L e i t s a t z
zum Beschluss des Zweiten Senats vom 18. Juni
2008
- 2 BvL 6/07 -
Die Berechnung des Ruhegehaltssatzes von
Teilzeitbeamten nach § 85 Abs. 4 Satz 2
BeamtVG in Verbindung mit § 14 Abs. 1 Satz 1
Halbsätze 2 und 3 BeamtVG a. F. (sog.
Versorgungsabschlag) verstößt gegen Art. 3 Abs. 3
Satz 1 GG.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvL 6/07 -
ob § 14 Abs. 1 Satz 1 Halbsätze 2 und 3
BeamtVG in der bis zum 31. Dezember 1991 geltenden Fassung
mit Art. 3 Abs. 2 Satz 1 und Art. 3 Abs. 3 Satz 1
GG vereinbar ist,
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 27. August 2007 - 3 B
05.2471 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Voßkuhle,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau
am 18. Juni 2008 beschlossen:
§ 85 Absatz 4 Satz 2 des Gesetzes über die
Versorgung der Beamten und Richter in Bund und Ländern
(Beamtenversorgungsgesetz - BeamtVG) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 16. März 1999 (Bundesgesetzblatt Teil I
Seite 322) ist mit Artikel 3 Absatz 3 Satz 1 des
Grundgesetzes unvereinbar und nichtig, soweit hierdurch die
Anwendbarkeit des § 14 Absatz 1 Satz 1 Halbsätze 2 und 3
des Gesetzes über die Versorgung der Beamten und Richter in
Bund und Ländern (Beamtenversorgungsgesetz - BeamtVG) in der
Fassung der Bekanntmachung vom 30. Juni 1989
(Bundesgesetzblatt Teil I Seite 1282) auf die
Teilzeitbeschäftigung angeordnet wird.
1
Die Vorlage betrifft die Frage, ob die
Berechnung des Ruhegehaltssatzes teilzeitbeschäftigter
Beamter nach der Übergangsvorschrift des § 85 Abs. 4
Satz 2 BeamtVG mit dem Grundgesetz vereinbar ist.
2
1. Die Höhe des Ruhegehalts eines Beamten
bestimmt sich nach von Hundertsätzen der ruhegehaltfähigen
Dienstbezüge (sog. Ruhegehaltssätze). Die Berechnung der
Ruhegehaltssätze vollzog sich bis zum 31. Dezember 1991 nach
einem degressiven Modell. Mit Inkrafttreten des § 118
Abs. 1 Satz 1 BBG, der Vorgängerregelung von § 14
BeamtVG, am 1. September 1953 (BGBl I S. 551) wurde für alle
Laufbahnen einheitlich festgesetzt, dass das Ruhegehalt bei
Vollendung einer zehnjährigen ruhegehaltfähigen Dienstzeit 35
v.H. betrug, mit jedem weiteren Dienstjahr bis zum 25.
Dienstjahr um 2 v.H., dann um 1 v.H. der ruhegehaltfähigen
Dienstbezüge bis zu einem Höchstruhegehaltssatz von 75 v.H.
stieg.
3
2. Mit Einführung der arbeitsmarktpolitischen
Teilzeit im Jahre 1980 wurden Kürzungen im Bereich der
Ruhegehaltsversorgung teilzeitbeschäftigter Beamter
vorgenommen. Das Dritte Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher
Vorschriften vom 10. Mai 1980 (BGBl I S. 561) sah eine
pauschale Verminderung des Ruhegehaltssatzes vor. Der bei
Teilzeitbeamten durch die geringere ruhegehaltfähige
Dienstzeit im Vergleich zu Vollzeitbeamten bei gleicher
Gesamtdienstlänge bereits geringere Ruhegehaltssatz (vgl.
§ 6 Abs. 1 Satz 3 BeamtVG) wurde zusätzlich für jedes
Jahr, um welches die ruhegehaltfähige Dienstzeit hinter der
Zeit zurückbleibt, die der Beamte ohne Teilzeittätigkeit
hätte erreichen können, um 0,5 v.H. gekürzt (sog.
Versorgungsabschlag, vgl. BTDrucks 8/3005, S. 3 f.).
4
3. Das Fünfte Gesetz zur Änderung
dienstrechtlicher Vorschriften vom 25. Juli 1984 (BGBl I S.
998) ersetzte die pauschale Verminderung des
Ruhegehaltssatzes mit Wirkung vom 1. August 1984 durch eine
zeitanteilige Berechnung. Die maßgebende Vorschrift des
§ 14 Abs. 1 BeamtVG wurde in der Folgezeit geändert und
lautet in der Fassung des Achten Gesetzes zur Änderung
dienstrechtlicher Vorschriften vom 30. Juni 1989 (BGBl I S.
1282) wie folgt:
5
Das Ruhegehalt beträgt bis zur Vollendung einer
zehnjährigen ruhegehaltfähigen Dienstzeit fünfunddreißig vom
Hundert und steigt mit jedem weiteren Dienstjahr bis zum
vollendeten fünfundzwanzigsten Dienstjahr um zwei vom
Hundert, von da ab um eins vom Hundert der ruhegehaltfähigen
Dienstbezüge bis zum Höchstsatz von fünfundsiebzig vom
Hundert, wobei ein Rest der ruhegehaltfähigen Dienstzeit von
mehr als einhundertzweiundachtzig Tagen als vollendetes
Dienstjahr gilt; bei Teilzeitbeschäftigung, ermäßigter
Arbeitszeit oder Urlaub wird der sich ohne diese
Freistellungen vom Dienst nach Halbsatz 1 ergebende
Ruhegehaltssatz vor Anwendung des Höchstsatzes in dem
Verhältnis vermindert, in dem die ruhegehaltfähige Dienstzeit
zu der Zeit steht, die ohne diese Freistellungen als
ruhegehaltfähige Dienstzeit erreicht worden wäre, wobei ein
Rest auf zwei Stellen nach dem Komma nach oben abgerundet
wird, jedoch nicht unter fünfunddreißig und nicht über
fünfundsiebzig vom Hundert; Halbsatz 2 gilt auch für
Teilzeitbeschäftigung, ermäßigte Arbeitszeit und Urlaub
während einer Beschäftigung außerhalb des
Beamtenverhältnisses, nicht jedoch für einen Urlaub innerhalb
oder außerhalb des Beamtenverhältnisses, bei dem spätestens
bei seiner Beendigung schriftlich zugestanden worden ist,
dass er öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen
dient, und für einen Erziehungsurlaub sowie für die in eine
Freistellung vom Dienst nach § 72a oder § 79a des
Bundesbeamtengesetzes oder entsprechendem Landesrecht
fallende Kindererziehungszeit bis zu einem Jahr von der
Geburt des Kindes an. […].
6
Der Ruhegehaltssatz eines Teilzeitbeamten
berechnet sich aufgrund dieser Vorschrift nach einem
Zeit-Zeit-Verhältnis. Aus Sicht des Gesetzgebers sollte dies
unter Berücksichtigung der degressiven Ruhegehaltstabelle zu
gerechteren Ergebnissen führen als ein starres
Abschlagssystem (vgl. BRDrucks 463/83, S. 15 f.).
Der fiktive Ruhegehaltssatz, welchen der Beamte erreicht
hätte, wenn er seine Dienstzeit in Vollzeit erbracht hätte,
wird im Verhältnis der Ist-ruhegehaltfähigen Dienstzeit zur
Soll-ruhegehaltfähigen Dienstzeit eines vergleichbaren
Vollzeitbeschäftigten gekürzt. Als Untergrenze gilt ein
Ruhegehaltssatz von 35 v.H. Im Gegensatz zur pauschalen
Kürzung des Ruhegehalts erfasst diese Berechnung nunmehr
nicht nur die arbeitsmarktpolitische, sondern auch die
familienpolitische Teilzeit. Die Kombination von degressiver
Ruhegehaltstabelle und Versorgungsabschlag führt dazu, dass
ein Teilzeitbeamter mit gleicher ruhegehaltfähiger Dienstzeit
bei Überschreiten einer ruhegehaltfähigen Dienstzeit von zehn
Jahren einen geringeren Ruhegehaltssatz im Vergleich zu einem
Vollzeitbeamten erhält. Die Bundesregierung war der Meinung,
dies stelle einen gangbaren Mittelweg zwischen einem
arbeitsmarktpolitisch erwünschten Anreiz zur
Teilzeitbeschäftigung oder Beurlaubung und der unabwendbar
notwendigen Kostenbegrenzung dar und erscheine
versorgungsrechtlich geboten. Die Regelungen würden auf dem
das Beamtenverhältnis bestimmenden Grundsatz beruhen, dass
der Beamte ab Eintritt in das Beamtenverhältnis bis zum
Versorgungsfall seine Arbeitskraft dem Dienstherrn in vollem
Umfang zur Verfügung zu stellen habe (vgl. BTDrucks 10/5082,
S. 4; vgl. ebenso BTDrucks 11/729, S. 9).
7
4. Durch das Gesetz zur Änderung des
Beamtenversorgungsgesetzes und sonstiger dienst- und
versorgungsrechtlicher Vorschriften (BeamtVGÄndG) vom 18.
Dezember 1989 (BGBl I S. 2218) wurde die bisherige degressive
Ruhegehaltsskala mit Wirkung zum 1. Januar 1992 durch eine
lineare Ruhegehaltsskala mit einheitlichem Steigerungssatz
abgelöst. Der Höchstruhegehaltssatz wurde nicht mehr wie
bisher nach 35 Jahren, sondern erst nach 40 ruhegehaltfähigen
Dienstjahren erreicht. § 14 BeamtVG lautete -
auszugsweise - im Wortlaut:
8
Das Ruhegehalt beträgt für jedes Jahr
ruhegehaltfähiger Dienstzeit 1,875 vom Hundert der
ruhegehaltfähigen Dienstbezüge (§ 5), insgesamt jedoch
höchstens fünfundsiebzig vom Hundert. Der Ruhegehaltssatz ist
auf zwei Dezimalstellen auszurechnen, wobei die zweite Stelle
um eins zu erhöhen ist, wenn in der dritten Stelle ein Rest
verbleibt. […].
9
Da der Ruhegehaltssatz nunmehr punktgenau
berechnet wurde, bedurfte es keines Versorgungsabschlags
mehr. Die Vorschrift wurde in der Folgezeit mehrfach
geändert, zuletzt durch Art. 1 Nr. 11 Buchst. a des
Versorgungsänderungsgesetzes 2001 vom 20. Dezember 2001 (BGBl
I S. 3926). Hierdurch wurde der Vomhundertsatz für jedes Jahr
ruhegehaltfähiger Dienstzeit auf 1,79375 gemindert und der
höchste erreichbare Ruhegehaltssatz von 75 v.H. auf 71,75
v.H. abgesenkt.
10
§ 85 BeamtVG sah eine entsprechende
Übergangsvorschrift vor. Diese regelt die Berechnung des
Ruhegehalts von Beamten, deren Beamtenverhältnis bereits am
31. Dezember 1991 bestand. Nach dem Gesetz zur Änderung des
Beamtenversorgungsgesetzes und sonstiger dienst- und
versorgungsrechtlicher Vorschriften vom 18. Dezember 1989
(BGBl I S. 2218) lautet die Vorschrift - auszugsweise - wie
folgt:
11
§ 85
12
Ruhegehaltssatz für am 31. Dezember 1991
vorhandene Beamte
13
(1) Hat das Beamtenverhältnis, aus dem der
Beamte in den Ruhestand tritt, oder ein unmittelbar
vorangehendes anderes öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis
bereits am 31. Dezember 1991 bestanden, bleibt der zu diesem
Zeitpunkt erreichte Ruhegehaltssatz gewahrt. Dabei richtet
sich die Berechnung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit und des
Ruhegehaltssatzes nach dem bis zum 31. Dezember 1991
geltenden Recht. Der sich nach den Sätzen 1 und 2 ergebende
Ruhegehaltssatz steigt mit jedem Jahr, das vom 1. Januar 1992
an nach dem von diesem Zeitpunkt an geltenden Recht als
ruhegehaltfähige Dienstzeit zurückgelegt wird, um eins vom
Hundert der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge bis zum Höchstsatz
von fünfundsiebzig vom Hundert; insoweit gilt § 14 Abs.
1 Satz 2 und 3 entsprechend. Bei der Anwendung von Satz 3
bleiben Zeiten bis zur Vollendung einer zehnjährigen
ruhegehaltfähigen Dienstzeit außer Betracht; § 13 Abs. 1
findet in der bis zum 31. Dezember 1991 geltenden Fassung
Anwendung. § 14 Abs. 3 findet Anwendung.
14
(2) […].
15
(3) Hat das Beamtenverhältnis, aus dem der
Beamte in den Ruhestand tritt, oder ein unmittelbar
vorangehendes anderes öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis
bereits am 31. Dezember 1991 bestanden und erreicht der
Beamte vor dem 1. Januar 2002 die für ihn jeweils maßgebende
gesetzliche Altersgrenze, so richtet sich die Berechnung der
ruhegehaltfähigen Dienstzeit und des Ruhegehaltssatzes nach
dem bis zum 31. Dezember 1991 geltenden Recht. Satz 1 gilt
entsprechend, wenn ein von dieser Vorschrift erfasster
Beamter vor dem Zeitpunkt des Erreichens der jeweils
maßgebenden gesetzlichen Altersgrenze wegen Dienstunfähigkeit
oder auf Antrag in den Ruhestand versetzt wird oder
verstirbt.
16
(4) Der sich nach Absatz 1, 2 oder 3 ergebende
Ruhegehaltssatz wird der Berechnung des Ruhegehaltes zugrunde
gelegt, wenn er höher ist als der Ruhegehaltssatz, der sich
nach diesem Gesetz für die gesamte ruhegehaltfähige
Dienstzeit ergibt. Der sich nach Absatz 1 ergebende
Ruhegehaltssatz darf den Ruhegehaltssatz, der sich nach dem
bis zum 31. Dezember 1991 geltenden Recht ergäbe, nicht
übersteigen.
17
[…].
18
Noch vor ihrem Inkrafttreten wurde die
Vorschrift durch das Fünfte Gesetz zur Änderung
besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 28. Mai 1990 (BGBl I
S. 967) in Abs. 1 Satz 2 um einen Halbsatz ergänzt:
19
Dabei richtet sich die Berechnung der
ruhegehaltfähigen Dienstzeit und des Ruhegehaltssatzes nach
dem bis zum 31. Dezember 1991 geltenden Recht; § 14 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und 3 findet hierbei
keine Anwendung .
20
Damit sollte erreicht werden, dass die
Regelungen über den Versorgungsabschlag des bisherigen Rechts
bei der Ermittlung der nach dem Stand vom 31. Dezember 1991
erworbenen Versorgungsanwartschaften nicht mehr angewendet
würden. Zur Begründung wurde angeführt, die
Versorgungsabschlagsregelung solle von ihrer Konzeption auf
die Lebensarbeitszeit abstellen, die ein Beamter ohne
Freistellungen vom Dienst erreicht hätte
(Soll-Lebensarbeitszeit). Ansonsten würde die Anwendung der
Vorschrift bei der Ermittlung des Ruhegehaltssatzes zum
Stichtag 31. Dezember 1991 zu Ergebnissen führen, die mit der
inneren Logik der Regelung nicht mehr voll in Einklang stehe
(vgl. BRDrucks 13/1/90, S. 31). Die Änderung komme in erster
Linie Beamtinnen zu Gute, die von der Möglichkeit der
Teilzeitbeschäftigung Gebrauch gemacht hätten (so BTDrucks
11/6835, S. 58).
21
5. Für Teilzeitbeamte, die bereits am 31.
Dezember 1991 im Beamtenverhältnis standen, berechnet sich
der Ruhegehaltssatz für die hier vorliegende Konstellation
wie folgt:
22
Nach § 85 Abs. 1 BeamtVG wird der
Ruhegehaltssatz berechnet, welchen der Beamte bis zum
Zeitpunkt des Inkrafttretens der Neuregelung zum 31. Dezember
1991 erreicht hat. Aufgrund der Ergänzung in § 85
Abs. 1 Satz 2 BeamtVG wird § 14 Abs. 1
Satz 1 Halbsätze 2 und 3 BeamtVG a.F. in diesem
Fall nicht angewandt, mithin erfolgt kein
Versorgungsabschlag. Diesem so errechneten Ruhegehaltssatz
wird für jedes weitere ruhegehaltfähige Dienstjahr ab dem
1. Januar 1992 eins vom Hundert hinzuaddiert.
23
Der Berechnung wird nach § 85 Abs. 4
Satz 1 BeamtVG eine solche bei durchgängiger Anwendung
des ab dem 1. Januar 1992 geltenden Rechts, das heißt unter
Zugrundelegung der linearen Ruhegehaltstabelle,
gegenübergestellt. Ist der sich aus der Berechnung nach
§ 85 Abs. 1 BeamtVG ergebende Satz höher, ist dieser
gemäß § 85 Abs. 4 Satz 1 BeamtVG anzuwenden.
24
In der Höhe begrenzt ist der Ruhegehaltssatz
jedoch nach § 85 Abs. 4 Satz 2 BeamtVG durch denjenigen,
welcher sich bei durchgängiger Anwendung der bis zum 31.
Dezember 1991 geltenden Rechtslage ergibt. Daher wird in
einem weiteren Schritt der Ruhegehaltssatz nach der
degressiven Tabelle unter Einbeziehung des
Versorgungsabschlages berechnet. Dieser Ruhegehaltssatz ist
maßgebend, wenn er unter dem nach § 85 Abs. 1 BeamtVG
ermittelten Satz liegt.
25
1. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens wurde
1971 in das Beamtenverhältnis übernommen und 1973 zur Beamtin
auf Lebenszeit ernannt. Bis zu ihrer Versetzung in den
Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit mit Wirkung vom 1. August
1998 war sie weit überwiegend teilzeitbeschäftigt. Ihr
Ruhegehaltssatz wurde wie folgt bestimmt: Als Ruhegehaltssatz
gemäß der linearen Ruhegehaltstabelle nach dem ab dem 1.
Januar 1992 geltenden Recht wurden 47,12 v.H. ermittelt. Die
Mischberechnung nach § 85 Abs. 1 BeamtVG ergab einen
höheren und daher gemäß § 85 Abs. 4 Satz 1 BeamtVG der
weiteren Berechnung zugrundezulegenden Ruhegehaltssatz von
62,86 v.H. Der Ruhegehaltssatz, der sich bei durchgängiger
Anwendung des bis zum 31. Dezember 1991 geltenden Rechts
ergab, betrug demgegenüber 57,73 v.H. Da gemäß § 85 Abs.
4 Satz 2 BeamtVG dieser Satz nicht überstiegen werden durfte,
wurde er als der für die Klägerin des Ausgangsverfahrens
maßgebliche festgesetzt.
26
Widerspruch und Klage blieben erfolglos.
27
Nach dem Urteil des Gerichtshofs der
Europäischen Gemeinschaften vom 23. Oktober 2003 (C-4/02
und C-5/02 -, Slg. I-2003, 12575), mit dem für den Fall des
Fehlens einer objektiven Rechtfertigung die Unvereinbarkeit
von § 14 BeamtVG a.F. mit Gemeinschaftsrecht
festgestellt worden war, und Entscheidungen des
Bundesverwaltungsgerichts (Urteile vom 25. Mai 2005 - 2
C 14.04 -, NVwZ 2005, S. 1080 und -
2 C 6.04 -, DÖD 2006, S. 171) ließ die
Versorgungsbehörde für den Beschäftigungszeitraum der
Klägerin ab dem 17. Mai 1990 den Versorgungsabschlag
unberücksichtigt und setzte den Ruhegehaltssatz mit Wirkung
vom Datum der Ruhestandsversetzung auf 62,33 v.H. fest. Der
Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften hatte die Wirkung
seiner Entscheidung auf den Zeitraum ab dem 17. Mai 1990
begrenzt (vgl. EuGH, Urteil vom 23. Oktober 2003 - C-4/02 und
C-5/02 -, Slg. I-2003, 12575 unter
Verweis auf das Urteil vom 17. Mai 1990 - C-262/88 -, Barber,
Slg. I-1990, 1889).
28
2. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat
im Berufungsverfahren den Rechtsstreit ausgesetzt und dem
Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung
vorgelegt, ob § 14 Abs. 1 Satz 1 Halbsätze 2 und 3
BeamtVG in der bis zum 31. Dezember 1991 geltenden Fassung
mit Art. 3 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 3 Abs. 3
Satz 1 GG vereinbar ist.
29
Die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen
Norm ergebe sich aus dem Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2
Satz 1 GG und Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG. Eine Anknüpfung
an das Geschlecht liege auch vor, wenn eine
geschlechtsneutral formulierte Regelung überwiegend Frauen
treffe und dies auf natürliche oder gesellschaftliche
Unterschiede zwischen den Geschlechtern zurückzuführen sei.
Die Regelung des § 14 Abs. 1 Satz 1 Halbsätze 2 und 3
BeamtVG beinhalte zumindest eine mittelbare Diskriminierung
von Frauen, da der Prozentsatz der teilzeitbeschäftigten
Beamtinnen in Relation zu ihrer Beschäftigtenzahl erheblich
höher sei als der der teilzeitbeschäftigten Beamten
insgesamt. Eine Rechtfertigung hierfür fehle. Zwingende
Gründe für eine Ungleichbehandlung weiblicher
Teilzeitbeschäftigter gegenüber Vollzeitbeschäftigten seien
nicht gegeben. Aus dem Umstand, dass der Anspruch auf
Teilzeitbeschäftigung zunächst für die Betreuung von Kindern
bis zum 16. Lebensjahr als Frauenförderungsmaßnahme auf
Mütter beschränkt gewesen sei, folge, dass dem Gesetzgeber
habe klar sein müssen, dass die Minderung des
Ruhegehaltssatzes durch den Versorgungsabschlag sich in
erster Linie und zahlenmäßig vorwiegend auf Frauen auswirken
würde.
30
Zu der Vorlage haben die Bundesregierung, die
Bayerische Staatsregierung, der Deutsche Gewerkschaftsbund,
der Deutsche Richterbund, die Gewerkschaft der Polizei und
das Bundesverwaltungsgericht Stellung genommen.
31
1. Nach Auffassung der Bundesregierung ist
§ 14 BeamtVG a.F. keine mittelbar diskriminierende
Vorschrift, weil sie die von der Gruppe der Vollzeitbeamten
und -beamtinnen zu unterscheidende Gruppe der Teilzeitbeamten
und -beamtinnen treffe.
32
Der behauptete Verstoß gegen Art. 3 Abs.
2 Satz 1 GG und Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG setze
voraus, dass Teilzeitbeamte und Vollzeitbeamte gleich
behandelt werden müssten, was jedoch gerade nicht der Fall
sei. Eine Norm sei nur dann mit Art. 3 GG unvereinbar,
wenn eine Personengruppe im Vergleich zu einer anderen
schlechter gestellt werde, ohne dass zwischen beiden Gruppen
Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestünden,
dass sie die Schlechterstellung rechtfertigen könnten. Bei
Voll- und Teilzeitbeamten handele es sich nicht um im Sinne
der genannten Formel vergleichbare Gruppen. Da Teilzeit- und
Vollzeitbeamte die gleiche Anzahl von Dienststunden nicht in
der gleichen Anzahl von Dienstjahren erreichen könnten,
benötigten Teilzeitbeamte mehr Dienstjahre, um dieselbe
Dienstzeit wie ein Vollzeitbeamter zu erreichen. Damit
erlangten sie jedoch ein höheres Besoldungsdienstalter und
damit auch eine höhere Besoldung. Somit steige auch die
Versorgung unabhängig vom innegehabten Amt.
33
Würde man diesen Unterschied nicht
berücksichtigen, hätte dies eine ungerechtfertigte
Besserstellung der Teilzeitbeamten zur Folge.
34
Selbst wenn man jedoch die Gruppe der
Vollzeit- und der Teilzeitbeamten für vergleichbar halte, sei
deren Ungleichbehandlung in Fragen der Versorgung sachlich
gerechtfertigt. Der Versorgungsabschlag stehe mit
Art. 33 Abs. 5 GG in Einklang. Im Hinblick auf das
Verhältnis von Dienstleistung und Alimentation sei es
geboten, bei der Berechnung der Versorgung zu
berücksichtigen, dass der Beamte nicht Voll-, sondern
Teilzeit gearbeitet habe. Der Versorgungsabschlag führe zur
gebotenen Proportionalität von Dienstleistung und Versorgung.
Das Besoldungsrecht und ihm folgend das Versorgungsrecht
basierten auf dem Gedanken, dass der Beamte bis zur
Versetzung in den Ruhestand vollzeitbeschäftigt sei. Die
Teilzeitbeschäftigung widerspreche an sich den Grundsätzen
der Hauptberuflichkeit und der Alimentation auf Lebenszeit,
welche zu den elementaren Strukturprinzipien des
Berufsbeamtentums gehörten. Aus der besonderen gegenseitigen
Bindung des öffentlich-rechtlichen Dienst- und
Treueverhältnisses folge, dass der Beamte als Träger
öffentlicher Gewalt dem Dienstherrn wesentlich mehr schulde
als lediglich eine zeitlich begrenzte Führung der
Amtsgeschäfte. Bei der Berechnung der amtsangemessenen
Alimentation habe der Gesetzgeber einen weiten
Gestaltungsspielraum. Die Einschnitte in der Versorgung durch
den Versorgungsabschlag alter Art seien gerade für
Teilzeitbeamte systembedingt gewesen. Unter Verweis auf die
degressive Ruhegehaltsskala und die Rundungsregelung des
§ 14 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 BeamtVG
führt die Bundesregierung an, dass eine Nichtberücksichtigung
dieser Umstände zu einer nicht gerechtfertigten
Besserstellung der Teilzeitbeamten gegenüber den
Vollzeitbeamten geführt hätte. Aus Gründen der System- und
Einzelfallgerechtigkeit habe daher statt eines starren
Abschlags eine Berechnungsformel gewählt werden müssen, die
das Zeit-Zeit-Verhältnis widerspiegele. Diese für den
Einzelfall anhand der Regelung des Versorgungsabschlags alter
Art durchgeführte Berechnung stelle erst die gebotene
Proportionalität zwischen Dienstleistung und Versorgung her.
Diese gewählte Formel bewege sich innerhalb des weiten
Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers.
35
2. Auch die Bayerische Staatsregierung hält
§ 14 Abs. 1 Satz 1 Halbsätze 2 und 3 BeamtVG in der bis
zum 31. Dezember 1991 geltenden Fassung mit Art. 3 Abs.
2 Satz 1 GG und Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG für vereinbar.
Eine etwaige mittelbare Ungleichbehandlung von Frauen sei
jedenfalls gerechtfertigt, weil eine Unterscheidung zwischen
Vollzeit- und Teilzeitbeschäftigten nicht auf das Geschlecht
bezogen, sondern in den Strukturprinzipien des
Berufsbeamtentums begründet sei.
36
Die Arbeitszeit eines Teilzeitbeschäftigten
müsse gerade nicht die gleiche Wertigkeit für den Erwerb von
Versorgungsanwartschaften haben wie die Arbeitszeiten eines
Vollzeitbeschäftigten. Die Betrachtungsweise des Gerichtshofs
der Europäischen Gemeinschaften, wonach jede Stunde
Arbeitszeit gleichsam eine bestimmte Versorgungsanwartschaft
auslösen müsse - unabhängig davon, ob diese in Vollzeit- oder
Teilzeitbeschäftigung geleistet worden sei - sei im
Beamtenrecht gerade nicht zutreffend. Die Alimentation sei
prinzipiell nicht teilbar. Würde man wie der Gerichtshof der
Europäischen Gemeinschaften fordern, dass die Zeiten der
Teilzeitbeschäftigung - unter proportionaler Kürzung - als
ruhegehaltfähig zugrunde gelegt werden, so würden die
Arbeitszeiten einer Teilzeitbeschäftigung für Zwecke der
Berechnung des Ruhegehaltssatzes gleichsam in die früheren
(versorgungsrechtlich höherwertigen) Jahre „vorverlagert“.
Ein hälftig Teilzeitbeschäftigter würde in den Jahren 11 bis
20 einen Ruhegehaltssatz erwerben, der nur für den Dienst in
den ersten zehn Dienstjahren vollbeschäftigter Beamter
vorgesehen war. Zur Vermeidung dieser systemwidrigen
Besserstellung sei der Ruhegehaltssatz verhältnismäßig
gekürzt worden.
37
3. Nach Ansicht des Deutschen
Gewerkschaftsbundes verstößt der Versorgungsabschlag gegen
den Gleichbehandlungsgrundsatz und das Diskriminierungsverbot
des Art. 3 GG. Dem Gesetzgeber sei bei Verabschiedung
des Gesetzes die Benachteiligung der Beamtinnen bewusst
gewesen. Teilzeitbeschäftigung sei eingeführt worden, um
insbesondere Frauen, die Kinder erziehen, eine Beschäftigung
im Beamtenverhältnis zu ermöglichen. Eine sachliche
Rechtfertigung für die Ungleichbehandlung biete auch das
nationale Recht nicht. Auf den Stichtag 17. Mai 1990 komme es
nicht an.
38
4. Der Deutsche Richterbund hat von einer
ergänzenden Stellungnahme abgesehen und in tatsächlicher
Hinsicht ausgeführt, auch bei Richterinnen und
Staatsanwältinnen komme es zu der dargelegten faktischen
Benachteiligung, da Teilzeittätigkeiten im Richter- und
Staatsanwaltschaftsdienst weit überwiegend von Frauen
wahrgenommen würden.
39
Die Vorlage ist zulässig.
40
Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat
seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 85
Abs. 4 Satz 2 BeamtVG in Verbindung mit § 14 Abs. 1 Satz
1 Halbsätze 2 und 3 BeamtVG in der bis zum 31. Dezember 1991
geltenden Fassung sowie die Entscheidungserheblichkeit dieser
Bestimmungen ausreichend dargelegt.
41
1. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat
nachvollziehbar und deshalb für das Bundesverfassungsgericht
bindend dargelegt, dass es bei der Gültigkeit oder
Ungültigkeit der Norm zu jeweils unterschiedlichen
Ergebnissen kommen müsse (vgl. BVerfGE 98, 169 ;
99, 300 ; 105, 61 ).
42
Im Falle der Gültigkeit von § 14 Abs. 1
Satz 1 Halbsätze 2 und 3 BeamtVG a.F. ist bei der Berechnung
des Ruhegehaltssatzes der Klägerin des Ausgangsverfahrens ein
Versorgungsabschlag vorzunehmen. Andernfalls ist der
Ruhegehaltssatz auf 62,86 v.H. statt 62,33 v.H. festzusetzen.
Es fehlt auch nicht deshalb an der
Entscheidungserheblichkeit, weil das vorlegende Gericht die
Norm aufgrund entgegenstehendem Gemeinschaftsrecht nicht mehr
anwenden darf (vgl. hierzu BVerfGE 85, 191
; 106, 275 ). Wegen der
zeitlichen Begrenzung der Rückwirkung seiner Entscheidung
durch den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (Urteil
vom 23. Oktober 2003 - C-4/02 und C-5/02 -, Slg. I-2003,
12575) besteht im Zeitabschnitt vor dem 17. Mai 1990 kein
Konflikt mit Gemeinschaftsrecht.
43
Für die Feststellung der
Entscheidungserheblichkeit reicht es aus, dass die
Verfassungswidrigerklärung der Norm dem Grundrechtsträger die
Chance offen hält, eine für ihn günstige Regelung durch den
Gesetzgeber zu erreichen (vgl. BVerfGE 61, 138 ;
71, 224 ; 74, 182 ; 93, 386
). Dies ist der Fall, wenn der Gesetzgeber den
Gleichheitsverstoß auf verschiedenen Wegen heilen kann und
eine der dem Gesetzgeber möglichen Entscheidungsvarianten
eine Regelung eröffnet, die für den betroffenen
Grundrechtsträger günstig sein kann (vgl. BVerfGE 84, 233
; 93, 386 ; 99, 69 ). Im
Rahmen der Änderung der Übergangsvorschrift bleibt dem
Gesetzgeber die Möglichkeit, auch bei § 85 Abs. 4 Satz 2
BeamtVG den Versorgungsabschlag außer Betracht zu lassen und
die nach dem bis zum 31. Dezember 1991 geltenden Recht
ermittelten Versorgungsbezüge in die Vergleichsbetrachtung
einzustellen. Da somit die Chance besteht, dass der
Gesetzgeber nach der Feststellung der Verfassungswidrigkeit
der Regelung über den Versorgungsabschlag die
Übergangsvorschrift des § 85 BeamtVG dahingehend ändert,
dass sich dies für die Klägerin in einer Erhöhung ihres
Ruhegehaltssatzes auswirkt, ist die Regelung für das
Ausgangsverfahren mit Blick auf den Prüfungsmaßstab aus
Art. 3 GG entscheidungserheblich.
44
2. Das vorlegende Gericht hat seine
Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der Norm in
genügender Weise dargelegt. Zwar bedarf es im Rahmen der
Erörterung der verfassungsrechtlichen Vorgaben, mit denen die
zur Prüfung gestellte Regelung nach Ansicht des Gerichts
nicht vereinbar ist, eingehender, Rechtsprechung und
Schrifttum einbeziehender Darlegungen (vgl. BVerfGE 89, 329
). Obgleich dies vorliegend in sehr
knapper Ausführung erfolgt, genügt der Vorlagebeschluss den
sich aus Art. 100 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 80
Abs. 2 Satz 1 BVerfGG ergebenden Anforderungen.
45
3. Der Senat legt die Vorlage dahingehend aus,
dass die Verfassungsmäßigkeit der Regelung des § 85 Abs.
4 Satz 2 BeamtVG in Verbindung mit § 14 Abs. 1 Satz 1
Halbsätze 2 und 3 BeamtVG a.F. zu prüfen ist. Um der
Befriedungsfunktion der Normenkontrolle gerecht zu werden,
kann das Bundesverfassungsgericht die Vorlagefrage
präzisieren und klarstellen. Dies schließt die Befugnis ein,
die Rechtsfrage zu begrenzen, zu erweitern, auszudehnen oder
umzudeuten (vgl. BVerfGE 44, 322 ; 62, 354
; 78, 132 ). Da die zur Prüfung
vorgelegte Norm des § 14 Abs. 1 Satz 1 Halbsätze 2 und 3
BeamtVG in der bis zum 31. Dezember 1991 geltenden Fassung
nur noch mittels der Übergangsvorschrift des § 85 Abs. 4
Satz 2 BeamtVG geltendes Recht ist, ist die Vorlagefrage auch
auf diese Übergangsvorschrift auszudehnen.
46
Die Berechnung des Ruhegehaltssatzes unter
Beachtung der Regelung des § 85 Abs. 4 Satz 2 BeamtVG in
Verbindung mit § 14 Abs. 1 Satz 1 Halbsätze 2 und 3
BeamtVG a.F. stellt eine mittelbar
geschlechtsdiskriminierende Regelung im Sinne von Art. 3
Abs. 3 Satz 1 GG dar (I.). Diese Diskriminierung kann nicht
in verhältnismäßiger Weise durch sonstige Güter von
Verfassungsrang gerechtfertigt werden (II.). Die Vorschrift
ist nichtig (III.).
47
1. § 85 Abs. 4 Satz 2 BeamtVG in
Verbindung mit § 14 Abs. 1 Satz 1 Halbsätze 2 und 3
BeamtVG a.F. bewirkt eine in den Anwendungsbereich des
Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG fallende
Ungleichbehandlung.
48
a) Nach Art. 3 Abs. 3 GG darf niemand
wegen seines Geschlechts benachteiligt oder bevorzugt werden.
Die Vorschrift konkretisiert und verstärkt den allgemeinen
Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, indem sie der
Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers engere Grenzen setzt.
Das Geschlecht darf grundsätzlich nicht zum Anknüpfungspunkt
und zur Rechtfertigung für rechtliche Ungleichbehandlungen
benachteiligender oder bevorzugender Art herangezogen werden.
Das gilt auch dann, wenn eine Regelung nicht auf eine nach
Art. 3 Abs. 3 GG verbotene Ungleichbehandlung angelegt
ist, sondern in erster Linie - oder gänzlich - andere Ziele
verfolgt (vgl. BVerfGE 85, 191 ).
49
Wenn der Gesetzgeber eine Gruppe nach
sachlichen Merkmalen bestimmt, die nicht in Art. 3 Abs.
3 GG genannt sind, so ist diese Regelung an Art. 3 Abs.
1 GG zu messen. Etwas anderes gilt, wenn der vom Gesetzgeber
gewählte, durch Art. 3 Abs. 3 GG nicht verbotene
sachliche Anknüpfungspunkt in der gesellschaftlichen
Wirklichkeit weitgehend nur für eine Gruppe zutrifft, oder
die differenzierende Regelung sich weitgehend nur auf eine
Gruppe im Sinne einer faktischen Benachteiligung auswirkt,
deren Ungleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 3 GG strikt
verboten ist (mittelbare Diskriminierung). Eine Anknüpfung an
das Geschlecht kann deshalb auch dann vorliegen, wenn eine
geschlechtsneutral formulierte Regelung überwiegend Frauen
trifft und dies auf natürliche oder gesellschaftliche
Unterschiede zwischen den Geschlechtern zurückzuführen ist
(vgl. BVerfGE 97, 35 m.w.N.; 104, 373
).
50
Dieses, die Gestaltungsfreiheit des
demokratisch legitimierten Gesetzgebers einschränkende
Verständnis kollidiert mit den grundrechtlichen
Freiheitsgewährleistungen hier schon deshalb nicht, weil es
vorliegend nur den Staat als Verpflichtungsadressaten im
Verhältnis zum Bürger, hier zu den Beamten und
Versorgungsempfängern, betrifft. Inwieweit das
Diskriminierungsverbot und insbesondere auch das Verbot der
mittelbaren Diskriminierung in das Verhältnis zwischen
Privaten hineinwirkt (zur entsprechenden Kritik an der
Drittwirkung gemeinschaftsrechtlicher
Grundfreiheiten: Claus-Wilhelm Canaris, in:
Bauer/Czybulka/Kahl/Voßkuhle
Wirtschaft und Recht, 2002, S. 29 ), kann
im vorliegenden Fall dahinstehen.
51
b) Ausgehend von diesen Maßstäben steht hier
nicht die Angleichung von Lebensverhältnissen im Vordergrund,
sondern die unter Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG fallende
Beseitigung einer bestehenden rechtlichen Ungleichbehandlung
(vgl. BVerfGE 85, 191 ). Entscheidend ist die
Frage, ob eine als solche geschlechtsneutral formulierte
Regelung Frauen ohne hinreichenden verfassungsrechtlichen
Grund benachteiligt.
52
2. Durch die Berechnung des Ruhegehaltssatzes
nach § 85 Abs. 4 Satz 2 BeamtVG in Verbindung mit
§ 14 Abs. 1 Satz 1 Halbsätze 2 und 3 BeamtVG a.F. werden
mittelbar Frauen benachteiligt, da von der Möglichkeit der
Teilzeitbeschäftigung in weitaus überwiegendem Maße Frauen
Gebrauch machen.
53
a) Infolge der vorgegebenen Berechnungsweise
erhalten teilzeitbeschäftigte Beamte im Vergleich zu einem
Vollzeitbeamten einen geringeren Ruhegehaltssatz, obwohl sie
die gleichen ruhegehaltfähigen Dienstzeiten erbracht
haben.
54
Dauerhaft hälftig beschäftigte Teilzeitbeamte
erhalten nach § 14 Abs. 1 Satz 1 und 3
BeamtVG a.F. bei gleicher ruhegehaltfähiger Dienstzeit bei
einer mehr als 20jährigen Soll-ruhegehaltfähigen Dienstzeit
im Vergleich zu Vollzeitbeschäftigten einen geringeren
Ruhegehaltssatz, wobei die Differenz umso stärker ansteigt,
je länger die Gesamtdienstdauer ist. Auch bei nur zeitweise
in Teilzeit tätigen Beamten tritt eine Benachteiligung auf,
sobald die ruhegehaltfähige Dienstzeit insgesamt zehn Jahre
übersteigt (vgl. zur Berechnungsweise Berens, DB 1985, S.
2047 ff.; Berens, BB 1991, S. 687 ff.). Auch die
durch Gesetze vom 6. Dezember 1985 und 30. Juni 1989
eingeführte einjährige Freistellung vom Versorgungsabschlag
infolge der Geburt und Erziehung von Kindern kann diese bei
einer mehr als einjährigen Abweichung zwischen Ist- und
Soll-ruhegehaltfähiger Dienstzeit nicht ausgleichen (vgl.
Ziegler, RiA 1987, S. 49 ff.). Beträgt die
Restdienstzeit nach dem 31. Dezember 1991 mehr als zehn
Jahre, so findet § 14 Abs. 1 Satz 1 und 3 BeamtVG a.F.
über die Vergleichsberechnung nach § 85 Abs. 4 Satz 2
BeamtVG, die als Höchstgrenze fungiert, weiter Anwendung.
55
Eine Benachteiligung im Ruhegehaltssatz ergibt
sich zwar bei einer ruhegegehaltfähigen Dienstzeit bis zu
zehn Jahren nicht. Infolge der insoweit geltenden
Mindestgrenze von 35 v.H. erhalten Voll- und Teilzeitbeamte -
wie auch Vollzeitbeamte mit unterschiedlich langen
Dienstzeiten - den gleichen Ruhegehaltssatz. Eine
Benachteiligung ergibt sich jedoch bei längerer
ruhegehaltfähiger Dienstzeit.
56
b) Die nachteiligen Wirkungen der Berechnung
des Ruhegehaltssatzes treffen mehr Frauen als Männer, da
Frauen von der Möglichkeit der Teilzeitbeschäftigung in
evident höherem Maße Gebrauch machen.
57
So waren am 30. Juni 1990 von den insgesamt
1.661.481 vollzeitbeschäftigten Beamten und Richtern im
früheren Bundesgebiet 356.506 Frauen. Von den insgesamt
180.410 teilzeitbeschäftigten Beamten und Richtern waren
165.876 Frauen. Dies entspricht einem Anteil von 91,94 v.H.
(vgl. Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 1992,
S. 541). Am 30. Juni 2005 waren von den insgesamt 1.492.700
vollzeitbeschäftigten Beamten und Richtern 427.700 Frauen.
Von den insgesamt 384.100 teilzeitbeschäftigten Beamten und
Richtern im gesamten Bundesgebiet waren 300.900 Frauen. Dies
entspricht einem Anteil von 78,34 v.H. (vgl. Statistisches
Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2007, S. 600). Es kann bei
diesem hohen Anteil dahinstehen, welche Quantitätsgrenzen im
Falle einer mittelbaren Diskriminierung grundsätzlich erfüllt
sein müssen. Eine derart ungleiche Betroffenheit, wie sie
hier vorliegt, reicht jedenfalls aus. Dabei bedarf es keiner
Differenzierung nach der Art der Teilzeitbeschäftigung - sei
es aus familiären oder aus arbeitsmarktpolitischen Gründen -
da der Versorgungsabschlag gerade unabhängig von der Art der
Teilzeitbeschäftigung ermittelt wird. Maßgebend ist allein,
dass Teilzeitbeschäftigung als solche in den beschriebenen
Fällen (C. I. 2. a) im Ruhegehaltsfall schlechter gestellt
wird und dass Teilzeitbeschäftigung im Beamtenverhältnis zu
über 75 v.H. von Frauen wahrgenommen wird.
58
Sonstige Güter von Verfassungsrang vermögen
die geschlechtsspezifische Diskriminierung vorliegend nicht
zu rechtfertigen (vgl. BVerfGE 92, 91 ; 113, 1
; zu Rechtfertigungsanforderungen Gubelt, in: von
Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Bd. I, 5. Aufl., 2000,
Art. 3 Rn. 91; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz,
9. Aufl., 2007, Art. 3 Rn. 96). Das gilt sowohl für
fiskalische Gründe (1.) als auch für die Erwägungen des
Gesetzgebers zur Vermeidung einer Besserstellung
teilzeitbeschäftigter Beamter (2.). Aus der Gestaltung des
Ruhegehaltssatzes in § 14 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG ergibt
sich nichts anderes (3.). Der dem Gesetzgeber im Bereich der
Beamtenbesoldung und -versorgung zur Verwirklichung seines
Gesetzgebungsauftrags nach Art. 33 Abs. 5 GG zustehende
weite Gestaltungsspielraum (4.) führt hier zu keiner anderen
Betrachtungsweise.
59
1. In Folge der Ausweitung der
Teilzeitbeschäftigungsmöglichkeiten stieg die damit
verbundene Kostenlast für die öffentlichen Haushalte. Daher
sollte der Versorgungsabschlag auch der Kostenneutralität
dienen (vgl. BRDrucks 463/83, S. 12). In ihm sah der
Gesetzgeber einen gangbaren Mittelweg zwischen einem
arbeitsmarktpolitisch erwünschten Anreiz zur
Teilzeitbeschäftigung und der „unabwendbar notwendigen
Kostenbegrenzung“ (vgl. BTDrucks 10/5082, S. 4; BTDrucks
11/729, S. 9).
60
Unabhängig von der Frage, ob und unter welchen
Voraussetzungen fiskalische Gründe in diesem Zusammenhang
überhaupt einen Belang von Verfassungsrang darstellen, ist es
nicht gerechtfertigt, zur Erreichung der Kostenneutralität
der Beamtenversorgung gerade die überwiegend weiblichen
Teilzeitbeschäftigten heranzuziehen. Bei
arbeitsmarktpolitischer Teilzeit machen Frauen zudem von
einer Möglichkeit der Beschäftigung Gebrauch, die ihnen auch
im Interesse des Staates zur Schaffung von Arbeitsplätzen
eingeräumt wurde. Hierzu ist der Gesetzgeber schon vom
Leitbild des vollzeitbeschäftigten Beamten abgewichen. Es ist
nicht zu rechtfertigen, von denen, die von der so
geschaffenen Möglichkeit Gebrauch machen, einen besonderen
Beitrag zur Finanzierung dieses Systems zu verlangen. Die
Schutzfunktion des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG liefe ins
Leere, wollte man das Verbot der Ungleichbehandlung von
fiskalischen Erwägungen abhängig machen.
61
Auch in den Fällen, in welchen die
Teilzeitbeschäftigungsmöglichkeit aus familiären Gründen in
Anspruch genommen wird, ist es nicht gerechtfertigt, die in
dieser Weise tätigen Beamten mit einem Sonderbeitrag zur
(Mit-)Finanzierung der Versorgungslasten des Gesamtsystems zu
belasten. Die Einführung der familienpolitischen Teilzeit
wurde als sozialpolitisch erforderlich angesehen, um die
Bedingungen des Berufslebens an die veränderte Stellung der
Frau in Familie und Beruf anzupassen und sie erfolgte im
Hinblick auf den in Art. 6 GG garantierten Schutz von
Ehe und Familie (vgl. BTDrucks 5/3087, S. 3). Werden jedoch
mit der Inanspruchnahme der familienbezogenen Teilzeit
Kürzungen von Bezügen verbunden, die über das hinausgehen,
was der Verringerung der Arbeitszeit entspricht, so steht
dies im Widerspruch zum Ziel der besseren Vereinbarkeit von
Familie und Beruf. Der Beamte, der durch eine Tätigkeit in
Teilzeit die Voraussetzungen dafür schafft, stärker seinen
familiären Pflichten gerecht zu werden, wird im
Versorgungsfall schlechter gestellt.
62
2. Die Ungleichbehandlung kann auch nicht
damit gerechtfertigt werden, dass der Versorgungsabschlag der
Vermeidung einer Besserstellung teilzeitbeschäftigter Beamter
diene. Zwar führt die Anwendung allein der degressiven
Ruhegehaltstabelle im Einzelfall dazu, dass
Teilzeitbeschäftigte trotz im Vergleich zu einem
Vollzeitbeschäftigten geringerer ruhegehaltfähiger Dienstzeit
den gleichen Ruhegehaltssatz erreichen. Dies liegt jedoch
ursächlich in der intendierten Mindestabsicherung auch nach
kurzer Dienstzeit begründet, die in gleicher Weise den
Vollzeitbeamten zugutekommt (a). Der Versorgungsabschlag
führt im Ergebnis nicht lediglich zur Vermeidung einer
Besserstellung, sondern zur unverhältnismäßigen
Schlechterstellung von Teilzeitbeamten (b).
63
a) Aufgrund der degressiven Steigerung des
Ruhegehaltssatzes nach § 14 Abs. 1 BeamtVG a.F. und der
Erzielung eines vergleichsweise hohen Ruhegehaltssatzes in
den ersten Jahren der Tätigkeit waren Fälle denkbar, in denen
ein Teilzeitbeamter trotz einer geringeren ruhegehaltfähigen
Dienstzeit einen Ruhegehaltssatz erreichen konnte, welcher
dem eines länger tätig gewesenen Vollzeitbeamten entsprach.
Ein Beamter, der zehn Jahre mit der Hälfte der Arbeitszeit
eines Vollzeitbeschäftigten tätig war und damit eine
ruhegehaltfähige Dienstzeit von fünf Jahren erreichte,
erhielt mit 35 v.H. den gleichen Ruhegehaltssatz wie ein zehn
Jahre tätig gewesener Vollzeitbeschäftigter.
64
Diese Gleichbehandlung trotz unterschiedlicher
Voraussetzungen tritt jedoch nur im Bereich der vom Gesetz
festgelegten Untergrenze des Ruhegehaltssatzes von 35 v.H.
ein und betrifft in entsprechender Weise auch Vollzeitbeamte;
diese erhalten nach fünfjähriger ruhegehaltfähiger Dienstzeit
denselben Mindestsatz wie nach zehnjähriger. Sobald die
ruhegehaltfähige Dienstzeit eines Beamten über zehn Jahren
liegt, spiegelt sich die unterschiedliche Dauer auch im
Ruhegehaltssatz wider. Die Mindestsicherung knüpft vor diesem
Hintergrund nicht an den Umstand der Teilzeitbeschäftigung
an. Im Vordergrund steht vielmehr die Grundabsicherung,
welche die amtsangemessene Alimentierung des Beamten und
seiner Familie auch in Fällen nur kurzer Dienstleistung zum
Ziel hat (vgl. BRDrucks 469/89, S. 66; BVerwGE 21, 135
). Damit wird eine sozialstaatliche Zielsetzung
verfolgt. Es handelt sich um ein versorgungsrechtliches
Existenzminimum (so Fürst, Gesamtkommentar Öffentliches
Dienstrecht - GKÖD, Teil 3a, Versorgungsrecht I, Stand:
Februar 1995, § 14 BeamtVG Rn. 52 f.), das von der
konkret erbrachten Dienstzeit im Wesentlichen abgekoppelt ist
und unter Beachtung der Alimentationspflicht allen Beamten
gleichermaßen gewährt wird.
65
b) Zur Vermeidung der vermeintlichen
Besserstellung wurde der Versorgungsabschlag als sogenannter
systemimmanenter Korrekturmechanismus angesehen (vgl. BVerwG,
Urteil vom 25. Mai 2005 - 2 C 14.04 -, NVwZ 2005,
S. 1080; Urteil vom 23. April 1998 - 2 C 2.98 -, DVBl
1998, S. 1079 ). Teilzeitbeschäftigte werden
jedoch in den aufgezeigten Fällen bei gleicher
ruhegehaltfähiger Dienstzeit schlechter gestellt als
Vollzeitbeamte. Die Vermeidung einer vermeintlichen
Besserstellung führt im Ergebnis zu einem Abschlag. Den
Teilzeitbeamten wird zur Vermeidung ihrer vermeintlichen
Besserstellung gleichsam ein Sonderopfer auferlegt, das sich
als unverhältnismäßig darstellt.
66
3. Zur Rechtfertigung der mittelbaren
Diskriminierung kann nicht auf die Regelungsstruktur des
§ 14 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 BeamtVG a.F. abgestellt
werden. Das Anwachsen des Ruhegehaltssatzes war danach
degressiv angelegt. Von der Vollendung einer zehnjährigen
ruhegehaltfähigen Dienstzeit bis zum fünfundzwanzigsten
Dienstjahr stieg der Ruhegehaltssatz um 2 v.H., danach nur
noch um 1 v.H. Hätte der Gesetzgeber auf eine
Teilzeitbeschäftigung versorgungsrechtlich allein mit einer
proportionalen Kürzung der Dienstzeiten reagiert, so hätte
das unter Umständen dazu führen können, dass die Anrechnung
bei Teilzeitbeamten vermehrt zu dem höheren, der früheren
Dienstphase vorbehaltenen Steigerungssatz erfolgt wäre. Der
Versorgungsabschlag in der vom Gesetzgeber gewählten Form war
zur Vermeidung dieses Ergebnisses aber ungeeignet und deshalb
nicht verhältnismäßig. Er differenzierte bereits ebenfalls
nicht danach, ob die Kürzung eine frühere, stärker
versorgungswirksame Dienstzeit oder eine spätere Dienstzeit
betraf.
67
4. Zwar steht dem Gesetzgeber im Bereich der
Beamtenbesoldung und -versorgung ein weiter
Gestaltungsspielraum zu (a), so dass er grundsätzlich an den
Umstand, dass der Teilzeitbeamte vom Leitbild des in Vollzeit
tätigen Beamten abweicht, besoldungsrechtlich anknüpfen kann.
Diese Gestaltungs- und Typisierungsbefugnis endet jedoch
dort, wo sie sich geschlechtsdiskriminierend auswirkt
(b).
68
a) Der Gesetzgeber hat bei der Konkretisierung
der aus Art. 33 Abs. 5 GG resultierenden Pflicht zur
amtsangemessenen Alimentierung einen weiten
Entscheidungsspielraum (vgl. BVerfGE 76, 256
; 114, 258 ). Ihm kann dabei im
Hinblick auf die Erforderlichkeit eines Mittels nicht eine
konkrete Ausgestaltung zur Pflicht gemacht werden, da das
Bundesverfassungsgericht insoweit nicht überprüft, ob der
Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste
Regelung geschaffen hat (vgl. BVerfGE 71, 39 ).
69
Weder die Besoldung noch die Versorgung des
Beamten stellt ein Entgelt für bestimmte Dienstleistungen
dar. Beides ist vielmehr Gegenleistung des Dienstherrn dafür,
dass sich der Beamte mit seiner ganzen Persönlichkeit dem
Dienstherrn zur Verfügung stellt und gemäß den jeweiligen
Anforderungen seine Dienstpflicht nach Kräften erfüllt (vgl.
BVerfGE 39, 196 ; 114, 258 ;
BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 30.
Januar 2008 - 2 BvR 398/07 -, Absatz-Nr. 10). Dieses
besondere, herausgehobene Verhältnis zwischen Dienstpflicht
und Alimentation schließt es aus, die gewährte Alimentation
ohne weiteres proportional zur geleisteten Arbeitszeit zu
berechnen (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des
Zweiten Senats vom 30. Januar 2008 - 2 BvR 398/07 -,
Absatz-Nr. 10; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 23. September
2004 - 2 C 61.03 -, NVwZ 2005, S. 594 ). Auch
im Falle einer Ermäßigung der Arbeitszeit bei
Teilzeitbeschäftigungsverhältnissen wird die Besoldung
deshalb nicht zur bloßen Gegenleistung für die - während der
ermäßigten Arbeitszeit - erbrachten Dienstleistungen;
vielmehr behält sie ihren sich aus Art. 33 Abs. 5 GG
ergebenden Alimentierungscharakter (BVerfGE 71, 39
).
70
b) Den Umstand, dass der Teilzeitbeamte vom
Leitbild des Vollzeitbeamten (vgl. BVerfGE 44, 249
; 55, 207 ; 71, 39 )
abweicht, kann der Gesetzgeber im Rahmen der aufgezeigten
weiten Gestaltungsfreiheit daher grundsätzlich auch zum
Anknüpfungspunkt besoldungsrechtlicher Regelungen machen.
Jedoch endet die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers auch im
Bereich der Beamtenbesoldung und -versorgung dort, wo sich
die Regelungen in unverhältnismäßiger Weise benachteiligend
für Beamte eines Geschlechts auswirken. Diese Grenze ist
vorliegend überschritten, da der Versorgungsabschlag
teilzeitbeschäftigte Frauen in unverhältnismäßiger Weise
belastet.
71
Dabei kann hier dahingestellt bleiben, welche
Wertigkeit der Dienstleistung eines Teilzeitbeamten im
Vergleich zum Vollzeitbeamten zukommt. Der Frage, ob das
Benachteiligungsverbot, das sich in § 72d BBG nur auf
das eigentliche berufliche Fortkommen bezieht, im Hinblick
auf eine überdurchschnittliche Leistungsbereitschaft gerade
von Teilzeitkräften (vgl. BTDrucks 12/5468, S. 40) auf die
gesamte Rechte- und Pflichtenstellung der Beamten übertragen
werden kann, braucht nicht nachgegangen zu werden.
72
Das Leitbild des Vollzeitbeamten kann
jedenfalls die in Kauf genommene Belastung der weit
überwiegend weiblichen teilzeitbeschäftigten Beamten in der
Versorgung sachlich nicht rechtfertigen. Dem stehen sowohl
der weit reichende Schutzzweck des Art. 3 Abs. 3 Satz 1
GG (1) als auch die Ziele, welche der Einführung von
Teilzeitmöglichkeiten zu Grunde lagen (2), entgegen. Die
durch den Versorgungsabschlag hervorgerufenen Nachteile
werden auch nicht anderweitig kompensiert (3).
73
(1) Die hergebrachten Grundsätze des
Berufsbeamtentums aus Art. 33 Abs. 5 GG zielen auf die
Gewährleistung einer leistungsfähigen öffentlichen
Verwaltung. Diesem sachlich und persönlich definierten
Schutzzweck steht das weit reichende Diskriminierungsverbot
des Art. 3 Abs. 3 GG gegenüber. Diese
Grundsatzentscheidung der Verfassung ist damit auch im Rahmen
der Prüfung von Reichweite und Grenzen der hergebrachten
Grundsätze als rechtfertigende Gründe für eine
Ungleichbehandlung und der Gestaltungsfreiheit des
Gesetzgebers zu berücksichtigen. Dem Grundsatz der
Hauptberuflichkeit kommt dabei bereits von seiner Zielsetzung
her prinzipiell nicht die Funktion eines rechtfertigenden
Grundes zu. Dieser verbietet nicht, Teilzeitbeschäftigte im
Verhältnis zu Vollzeitbeschäftigten gleich zu behandeln, er
gebietet keine Ungleichbehandlung. Die verfassungsrechtliche
Garantie der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums
ist kein Selbstzweck, sondern dient dazu, eine im politischen
Kräftespiel stabile und gesetzestreue Verwaltung zu sichern
(vgl. BVerfGE 117, 372 ).
74
(2) Der Versorgungsabschlag für ehemals
Teilzeitbeschäftigte läuft den erklärten Zielsetzungen,
welche der Einführung von Teilzeitbeschäftigungsmöglichkeiten
zu Grunde lagen, zuwider.
75
Die Einführung der arbeitsmarktpolitischen
Teilzeit lag auch im arbeitsmarktpolitischen Interesse des
Staates. Aufgrund eines Überangebotes vor allem an Lehrern,
die weit überwiegend auf eine Beschäftigung im öffentlichen
Dienst angewiesen sind, sollten durch eine Erweiterung der
Teilzeitmöglichkeiten zusätzliche Arbeitsplätze im
öffentlichen Dienst geschaffen werden. Dann ist es jedoch
widersprüchlich, diejenigen Beamten, die sich der Zielvorgabe
entsprechend verhalten, mittelbar in einer an das Geschlecht
anknüpfenden Weise dadurch zu diskriminieren, dass
teilzeitbeschäftigte Frauen im Ergebnis eine schlechtere
Versorgung erhalten.
76
Die Zulassung der Teilzeit aus
familienpolitischen Gründen vollzog sich vor dem Hintergrund
des Schutzes von Ehe und Familie. Auf der Basis tradierter
Rollenvorstellungen ursprünglich zur Ermöglichung und
Erleichterung der Pflichterfüllung der Beamtin gedacht (vgl.
BTDrucks 5/3087, S. 3), dient diese Form der Teilzeit
verstärkt der Vereinbarkeit von Familie und Beruf und damit
der effektiven Wahlfreiheit in der Entscheidung über
Rollenwahl und Rollenverteilung in Ehe, Familie und Beruf.
Diese Wahlfreiheit unterfällt dem Schutz von Ehe und Familie
in Art. 6 GG. Die verfassungsrechtlich gewährleistete
Gleichberechtigung von Mann und Frau auch hinsichtlich der
möglichen Teilhabe am Arbeitsleben verpflichtet den Staat,
die Grundlagen dafür zu schaffen, dass Familientätigkeit und
Erwerbstätigkeit aufeinander abgestimmt werden können und die
Wahrnehmung familiärer Aufgaben nicht zu unverhältnismäßigen
beruflichen Nachteilen führt. Dazu zählen auch rechtliche und
tatsächliche Maßnahmen, die ein Nebeneinander von Erziehungs-
und Erwerbstätigkeit für beide Elternteile ermöglichen (vgl.
BVerfGE 88, 203 ). Auch und gerade die Änderung
der beruflichen Rahmenbedingungen bildet eine Grundlage zur
Familiengründung, einen Baustein der Familienförderung und
erfüllt damit den Schutzauftrag aus Art. 6 GG. Der Staat
hat dafür Sorge zu tragen, dass es Eltern gleichermaßen
möglich ist, teilweise oder zeitweise auf eine eigene
Erwerbstätigkeit zugunsten der persönlichen Betreuung ihrer
Kinder zu verzichten wie auch Familienaufgaben und
Erwerbstätigkeit miteinander zu verbinden (BVerfGE 99, 216
).
77
Vor diesem Hintergrund ist es nicht
gerechtfertigt, den mit der Zulassung beamtenrechtlicher
Teilzeitbeschäftigung unter anderem intendierten Schutz von
Ehe und Familie durch finanzielle Nachteile im Bereich der
Versorgung von Beamten teilweise wieder auszuhöhlen.
Diejenigen Frauen, die familiäre Aufgaben mit beruflicher
Tätigkeit kombinieren, dürfen nicht mit unverhältnismäßigen
finanziellen Einbußen belastet werden. Jedenfalls kann die
ihrerseits so begründete Teilzeitbeschäftigung nicht dazu
herangezogen werden, mittelbare geschlechtsbezogene
Diskriminierungen zu rechtfertigen.
78
(3) Diese mittelbare geschlechtsspezifische
Diskriminierung teilzeitbeschäftigter Frauen kann -
unabhängig von der Frage, inwieweit Kompensationen überhaupt
verfassungsrechtlich erheblich sein können - im Ergebnis auch
nicht dadurch als gerechtfertigt angesehen werden, dass die
Kürzung im Rahmen der Berechnung des Ruhegehaltssatzes durch
vermeintliche anderweitige Vorteile kompensiert würde.
79
Eine Kompensation liegt jedenfalls nicht schon
darin, dass der Teilzeitbeschäftigte, um die gleiche
Dienstzeit wie ein Vollzeitbeschäftigter zu erreichen, länger
im Amt gewesen sein muss, was dazu führen kann, dass er
aufgrund eines höheren Dienstalters oder auch eines höheren
Amtes eine entsprechend höhere Besoldung erhielte, die
ihrerseits das Ruhegehalt erhöht. Zwar würde der Beamte nicht
schlechter stehen, wenn sich die Kürzung des
Ruhegehaltssatzes infolge höherer ruhegehaltfähiger
Dienstbezüge im Ergebnis nicht in geringeren
Versorgungsbezügen im Vergleich zu einem
Vollzeitbeschäftigten mit identischer Dienstzeit
niederschlagen würde.
80
Jedoch ist einerseits die Annahme, dass der
Teilzeitbeamte in der Regel ein höheres Amt erreicht, nicht
von der Dauer seiner Dienstzugehörigkeit, sondern vor allem
von seiner Leistung abhängig.
81
Zudem richtet sich andererseits die Erhöhung
der Besoldung nicht, jedenfalls nicht in erster Linie, nach
dem Dienstalter, sondern nach dem Lebensalter. So sieht die
Bundesbesoldungsordnung B keine Steigerungen nach dem
Dienstalter vor. Bei Richtern - auf die die
Versorgungsregelungen entsprechend anwendbar sind (§ 1
Abs. 2 BeamtVG) - wird das Grundgehalt anhand des
Lebensalters bemessen (§ 38 Abs. 1 Satz 1 BBesG; vgl.
hierzu Sander, in: Schwegmann/Summer, BBesG, Stand: Oktober
2007, § 38 Rn. 1b).
82
Im Rahmen der Bundesbesoldungsordnung A steigt
das Grundgehalt nach Stufen. Das Aufsteigen in den Stufen des
Grundgehalts wiederum richtet sich nach dem
Besoldungsdienstalter. Dieses wird gemäß § 28 BBesG aber
ausgehend vom Lebensalter festgelegt. Ausgangspunkt ist das
21. Lebensjahr. Die Reform des Besoldungsdienstalters zum 1.
Januar 1990 durch das Fünfte Gesetz zur Änderung
besoldungsrechtlicher Vorschriften (BGBl I 1990 S. 967) hat
das Lebensalter im Vergleich zum vorherigen Dienst- und
Lebensaltersprinzip noch stärker zur Besoldungsgrundlage
erhoben (vgl. Sander, in: Schwegmann/Summer, BBesG, Stand:
Oktober 2007, vor § 27 ff. Rn. 2 und § 27 Rn.
1b m.w.N. zur Rechtsentwicklung). Die tatsächlich
abgeleisteten Dienstjahre sind daher für das Aufsteigen nicht
in erster Linie maßgebend. Der Umstand, dass der
Teilzeitbeamte aufgrund seiner längeren Verweildauer im
Beamtenverhältnis ein höheres Grundgehalt erreicht, ist daher
primär auf sein - höheres - Lebensalter und nicht auf sein
Dienstalter zurückzuführen. Eine Kompensation
versorgungsrechtlicher Nachteile liegt deshalb in der Regel
gerade nicht vor, eine Rechtfertigung mittelbarer
Diskriminierung kann mit dieser gesetzlichen Regelung nicht
erreicht werden.
83
§ 85 Abs. 4 Satz 2 BeamtVG in Verbindung
mit § 14 Abs. 1 Satz 1 Halbsätze 2 und 3 BeamtVG in
der bis zum 31. Dezember 1991 geltenden Fassung ist nach
alledem mit Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG nicht vereinbar
und daher nichtig.