BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvL 6/03 -
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Niedersächsischen Finanzgerichts vom 14. Mai 2003 - 3 K
289/95 -
hat die 3. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Richter Mellinghoff,
die Richterin Lübbe-Wolff
und den Richter Gerhardt
gemäß § 81a BVerfGG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 8.
September 2008 einstimmig beschlossen:
Die Vorlage ist unzulässig.
1
Das Normenkontrollverfahren gemäß
Art. 100 Abs. 1 GG betrifft die Vereinbarkeit der
Erhebung einer Troncabgabe mit rechtsstaatlichen
Grundsätzen.
2
1. Der Klägerin des Ausgangsverfahrens wurde
am 11. November 1975 gemäß dem Niedersächsischen Gesetz
über die Zulassung öffentlicher Spielbanken vom 25. Juli
1973 (Nds. GVBl S. 253 - NSpielbG 1973) eine Konzession
zum Betrieb einer Spielbank in B... mit einem
Zweigspielbetrieb in B... für die Dauer von 15 Jahren
erteilt.
3
2. § 6 Abs. 1 NSpielbG 1973 bestimmt,
dass Zuwendungen der Besucher an die Spielbank oder an das
spieltechnische Personal nur in der Weise zulässig sind, dass
diese Zuwendungen einem in der Spielbank dafür aufgestellten
Behälter zugeführt werden (Tronc). Gemäß § 6 Abs. 2
NSpielbG 1973 hat der Spielbankunternehmer den Tronc, soweit
nicht daraus eine besondere Abgabe an das Land zu leisten
ist, für das Personal, das bei der Spielbank beschäftigt ist,
zu verwenden. § 7 Satz 1 Nr. 2 NSpielbG 1973
ermächtigt den Minister des Innern, durch Verordnung die Höhe
der Abgabe des Spielbankunternehmers aus dem Tronc zu
bestimmen. Die Abgabe ist gemäß § 7 Satz 2 NSpielbG
1973 so zu bemessen, dass der Spielbank ein Betrag verbleibt,
der zur Deckung eines angemessenen und wirtschaftlichen
Personalaufwandes erforderlich ist. Gemäß § 1 der
aufgrund dieser Ermächtigung erlassenen Verordnung über die
Höhe der Abgabe des Spielbankunternehmers aus dem Tronc vom
26. April 1977 (Nds. GVBl S. 109 -
Troncverordnung) beträgt die Höhe der Abgabe, beginnend bei
einem Tronc-Aufkommen von 300.000 DM, in mit dem
Tronc-Aufkommen steigenden Stufen 5 bis 10 vom Hundert.
4
3. Seit Inkrafttreten der Verordnung am 1.
April 1978 entrichtete die Klägerin neben der Spielbankabgabe
die Troncabgabe nach Maßgabe der landesrechtlichen
Regelungen. Nachdem die Klägerin die Voranmeldung der
Troncabgabe wegen Zweifeln an der Rechtmäßigkeit ihrer
Rechtsgrundlage für Januar 1989 unterlassen hatte, setzte das
Finanzamt B... mit Bescheid vom 8. März 1989 die
Troncabgabe für Januar 1989 für die Spielbanken B... und den
Zweigspielbetrieb B... fest. Der Einspruch blieb
erfolglos.
5
4. Das Finanzgericht hob den Bescheid vom
8. März 1989 auf, weil die Troncabgabe keine Steuer,
sondern eine Sonderabgabe sei und das Finanzamt daher für den
Erlass der angegriffenen Bescheide sachlich unzuständig
gewesen sei.
6
Der Bundesfinanzhof teilte diese Auffassung
nicht, hob das Urteil des Finanzgerichts auf und verwies die
Sache an dieses zurück (Urteil vom 8. März 1995
- II R 59/93 -; siehe auch BFHE 177, 288
). Die Troncabgabe müsse im
Zusammenhang mit der Spielbankabgabe gesehen werden. Sie
erfülle wie diese alle Begriffsmerkmale einer Steuer im Sinne
des § 3 Abs. 1 AO. Die Tatsache, dass der
Abgabesatz in einer Verordnung geregelt sei, berühre
möglicherweise die Verfassungsmäßigkeit der Regelung, ändere
aber nichts am Steuercharakter der Abgabe. Der Qualifizierung
der Troncabgabe als Steuer stehe auch nicht entgegen, dass
das Bundesverfassungsgericht anlässlich der Entscheidung zur
Fortgeltung von § 7 der Reichsspielbankenverordnung
1938/1944 (BVerfGE 28, 119 ) die Abschöpfung eines
Teils des Troncs als Abgabe besonderer Art verstanden
habe.
7
Das Finanzgericht setzte den Rechtsstreit aus
und legte dem Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100
Abs. 1 GG die Frage zur Entscheidung vor, ob § 7
Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 NSpielbG 1973 gegen das
Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG),
insbesondere den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der
Besteuerung, verstößt.
8
Darauf erging das Gesetz zur Ergänzung
abgaberechtlicher Vorschriften für öffentliche Spielbanken
vom 14. Juni 2002 (Nds. GVBl S. 174 -
Ergänzungsgesetz), das mit Wirkung vom 1. September 1973
in Kraft gesetzt wurde (§ 5). In dessen § 3 wurde
die Troncabgabe für die Spielbank B... mit Zweigspielbetrieb
in B... ab dem 1. April 1978 in derselben Weise und Höhe
wie in der Troncverordnung geregelt.
9
Im Hinblick auf das Inkrafttreten des
Ergänzungsgesetzes stellte das Bundesverfassungsgericht die
Unzulässigkeit der Vorlage des Finanzgerichts fest
(Bundesverfassungsgericht, Beschluss der 1. Kammer des
Ersten Senats vom 28. April 2003 - 1 BvL
3/01 -, vgl. auch BVerfGK 1, 124 ff.).
10
5. Das Finanzgericht hat nach Anhörung der
Beteiligten den Rechtsstreit erneut gemäß Art. 100
Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht
die im Rubrum wiedergegebenen Fragen zur Entscheidung
vorgelegt (vgl. EFG 2004, S. 438 ff.).
11
Zur Entscheidungserheblichkeit der
Vorlagefragen führt das Finanzgericht aus: § 3
Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 5 des
Ergänzungsgesetzes könne nicht als Rechtsgrundlage für den
Bescheid vom 8. März 1989 herangezogen werden, falls das
Ergänzungsgesetz wegen unzulässiger Rückwirkung auf den
1. September 1973 verfassungswidrig sei. In diesem Fall
sei zu entscheiden, ob § 7 Satz 1 Nr. 2 und
Satz 2 des NSpielbG 1973 in Verbindung mit der
Troncverordnung eine hinreichende gesetzliche Grundlage für
die Erhebung der Troncabgabe sei. Bei Ungültigkeit dieser
Norm sei der Klage stattzugeben. Eine Stattgabe wegen der
geltend gemachten Unterdeckung des Troncs für die gesamten
Personalausgaben komme nicht in Betracht. Anders als die
Spielbankunternehmerin meine, bezwecke § 7 Satz 2
NSpielbG 1973, wonach der Spielbank nach Erhebung der
Troncabgabe der zur Deckung eines angemessenen und
wirtschaftlichen Personalaufwandes erforderliche Betrag zu
verbleiben hat, lediglich die Sicherstellung der Finanzierung
der Gehälter des spieltechnischen Personals, nicht aller
Beschäftigten.
12
Das Ergänzungsgesetz sei wegen unzulässiger
Rückwirkung mit dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit
unvereinbar. § 3 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit
§ 5 des Ergänzungsgesetzes entfalte eine unzulässige
„echte“ Rückwirkung. Dadurch werde die Rechtsposition der
Spielbankbetreiberin ohne Rechtfertigung verschlechtert.
Diese habe im Jahre 2002 nicht mehr mit einer Änderung des
Spielbankengesetzes 1973 rechnen müssen. Obwohl sie den
Bescheid vom 8. März 1989 angefochten gehabt habe, habe
der Landesgesetzgeber das Spielbankrecht zwar anderweitig,
aber bis zum Jahr 2002 nicht hinsichtlich der Troncabgabe
geändert. Das rückwirkende Gesetz sei auch nicht als
Klarstellung einer unklaren oder verwirrenden Rechtslage
zulässig. In § 7 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2
NSpielbG 1973 sei die Erhebung der Troncabgabe eindeutig
geregelt gewesen. Die Berichtigung eines gesetzgeberischen
Versehens sei nur aus Gründen der Rechtssicherheit und der
materiellen Gerechtigkeit zulässig, derartige Gründe lägen
aber nicht vor. Auch sei die Rückwirkung nicht durch
zwingende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt.
13
Die Bestimmung des § 7 Satz 1
Nr. 2 NSpielbG 1973 sei wegen Verstoßes gegen das
Rechtsstaatsprinzip ungültig. Dieses gebiete, dass
steuerbegründende Tatbestände nach Inhalt, Gegenstand, Zweck
und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt seien. Der
Steuertatbestand müsse so bestimmt sein, dass der
Steuerpflichtige die auf ihn entfallende Steuerlast
vorausberechnen könne. Erforderlich sei eine gesetzliche
Festlegung über den Steuergegenstand, den Steuerschuldner,
die Bemessungsgrundlage und den Steuersatz. Anhand dieser
Festlegungen müsse die Steuerbemessungsgrundlage numerisch
bestimmt beziehungsweise bestimmbar sein. Die Fixierung eines
bloßen Rahmens oder einer Obergrenze entspreche dem nicht.
Steuertatbestände könnten nur durch förmliches Gesetz oder
Satzung festgelegt werden. Dem Bestimmtheitsgebot sei dann
genügt, wenn der Gesetzgeber die wesentlichen Bestimmungen
über die Steuer mit hinreichender Genauigkeit treffe. Der
Verordnungsgeber dürfe lediglich zu einer Konkretisierung von
Steuertatbeständen ermächtigt werden.
14
Diesen Anforderungen werde die
Ermächtigungsnorm des § 7 Satz 1 Nr. 2 und
Satz 2 NSpielbG 1973 nicht gerecht. Sie sei nicht so
bestimmt, dass schon aus ihr und nicht erst aus der auf ihr
beruhenden Verordnung erkennbar sei, welche Verpflichtungen
den Spielbankunternehmer träfen. Zwar seien unter
Einbeziehung von § 6 Abs. 2 NSpielbG 1973 die
Steuerpflicht und ein Abschöpfungsauftrag sowie die
Ermächtigung des Ministers des Inneren zur Bestimmung der
Höhe der Abgabe durch Verordnung normiert. Jedoch habe der
Gesetzgeber keine konkrete Bestimmung über die (numerische)
Höhe der Troncabgabe getroffen. Damit werde die für den
gesetzlichen Steuertatbestand konstitutive Bestimmung des
Steuersatzes - und nicht nur die Konkretisierung des
gesetzlich bestimmten Steuertatbestandes - in unzulässiger
Weise dem Verordnungsgeber überlassen. Es ergäben sich
gravierende Unschärfen bei der Auslegung der Begriffe „Betrag
zur Deckung eines angemessenen und wirtschaftlichen
Personalaufwandes“, je nachdem, ob von Gesamtpersonalbedarf
oder vom Personalbedarf bei den „klassischen Spielen“
ausgegangen werde. Diese Unschärfen ließen sich durch
Auslegung nicht auflösen; der nach § 6 Abs. 2
NSpielbG 1973 an sich vorrangigen Abschöpfungsfunktion der
Troncabgabe stehe § 7 Satz 2 NSpielbG 1973
gegenüber, der nach seinem Wortlaut einen Vorrang der
Personalkostendeckung normiere, hinter den die
Troncabgabepflicht gegebenenfalls zurücktrete. Auch unter
Berücksichtigung der sachtypischen Besonderheiten der
Troncabgabe sei die Verordnungsermächtigung nicht hinreichend
bestimmt. Die Besteuerungsobergrenzen würden lediglich mit
unbestimmten, an tatsächliche Gegebenheiten (Deckung eines
angemessenen und wirtschaftlichen Personalaufwands)
anknüpfenden Begriffen, nicht aber bezüglich der Höhe des
Steuersatzes bezeichnet. Ein den Gesetzgeber bindender
Verfassungsauftrag zu einer Abschöpfung von Spielbankgewinnen
bzw. Tronceinnahmen bis zur Wirtschaftlichkeitsgrenze bestehe
nicht. § 7 Satz 1 Nr. 2 NSpielbG 1973 erlaube
es dem Verordnungsgeber, den Steuersatz und damit ein für die
Steuer schlechthin konstitutives Merkmal selbst
einzuführen.
15
Zur Vorlage haben die Klägerin des
Ausgangsverfahrens und für das Land Niedersachsen die
Niedersächsische Staatskanzlei Stellung genommen.
16
1. Die Klägerin des Ausgangsverfahren trägt
vor, § 3 Abs. 1 in Verbindung mit § 5
Ergänzungsgesetz bewirke eine unzulässige Rückbewirkung von
Rechtsfolgen; sie habe dreizehn Jahre nach Anfechtung der
Steuererhebung nicht mehr mit einer Gesetzesänderung rechnen
müssen. Unter Bezugnahme auf ihre Stellungnahme im
vorangegangenen Vorlageverfahren führt sie aus, dass es für
die Erhebung der Troncabgabe an einer verfassungsrechtlich
gesicherten Grundlage fehle; die Höhe der Steuer werde im
Gesetz nicht hinreichend bestimmt.
17
2. Die Niedersächsische Staatskanzlei hält die
Vorlage für unbegründet. § 3 Abs. 1 Nr. 2
in Verbindung mit § 5 des Ergänzungsgesetzes verstoße
nicht gegen das rechtsstaatliche Vertrauensschutzgebot, das
Ausnahmen zulasse. Das Ergänzungsgesetz stelle zwar einen
Fall „echter“ Rückwirkung dar. Auf Vertrauensschutz könne
sich die Spielbankbetreiberin aber nicht berufen. Bei bloßen
Korrekturen formeller Mängel dürfte wegen der
bereichsspezifischen Besonderheiten das Interesse des
Landesgesetzgebers an der Herstellung einer formell
verfassungsgemäßen Rechtsgrundlage überwiegen (Ausnahmegrund
des rückwirkenden Ersetzens einer nichtigen Norm). Die
Abschöpfungsfunktion entfiele, wenn die Abgabe nicht erhoben
würde. In diesem Fall verbliebe den Beschäftigten ein
Einkommen aus Glücksspiel, das die Angemessenheitsgrenze
übersteige. Hilfsweise könne zur Rechtfertigung der
Rückwirkung auch auf den Ausnahmefall verwiesen werden, dass
eine unklare bzw. verworrene Rechtslage zu bereinigen gewesen
sei. Schließlich sei die Regelung des § 7 NSpielbG 1973
hinreichend bestimmt. Im Wege der Auslegung lasse sich eine
hinreichend konkrete Bestimmung des Steuersatzes ermitteln;
insbesondere bestehe kein Gegensatz zwischen § 6
Abs. 2 und § 7 Satz 2 NSpielbG 1973. Während
erstere Norm den Vorrang der Abschöpfung bestimme, regele die
zweitgenannte die Obergrenze der Abschöpfungspflicht und
führe auf diese Weise zu einer hinreichenden Bestimmtheit im
Sinne einer Bestimmbarkeit des Steuersatzes der Troncabgabe.
Jedenfalls ließen sich wegen der sachtypischen Besonderheiten
die Grenzen der Besteuerung bestimmen.
18
Die Vorlage ist unzulässig. Sie entspricht
nicht den Anforderungen an die Darlegung der Überzeugung des
vorlegenden Gerichts von der Verfassungswidrigkeit der zur
Prüfung gestellten Normen.
19
1. Ein Vorlagebeschluss nach Art. 100
Abs. 1 GG muss mit hinreichender Deutlichkeit erkennen
lassen, aus welchen Gründen das vorlegende Gericht von der
Unvereinbarkeit der Norm mit der Verfassung überzeugt ist und
dass es bei Gültigkeit der Regelung zu einem anderen Ergebnis
kommen würde als im Fall ihrer Ungültigkeit und wie es dieses
Ergebnis begründen würde (vgl. BVerfGE 77, 259 ;
97, 49 ; 98, 169 ; 105, 61 ;
stRspr). Das Gericht muss sich mit der Rechtslage
auseinandersetzen, die in Rechtsprechung und Literatur
vertretenen Auffassungen berücksichtigen und auf
unterschiedliche Auslegungsmöglichkeiten der Norm eingehen,
soweit diese für deren Verfassungsmäßigkeit von Bedeutung
sein können (vgl. BVerfGE 79, 245 ; 86, 71
; 97, 49 ). Die Darlegungen zur
Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten Norm müssen
den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab nennen und die für
die Überzeugung des Gerichts maßgebenden Erwägungen
darstellen, wobei sich das Gericht jedenfalls mit
naheliegenden tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten
auseinanderzusetzen hat (vgl. BVerfGE 86, 52 ; 86,
71 ; 94, 315 ).
20
2. Das Finanzgericht hat zwar die
Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefragen hinreichend
dargelegt. Es hat ausgeführt, dass die Klage im Fall der
Wirksamkeit der Bestimmungen des Ergänzungsgesetzes ohne
Erfolg zu bleiben habe, während es bei dessen Ungültigkeit
auf die Verfassungsmäßigkeit von § 7 Satz 1
Nr. 2 und Satz 2 NSpielbG 1973 ankomme. Für den
Fall, dass die Klage nach diesen Vorschriften zu beurteilen
ist, hat das Finanzgericht insbesondere erläutert, dass die
von der Klägerin geltend gemachte Reduzierung der Troncabgabe
um den Personalaufwand, der von den verbleibenden
Tronceinnahmen nicht gedeckt wird, ausscheidet und daher die
Entscheidung ausschließlich von der Gültigkeit der genannten
Vorschriften abhängt. Die Auffassung des Finanzgerichts ist
nicht offensichtlich unhaltbar und daher für die Beurteilung
der Entscheidungserheblichkeit maßgeblich (vgl. BVerfGE 105,
61 ; stRspr).
21
3. Hingegen ist das Finanzgericht bereits bei
der Darlegung der Verfassungswidrigkeit der Bestimmungen des
Ergänzungsgesetzes nicht ausreichend auf naheliegende
Gesichtspunkte eingegangen, die gegen die
Verfassungswidrigkeit der rückwirkenden Geltungsanordnung
dieses Gesetzes sprechen. Daher kann offen bleiben, ob die
Vorlage im Übrigen den verfassungsprozessrechtlichen
Anforderungen genügt.
22
a) Das Finanzgericht würdigt das im Jahr 2002
ergangene, insgesamt zum 1. September 1973 und in
Sonderheit für die Troncabgabe der Klägerin zum 1. April
1978 in Kraft gesetzte Ergänzungsgesetz verfassungsrechtlich
im Hinblick auf die Zulässigkeit der so genannten echten
Rückwirkung belastender Gesetze. Damit kommen folgende
verfassungsrechtliche Maßstäbe zum Tragen, die das
Finanzgericht im Ansatz auch nicht verkannt hat:
23
Das grundsätzliche Verbot rückwirkender
belastender Gesetze beruht auf den Prinzipien der
Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes. Es schützt das
Vertrauen in die Verlässlichkeit und Berechenbarkeit der
unter der Geltung des Grundgesetzes geschaffenen
Rechtsordnung und der auf ihrer Grundlage erworbenen Rechte
(vgl. BVerfGE 101, 239 m.w.N.). Die Rückbewirkung
von Rechtsfolgen (sog. echte Rückwirkung), die dann vorliegt,
wenn der Beginn des zeitlichen Anwendungsbereichs einer Norm
und der Eintritt ihrer Rechtsfolgen auf einen Zeitpunkt
festgelegt sind, der vor demjenigen liegt, zu dem die Norm
gültig geworden ist, so dass der Gesetzgeber nachträglich
ändernd in einen abgeschlossenen Sachverhalt eingreift, ist
grundsätzlich unzulässig (vgl. BVerfGE 97, 67
m.w.N.). Ausnahmsweise tritt das
Rückwirkungsverbot zurück, wenn sich kein schützenswertes
Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte
(vgl. BVerfGE 13, 261 ; 95, 64 ;
101, 239 ). Dies kommt in Betracht, wenn die
Betroffenen, bezogen auf den Zeitpunkt des (rückwirkenden)
Inkrafttreten des Gesetzes, mit der Regelung rechnen mussten,
oder wenn das geltende Recht so unklar und verworren ist,
dass die Betroffenen bei ihren Dispositionen darauf nicht
vertrauen konnten; ferner können sich die Betroffenen nicht
immer auf den durch eine ungültige Norm erzeugten
Rechtsschein verlassen, weshalb der Gesetzgeber unter
Umständen eine nichtige Bestimmung rückwirkend durch eine
rechtlich nicht zu beanstandende Norm ersetzen kann (vgl.
BVerfGE 13, 261 ; 22, 330 ).
Schließlich können überragende Belange des Gemeinwohls, die
dem Prinzip der Rechtssicherheit vorgehen, eine
Rückwirkungsanordnung rechtfertigen (vgl. BVerfGE 13, 261
; 101, 239 ; stRspr).
24
b) Dem Vorlagebeschluss lässt sich nicht
entnehmen, aus welchen Gründen die nach dem Niedersächsischen
Spielbankengesetz 1973 konzessionierten Spielbankunternehmer
oder speziell die Klägerin darauf vertrauen konnten, nicht
als Treuhänder der Tronceinnahmen zu einer Troncabgabe
herangezogen zu werden, und weshalb ein etwaiges Vertrauen
darauf schützenswert ist.
25
aa) Das Finanzgericht selbst führt aus, dass
die Erhebung einer Troncabgabe von vornherein in § 6
Abs. 2, § 7 Satz 1 Nr. 2, Satz 2
NSpielbG 1973 gesetzlich vorgesehen gewesen ist, und leitet
seine verfassungsrechtlichen Bedenken lediglich daraus ab,
dass der Steuersatz nicht durch Gesetz festgelegt, sondern
der Bestimmung im Wege der Rechtsverordnung anhand als
unzureichend erachteter Maßstäbe überlassen worden ist.
Selbst wenn diese rechtliche Ausgestaltung bei den
Spielbankunternehmern die Erwartung begründet hätte, dass die
Erhebung der Troncabgabe keinen Bestand haben werde
- wofür in tatsächlicher Hinsicht das Finanzgericht
weder Feststellungen getroffen hat noch das Geringste
spricht -, wäre zu prüfen, ob diese Erwartung sich zu
einem schützenswerten Vertrauen verdichtet haben könnte.
Insoweit spielen die - vom Finanzgericht allein unter
dem Aspekt eines unredlichen Verhaltens erörterten und nicht
näher aufgeklärten - Umstände des Abschlusses des
Konzessionsvertrags und seine Bestimmungen (vgl. insbes.
§ 4 Abs. 4 Satz 1; siehe in diesem
Zusammenhang auch BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des
Zweiten Senats vom 11. August 2008 - 2 BvL
5/03 -) ebenso eine Rolle wie die Besonderheiten des
Spielbankenrechts. Die Erhebung einer Troncabgabe gehört zu
den herkömmlichen Instrumenten zur Abschöpfung unangemessener
privater Gewinne aus der Veranstaltung des an sich
unerwünschten Glücksspiels (vgl. BVerfGE 28, 119
; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer
des Ersten Senats vom 21. Juni 1988 - 1 BvR
481/84 - Umdruck S. 4 f.; siehe auch BVerfGE
102, 197 ).
26
bb) Das Finanzgericht hat sich diesen Fragen
erkennbar deshalb nicht gestellt, weil es das Vertrauen der
Klägerin auf eine Steuererhebung „aufgrund einer
verfassungskonformen gesetzlichen Regelung“ schlechthin als
maßgeblich ansieht. Mit dieser abstrakten, Ausgangspunkt und
Regelungsziel der in Rede stehenden gesetzlichen
Rückwirkungsanordnung ausblendenden Sichtweise verfehlt es
den Grundsatz des Vertrauensschutzes als Grund, aber auch als
Grenze des Rückwirkungsverbots (vgl. BVerfGE 88, 384
). Inwieweit Vertrauensschutz besteht, bedarf
jeweils der Überprüfung anhand der konkreten Sachlage und der
konkreten Regelungszusammenhänge. So kann insbesondere ein
Vertrauen auf die wirkliche Rechtslage, also auf die
Ungültigkeit der fraglichen Norm, schon durch den
Rechtsschein ihrer Gültigkeit ausgeschlossen sein, und zwar
vor allem dann, wenn die angegriffene Regelung an sich
sachgerecht erscheint und ihr lediglich Bedenken formeller
Art entgegen stehen (vgl. BVerfGE 22, 330 ).
27
Das Finanzgericht hätte demnach erörtern
müssen, inwieweit die Spielbankunternehmer angesichts des
Rechtsscheins von § 7 Satz 1 Nr. 2 und
Satz 2 NSpielbG 1973 in Verbindung mit § 1 der
Troncverordnung und im Hinblick auf die grundlegenden
Voraussetzungen der Erteilung der Spielbankenkonzession und
des fortgesetzten Spielbankenbetriebs auf eine Ungültigkeit
der von ihnen in Frage gestellten Vorschriften vertrauen
durften. Dies gilt umso mehr, als die vom Finanzgericht
angeführten verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die
hinreichende Bestimmtheit der Verordnungsermächtigung keinen
Beleg in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
finden. Dass das förmliche Gesetz insbesondere auch den
Steuersatz bestimmen müsse, ist in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts bisher nicht entschieden (vgl.
BVerfGE 108, 186 ).
28
cc) Soweit das vorlegende Gericht ein
schützenswertes Vertrauen der Klägerin daraus ableitet, dass
der Landesgesetzgeber bis zum Jahr 2002 zwar das
Spielbankenrecht in anderer Hinsicht zweimal, nicht jedoch
die Erhebung der Troncabgabe geändert habe, obwohl die von
der Klägerin eingeleiteten Rechtsbehelfsverfahren gegen den
Bescheid vom 8. März 1989 noch anhängig gewesen seien,
ist die Erwägung nicht schlüssig dargelegt.
29
Das Finanzgericht erläutert bereits nicht,
inwiefern die Klägerin den zwischenzeitlichen
Gesetzesänderungen den Willen des Gesetzgebers hätte
entnehmen können, den - zumal erst mit dem
Vorlagebeschluss des Finanzgerichts vom 14. Mai 2003
greifbar gewordenen - Zweifeln an der hinreichenden
Bestimmtheit der Gesetzesbestimmungen über die Troncabgabe
nicht durch vorsorgliche rückwirkende Regelungen zu begegnen.
Mit der Novellierung im Jahr 1989 (Niedersächsisches
Spielbankengesetz vom 10. November 1989, Nds. GVBl
S. 375 ff.) wurde die Trägerschaft der Spielbanken
dahingehend neu geregelt, dass nur noch Gesellschaften, deren
sämtliche Anteile unmittelbar oder mittelbar dem Land
gehören, als Spielbankunternehmer konzessioniert werden. Die
Weitergeltensklausel des § 11 Abs. 1 und
Abs. 2 NSpielbG 1989 stellt lediglich klar, dass für die
bereits konzessionierten privaten Spielbanken das neue Recht
keine Anwendung finden sollte. Auch das Änderungsgesetz vom
14. Dezember 2001 (Nds. GVBl S. 756) betraf
lediglich die gemäß der Novellierung 1989 neu erteilten
Konzessionen. Im Übrigen spräche bereits das Prozessverhalten
des Landes Niedersachsen gegen die Annahme, der
Landesgesetzgeber habe konkludent die Rechtsposition der
Klägerin stärken wollen.
30
c) Ferner genügen die Erwägungen des
Finanzgerichts, mit denen es eine Rechtfertigung der
rückwirkenden Regelung der Troncabgabe durch zwingende Gründe
des Gemeinwohls ablehnt, nicht den an eine Vorlage gemäß
Art. 100 Abs. 1 GG zu stellenden Anforderungen. Das
Finanzgericht verengt seine Betrachtungen auf die Frage, ob
die Auswirkungen auf die Finanzlage des Landes, falls die
Troncabgabe nicht rückwirkend erhoben werden könnte,
zwingende Gründe des Gemeinwohls begründen können, und
verneint diese Frage, weil fiskalische Gründe allein eine
Rückwirkung nicht rechtfertigen könnten. Dabei blendet es die
dem Spielbankenrecht immanenten ordnungsrechtlichen
Gesichtspunkte aus, die hier durchaus von hinreichendem
Gewicht sein könnten, um die rückwirkende gesetzliche
Regelung zu rechtfertigen. Die Erteilung einer Konzession zum
Betrieb einer Spielbank dient nicht dazu, dem
Spielbankenbetreiber und dem Spielbankenpersonal eine
unbeschränkte wirtschaftliche oder berufliche Betätigung und
Gewinnerzielung zu ermöglichen, sondern erfolgt im
öffentlichen Interesse, staatlich überwachte und
manipulationsfreie Glücksspielmöglichkeiten bereitzustellen
(vgl. BVerfGE 28, 119 ; BVerfG, Beschluss
der 1. Kammer des Ersten Senats vom 21. Juni 1988
- 1 BvR 481/84 - Umdruck S. 4 f.;
siehe auch BVerfGE 102, 197 ). Das Finanzgericht
verschließt sich im Hinblick darauf auch der Einsicht, dass
der Spielbankbetrieb ins Werk gesetzt wurde. Nach dem
Regelungsanliegen des Spielbankengesetzes 1973 folgt daraus
zwingend, dass die mit der Troncabgabe beabsichtigte
Abschöpfung des als - vom Ausgangspunkt des
Glücksspielverbots (§ 284 Abs. 1 StGB) und der
aufgrund der beschränkten Anzahl von Spielbanken relativ
risikolosen Gewinnerzielungsmöglichkeiten aus gesehen -
unangemessen empfundenen Einkommens des spieltechnischen
Personals aus dem Spielbankbetrieb für seinen gesamten
Zeitraum realisiert werden muss. Das Ergänzungsgesetz soll
also sicherstellen, dass eine der Bedingungen der Zulassung
von Spielbanken, nämlich die Verwirklichung des
Abschöpfungsgedankens, für den gesamten Zeitraum der
Konzession erhalten bleibt. Das Ergänzungsgesetz bezweckt
damit zugleich - in Anlehnung an den strafrechtlichen
Gedanken positiver Generalprävention - die Aufrechterhaltung
des Rechtsbewusstseins vom Ausnahmecharakter des
konzessionierten Glücksspiels und unterstreicht, dass daraus
gezogene Gewinne limitiert zu bleiben haben.
31
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.