsbehörde auch die Aufnahme erforderlicher
Finanzmittel in den Haushaltsplan verfügen oder die
außerordentlichen Ausgaben feststellen und die Einziehung der
erforderlichen Beiträge anordnen (vgl. § 36 Abs. 2
LippeVG, § 35 Abs. 2 EmscherGG). Werden vom
Vorstand beanstandete Beschlüsse von Versammlung und Rat
durch diese beiden Organe nicht aufgehoben, entscheidet die
Aufsichtsbehörde über die Rechtmäßigkeit der Beanstandung
(vgl. § 36 Abs. 3 LippeVG, § 35 Abs. 3
EmscherGG). Schließlich ist sie berechtigt, Beschlüsse und
Anordnungen des Verbands oder der Genossenschaft, die das
Gesetz oder die Satzung verletzen oder den Aufgaben und
Pflichten des Verbands oder der Genossenschaft zuwiderlaufen,
aufzuheben und zu verlangen, dass Maßnahmen, die aufgrund
solcher Beschlüsse oder Anordnungen getroffen worden sind,
rückgängig gemacht werden (vgl. § 36 Abs. 4
LippeVG, § 35 Abs. 4 EmscherGG). Als äußerstes
Mittel kann die Aufsichtsbehörde, um eine ordnungsgemäße
Wahrnehmung der Aufgaben zu sichern, einen Beauftragten
bestellen, der alle oder einzelne Aufgaben auf Kosten des
Verbands bzw. der Genossenschaft wahrnimmt (vgl. § 37
Abs. 1 LippeVG, § 36 EmscherGG). Darüber hinaus
bedarf eine Reihe bedeutsamer Geschäfte des Verbands bzw. der
Genossenschaft der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde
(vgl. § 38 LippeVG, § 37 EmscherGG).
183
c) Die Regelungen über die
Arbeitnehmermitbestimmung (§ 16 Abs. 1 und 2
LippeVG, § 15 Abs. 1 und 2 EmscherGG sowie
§ 17 Abs. 2 LippeVG, § 16 Abs. 2
EmscherGG) verstoßen ebenfalls nicht gegen Art. 20
Abs. 2 GG. Die Mitbestimmung von Arbeitnehmern in der
Selbstverwaltung ist grundsätzlich vereinbar mit dem im
demokratischen Prinzip wurzelnden Grundgedanken der
Beteiligung Betroffener bei der Erfüllung öffentlicher
Aufgaben. Die in der Selbstverwaltungseinrichtung tätigen
Arbeitnehmer sind zwar nicht unmittelbar verantwortlich für
die Erfüllung der Aufgaben nach § 2 LippeVG und § 2
EmscherGG und auch nicht Adressaten der Pflichten aus
§ 7 LippeVG und § 6 EmscherGG. Aber sie wirken
kraft ihres Beschäftigungsverhältnisses an der
Aufgabenerfüllung der funktionalen Selbstverwaltung mittelbar
mit. Gerechtfertigt ist deshalb jedenfalls die eingeschränkte
Beteiligung der Arbeitnehmer zur Wahrung ihrer Belange und
zur Mitgestaltung ihrer Arbeitsbedingungen (vgl. BVerfGE 93,
37 ). Es kann aber im Bereich der funktionalen
Selbstverwaltung zulässig sein, zur Steigerung ihrer
Wirksamkeit Arbeitnehmervertreter in Leitungsorgane der
jeweiligen Körperschaft zu berufen und ihnen sowie auch
externen Vertretern die Beteiligung an der allgemeinen
Aufgabenerfüllung zu eröffnen. Eine Beteiligung
Nichtbetroffener kann durch eine angestrebte Steigerung der
Wirksamkeit der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung
gerechtfertigt sein.
184
aa) In den Begründungen der Gesetzesentwürfe
der Landesregierung (Landtag Nordrhein-Westfalen, Drucksachen
10/3919 und 10/3920, jeweils S. 39) heißt es, die
Arbeitnehmermitbestimmung stelle ein spezifisches Instrument
des Informationstransfers auf der Ebene der
"Unternehmensleitung" dar. Mitbestimmung heiße
Mitverantwortung und sei geeignet, die Effizienz der
Verbands- bzw. Genossenschaftsarbeit ebenso zu fördern wie
den Betriebsfrieden. Im Hinblick auf die Gestaltungsfreiheit
des demokratisch besonders legitimierten Gesetzgebers bei der
Ausgestaltung von funktionalen Selbstverwaltungseinrichtungen
sind diese Erwägungen noch mit den verfassungsrechtlichen
Vorgaben des Art. 20 Abs. 2 GG zu vereinbaren. Das
Bundesverfassungsgericht kann einen Verstoß gegen den
Grundsatz angemessener Interessenberücksichtigung und das
Verbot der Privilegierung von Sonderinteressen nur dann
feststellen, wenn der Gesetzgeber mit der gewählten
organisatorischen Ausgestaltung keine verfassungsrechtlich
zulässigen Zwecke verfolgt oder wenn aufgrund einer offenbar
unrichtigen Tatsachengrundlage der Zweck ersichtlich nicht
erreicht werden kann. Das ist hier nicht der Fall.
185
(1) Das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel der
Effektivitätssteigerung ist ein im Rahmen des
Demokratieprinzips zulässiger Zweck. Wenn die
Wasserwirtschaftsverbände durch die Arbeitnehmervertreter in
den Leitungsgremien ihre gesetzlich übertragenen öffentlichen
Aufgaben wirksamer wahrnehmen, wird damit das
Demokratieprinzip gestärkt, denn der im Gesetz manifestierte
Volkswille vollendet sich erst in der praktischen
Durchsetzung.
186
(2) Bei Beachtung einer
Einschätzungsprärogative des parlamentarischen Gesetzgebers
kann auch nicht festgestellt werden, dass die vorliegende
Einschränkung des Prinzips der Betroffenenbeteiligung
schlechthin ungeeignet wäre, den Zweck einer
Effektivitätssteigerung einschließlich der Förderung des
Betriebsfriedens zu erreichen (vgl. BVerfGE 71, 206
). Zweifel können allerdings insoweit
bestehen als die Erhaltung des Betriebsfriedens es nicht
erfordert, dass die Arbeitnehmervertreter außerhalb der
Wahrnehmung ihrer Belange in allen Angelegenheiten der
Wasserwirtschaftsverbände mitbestimmen. Ebenso kann in
Zweifel gezogen werden, inwieweit außenstehende, d.h. nicht
den Wasserwirtschaftsverbänden als Beschäftigte angehörige,
auf Vorschlag der in den Verbänden vertretenen Gewerkschaften
gewählte Arbeitnehmervertreter (§ 16 Abs. 2
Nr. 2 LippeVG, § 15 Abs. 2 Nr. 2
EmscherGG) imstande sind, für einen die Effektivität
steigernden Informationstransfer zu sorgen, werden doch
insoweit keine wasserwirtschaftlichen oder sonstigen
fachspezifischen Kenntnisse vorausgesetzt. Insoweit könnte
der Landesgesetzgeber zwar Veranlassung haben, die
Einschätzung, sein Mitbestimmungsmodell gewährleiste sowohl
einen verbandsinternen Interessenausgleich als auch die
Entscheidungsfähigkeit der beitragszahlenden
Mitgliedergruppen über die ordnungsgemäße Erfüllung ihrer
öffentlichen Aufgaben und Pflichten (LTDrucks 10/3919, S. 33;
LTDrucks 10/3920, S. 33), zu überdenken; eine offenkundige
Zweckuntauglichkeit lässt sich jedoch vom
Bundesverfassungsgericht vorliegend noch nicht
feststellen.
187
bb) Eine nicht mehr hinnehmbare Bevorzugung
von bestimmten Partikularinteressen oder eine Behinderung der
angemessenen Interessenwahrnehmung beitragszahlender
Betroffenengruppen ist auch nicht deshalb festzustellen, weil
der Gesetzgeber den Anteil der Arbeitnehmervertreter im
Vergleich zu denjenigen der unmittelbar betroffenen
beitragsverpflichteten Wirtschaftsunternehmen hoch angesetzt
hat. Hier ist zu berücksichtigen, dass die fünf
Arbeitnehmervertreter im jeweils 15-köpfigen Verbands- und
Genossenschaftsrat für sich genommen keine Mehrheit bilden
und dass Grundsatzentscheidungen wie die Verabschiedung der
Satzung Aufgaben der Verbands- bzw.
Genossenschaftsversammlung sind, die allein nach dem Prinzip
der Betroffenenbeteiligung gebildet werden. Die Vorschriften
über die Arbeitnehmermitbestimmung wirken sich lediglich auf
der Ebene des Verbands- und Genossenschaftsrats und im
Vorstand aus, wo eines von fünf Mitgliedern, das insbesondere
für personelle und soziale Angelegenheiten zuständig ist, der
Arbeitnehmerseite entstammt. Die Arbeitnehmervertreter in den
Räten werden zudem nicht von der Personalvertretung allein
bestimmt. Die jeweilige Versammlung – ohne
Arbeitnehmervertreter – wählt sie mit der Mehrheit ihrer
Stimmen auf Vorschlag des Personalrats, wobei die Vorschläge
die doppelte Anzahl der zu wählenden Mitglieder enthalten
müssen (vgl. § 16 Abs. 2 Satz 1 und 2 LippeVG,
§ 15 Abs. 2 Satz 1 und 2 EmscherGG).
188
Auch die Regelungen über Wahl und Aufgaben des
für personelle und soziale Angelegenheiten zuständigen
Vorstandsmitglieds führen nicht zu einer verfassungswidrigen
Unausgewogenheit der in den Wasserwirtschaftsverbänden
zusammengefassten öffentlichen und privaten
Interessengruppen. Trotz des sich aus § 17 Abs. 2
Satz 2 LippeVG, § 16 Abs. 2 Satz 2
EmscherGG ergebenden Vetorechts der Mehrheit der
Arbeitnehmervertreter im Rat ist der Personaldezernent für
seine Wahl auf die Stimmenmehrheit des Rats in seiner
Gesamtheit angewiesen. Da in allen wichtigen Angelegenheiten
eine Entscheidung des gesamten Vorstandes vonnöten ist
(§ 21 Abs. 3 LippeVG, § 20 Abs. 3
EmscherGG), besitzt der Personaldezernent im fünfköpfigen
Vorstand kein Vetorecht. Auch wenn er nach § 20
Abs. 2 Satz 4 LippeVG und § 19 Abs. 2
Satz 4 EmscherGG Dienstvorgesetzter der Beschäftigten
ist, wird hierdurch die Weisungsbefugnis der übrigen
Vorstandsmitglieder gegenüber dem Personal in den ihnen
zugeordneten Fachgebieten nicht berührt. Außerdem entscheidet
über die Grundsätze für die Anstellungsverhältnisse der
Beschäftigten der gesamte Vorstand (vgl. § 17
Abs. 5 Nr. 8, § 21 Abs. 3 Satz 1
LippeVG, § 16 Abs. 5 Nr. 8, § 20
Abs. 3 Satz 1 EmscherGG). Bei dem Abschluss von
Dienstvereinbarungen handelt für die Dienststelle primär der
Dienststellenleiter, vorliegend also der Vorstandsvorsitzende
(§ 20 Abs. 2 Satz 3 LippeVG, § 19
Abs. 2 Satz 3 EmscherGG).
189
Die vom Bundesverwaltungsgericht zur Prüfung
gestellten Vorschriften sind auch im Übrigen mit dem
Grundgesetz vereinbar. Ein Verstoß gegen das
Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) sowie eine
Verletzung von Art. 2 Abs. 1 GG sind nicht
ersichtlich.
190
1. Soweit § 6 Abs. 1 Nr. 2, 5
und 6 LippeVG, § 5 Abs. 1 Nr. 3, 4 EmscherGG
eine Zwangsmitgliedschaft von Privaten vorsehen, ist dies im
Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung mit den Grundrechten
vereinbar (vgl. BVerfGE 10, 89 ; 38, 281
; 78, 320 ).
191
2. Beide Gesetze stehen mit dem im
Rechtsstaatsprinzip wurzelnden Grundsatz der Gesetzmäßigkeit
der Verwaltung in Einklang. Dieser verlangt für Eingriffe in
den Rechtskreis des Einzelnen eine begrenzte und näher
bestimmte gesetzliche Ermächtigung der Exekutive (ständige
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, vgl. z.B.
BVerfGE 6, 32 ).
192
Der Gesetzgeber hat für Eingriffsakte des
Lippeverbands und der Emschergenossenschaft dem Grundsatz der
Gesetzmäßigkeit der Verwaltung durch detaillierte Regelungen
Rechnung getragen. Derartige Eingriffsbefugnisse besitzen
sowohl der Lippeverband wie auch die Emschergenossenschaft,
etwa wenn es um die Inanspruchnahme von Grundstücken und
Anlagen der Mitglieder und von Dritten geht (vgl. § 7
Abs. 5, § 8 Abs. 2 LippeVG, § 6
Abs. 5, § 7 Abs. 2 EmscherGG). Hierüber
entscheidet der Vorstand in seiner Gesamtheit (vgl. § 17
Abs. 5 Nr. 3, § 21 Abs. 3 Satz 1
LippeVG, § 16 Abs. 5 Nr. 3, § 20
Abs. 3 Satz 1 EmscherGG). Der Personaldezernent
befindet sich hier eindeutig in der Minderheit. Außerdem ist
er ebenso wie die übrigen Vorstandsmitglieder an die für eine
Anordnung der Inanspruchnahme von Grundstücken maßgeblichen
gesetzlichen Voraussetzungen gebunden. Die mehrheitlich durch
die Vorstandsmitglieder zu beschließende Anordnung bedarf
dann der Zustimmung des Verbands- bzw. Genossenschaftsrats
(vgl. § 17 Abs. 5 Nr. 3 LippeVG, § 16
Abs. 5 Nr. 3 EmscherGG). Der Verbands- bzw.
Genossenschaftsrat kontrolliert so den Vorstand, was sich im
Ergebnis zugunsten der in Anspruch zu Nehmenden auswirken
wird. Andererseits kann der Vorstand rechtswidrige Beschlüsse
des Verbands- bzw. Genossenschaftsrats beanstanden und der
Verbands- bzw. Genossenschaftsversammlung zur Entscheidung
vorlegen (vgl. § 14 Abs. 3, § 20 Abs. 4
LippeVG, § 13 Abs. 3, § 19 Abs. 4
EmscherGG). Zudem besteht für betroffene Mitglieder ebenso
wie für betroffene Dritte die Möglichkeit, Widerspruch
einzulegen, über den im Falle der Nichtabhilfe durch den
Vorstand ein unabhängiger Widerspruchsausschuss entscheidet,
dem keine Arbeitnehmervertreter angehören (vgl. § 7
Abs. 5 Sätze 3 und 4, § 8 Abs. 2
Satz 4 LippeVG, § 6 Abs. 5 Sätze 3 und 4,
§ 7 Abs. 2 Satz 4 EmscherGG). Dasselbe gilt
für die Durchsetzung von Anordnungen, die auf die
Inanspruchnahme von Grundstücken und Anlagen gerichtet sind
(vgl. § 17 Abs. 5 Nr. 10, § 30, § 32
LippeVG, § 16 Abs. 5 Nr. 10, § 29,
§ 31 EmscherGG). Ebenso verhält es sich hinsichtlich der
Beitragserhebung. Der für den Erlass der Beitragsbescheide
zuständige Vorstand (vgl. § 27 Abs. 1 Satz 3
LippeVG, § 26 Abs. 1 Satz 3 EmscherGG) hat
dabei nicht nur die in §§ 25 ff. LippeVG,
§§ 24 ff. EmscherGG vorgesehenen formellen und
materiellen Anforderungen zu beachten, sondern auch die
entsprechenden ergänzenden satzungsrechtlichen Bestimmungen
einschließlich der Veranlagungsgrundsätze. Eine Beteiligung
des Verbands- bzw. Genossenschaftsrats und damit der
Arbeitnehmervertreter findet insoweit nicht statt. Auch gegen
Beitragsbescheide kann der Widerspruchsausschuss angerufen
werden. Soweit es um Enteignungen zur Durchführung von
Verbands- bzw. Genossenschaftsaufgaben geht, haben Vorstand
und Verbands- bzw. Genossenschaftsrat lediglich ein
Antragsrecht (§ 17 Abs. 5 Nr. 4 LippeVG,
§ 16 Abs. 5 Nr. 4 EmscherGG), während für die
Entscheidung über die Enteignung selbst die Bezirksregierung
als Enteignungsbehörde zuständig ist (vgl. § 9
Satz 2 LippeVG, § 8 Satz 2 EmscherGG). Die
Aufgaben und Befugnisse der Verbands- bzw.
Genossenschaftsversammlung, in der die Arbeitnehmer nicht
eigens vertreten sind, ergeben sich aus § 14 LippeVG und
§ 13 EmscherGG.