Leitsätze
zum Beschluss des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 4. Mai 2010
- 2 BvL 8/07 -
- 2 BvL 9/07 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvL 8/07 -
- 2 BvL 9/07 -
ob § 7 Absatz 1 Nummer 4 des
Luftsicherheitsgesetzes vom 11. Januar 2005
(Bundesgesetzblatt I Seite 78) in Verbindung mit
§ 4 Absatz 1 Satz 2 Nummer 3 des
Luftverkehrsgesetzes in der Fassung des Artikel 2
Nummer 1 des Gesetzes zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005
(Bundesgesetzblatt I Seite 78) verfassungsgemäß
ist
- Aussetzungs- und Vorlagebeschlüsse des
Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 27. Juni 2007 - 5 E 1495/06
(1) -
- 2 BvL 8/07 -
und
vom 27. Juni 2007 - 5 E 1854/06 (3) -
- 2 BvL 9/07 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Präsident Voßkuhle,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau
am 4. Mai 2010 beschlossen:
1
Die Vorlagen stellen zur Prüfung, ob die näher
bezeichneten, mit dem Gesetz zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005 (BGBl I S.
78) eingeführten Regelungen zur Überprüfung der
Zuverlässigkeit von Luftfahrern mit dem Grundgesetz vereinbar
sind.
2
1. Luftfahrer unterlagen unabhängig von den
zunächst in § 29d Luftverkehrsgesetz (LuftVG), später in
§ 7 Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG) vorgesehenen
Regelungen zur Überprüfung der Zuverlässigkeit
sicherheitsrelevanter Personenkreise bereits seit langem
einer Prüfung ihrer Zuverlässigkeit im Rahmen des Verfahrens
zur Erteilung der Erlaubnis, die für das Führen oder Bedienen
von Luftfahrzeugen erforderlich ist (vgl. bereits § 4
Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG in der Fassung des
Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 5.
Dezember 1958, BGBl I S. 899; gegenwärtig § 4
Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG in der Fassung der Bekanntmachung
vom 10. Mai 2007, BGBl I S. 698, zuletzt geändert durch
Gesetz vom 24. August 2009, BGBl I S. 2942). Für den Fall
nachträglich eingetretener Tatsachen, die auf die
Unzuverlässigkeit des Luftfahrers schließen lassen, war und
ist der Widerruf der Erlaubnis vorgesehen (§ 4
Abs. 3 LuftVG).
3
Auf die seit Beginn der siebziger Jahre
vermehrt aufgetretenen kriminellen Angriffe auf Flugzeuge und
Flughäfen reagierte der Gesetzgeber mit dem Gesetz zur
Änderung des Luftverkehrsgesetzes (9. Änderungsgesetz)
vom 18. September 1980 (BGBl I S. 1729). Der neu
eingefügte § 29c LuftVG bestimmte in Abs. 1 Satz 1 -
insoweit bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Neuregelung
von Luftsicherheitsaufgaben unverändert - den „Schutz vor
Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere
vor Flugzeugentführungen und Sabotageakten,“ zur Aufgabe der
Luftfahrtbehörden und erweiterte mit den Absätzen 2 bis 4
deren Zuständigkeiten unter anderem um Fluggast- und
Gepäckkontrollen, die zuvor auf der Grundlage der
Beförderungsbedingungen der Luftfahrtunternehmen durchgeführt
worden waren. § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG wies
gemäß der durch Art. 87d Abs. 2 GG eröffneten
Möglichkeit, Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung den Ländern
als Auftragsverwaltung zu übertragen, die in § 29c
LuftVG bezeichnete Aufgabe des Schutzes vor Angriffen auf die
Sicherheit des Luftverkehrs den Ländern zur Ausführung im
Auftrag des Bundes zu.
4
Das Gesetz zur Übertragung der Aufgaben der
Bahnpolizei und der Luftsicherheit auf den Bundesgrenzschutz
vom 23. Januar 1992 (BGBl I S. 178) räumte den
Luftfahrtbehörden in einem neu gefassten § 29d LuftVG
die Befugnis ein, unter anderem Personen, denen zur Ausübung
einer beruflichen Tätigkeit nicht nur gelegentlich Zugang zu
nicht allgemein zugänglichen oder sicherheitsempfindlichen
Bereichen und Anlagen zu erteilen ist, sowie
sicherheitsrelevantes Personal der Flugplatz- und der
Luftfahrtunternehmen einer Zuverlässigkeitsüberprüfung zu
unterziehen.
5
Zugleich wurde § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG
wie folgt neu gefasst:
6
㤠31 LuftVG
7
(1) ...
8
(2) Die Länder führen nachstehende Aufgaben
dieses Gesetzes im Auftrage des Bundes aus:
...
9
19. den Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit
des Luftverkehrs (§§ 29c, 29d). Auf Antrag eines Landes
kann der Bund diese Aufgaben in bundeseigener Verwaltung
ausführen. In diesem Fall werden die Aufgaben von der vom
Bundesminister des Innern bestimmten Bundesgrenzschutzbehörde
wahrgenommen; § 29c Abs. 1 Satz 3 bleibt
unberührt.“
10
Mit dem Gesetz zur Bekämpfung des
internationalen Terrorismus (Terrorismusbekämpfungsgesetz)
vom 9. Januar 2002 (BGBl I S. 361) wurde § 29d
LuftVG unter Erweiterung des Kreises der zu Überprüfenden
dahingehend verschärft, dass die zuvor fakultative
Zuverlässigkeitsüberprüfung zwingend wurde.
11
§ 29d LuftVG in der vor Inkrafttreten des
Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben
geltenden, gegenüber der Fassung vom 9. Januar 2002
nur
in einer sprachlichen Einzelheit veränderten Fassung vom 21.
August 2002 (BGBl I S. 3355) hatte folgenden
Wortlaut:
12
㤠29d LuftVG
13
(1) Zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit
des Luftverkehrs (§ 29c Abs. 1 Satz 1) hat die
Luftfahrtbehörde die Zuverlässigkeit folgender Personen zu
überprüfen:
14
1. Personen, denen zur Ausübung einer
beruflichen Tätigkeit nicht nur gelegentlich Zugang zu nicht
allgemein zugänglichen Bereichen (§ 19b Abs. 1 Satz 1
Nr. 3, § 20a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2) gewährt werden
soll,
15
2. Personal der Flugplatz- und
Luftfahrtunternehmen sowie des Flugsicherungsunternehmens,
das aufgrund seiner Tätigkeit Einfluss auf die Sicherheit des
Luftverkehrs hat; sofern sich Flugplatz-, Luftfahrt- oder
Flugsicherungsunternehmen zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben des
Personals anderer Unternehmen bedienen, steht dieses eigenem
Personal gleich,
16
3. Personen, die nach § 29c Abs. 1 Satz 3
als Hilfsorgane eingesetzt oder nach § 31b Abs. 1 Satz 2
mit Aufgaben nach § 27c Abs. 2 beauftragt werden.
17
Die Überprüfung bedarf der Zustimmung des
Betroffenen. Sie entfällt, wenn der Betroffene im Inland
innerhalb der letzten zwölf Monate einer zumindest
gleichwertigen Überprüfung unterzogen worden ist und keine
Anhaltspunkte für eine Unzuverlässigkeit des Betroffenen
vorliegen oder der Betroffene der erweiterten
Sicherheitsüberprüfung nach § 9 des
Sicherheitsüberprüfungsgesetzes oder der erweiterten
Sicherheitsüberprüfung mit Sicherheitsermittlungen nach
§ 10 des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes unterliegt.
18
(2) Zur Überprüfung der Zuverlässigkeit darf
die Luftfahrtbehörde folgende Maßnahmen treffen:
19
1. Prüfung der Identität des Betroffenen,
20
2. Anfragen bei den Polizei- und
Verfassungsschutzbehörden der Länder sowie, soweit im
Einzelfall erforderlich, dem Bundeskriminalamt, dem Bundesamt
für Verfassungsschutz, dem Bundesnachrichtendienst, dem
Militärischen Abschirmdienst und dem Bundesbeauftragten für
die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen
Deutschen Demokratischen Republik nach vorhandenen, für die
Beurteilung der Zuverlässigkeit bedeutsamen
Informationen,
21
3. Einholung einer unbeschränkten Auskunft aus
dem Bundeszentralregister,
22
4. soweit im Einzelfall erforderlich, Anfragen
bei den Flugplatz-, Luftfahrt- und Flugsicherungsunternehmen
sowie dem gegenwärtigen Arbeitgeber des Betroffenen nach dort
vorhandenen, für die Beurteilung der Zuverlässigkeit
bedeutsamen Informationen.
23
(3) Bei Zweifeln an der Zuverlässigkeit des
Betroffenen darf die Luftfahrtbehörde außerdem zur Behebung
dieser Zweifel erforderliche Auskünfte von
Strafverfolgungsbehörden einholen.
24
(4) Die Luftfahrtbehörde gibt dem Betroffenen
vor ihrer Entscheidung Gelegenheit, sich zu den eingeholten
Auskünften zu äußern, soweit diese Zweifel an seiner
Zuverlässigkeit begründen und Geheimhaltungspflichten nicht
entgegenstehen. Stammen die Erkenntnisse von einer der in
Absatz 2 Nr. 2 genannten Stellen, ist diese vorher zu hören.
Der Betroffene ist verpflichtet, wahrheitsgemäße Angaben zu
machen und ihm nachträglich bekannt werdende, für die
Überprüfung bedeutsame Tatsachen unverzüglich anzuzeigen. Er
kann Angaben verweigern, die für ihn, eine der in § 52
Abs. 1 der Strafprozessordnung genannten Personen oder den
Lebensgefährten die Gefahr strafrechtlicher Verfolgung oder
von disziplinar- oder arbeitsrechtlichen Maßnahmen begründen
könnten. Über das Verweigerungsrecht ist der Betroffene
vorher zu belehren.
25
(5) Die Luftfahrtbehörde darf die nach Absatz 2
erhobenen Daten nur zum Zwecke der Überprüfung der
Zuverlässigkeit verarbeiten und nutzen. Sie unterrichtet den
Betroffenen, dessen gegenwärtigen Arbeitgeber und das
Flugplatz-, Luftfahrt- oder Flugsicherungsunternehmen über
das Ergebnis der Überprüfung; dem Flugplatz-, Luftfahrt- oder
Flugsicherungsunternehmen und dem gegenwärtigen Arbeitgeber
dürfen die dem Ergebnis zugrunde liegenden Erkenntnisse nicht
mitgeteilt werden. Weitere Informationen dürfen dem
Flugplatz-, Luftfahrt- oder Flugsicherungsunternehmen und dem
gegenwärtigen Arbeitgeber mitgeteilt werden, soweit sie für
die Durchführung eines gerichtlichen Verfahrens im
Zusammenhang mit der Zuverlässigkeitsüberprüfung erforderlich
sind. § 161 der Strafprozessordnung bleibt
unberührt.“
26
2. Mit dem Gesetz zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005 (BGBl I
S. 78) - im folgenden: LuftSiANRG - wurden die zuvor im
Luftverkehrsgesetz enthaltenen unterschiedlichen Bestimmungen
zur Abwehr äußerer Gefahren für die Luftsicherheit im
Luftsicherheitsgesetz, das den Kern der Neuregelung bildet
(Art. 1 LuftSiANRG), zusammengefasst und Anpassungen an
die Vorgaben der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember
2002 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die
Sicherheit in der Zivilluftfahrt (ABl Nr. L 355 S. 1)
vorgenommen (vgl. BTDrucks 15/2361, S. 14).
27
a) Das Luftsicherheitsgesetz dient dem Schutz
vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs,
insbesondere vor Flugzeugentführungen, Sabotageakten und
terroristischen Angriffen (§ 1 LuftSiG). Nach § 2
LuftSiG hat die Luftsicherheitsbehörde die Aufgabe, Angriffe
auf die Sicherheit des Luftverkehrs abzuwenden.
28
§ 7 LuftSiG sieht eine einheitliche
Zuverlässigkeitsüberprüfung für sämtliche als
sicherheitsrelevant eingestuften luftverkehrsnahen Personen -
darunter gemäß Abs. 1 Nr. 4 Luftfahrer im Sinne des
§ 4 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 1
Abs. 2 Nr. 1 bis 3 und 5 des Luftverkehrsgesetzes
und entsprechende Flugschüler - vor und trifft dazu nähere
Regelungen. Die Vorschrift lautet in der zur Prüfung
gestellten Fassung:
29
㤠7 LuftSiG
30
Zuverlässigkeitsüberprüfungen
31
(1) Zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit
des Luftverkehrs (§ 1) hat die Luftsicherheitsbehörde
die Zuverlässigkeit folgender Personen zu überprüfen:
32
1. Personen, denen zur Ausübung einer
beruflichen Tätigkeit nicht nur gelegentlich Zugang zu nicht
allgemein zugänglichen Bereichen des Flugplatzgeländes eines
Verkehrsflughafens im Sinne des § 8 oder eines
Luftfahrtunternehmens im Sinne des § 9 gewährt werden
soll,
33
2. Personal der Flugplatz- und
Luftfahrtunternehmen, des Flugsicherungsunternehmens sowie
der Fracht-, Post-, Reinigungsunternehmen sowie
Warenlieferanten und vergleichbarer Versorgungsunternehmen,
das auf Grund seiner Tätigkeit unmittelbaren Einfluss auf die
Sicherheit des Luftverkehrs hat; sofern sich die vorgenannten
Unternehmen des Personals anderer Unternehmen bedienen, steht
dieses eigenem Personal gleich,
34
3. Personen, die nach § 5 Abs. 5 als
Beliehene eingesetzt oder nach § 31b Abs. 1 Satz 2 des
Luftverkehrsgesetzes mit Aufgaben nach § 27c Abs. 2 des
Luftverkehrsgesetzes beauftragt werden,
35
4. Luftfahrer im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz
1 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 und 5
des Luftverkehrsgesetzes und entsprechende Flugschüler
sowie
36
5. Mitglieder von flugplatzansässigen Vereinen,
Schülerpraktikanten oder Führern von Luftfahrzeugen im Sinne
von § 1 Abs. 2 des Luftverkehrsgesetzes oder sonstige
Berechtigte, denen nicht nur gelegentlich Zugang zu den
37
a) nicht allgemein zugänglichen Bereichen des
Flugplatzgeländes eines Verkehrsflughafens im Sinne des
§ 8 oder
38
b) überlassenen Bereichen nach § 9 Abs. 1
Nr. 2
39
gewährt werden soll.
40
(2) Die Überprüfung erfolgt auf Antrag des
Betroffenen. Die Kosten für die Überprüfung zur Ausübung
einer beruflichen Tätigkeit trägt der Arbeitgeber.
41
Der Betroffene ist bei Antragstellung über
42
1. die zuständige Luftsicherheitsbehörde,
43
2. den Zweck der Datenerhebung, -verarbeitung
und -nutzung,
44
3. die Stellen, deren Beteiligung nach Absatz 3
Satz 1 Nr. 2 bis 5 und Absatz 4 in Betracht kommt,
sowie
45
4. die Übermittlungsempfänger nach Absatz 7
Satz 2 und 3
46
zu unterrichten.
47
Die Überprüfung entfällt, wenn der
Betroffene
48
1. im Inland innerhalb der letzten zwölf Monate
einer zumindest gleichwertigen Überprüfung unterzogen worden
ist und keine Anhaltspunkte für eine Unzuverlässigkeit des
Betroffenen vorliegen oder
49
2. dieser der erweiterten
Sicherheitsüberprüfung nach § 9 des
Sicherheitsüberprüfungsgesetzes oder der erweiterten
Sicherheitsüberprüfung mit Sicherheitsermittlungen nach
§ 10 des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes unterliegt.
50
(3) Zur Überprüfung der Zuverlässigkeit darf
die Luftsicherheitsbehörde
51
1. die Identität des Betroffenen
überprüfen,
52
2. Anfragen bei den Polizeivollzugs- und den
Verfassungsschutzbehörden der Länder sowie, soweit im
Einzelfall erforderlich, dem Bundeskriminalamt, dem
Zollkriminalamt, dem Bundesamt für Verfassungsschutz, dem
Bundesnachrichtendienst, dem Militärischen Abschirmdienst und
der Bundesbeauftragten für die Unterlagen des
Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen
Demokratischen Republik nach vorhandenen, für die Beurteilung
der Zuverlässigkeit bedeutsamen Informationen stellen,
53
3. unbeschränkte Auskünfte aus dem
Bundeszentralregister einholen,
54
4. bei ausländischen Betroffenen um eine
Auskunft aus dem Ausländerzentralregister ersuchen und,
soweit im Einzelfall erforderlich, Anfragen an die
zuständigen Ausländerbehörden nach Anhaltspunkten für eine
Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit durch den
Betroffenen richten,
55
5. soweit im Einzelfall erforderlich, Anfragen
an die Flugplatzbetreiber und Luftfahrtunternehmen sowie an
den gegenwärtigen Arbeitgeber des Betroffenen nach dort
vorhandenen, für die Beurteilung der Zuverlässigkeit
bedeutsamen Informationen richten.
56
Der Betroffene ist verpflichtet, an seiner
Überprüfung mitzuwirken.
57
(4) Begründen die Auskünfte der in Absatz 3 Nr.
2 und 4 genannten Behörden Anhaltspunkte für Zweifel an der
Zuverlässigkeit des Betroffenen, darf die
Luftsicherheitsbehörde Auskünfte von Strafverfolgungsbehörden
einholen.
58
(5) Die Luftsicherheitsbehörde gibt dem
Betroffenen vor ihrer Entscheidung Gelegenheit, sich zu den
eingeholten Auskünften zu äußern, soweit diese Zweifel an
seiner Zuverlässigkeit begründen und Geheimhaltungspflichten
nicht entgegenstehen oder bei Auskünften durch
Strafverfolgungsbehörden eine Gefährdung des
Untersuchungszwecks nicht zu besorgen ist. Stammen die
Erkenntnisse von einer der in Absatz 3 Nr. 2 oder Absatz 4
genannten Stellen, ist das Einvernehmen dieser Stellen
erforderlich. Der Betroffene ist verpflichtet,
wahrheitsgemäße Angaben zu machen. Er kann Angaben
verweigern, die für ihn oder eine der in § 52 Abs. 1 der
Strafprozessordnung genannten Personen die Gefahr
strafrechtlicher Verfolgung, der Verfolgung wegen einer
Ordnungswidrigkeit oder von disziplinar- oder
arbeitsrechtlichen Maßnahmen begründen könnten. Über die
Verpflichtung wahrheitsgemäße Angaben zu machen und das
Verweigerungsrecht ist der Betroffene vorher zu belehren.
59
(6) Ohne eine abgeschlossene
Zuverlässigkeitsüberprüfung, bei der keine Zweifel an der
Zuverlässigkeit des Betroffenen verbleiben, darf diesem kein
Zugang zu nicht allgemein zugänglichen Bereichen des
Flugplatzgeländes gewährt werden (Absatz 1 Nr. 1 und 5) oder
er darf seine Tätigkeiten (Absatz 1 Nr. 2 und 3) nicht
aufnehmen.
60
(7) Die Luftsicherheitsbehörde darf die nach
den Absätzen 3 und 4 erhobenen Daten nur zum Zwecke der
Überprüfung der Zuverlässigkeit verwenden. Sie unterrichtet
den Betroffenen, dessen gegenwärtigen Arbeitgeber, das
Flugplatz-, Luftfahrt- oder Flugsicherungsunternehmen sowie
die beteiligten Polizei- und Verfassungsschutzbehörden des
Bundes und der Länder über das Ergebnis der Überprüfung; dem
gegenwärtigen Arbeitgeber dürfen die dem Ergebnis zugrunde
liegenden Erkenntnisse nicht mitgeteilt werden. Weitere
Informationen dürfen dem gegenwärtigen Arbeitgeber mitgeteilt
werden, soweit sie für die Durchführung eines gerichtlichen
Verfahrens im Zusammenhang mit der
Zuverlässigkeitsüberprüfung erforderlich sind. § 161 der
Strafprozessordnung bleibt unberührt.
61
(8) Die Luftsicherheitsbehörden unterrichten
sich gegenseitig über die Durchführung von
Zuverlässigkeitsüberprüfungen, soweit dies im Einzelfall
erforderlich ist. Absatz 7 Satz 1 gilt entsprechend.
62
(9) Werden den nach Absatz 3 Satz 1 Nr. 2
beteiligten Bundesbehörden oder den nach Absatz 3 Satz 1 Nr.
5 beteiligten Stellen im Nachhinein Informationen bekannt,
die für die Beurteilung der Zuverlässigkeit einer der in
Absatz 1 genannten Personen von Bedeutung sind, sind diese
Stellen verpflichtet, die Luftsicherheitsbehörde über die
vorliegenden Erkenntnisse zu informieren. Zu diesem Zweck
dürfen sie Name, Vorname, Geburtsname, Geburtsdatum,
Geburtsort, Wohnort und Staatsangehörigkeit des Betroffenen
sowie die Aktenfundstelle speichern. Das Bundesamt für
Verfassungsschutz darf zu diesem Zweck die in Satz 2
genannten personenbezogenen Daten des Betroffenen und ihre
Aktenfundstelle zusätzlich auch in den gemeinsamen Dateien
nach § 6 des Bundesverfassungsschutzgesetzes speichern.
Die in Satz 1 genannten Behörden und Stellen unterrichten die
Luftsicherheitsbehörde, zu welchen Betroffenen sie Daten
gemäß den Sätzen 2 und 3 speichern.
63
(10) Die Luftsicherheitsbehörde darf bei
Zuverlässigkeitsüberprüfungen, die durch Stellen außerhalb
des Geltungsbereichs dieses Gesetzes veranlasst werden,
mitwirken. Hierzu darf sie Name, Vorname, Geburtsname,
Geburtsdatum, Geburtsort, Wohnort und Staatsangehörigkeit
sowie das Ergebnis der Sicherheitsüberprüfung des Betroffenen
übermitteln. Die Datenübermittlung unterbleibt, soweit der
Betroffene ein schutzwürdiges Interesse am Ausschluss der
Übermittlung hat, insbesondere wenn bei der empfangenden
Stelle ein angemessenes Datenschutzniveau nicht gewährleistet
ist. Die empfangende Stelle ist darauf zu verweisen, dass die
übermittelten Daten nur für den Zweck verwendet werden
dürfen, zu dessen Erfüllung sie übermittelt worden sind.
64
(11) Die im Rahmen einer
Zuverlässigkeitsprüfung gespeicherten personenbezogenen Daten
sind zu löschen
65
1. von den Luftsicherheitsbehörden
66
a) innerhalb eines Jahres, wenn der Betroffene
keine Tätigkeit nach Absatz 1 aufnimmt,
67
b) nach Ablauf von drei Jahren, nachdem der
Betroffene aus einer Tätigkeit nach Absatz 1 ausgeschieden
ist, es sei denn, er hat zwischenzeitlich erneut eine
Tätigkeit nach Absatz 1 aufgenommen;
68
2. von den nach den Absätzen 3 und 4
beteiligten Bundesbehörden und den nach Absatz 3 Satz 1 Nr. 5
beteiligten Stellen
69
a) im Fall der nach Absatz 9 Satz 2 und 3
gespeicherten Daten unverzüglich nach der nach Nummer 1
erfolgten Löschung; hierzu unterrichten die
Luftsicherheitsbehörden die beteiligten Stellen über die
Löschung,
70
b) im Übrigen unmittelbar nach Abschluss der
Beteiligung.
71
Wenn Grund zu der Annahme besteht, dass durch
die Löschung die schutzwürdigen Interessen des Betroffenen
beeinträchtigt würden, sind die Daten zu sperren. Gesperrte
Daten dürfen ohne Einwilligung des Betroffenen nur verwendet
werden, soweit dies zur Abwehr einer erheblichen Gefahr
unerlässlich ist.“
72
§ 16 LuftSiG regelt Zuständigkeitsfragen.
Absatz 2 sieht vor, dass die Aufgaben der
Luftsicherheitsbehörden nach dem Luftsicherheitsgesetz und
nach der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 von den Ländern im
Auftrage des Bundes ausgeführt werden, soweit in den Absätzen
3 und 4 nichts anderes bestimmt ist. Absatz 3 Satz 2 und 3
ermöglicht die (Rück-)Übertragung von Aufgaben der
Luftsicherheitsbehörden in bundeseigene Verwaltung durch
Entscheidung des Bundesministeriums des Innern. In der hier
erheblichen Fassung hat § 16 LuftSiG folgenden
Wortlaut:
73
㤠16 LuftSiG
74
Zuständigkeiten
75
(1) Die örtliche Zuständigkeit der
Luftsicherheitsbehörden für die Aufgaben nach § 2
erstreckt sich auf das Flugplatzgelände. Die Maßnahmen nach
§ 5 Abs. 3 und 4 und die Überprüfungen der Verfahren zum
sicheren Umgang der Unternehmen mit Fracht, Post und
Versorgungsgütern kann die Luftsicherheitsbehörde auch
außerhalb des Flugplatzgeländes vornehmen.
76
(2) Die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden
nach diesem Gesetz und nach der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002
des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember
2002 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die
Sicherheit in der Zivilluftfahrt (ABl. EG Nr. L 355 S. 1)
werden von den Ländern im Auftrage des Bundes ausgeführt,
soweit in den Absätzen 3 und 4 nichts anderes bestimmt
ist.
77
(3) Die Zulassung von Luftsicherheitsplänen
gemäß § 9 Abs. 1 einschließlich der Überwachung der
darin dargestellten Sicherungsmaßnahmen wird durch das
Luftfahrt-Bundesamt in bundeseigener Verwaltung ausgeführt.
Im Übrigen können die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden
nach diesem Gesetz in bundeseigener Verwaltung ausgeführt
werden, wenn dies zur Gewährleistung der bundeseinheitlichen
Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen erforderlich ist. In
den Fällen des Satzes 2 werden die Aufgaben von der vom
Bundesministerium des Innern bestimmten Bundesbehörde
wahrgenommen; das Bundesministerium des Innern macht die
Übernahme von Aufgaben sowie die zuständigen Bundesbehörden
im Bundesanzeiger bekannt.
78
(4) Die Wahrnehmung der Bundesaufsicht gemäß
Absatz 2 erfolgt durch das Bundesministerium des Innern.
Maßnahmen, die sich auf betriebliche Belange des
Flugplatzbetreibers oder des Luftfahrtunternehmens auswirken,
werden vom Bundesministerium des Innern im Einvernehmen mit
dem Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen
angeordnet.“
79
b) Art. 2 LuftSiANRG regelte verschiedene
Änderungen des Luftverkehrsgesetzes, von denen hier die
folgenden von Interesse sind:
80
Durch Art. 2 Nr. 8 bis 10 LuftSiANRG
wurden die §§ 29c, 29d und 31 Abs. 2
Nr. 19 LuftVG aufgehoben. Damit entfiel unter anderem die frühere Regelung in Satz 2
des § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG, nach der
die Rückübertragung von Aufgaben des Schutzes vor Angriffen
auf die Sicherheit des Luftverkehrs auf den Bund nur auf
Antrag des betroffenen Landes möglich gewesen war.
81
Art. 2 Nr. 1 LuftSiANRG sah vor,
dass in § 4 Abs. 1 LuftVG, der die
zuverlässigkeitsbezogenen Voraussetzungen für die Erteilung
der Erlaubnis zum Führen und Bedienen von Luftfahrzeugen
regelt, dem Satz 1 Nr. 3 (gemeint offensichtlich: Satz 2 Nr.
3) die Wörter „und keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des
Bewerbers nach § 7 des Luftsicherheitsgesetzes bestehen“
angefügt werden. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3
LuftVG lautet in der zur Prüfung gestellten Fassung:
82
㤠4 LuftVG
83
(1) Wer ein Luftfahrzeug führt oder bedient
(Luftfahrer) bedarf der Erlaubnis. Die Erlaubnis wird nur
erteilt, wenn
...
84
3. keine Tatsachen vorliegen, die den Bewerber
als unzuverlässig erscheinen lassen, ein Luftfahrzeug zu
führen oder zu bedienen, und keine Zweifel an der
Zuverlässigkeit des Bewerbers nach § 7 des
Luftsicherheitsgesetzes bestehen,
85
...“
86
3. Im Gesetzgebungsverfahren rief der
Bundesrat den Vermittlungsausschuss an, verlangte eine
Überarbeitung des Gesetzes unter anderem dahingehend, dass
die Überführung von Aufgaben in bundeseigene Verwaltung nur
im Einvernehmen mit dem betroffenen Land stattfinden dürfe,
und vertrat die Auffassung, das Gesetz zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben sei zustimmungsbedürftig (vgl.
BTDrucks 15/3587). Das Luftsicherheitsgesetz enthalte mit den
Bestimmungen zur Überprüfung der Luftfahrer und zur
Unterrichtung über Zuverlässigkeitsüberprüfungen (§ 7
Abs. 1 Nr. 4 und Abs. 8 LuftSiG) Regelungen zum
Verwaltungsverfahren der Länder sowie, indem es zur
Einrichtung von Luftsicherheitsbehörden verpflichte und
diesen bestimmte, teilweise qualitativ neue Aufgaben und
Befugnisse zuweise, Regelungen über die Einrichtung von
Landesbehörden; daher bedürfe es der Zustimmung gemäß
Art. 84 Abs. 1 GG. Darüber hinaus sei es aufgrund
der Zuständigkeitsregelung in § 16 Abs. 3
Satz 2 LuftSiG zustimmungsbedürftig nach Art. 87d
Abs. 2 GG. Nach dieser Bestimmung erfordere nicht nur
die Übertragung von Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung,
sondern auch die Entziehung übertragener Aufgaben die
Zustimmung des Bundesrates. Anders als nach § 31
Abs. 2 Nr. 19 LuftVG, der einen Antrag des Landes
vorsehe, seien die Länder nach § 16 Abs. 3
Satz 2 LuftSiG nicht mehr gegen das Eindringen des
Bundes in den prinzipiell den Ländern vorbehaltenen Bereich
der Verwaltung geschützt. Zudem müsse, wenn die Übertragung
eines Gesetzes bedürfe, Gleiches für die Rückübertragung als
actus contrarius gelten (a.a.O., S. 3).
87
Das Vermittlungsverfahren wurde ohne
Einigungsvorschlag abgeschlossen (vgl. BTDrucks 716/04). Der
Bundesrat versagte dem Gesetz zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben die Zustimmung und legte vorsorglich
Einspruch ein (BRPlenarprotokoll 803, S. 414; BTDrucks
15/3759). Das Gesetz wurde vom Bundespräsidenten - trotz
Zweifeln an der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für
§ 13 LuftSiG und an der Vereinbarkeit des § 14
Abs. 3 LuftSiG mit dem grundrechtlich garantierten Recht
auf Leben und der Garantie der Menschenwürde (vgl.
Pressemitteilung des Bundespräsidenten vom 12. Januar 2005) -
ausgefertigt und im Bundesgesetzblatt verkündet. Es trat am
15. Januar 2005 in Kraft.
88
4. Mit Urteil vom 15. Februar 2006 - 1 BvR
357/05 - (BVerfGE 115, 118) erklärte der Erste Senat des
Bundesverfassungsgerichts § 14 Abs. 3 LuftSiG für
mit Art. 2 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 87a
Abs. 2 und Art. 35 Abs. 2 und 3 sowie in Verbindung mit
Art. 1 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig. Über die
Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes, mit dem § 14 Abs.
3 LuftSiG in Kraft gesetzt worden war, entschied der Senat
nicht; die diesbezügliche Rüge der Beschwerdeführer erachtete
er für unzulässig, da nicht gemäß den Anforderungen des
§ 92 in Verbindung mit § 23 Abs. 1 Satz 2
Halbsatz 1 BVerfGG begründet (a.a.O.,
S. 135 f.).
89
1. Den Ausgangsverfahren liegen folgende
Sachverhalte zugrunde:
90
a) Der Kläger im Ausgangsverfahren des
Normenkontrollverfahrens 2 BvL 8/07 wurde als langjähriger
Inhaber eines Luftfahrerscheins für Privatflugzeugführer und
eines Luftfahrerscheins für Segelflugzeugführer vom
Regierungspräsidium Darmstadt aufgefordert, eine
Zuverlässigkeitsüberprüfung gemäß § 7 Abs. 1
Nr. 4 LuftSiG zu beantragen. Nachdem er der Aufforderung
nicht nachgekommen war, widerrief das Regierungspräsidium
Darmstadt im Juli 2006 beide Lizenzen.
91
b) In dem Ausgangsverfahren, das dem
Normenkontrollverfahren 2 BvL 9/07 zugrunde liegt, wendet
sich der Kläger dagegen, dass der ihm vor Inkrafttreten des
Luftsicherheitsgesetzes erteilte Luftfahrerschein für
Privatflugzeugführer im August 2006 widerrufen wurde, nachdem
er den geforderten Zuverlässigkeitsnachweis nicht vorgelegt
hatte.
92
2. Das Verwaltungsgericht Darmstadt hat mit
Beschlüssen vom 27. Juni 2007 nach Art. 100 Abs. 1
GG in beiden Verfahren den Rechtsstreit ausgesetzt und dem
Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung
vorgelegt, ob § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG in
Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3
LuftVG verfassungsgemäß ist.
93
a) Vorlagebeschluss im Normenkontrollverfahren
2 BvL 8/07:
94
aa) Die einfachgesetzlichen Voraussetzungen
für den Widerruf (§ 4 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 Nr. 3
LuftVG) liegen nach Auffassung des Verwaltungsgerichts vor.
Insbesondere erfasse die Widerrufsermächtigung in § 4
Abs. 3 LuftVG auch solche Luftfahrer, die ihre Lizenzen
bereits vor Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes
erworben haben. Zu Recht habe die Behörde angenommen, dass
schon aufgrund der Weigerung des Klägers, sich der
Zuverlässigkeitsüberprüfung gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 4
LuftSiG zu unterziehen, die den Widerruf rechtfertigenden
Zweifel an seiner Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG im
Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3, 2 Alt. LuftVG
vorlägen. Dem stehe weder der Umstand, dass die
Rechtsverordnung über die Einzelheiten der
Zuverlässigkeitsüberprüfung, zu der § 17 Abs. 1 LuftSiG
ermächtige, im Zeitpunkt des Widerrufs noch nicht existiert
habe, noch der Inhalt der zwischenzeitlich am 2. Juni 2007 in
Kraft getretenen
Luftsicherheits-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung vom
23. Mai 2007 (BGBl I S. 947 - LuftSiZÜV) entgegen.
95
bb) Die den Bescheid rechtfertigende
Vorschrift des § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG in Verbindung
mit § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3, 2. Alt. LuftSiG sei jedoch
mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, weil das
Luftsicherheitsgesetz der Zustimmung des Bundesrates bedurft
habe und diese nicht erteilt worden sei.
96
Die Zustimmungsbedürftigkeit ergebe sich
allerdings nicht bereits daraus, dass das
Luftsicherheitsgesetz die Wahrnehmung der Aufgaben nach
diesem Gesetz durch die „Luftsicherheitsbehörde“ vorsehe. Es
handele sich hier nicht um eine organisatorische Vorgabe,
sondern um eine reine Funktionsbezeichnung; den Ländern werde
der volle organisatorische Handlungsspielraum belassen.
97
Das Gesetz zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben habe aber gemäß Art. 87d
Abs. 2 GG wegen Übertragung neuer Aufgaben der
Zustimmung des Bundesrates bedurft. Gegenüber dem Rechtsstand
vor Inkrafttreten des Gesetzes zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben führe der Bundesgesetzgeber folgende
neue Aufgaben ein, deren Ausführung er gemäß § 16 Abs. 2
LuftSiG den Ländern übertragen habe:
98
- Durchführung einer
Zuverlässigkeitsüberprüfung beim Personal der Fracht-, Post-,
Reinigungsunternehmen sowie Warenlieferanten und
vergleichbarer Versorgungsunternehmen, das auf Grund seiner
Tätigkeit unmittelbaren Einfluss auf die Sicherheit des
Luftverkehrs hat (§ 7 Abs. 1 Nr. 2 LuftSiG),
99
- Durchführung einer
Zuverlässigkeitsüberprüfung bei Luftfahrern von Flugzeugen,
Drehflüglern, Luftschiffen und Motorseglern (§ 7 Abs. 1
Nr. 4 LuftSiG),
100
- Durchführung einer
Zuverlässigkeitsüberprüfung bei Mitgliedern von
flugplatzansässigen Vereinen, Schülerpraktikanten oder
Führern von Luftfahrzeugen im Sinne von § 1 Abs. 2
LuftVG oder sonstigen Berechtigten, denen nicht nur
gelegentlich Zugang zu den nicht allgemein zugänglichen
Bereichen des Flugplatzgeländes eines Verkehrsflughafens im
Sinne des § 8 oder überlassenen Bereichen nach § 9
Abs. 1 Nr. 2 gewährt werden soll (§ 7 Abs. 1 Nr. 5
LuftSiG),
101
- Verpflichtung zur gegenseitigen
Unterrichtung der Luftsicherheitsbehörden (§ 7 Abs. 8
LuftSiG),
102
- Mitwirkung an Zuverlässigkeitsüberprüfungen
ausländischer Stellen (§ 7 Abs. 10 LuftSiG),
103
- Ausführung der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002
gemäß § 16 Abs. 2 LuftSiG, insbesondere bei der
Zulassung von Luftsicherheitsplänen der Flugplatzbetreiber
(§ 8 Abs. 1 Satz 2 LuftSiG).
104
Die drei letztgenannten Aufgaben seien dem
Luftverkehrsgesetz gänzlich fremd gewesen. Auch bei den
vorgesehenen Erweiterungen des Kreises der zu Überprüfenden
handele es sich nicht um - lediglich quantitative - nach den
Maßstäben der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
zustimmungsfreie Veränderungen des Aufgabenbestandes.
105
Ferner sei die Ablösung der bisherigen
„Länderantragslösung“ des § 31 Abs. 2 Nr. 19
LuftVG a.F. durch die „Bundesinitiativlösung“ des § 16
Abs. 3 Satz 2 LuftSiG gemäß Art. 87d
Abs. 2 GG zustimmungspflichtig gewesen. Die in § 16
Abs. 3 Satz 2 LuftSiG geregelte Möglichkeit der
Rückübertragung von Aufgaben auf den Bund weiche von der bis
zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben geltenden Rechtslage ab; der Bund
habe es nunmehr in der Hand, ohne Zutun eines Landes durch
einfachen Organisationsakt die Zuständigkeit an sich zu
ziehen. Soweit unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 97, 198
) die Auffassung vertreten werde, die
Rückübertragung nach § 16 Abs. 3 Satz 2 und 3 LuftSiG
stelle nur die verfassungsrechtliche Ausgangslage der
bundeseigenen Verwaltung wieder her, könne dem nicht gefolgt
werden. Die in das Ermessen des Bundesministeriums des Innern
gestellte Rückübertragungsmöglichkeit belaste wegen des nach
Inhalt und Ausmaß nicht genau bestimmten Merkmals der
„Gewährleistung der bundeseinheitlichen Durchführung der
Sicherheitsmaßnahmen“ die Länder mit kaum überschaubaren
Organisations- und Finanzierungsrisiken. Zur Wahrung der
berechtigten Interessen der Länder sei es erforderlich, dass
eine Rückübertragung von Zuständigkeiten ausschließlich im
Einvernehmen mit dem jeweiligen Land erfolgen könne. Auch in
der verfassungsrechtlichen Literatur überwiege die
Auffassung, dass gemäß Art. 87d Abs. 2 GG die
vollständige oder partielle Beschränkung einer Zuständigkeit
der Länder als actus contrarius zur
Begründung der Zuständigkeit der Zustimmung des Bundesrates
bedürfe. Die Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts
(BVerfGE 97, 198 ) zu der Frage, ob auch durch
gesetzesvertretende Rechtsverordnung eine Rückübertragung der
Aufgaben auf den Bund möglich ist, beruhten augenscheinlich
auf der Grundannahme, dass eine Rückübertragung durch
förmliches Bundesgesetz der Zustimmung des Bundesrates
bedürfe.
106
Das Gesetz zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben habe überdies gemäß Art. 85
Abs. 1 GG der Zustimmung des Bundesrates bedurft, weil
das Luftsicherheitsgesetz (Art. 1 LuftSiANRG) in
§ 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 (Beteiligung des
Zollkriminalamtes), § 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 (Auskunft
aus dem Ausländerzentralregister und Anfragen an die
zuständigen Ausländerbehörden), § 7 Abs. 5 Satz 2
(Erfordernis der Zustimmung bestimmter Behörden zum
Zugänglichmachen von Erkenntnissen), § 7 Abs. 6
(Zugangs- und Beschäftigungsverbote im Fall nicht
abgeschlossener Zuverlässigkeitsüberprüfungen), § 7 Abs.
7 Satz 2 (Unterrichtung der Polizei- und
Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder) und
§ 7 Abs. 11 (Löschung personenbezogener Daten) das
Verwaltungsverfahren substantiell neu regle. Der Parallele zu
Art. 84 Abs. 1 GG und einem sonst eintretenden
Wertungswiderspruch zu Art. 85 Abs. 2 Satz 1
GG (Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften nur mit
Bundesratszustimmung) werde entnommen, dass nach Art. 85
Abs. 1 GG auch Regelungen über das Verwaltungsverfahren
der Zustimmung des Bundesrates bedürften.
107
b) Vorlagebeschluss im Verfahren 2 BvL
9/07:
108
Die Begründung des Vorlagebeschlusses in
diesem Verfahren entspricht im Wesentlichen der des
Vorlagebeschlusses im Verfahren 2 BvL 8/07.
109
Zu den Verfahren haben die Bundesregierung,
der Kläger des Ausgangsverfahrens zu 2 BvL 9/07 und als
sachkundige Dritte gemäß § 27a BVerfGG die AOPA-Germany
- Verband der Allgemeinen Luftfahrt e.V. - sowie die
Vereinigung Cockpit e.V. Stellung genommen.
110
Das Bundesverwaltungsgericht, der Bayerische
Verwaltungsgerichtshof, der Verwaltungsgerichtshof
Baden-Württemberg, das Hamburgische Oberverwaltungsgericht,
der Hessische Verwaltungsgerichtshof das
Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, das
Oberwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, das
Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt, das
Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg und das Thüringer
Oberverwaltungsgericht haben auf ergangene Entscheidungen und
anhängige Verfahren hingewiesen, die die zur Prüfung
gestellten Normen betreffen.
111
1. Die Bundesregierung hält die Vorlagen für
unzulässig, soweit das Verwaltungsgericht Darmstadt die
Erforderlichkeit der Bundesratszustimmung damit begründe,
dass in § 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und 4, Abs. 5 Satz
2, Abs. 6, Abs. 7 Satz 2 und Abs. 11 LuftSiG eine
substantielle Neuregelung des Verwaltungsverfahrens erfolgt
sei. Insoweit fehle es an der gebotenen Auseinandersetzung
mit naheliegenden tatsächlichen und rechtlichen
Gesichtspunkten sowie einer eingehenden Darstellung der
Rechtslage, die Rechtsprechung und Literatur einbeziehe. Die
Vorlagebeschlüsse beschränkten sich auf die bloße Behauptung,
dass die genannten Bestimmungen eine substantielle
Neuregelung enthielten, erläuterten aber nicht ansatzweise,
worin die Neuregelung jeweils liegen und warum sie
substantiell sein solle.
112
Im Übrigen seien die Vorlagen unbegründet.
Eine Aufgabenübertragung sei gemäß Art. 87d Abs. 2 GG
zustimmungspflichtig, wenn eine schon in
Bundesauftragsverwaltung überführte Verwaltungsaufgabe derart
umgestaltet werde, dass die bereits bestehende
Bundesauftragsverwaltung qualitativ verändert, den insoweit
übertragenen Aufgaben also eine wesentlich andere Bedeutung
und Tragweite verliehen werde. Dies sei hier nicht der Fall.
Bereits gemäß § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG a.F. sei den
Ländern die gesamte Aufgabe der Abwehr von Angriffen auf die
Sicherheit des Luftverkehrs übertragen gewesen. Die
Neuregelungen überschritten nicht den Rahmen dieser Aufgabe.
Das Luftsicherheitsgesetz habe allein einen quantitativen
Aufgabenzuwachs bewirkt, der keine neue Zustimmungspflicht
des Bundesrates begründe.
113
Ein Zustimmungserfordernis ergebe sich auch
nicht aus der in § 16 Abs. 3 Satz 2 und 3 LuftSiG
getroffenen Regelung. Art. 87d Abs. 2 GG fordere die
Zustimmung des Bundesrates nur für ein Bundesgesetz, das den
Ländern Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung als
Auftragsverwaltung übertrage. Die Rückübertragung sei danach
nicht zustimmungsbedürftig. Sie beeinträchtige keine
schutzwürdigen Länderbelange, sondern entlaste die Länder.
Auch der Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens könne
deshalb keinen Zustimmungsvorbehalt begründen.
114
Hinsichtlich der Regelungen des
Verwaltungsverfahrens in § 7 LuftSiG lasse sich kein
Zustimmungsvorbehalt aus Art. 85 Abs. 1 GG
ableiten. Es sei konsequent, dass die Rechtsposition der
Länder bei der Bundesauftragsverwaltung (Art. 85
Abs. 1 GG) schwächer sei als bei der
Bundesaufsichtsverwaltung (Art. 84 Abs. 1 GG).
§ 7 LuftSiG enthalte auch keine substantiellen
Neuerungen gegenüber der vorherigen Verfahrensrechtslage.
115
2. Der Kläger des Ausgangsverfahrens zu
2 BvL 9/07 hält die Vorlagen für begründet.
116
Das Gesetz zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben sei mangels Zustimmung des
Bundesrates verfassungswidrig. § 7 LuftSiG beziehe in
das Erfordernis der Zuverlässigkeitsüberprüfung erstmals alle
Piloten, auch soweit diese keinen Zugang zu Verkehrsflughäfen
in Anspruch nähmen, ein. Dies beinhalte eine ganz erhebliche
und umfassende Erweiterung der Aufgaben der Landesbehörden.
Die Zuverlässigkeitsüberprüfung sei auch qualitativ anders
ausgestaltet worden. Bei § 29d LuftVG habe es sich um
eine „Kann-Bestimmung“ gehandelt; bisher sei eine Zustimmung
des Betroffenen erforderlich gewesen. § 7 LuftSiG sei
eine „Muss-Bestimmung“, und es sei ein „freiwilliger Antrag“
erforderlich. Ferner seien weitere Behörden beim
Datenabgleich einbezogen worden. Die
Zuverlässigkeitsüberprüfung werde nunmehr durch eine
Luftsicherheitsbehörde durchgeführt, während früher die
Luftfahrtbehörden zuständig gewesen seien. In Rechtsprechung
und Literatur seien Bedenken hinsichtlich des rechtmäßigen
Zustandekommens des Gesetzes geäußert worden; dies auch unter
dem Gesichtspunkt, dass § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG a.F.
aufgehoben worden und die Aufhebung eines ursprünglich
zustimmungsbedürftigen Gesetzes ihrerseits
zustimmungsbedürftig sei.
117
Vorrangig werde jedoch die materielle
Verfassungswidrigkeit des § 7 LuftSiG gerügt. Die
Bestimmung verstoße gegen das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung aus Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 2 Abs. 1 GG. Hinsichtlich der nach § 7 Abs. 3
Nr. 2 LuftSiG vorgesehenen Anfragen bei den Geheimdiensten
sei keinerlei zeitliche Befristung vorgesehen. Soweit nach
§ 7 Abs. 3 Nr. 5 LuftSiG Anfragen an Flugplatzbetreiber,
Luftfahrtunternehmen sowie an den gegenwärtigen Arbeitgeber
des Betroffenen zulässig seien, könne fast jeder Datenbestand
relevant werden. Der Bundesdatenschutzbeauftragte habe in
seinem 21. Tätigkeitsbericht vom 24. April 2007 für die
Jahre 2005 und 2006 darauf hingewiesen, dass erhebliche
Verstöße gegen Datenschutzbestimmungen vorlägen. Die in
§ 7 LuftSiG vorgesehenen weiteren Bestimmungen und
Regelungen über die Einzelheiten der Erhebung und Verwendung
der Daten fehlten bis heute. Die gesetzliche Regelung der
Zuverlässigkeitsüberprüfung sei mit Blick auf das Gewicht des
Eingriffs, die Verdachtsunabhängigkeit des Eingriffs und den
bloß abstrakten Charakter der Gefährdung unverhältnismäßig.
Ohnehin verfehle die Regelung ihren Zweck. Die Europäische
Kommission habe es abgelehnt, entsprechende Überprüfungen
europaweit einzuführen. Selbst in den USA gebe es keine
derartige Zuverlässigkeitsüberprüfung. Dem Bestimmtheitsgebot
sei nicht genügt, da es an einem Katalog von Kriterien der
Unzuverlässigkeit fehle. Art. 3 Abs. 1 und 3 GG sei
dadurch verletzt, dass sonstige Bevölkerungsgruppen nicht in
gleicher Form überprüft würden. Zudem würden deutsche
Staatsbürger gegenüber denjenigen benachteiligt, die mit
ausländischen Lizenzen flögen.
118
3. a) Die AOPA-Germany - Verband der
Allgemeinen Luftfahrt e.V. - macht geltend, es bestehe nur
ein geringes Risiko durch Privatflugzeuge; die
Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG sei für den
angestrebten Zweck der Terrorismusbekämpfung ungeeignet,
ineffizient und eine die Piloten ohne jeden konkreten Anlass
belastende Maßnahme. Auf der Ebene der Europäischen Union und
in den USA bestünden keine vergleichbaren Regelungen. Im
Gesetzgebungsverfahren hätten sich die Länder Bayern und
Schleswig-Holstein dezidiert gegen die Regelung
ausgesprochen. Die Vollzugspraxis in den Ländern sei
uneinheitlich. Es fehlten unabdingbare Kriterien für die
Beurteilung der Zuverlässigkeit.
119
b) Nach Auffassung der Vereinigung Cockpit
e.V. ist die Zuverlässigkeitsüberprüfung grundsätzlich ein
geeignetes Mittel, um Gefahren für die Sicherheit zu
begegnen. Die Regelung sei jedoch nicht vollkommen schlüssig.
Ausgenommen seien Piloten, die nur eine Ultraleichtflugzeug-
oder Segelfluglizenz besäßen, sowie Flugschüler, die diese
Lizenz erwerben wollten. Dies stehe in Widerspruch dazu, dass
ansonsten jedwedes Personal, das wegen der Art der Tätigkeit
die Möglichkeit habe, die Sicherheit des Luftverkehrs zu
beeinträchtigen, einer obligatorischen Untersuchung zu
unterziehen sei, auch soweit es nicht in den
Sicherheitsbereichen der Flughäfen arbeite. Dies sei bei
diesem Personenkreis ebenfalls gegeben. Problematisch
erscheine ferner die Einbeziehung des Arbeitgebers in die
Zuverlässigkeitsüberprüfung sowie die Transparenz der
Verfahren für die Antragsteller. Soweit der zu überprüfende
Personenkreis durch § 7 LuftSiG im Vergleich zu
§ 29d LuftVG erweitert worden sei, müsse von einer
Unwirksamkeit der Regelung ausgegangen werden.
120
Die Vorlagefrage ist auf das in den
Ausgangsverfahren Entscheidungserhebliche zu beschränken
(vgl. BVerfGE 3, 187 ; 4, 74 ; 8, 274
; 117, 272 ; 117, 316
; 120, 1 - stRspr). In den
Ausgangsverfahren geht es ausschließlich um den Widerruf von
Lizenzen für Privat- und Segelflugzeugführer (§ 1
Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 4 LuftVG). Für die
Ausgangsverfahren entscheidungserheblich und im vorliegenden
Verfahren klärungsbedürftig kann daher nur sein, ob die zur
Prüfung gestellten Bestimmungen mit dem Grundgesetz insoweit
vereinbar sind, als sie eine Zuverlässigkeitsüberprüfung für
Luftfahrer im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 in
Verbindung mit § 1 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 4
LuftVG vorschreiben.
121
In der Beschränkung auf diese Frage sind die
Vorlagen zulässig.
122
Für die Beurteilung der
Entscheidungserheblichkeit einer zur verfassungsrechtlichen
Prüfung gestellten Norm kommt es auf den Rechtsstandpunkt des
Fachgerichts an, sofern er nicht offensichtlich unhaltbar ist
(vgl. BVerfGE 2, 181 ; 121, 233
- stRspr). Das Verwaltungsgericht hat unter
Berücksichtigung der naheliegenden Gesichtspunkte in
Auseinandersetzung mit den einschlägigen in Rechtsprechung
und Literatur entwickelten Rechtsauffassungen nachvollziehbar
ausgeführt, dass und mit welchen Gründen es im Fall der
Gültigkeit der in Frage gestellten Normen zu einem anderen
Entscheidungsergebnis käme als im Falle ihrer Ungültigkeit.
Damit ist den Anforderungen an die Darlegung der
Entscheidungserheblichkeit der in Frage gestellten
Vorschriften genügt (vgl. BVerfGE 105, 61 ; 107, 59
; 121, 233 ; 121, 241
).
123
Die Überzeugung des vorlegenden Gerichts von
der Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten
Vorschriften ist gleichfalls in der erforderlichen Weise
(vgl. BVerfGE 65, 265 ; 66, 265 ; 76,
100 ; 121, 241 , m.w.N.) näher
dargelegt. Die Frage, ob dies auch insoweit gilt, als das
Gericht das Zustimmungserfordernis missachtet sieht, das sich
seiner Auffassung nach wegen substantieller Neuregelung des
Verwaltungsverfahrens aus Art. 85 Abs. 1 GG ergibt,
stellt sich nicht. Eine vorgelegte Norm ist, soweit überhaupt
in zulässiger Weise zur Prüfung gestellt, unter allen in
Betracht kommenden verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten zu
prüfen (vgl. BVerfGE 3, 187 ; 120, 125
- stRspr).
124
§ 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG in
Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3
LuftVG ist mit dem Grundgesetz vereinbar, soweit danach eine
Zuverlässigkeitsüberprüfung erforderlich ist für Luftfahrer
im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung
mit § 1 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 4
LuftVG.
125
Die zu prüfenden Normen sind formell
verfassungsgemäß.
126
Das Gesetz zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben bedurfte nicht der Zustimmung des
Bundesrates.
127
1. Eine Zustimmungsbedürftigkeit ergibt sich
nicht daraus, dass das Gesetz Regelungen zur
Behördeneinrichtung enthielte.
128
Bundesgesetzliche Regelungen zur Einrichtung
der Behörden, die Bundesgesetze im Auftrage des Bundes
auszuführen haben, bedürfen nach Art. 85 Abs. 1
Satz 1 GG der Zustimmung des Bundesrates. Diese
Bestimmung dient dem Schutz der Verwaltungshoheit der Länder
(vgl. BVerfGE 75, 108 ).
129
Das Luftsicherheitsgesetz verwendet in
zahlreichen Vorschriften den Begriff der
Luftsicherheitsbehörde(n) und bestimmt Aufgaben der so
bezeichneten Behörden. Darin liegt jedoch keine
Einrichtungsregelung im Sinne des Art. 85 Abs. 1 Satz 1
GG. Zwar wird im Sinne dieser Verfassungsbestimmung die
Einrichtung der Behörden geregelt, wenn ein Gesetz die Länder
zur Schaffung neuer Behörden verpflichtet (vgl. zum
gleichlautenden Merkmal in Art. 84 Abs. 1 GG a.F.
BVerfGE 75, 108 <150, 151 f.>). Eine solche
Verpflichtung begründet aber das Luftsicherheitsgesetz nicht.
Der Ausdruck „die Luftsicherheitsbehörde(n)“ steht abkürzend
für die mit der Wahrnehmung der Aufgaben nach dem
Luftsicherheitsgesetz betrauten Behörden und hat allein die
Funktion, diese umständlichere Umschreibung zu erübrigen.
Eine Vorgabe, die die Organisationshoheit der Länder berührte
- etwa dahingehend, dass die genannten Aufgaben bestimmten
vorhandenen oder neu zu errichtenden Behörden oder jeweils
nur einer einzigen Behörde zugewiesen werden müssten -, ist
damit nicht verbunden (vgl. OVG NW, Urteil vom 22. November
2007 - 20 D 38/05.AK -, juris).
130
Daher liegt eine Regelung der
Behördeneinrichtung auch nicht darin, dass das
Luftsicherheitsgesetz den bezeichneten Behörden unmittelbar
bestimmte Aufgaben - eben die Aufgaben der Ausführung dieses
Gesetzes - zuordnet. Erst recht stellt es keine Regelung der
Behördeneinrichtung dar, dass das Gesetz mittelbar auf die
Tätigkeit von Landesbehörden einwirkt, indem es,
beispielsweise durch Erweiterung des Kreises der Personen,
denen gegenüber die Verwaltungstätigkeit wahrzunehmen ist,
die den Landesbehörden zufallenden Tätigkeiten quantitativ
vermehrt (vgl. BVerfGE 75, 108 ; 105, 313
). Ob die Regelungen des Luftsicherheitsgesetzes
zustimmungspflichtig sind, soweit sie die von den Ländern
auszuführenden Aufgaben definieren, richtet sich nach
Art. 87d Abs. 2 GG und hängt nach dieser Bestimmung
davon ab, ob es sich um eine Übertragung neuer Aufgaben
handelt (dazu unter 3.). Vor Vollzugslasten als solchen sind
die Länder - wie im Bereich der Ausführung der Bundesgesetze
als eigene Angelegenheit, so auch im Bereich der
Bundesauftragsverwaltung - nicht durch das Erfordernis der
Bundesratszustimmung zu Regelungen der Behördeneinrichtung
geschützt (vgl. zu Art. 84 Abs. 1 GG a.F. BVerfGE
75, 108 ; 105, 313 ).
131
2. Das Gesetz zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben war nicht wegen darin enthaltener
Regelungen zum Verwaltungsverfahren zustimmungsbedürftig.
132
Im Bereich der Bundesauftragsverwaltung
besteht kein Zustimmungserfordernis für bundesgesetzliche
Regelungen des Verwaltungsverfahrens (so auch Groß, in:
Friauf/Höfling, Berliner Kommentar, Art. 85 Rn. 13
; Henneke, in:
Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 11. Aufl. 2008,
Art. 85 Rn. 5; Badura, Staatsrecht, 3. Aufl.
2003, G 48; Clemens/Umbach, in: Clemens/Umbach, GG,
Bd. 2, 2002, Art. 85 Rn. 23; Bull, in: AK-GG,
3. Aufl. 2001, Art. 85 Rn. 11; Steinberg,
Bundesaufsicht, Länderhoheit und Atomgesetz, Heidelberg 1990,
S. 19; Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 85
Rn. 28 ; Finkelnburg/Lässig,
Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, Bd. 1, 1979,
Einleitung, Rn. 52; Bettermann, Das
Verwaltungsverfahren, in: VVDStL 17 , S. 118
<159, Fn. 123>).
133
Nach dem Wortlaut des Art. 85 Abs. 1 Satz
1 GG sind nur Regelungen der Behördeneinrichtung, nicht
dagegen auch Regelungen des Verwaltungsverfahrens
zustimmungsbedürftig. Für eine Abweichung von dem Grundsatz,
dass eine Zustimmung des Bundesrates nur dort erforderlich
ist, wo das Grundgesetz sie ausdrücklich vorsieht
(Enumerationsprinzip, vgl. BVerfGE 1, 76 ; 37, 363
; 108, 370 ; zum Gebot strikter
Auslegung vgl. auch BVerfGE 55, 274 ; 75,
108 ), sprechen keine durchgreifenden Gründe.
134
Art. 84 Abs. 1 GG a.F. sah für den
Bereich der Ausführung von Bundesgesetzen als eigene
Angelegenheit eine Zustimmungsbedürftigkeit ausdrücklich
sowohl für bundesgesetzliche Regelungen der
Behördeneinrichtung als auch für bundesgesetzliche Regelungen
des Verwaltungsverfahrens vor (vgl. nunmehr, anders
ansetzend, Art. 84 Abs. 1 Satz 3 und 6 i.V.m. Satz 1 und
2 GG). Dass die Wortfassung des Art. 85 Abs. 1 GG, die
hiervon abweichend nur Regelungen zur Einrichtung der
Behörden einem Zustimmungserfordernis unterwirft, auf einem
Redaktionsversehen im Zusammenhang mit der Aufspaltung einer
ursprünglich zwischen Landeseigenverwaltung und
Auftragsverwaltung nicht differenzierenden Vorschrift beruhte
(so Heitsch, Die Ausführung der Bundesgesetze durch die
Länder, 2001, S. 321 ff.), ist nicht belegbar. Im
Parlamentarischen Rat bestanden über die Zustimmungsrechte
des Bundesrates bei der Auftragsverwaltung bis zuletzt
Meinungsverschiedenheiten, die nicht darauf hindeuten, dass
dem Wortlaut des verselbständigten Art. 85 GG in diesem
Punkt keine Aufmerksamkeit gewidmet worden wäre (vgl.
Protokoll der interfraktionellen Besprechung vom 3. Mai 1949,
Parlamentarischer Rat, Nr. 51, S. 243, Äußerungen der
Ratsmitglieder Dr. Laforet, Dr. Greve und Zinn).
135
Art. 85 Abs. 1 GG auf einen Gleichlauf
mit den bei Art. 84 Abs. 1 GG a.F. vorgesehenen
Zustimmungserfordernissen hin auszulegen (vgl. Pieroth, in:
Jarass/Pieroth, GG, 10. Aufl. 2009, Art. 85
Rn. 3; Dittmann, in: Sachs, GG, 5. Aufl. 2009,
Art. 85 Rn. 10; Hermes, in: Dreier, GG, Bd. 3, 2.
Aufl. 2008, Art. 85 Rn. 29; Bartlsperger, in:
Bonner Kommentar, Art. 90 Rn. 84
; Ipsen, Staatsrecht I,
18. Aufl. 2006, Rn. 640; Jänchen/Kiefer, ZLW
2009, S. 245 ), liegt auch nicht aus
systematischen oder teleologischen Gründen nahe. Zwischen der
Ausführung von Bundesgesetzen als eigene Angelegenheit
(Art. 84 GG) und der Ausführung von Bundesgesetzen in
Bundesauftragsverwaltung (Art. 85 GG) bestehen
Unterschiede, an die sich systemkonform und sinnvoll eine
Differenzierung hinsichtlich des Erfordernisses der
Bundesratszustimmung zu Verfahrensregelungen knüpfen lässt.
Soweit die Länder Bundesgesetze als eigene Angelegenheit
ausführen, sind sie grundsätzlich nicht nur befugt, die
Gesetze selbst - durch eigene Behörden - auszuführen, sondern
auch berechtigt, innerhalb des jeweiligen
materiellrechtlichen Rahmens über die Art und Weise der
Gesetzesausführung selbst zu befinden; ihnen steht nicht nur
die Wahrnehmungskompetenz, sondern auch die Sachkompetenz zu.
In diese Sachkompetenz greifen für die Länder verbindliche
bundesgesetzliche Verfahrensregelungen ein. Das in
Art. 84 Abs. 1 GG a.F. vorgesehene
Zustimmungserfordernis für Verfahrensregelungen entsprach
daher der allgemeinen Funktion der Zustimmungserfordernisse
nach Art. 84 und 85 GG, einen nicht vom Willen des
Bundesrates gedeckten Einbruch in die verfassungsrechtliche
Verwaltungszuständigkeit der Länder und die damit verbundene
Systemverschiebung im föderalen Gefüge auszuschließen (vgl.
BVerfGE 48, 127 ; 55, 274 ; 75, 108
; 114, 196 ). Die
Bundesauftragsverwaltung zeichnet sich dagegen dadurch aus,
dass den Ländern schon nach der Ausgestaltung dieses
Verwaltungstyps in Art. 85 GG nur die
Wahrnehmungskompetenz uneingeschränkt zusteht, während die
Sachkompetenz ihnen von vornherein nur unter dem Vorbehalt
zugewiesen ist, dass nicht der Bund die konkurrierende
Sachkompetenz in Anspruch nimmt, die ihm nach Art. 85
Abs. 3 GG in Gestalt einer umfassenden Weisungsbefugnis
zusteht (vgl. BVerfGE 81, 310 ; 104, 249
). Dass Art. 85 Abs. 1 GG für die
bundesgesetzliche Regelung des Verwaltungsverfahrens ein
Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates nicht vorsieht,
ist daher keine Systemwidrigkeit, die darauf hindeuten
könnte, dass der Verfassungsgeber eine andere als die
formulierte Regelung gewollt hat.
136
Ebensowenig spricht es für die
Zustimmungsbedürftigkeit verfahrensregelnder Bundesgesetze im
Bereich der Auftragsverwaltung, dass Art. 85 Abs. 2 Satz
1 GG der Bundesregierung die Möglichkeit, allgemeine
Verwaltungsvorschriften zu erlassen, nur mit Zustimmung des
Bundesrates einräumt. Die Kompetenz zum Erlass von
Verwaltungsvorschriften ist - anders als die zur gesetzlichen
Regelung des Verwaltungsverfahrens - eine der Exekutive
inhärente Befugnis (vgl. BVerfGE 100, 249 ). Mit
dem Erlass von Verwaltungsvorschriften nimmt der Bund
unmittelbar selbst Verwaltungsbefugnisse wahr, die über das
ihm durch Art. 85 Abs. 3 GG eingeräumte Weisungsrecht
hinausgehen. Ein Erst-recht-Schluss von der
Zustimmungsbedürftigkeit allgemeiner Verwaltungsvorschriften
auf die Zustimmungsbedürftigkeit bundesgesetzlicher
Verfahrensregelungen (vgl. Dittmann, in: Sachs, GG, 5. Aufl.
2009, Art. 85 Rn. 10; Hermes, in: Dreier, GG,
2. Aufl. 2008, Art. 85 Rn. 29; Trute, in: v.
Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 5. Aufl. 2005, Art. 85
Rn. 12; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 9. Aufl. 2007,
Art. 85 Rn. 3; Bartlsperger, in: Bonner Kommentar,
Art. 90 Rn. 84 ; Ipsen,
Staatsrecht I, 18. Aufl. 2006, Rn. 640) drängt sich
daher nicht auf.
137
Unabhängig davon ist zu berücksichtigen, dass
der verfassungsändernde Gesetzgeber im Zuge der
Föderalismusreform, die wesentlich gerade die Neuordnung der
Zustimmungserfordernisse im Verfahren der Bundesgesetzgebung
zum Gegenstand hatte (52. Gesetz zur Änderung des
Grundgesetzes vom 28. August 2006, BGBl I S. 2034), dem
Art. 85 Abs. 1 einen die Aufgabenübertragung an
Gemeinden und Gemeindeverbände ausschließenden Satz 2
angefügt, sich aber nicht veranlasst gesehen hat, den
Wortlaut des Satzes 1 zu ändern, obwohl dies aus dem Kreis
der angehörten Sachverständigen angeregt worden war (vgl.
Huber, Stellungnahme in der Gemeinsamen öffentlichen Anhörung
des Rechtsausschusses und des Ausschusses für innere
Angelegenheiten am 15. und 16. Mai 2006, Stenographischer
Bericht
S. 219 ) und bei entsprechendem
inhaltlichen Willen eine Klarstellung nahegelegen hätte.
138
3. Das Gesetz zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben bedurfte schließlich auch nicht der
Zustimmung gemäß Art. 87d Abs. 2 GG.
139
Nach Art. 87d Abs. 2 GG können durch
Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf,
Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung den Ländern als
Auftragsverwaltung übertragen werden. Eine solche Übertragung
ist mit dem Gesetz zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben nicht erfolgt.
140
a) Eine gesetzliche Regelung „überträgt“ den
Ländern Aufgaben, soweit sie ihnen Aufgaben zuweist, die
ihnen zuvor nicht oblagen. Aufgabenbezogene Regelungen, die -
wie etwa die Wiederholung oder Konkretisierung bereits früher
erfolgter Aufgabenzuweisungen im Rahmen der gesetzlichen
Neuregelung einer Materie - den Aufgabenbestand der Länder
gegenüber dem bisherigen Rechtszustand nicht vergrößern,
stellen keine Aufgabenübertragung im von Art. 87d Abs. 2
GG gemeinten, konstitutiven Sinne dar. Sinn der
grundgesetzlichen Erfordernisse einer Zustimmung des
Bundesrates ist es, eine von der Verfassung zugelassene
einfachgesetzliche Systemverschiebung im föderalen Gefüge,
die die primären verfassungsrechtlichen Kompetenzzuordnungen
zulasten der Länder verändert, an das Einvernehmen der
Ländervertretung zu binden (vgl. BVerfGE 48, 127 ;
114, 196 ). Dies gilt auch für Art. 87d Abs.
2 GG. Wo eine Systemverschiebung mangels konstitutiver
Bedeutung der gesetzlichen Regelung nicht stattfindet, greift
das Zustimmungserfordernis nicht ein (vgl. BVerfGE 10, 20
; 37, 363 ; 114, 196
).
141
Danach kommt es hier zunächst auf einen
Vergleich der den Ländern übertragenen Aufgaben vor und nach
Inkrafttreten des Gesetzes zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben an. Die Frage, was dabei als Aufgabe
im Sinne des Art. 87d Abs. 2 GG anzusehen ist - ob
etwa die Einbeziehung neuer Personengruppen in eine
bestehende Überprüfungspflicht eine eigenständige neue
Aufgabe begründet oder ob damit nur eine bereits zuvor
übertragene Aufgabe neu ausgestaltet wird -, lässt sich nicht
allein aus Art. 87d Abs. 2 GG beantworten. Der
Aufgabenbegriff des Art. 87d Abs. 2 GG ist insofern
nicht determiniert, als er keine Vorgaben für den Zuschnitt
der Aufgaben enthält, an deren Übertragung er das
Zustimmungserfordernis knüpft. Übertragen werden können
sowohl Aufgaben kleinen Zuschnitts, wie zum Beispiel die
Aufgabe, bestimmte Personengruppen einer bestimmten
Sicherheitsüberprüfung zu unterziehen, als auch umfassendere
Aufgaben wie etwa die der Ausführung aller Vorschriften, die
dem Schutz vor näher bezeichneten Gefahren dienen. Der
Zuschnitt der übertragenen Aufgaben wird daher innerhalb des
verfassungsrechtlichen Rahmens allein durch den einfachen
Gesetzgeber definiert. Bestimmt dieser die übertragene
Aufgabe kleinteilig - etwa dahin, dass die
Sicherheitsüberprüfung näher bezeichneter Personengruppen von
den Ländern vorzunehmen ist -, so handelt es sich um eine
neue Übertragung, wenn die von den Ländern durchzuführende
Prüfung später auf andere Personengruppen erweitert wird.
Weist er den Ländern dagegen eine Aufgabe zu, die von
vornherein so weit bestimmt ist, dass auch Prüfungspflichten
in Bezug auf neu hinzugekommene Personengruppen ihr
unterfallen, dann liegt in einer entsprechenden Ausdehnung
der den Ländern zufallenden Prüfpflichten keine Übertragung
einer neuen Aufgabe, sondern nur eine Ausgestaltung der
bereits früher zugewiesenen.
142
Auch bloße Änderungen in der Ausgestaltung
einer übertragenen Aufgabe, die den Inhalt der das
Zustimmungserfordernis auslösenden Aufgabenübertragungsnorm
und damit die gesetzliche Bestimmung der übertragenen Aufgabe
als solche nicht unmittelbar modifizieren, können allerdings
ausnahmsweise der Sache nach eine Übertragung neuer Aufgaben
darstellen und somit der Zustimmung nach Art. 87d Abs. 2
GG bedürfen. Dies ist der Fall, wenn sie der übertragenen
Aufgabe einen neuen Inhalt und eine wesentlich andere
Bedeutung und Tragweite verleihen (vgl. BVerfGE 48, 127
).
143
Dazu genügt es grundsätzlich nicht, dass eine
Gesetzesänderung nur zu einer quantitativen Erhöhung der
Aufgabenlast führt. Im Zusammenhang mit Art. 84
Abs. 1 GG a.F. ist geklärt, dass in der rein
quantitativen Vermehrung der Aufgabenlast keine Festlegung
des behördlichen Aufgabenkreises liegt, die die Zustimmung
des Bundesrates unter dem Gesichtspunkt erfordern würde, dass
damit die Einrichtung der Behörden geregelt wird (vgl.
BVerfGE 75, 108 ; 105, 313 ; siehe auch
BVerfGE 55, 274 ). Es mag fraglich sein, ob
Entsprechendes uneingeschränkt auch für die Beantwortung der
Frage gilt, wann eine Aufgabenübertragung im Sinne des
Art. 87d Abs. 2 GG vorliegt. Bei Art. 84 Abs. 1 GG
handelt es sich um den Bereich, für den die Verfassung den
Ländern die Ausführung der Bundesgesetze als eigene
Angelegenheit zuweist (Art. 83 GG). Aus dieser primären
grundgesetzlichen Aufgabenzuweisung folgt, dass der Bund
durch seine Gesetze die Länder mit Verwaltungsaufgaben
belasten kann, und Art. 84 Abs. 1 GG alter wie neuer
Fassung knüpft nicht schon an diese Belastung ein
Zustimmungserfordernis. Die Zustimmungserfordernisse des
Art. 84 Abs. 1 GG haben danach nicht die Funktion, die
Länder vor einer Belastung mit Verwaltungsaufgaben als
solcher zu schützen. Die Aufgabe der Luftverkehrsverwaltung
weist das Grundgesetz dagegen primär dem Bund zu
(Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG), und gerade ihre - auch
partielle - Verlagerung auf die Länder unterwirft es dem
Vorbehalt der Zustimmung des Bundesrates (Art. 87d Abs.
2 GG). Danach kann das Zustimmungserfordernis des
Art. 87d Abs. 2 GG dem Schutz vor einer von der
grundgesetzlichen Primärverteilung der Zuständigkeiten
abweichenden Belastung mit Aufgaben dienen. Unter welchen
Voraussetzungen daher eine quantitative Erhöhung der
Aufgabenlast als wesentliche Veränderung der Bedeutung und
Tragweite einer gemäß Art. 87d Abs. 2 GG übertragenen
Aufgabe und damit als neue Aufgabenübertragung im Sinne
dieser Vorschrift anzusehen sein könnte, braucht hier indes
nicht abschließend entschieden zu werden. Jedenfalls
begründet auch im Rahmen des Art. 87d Abs. 2 GG eine
Gesetzesänderung, die ohne inhaltliche Veränderung der
aufgabenübertragenden Norm lediglich zu einer quantitativen
Erhöhung der Vollzugslasten führt, ohne dass dies die
Wahrnehmung der übertragenen Aufgabe strukturell oder in
anderer Weise schwerwiegend verändert, noch keine
Zustimmungsbedürftigkeit. Dies folgt schon aus dem nicht auf
die Erhöhung von Verwaltungslasten, sondern auf die
Übertragung von Aufgaben abstellende Wortlaut der Bestimmung.
Zudem ist auch bei der Auslegung des Art. 87d
Abs. 2 GG zu berücksichtigen, dass das Grundgesetz die
Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen nur als Ausnahme
und nur für Fälle einer besonders gewichtigen Berührung der
föderalen Ordnung und des Interessenbereichs der Länder
vorsieht (vgl. BVerfGE 1, 76 ; 37, 363 <381,
383>; 61, 149 ).
144
b) Nach diesen Maßstäben hat das Gesetz zur
Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben den Ländern keine
neue Aufgabe im Sinne des Art. 87d Abs. 2 GG
übertragen.
145
aa) Bereits mit § 31 Abs. 2
Nr. 19 LuftVG a.F. war den Ländern der „Schutz vor
Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs (§§ 29c,
29d)“ als im Auftrage des Bundes auszuführende
Vollzugsaufgabe übertragen. Der in dieser
Aufgabenübertragungsnorm enthaltene Verweis auf die
§§ 29c, 29d LuftVG a.F. ist nicht dahin zu verstehen,
dass den Ländern anstelle der Gesamtaufgabe „Schutz vor
Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs“ nur die in den
§§ 29c, 29d LuftVG a.F. aufgeführten Einzelaufgaben
zugewiesen worden wären. Bei einer derartigen
Regelungsabsicht wäre unverständlich, weshalb eine
zusammenfassende Umschreibung der Aufgabe mit den Worten
„Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs“
erfolgte. Hätten nur die „Aufgaben nach den §§ 29c, 29d“
übertragen werden sollen, so wären nur diese in § 31
Abs. 2 Nr. 19 LuftVG a.F. zu benennen gewesen.
Hinzu kommt, dass in § 29c Abs. 1 Satz 1
LuftVG a.F. noch einmal der „Schutz vor Angriffen auf die
Sicherheit des Luftverkehrs“, insbesondere vor
Flugzeugentführungen und Sabotageakten, insgesamt zur Aufgabe
der Luftfahrtbehörden erklärt war. Die Annahme, dass mit der
in § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG a.F. gewählten
Aufgabenbezeichnung allein die in den §§ 29c, 29d LuftVG
a.F. genannten Aufgaben übertragen wurden, wäre daher nicht
geeignet, einen engeren Zuschnitt der erfolgten
Aufgabenübertragung zu begründen.
146
Das Gesetz zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben hat den Ländern keine Aufgaben
zugewiesen, die aus dem Rahmen dieser bereits durch § 31
Abs. 2 Nr. 19 LuftVG a.F. übertragenen Aufgabe
fallen. Die neue Aufgabenübertragungsnorm des § 16 Abs.
2 LuftSiG nimmt im Verhältnis zur früheren keine inhaltliche
Erweiterung der übertragenen Aufgabe vor. Gemäß § 16
Abs. 2 LuftSiG werden - vorbehaltlich anderweitiger
Regelung in den nachfolgenden Absätzen - die Aufgaben der
Luftsicherheitsbehörden nach diesem Gesetz und nach der
Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 von den Ländern im
Auftrage des Bundes ausgeführt. Das Luftsicherheitsgesetz
dient nach § 1 LuftSiG dem Schutz vor Angriffen auf die
Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor
Flugzeugentführungen, Sabotageakten und terroristischen
Anschlägen. Aufgabe der Luftsicherheitsbehörden nach diesem
Gesetz ist es, „Angriffe auf die Sicherheit des Luftverkehrs
im Sinne des § 1 abzuwehren“ (§ 2 Satz 1
LuftSiG). Mit den in § 16 Abs. 2 LuftSiG bezeichneten
behördlichen Aufgaben nach diesem Gesetz sind den Ländern
demnach ausschließlich Aufgaben zugewiesen, die der bereits
zuvor durch das Luftverkehrsgesetz übertragenen Aufgabe des
Schutzes vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs
zugehören.
147
Nichts anderes gilt für die in § 16 Abs.
2 LuftSiG angesprochenen Aufgaben nach der Verordnung (EG)
Nr. 2320/2002. Diese zwischenzeitlich durch eine
Nachfolgeregelung (Verordnung Nr. 300/2008, ABl
Nr. L 97 S. 72) ersetzte Verordnung wurde in Reaktion auf die
Anschläge vom 11. September 2001 erlassen, um vergleichbare
Eingriffe innerhalb der Europäischen Union zu verhindern
(vgl. Erwägungsgründe 1 und 2 der VO Nr.
2320/2002). Sie enthält ausschließlich Regelungen, die diesem
Ziel dienen und deren Ausführung gleichfalls der den Ländern
schon mit dem Luftverkehrsgesetz übertragenen Aufgabe des
behördlichen Schutzes vor Angriffen auf die Sicherheit des
Luftverkehrs unterfällt. Danach kann offenbleiben, inwieweit
neben den Aufgaben nach dem Luftsicherheitsgesetz den
Aufgaben nach dieser Verordnung überhaupt noch eine
selbständige Bedeutung zukommt (vgl. Giemulla, in:
Giemulla/van Schyndel, Frankfurter Kommentar zum
Luftverkehrsrecht, Bd. 1.3, LuftSiG, Abschnitt 1,
Rn. 35, 54 ff.). Der Rahmen der bereits früher
übertragenen Aufgabe wäre durch hinzukommende
Vollzugspflichten nach dieser Verordnung jedenfalls nicht
gesprengt.
148
bb) Das Gesetz zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben hat auch nicht die übertragene
Aufgabe derart grundlegend umgestaltet, dass trotz sachlich
gleichgebliebenen Inhalts der Übertragungsnorm von der
Übertragung einer neuen Aufgabe die Rede sein könnte. Einen
neuen Inhalt und eine wesentlich andere Bedeutung und
Tragweite (vgl. BVerfGE 48, 127 )
hat die bereits durch § 31 Abs. 2 Nr. 19
LuftVG a.F. übertragene Aufgabe des Schutzes vor Angriffen
auf die Sicherheit des Luftverkehrs durch dieses Gesetz nicht
erhalten.
149
Die gegenüber der früheren Regelung des
§ 29d LuftVG a.F. veränderten Vorgaben des § 7
LuftSiG für die Zuverlässigkeitsüberprüfung erhöhen zwar
teilweise erheblich den für derartige Überprüfungen
anfallenden Vollzugsaufwand der Länder. Dies betrifft
besonders die Einbeziehung zusätzlicher Personengruppen, wie
der großen Gruppen der Privatpiloten (§ 7 Abs. 1 Nr. 4
LuftSiG i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 und 5 LuftVG) und
des unmittelbar sicherheitsrelevanten Personals bestimmter
Dienstleistungs- und Versorgungsunternehmen (§ 7 Abs. 1
Nr. 2 LuftSiG), in das Prüfungserfordernis. Die übertragene
Verwaltungsaufgabe des Schutzes vor Angriffen auf die
Sicherheit des Luftverkehrs erhält hierdurch aber keine
völlig andere Bedeutung und Tragweite. In qualitativer
Hinsicht folgt dies angesichts der klaren Zielbezogenheit der
übertragenen Aufgabe schon daraus, dass die neue
Ausgestaltung der Prüfpflichten in gleicher Weise wie die
frühere von der Aufgabenzuweisung gedeckt ist und somit einer
gleichbleibenden inhaltlichen Zielsetzung folgt. Auch der
quantitative Zuwachs an Vollzugspflichten liegt angesichts
des weiten Zuschnitts der bereits früher übertragenen
Gesamtaufgabe nicht außerhalb des vom Bundesrat seinerzeit
gebilligten Rahmens. Erst recht kann von grundlegender, einer
Neuübertragung gleichkommender Veränderung in der
Ausgestaltung dieser Aufgabe nicht die Rede sein, soweit
Einzelheiten des Verfahrens der Zuverlässigkeitsüberprüfung
geändert wurden. Es liegt auf der Hand, dass etwa die neu
eingeführte Bindung der Zuverlässigkeitsüberprüfung an einen
Antrag (§ 7 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG), die Hinzufügung der
Befugnis und korrespondierender Verantwortlichkeiten der
Luftsicherheitsbehörden, Anfragen an das Zollkriminalamt oder
an die Ausländerbehörden zu richten (§ 7 Abs. 3 Satz 1
Nr. 2 und Nr. 4 LuftSiG), und einige zusätzliche
Erweiterungen zwischenbehördlicher Informations- und
Kooperationspflichten die Bedeutung und Tragweite der
übertragenen Schutzaufgabe weder qualitativ grundlegend
verändern noch die Vollzugslasten der Länder quantitativ in
einer Weise erhöht, die die Aufgabenwahrnehmung strukturell
oder in anderer Weise schwerwiegend verändert.
150
Entsprechendes gilt für die weiteren mit dem
Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben
vorgenommenen Neuerungen, auch soweit sie - wie
beispielsweise die Erweiterung des Kreises der Gegenstände,
auf die hin Durchsuchungen und Kontrollen vorzunehmen sind
(vgl. einerseits § 5 Abs. 2 Nr. 2 und 3 sowie Abs. 3
i.V.m. § 11 Abs. 1 LuftSiG, andererseits § 29c Abs.
2 Satz 2 Nr. 2 und 3 sowie Abs. 3 i.V.m. § 27 Abs. 1
Satz 1 LuftVG a.F.), die Ausdehnung der örtlichen
Zuständigkeit der Luftsicherheitsbehörden über das
Flughafengelände hinaus (vgl. § 16 Abs. 1
Satz 2 LuftSiG und § 29c Abs. 1 Satz 2 LuftVG
a.F.), die Zuweisung von Aufgaben nach der Verordnung (EG)
Nr. 2320/2002 (§ 16 Abs. 2 LuftSiG) oder die
Verordnungsermächtigungen des § 17 LuftSiG -
zwangsläufig oder möglicherweise zu einer Erhöhung des
Verwaltungsaufwandes führen.
151
4. Ein Zustimmungserfordernis ergibt sich auch
nicht aus den in § 16 Abs. 3 Satz 2 und 3
LuftSiG getroffenen Regelungen, nach denen der Bund Aufgaben
der Luftsicherheitsbehörden, die den Ländern übertragen
waren, wieder an sich ziehen kann, oder aus der mit
Art. 2 Nr. 10 des Gesetzes zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben bewirkten Aufhebung der
Vorgängerregelung (§ 31 Abs. 2 Nr. 19
Satz 2 bis 4 LuftVG a.F.), die eine solche
Rückübertragung nur auf Antrag des betroffenen Landes
ermöglichte (so auch Hermes, in: Dreier, GG, Bd. 3,
2. Aufl. 2008, Art. 87d Rn. 33; Hömig, in:
Hömig, GG, 8. Aufl. 2007, Art. 87d Rn. 5;
Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 10. Aufl. 2009,
Art. 87d Rn. 2; Durner, in: Friauf/Höfling,
Berliner Kommentar, Stand: November 2006, Art. 87d
Rn. 27; Heitsch, Die Ausführung der Bundesgesetze durch
die Länder, 2001, S. 284 f.; a.A.: Windthorst, in:
Sachs, GG, 5. Aufl. 2009, Art. 87d Rn. 40;
Schenke, NJW 2006, S. 736 ; Horn, in: v.
Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 5. Aufl. 2005,
Art. 87d Rn. 48 a.E.; Uerpmann, in:
v. Münch/Kunig, GG, Bd. 3, 4./5. Aufl. 2003,
Art. 87d Rn. 16 f.; vgl. auch OVG NW, Urteil
vom 22. November 2007 - 20 D 38/05.AK -, juris, Rn.
40 ff. ).
152
Nach dem Wortlaut des Art. 87d
Abs. 2 GG ist nur die Übertragung von Aufgaben
zustimmungsbedürftig. Zwingende Gründe, die - auch unter
Berücksichtigung des Verbots einer erweiternden Auslegung von
Zustimmungserfordernissen (vgl. BVerfGE 55, 274
; 75, 108 ) - ein vom Wortlaut
abweichendes Verständnis rechtfertigen könnten, sind nicht
ersichtlich. In systematischer Hinsicht spricht vielmehr für
die wortlautgemäße Auslegung, dass auch die
Zustimmungserfordernisse für Verfahrensregelungen gemäß
Art. 84 Abs. 1 GG sich nicht auf die Aufhebung der
Verfahrensregelung erstrecken (vgl. BVerfGE 114, 196
zu Art. 84 Abs. 1 GG a.F.). Zwischen den in
Art. 84 Abs. 1 GG und Art. 87d Abs. 2 GG geregelten
Konstellationen bestehen keine Unterschiede, die für eine
gerade insoweit unterschiedliche Behandlung der
Zustimmungserfordernisse sprechen könnten. Eine Auslegung,
die über den Wortlaut des Art. 87d Abs. 2 GG hinaus auch
den actus contrarius zur Aufgabenübertragung
dem Zustimmungserfordernis unterwirft, liegt auch nach dessen
Sinn und Zweck nicht nahe. An der besonders gewichtigen
Berührung der föderalen Ordnung und des Interessenbereichs
der Länder, der die grundgesetzlichen Erfordernisse einer
Zustimmung des Bundesrates Rechnung tragen (vgl. BVerfGE 1,
76 ; 37, 363 <381, 383>; 61, 149
), fehlt es, wenn den Ländern ein Aufgabenbereich
entzogen wird, der ihnen nach der primären grundgesetzlichen
Aufgabenzuordnung (vgl. Art. 87d Abs. 1 Satz 1
GG) ohnehin nicht zugewiesen ist.
153
Die vorgelegten Normen sind auch materiell
verfassungsgemäß. § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG in Verbindung
mit § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG
verstößt, soweit hier zur Prüfung gestellt, nicht gegen
Grundrechte oder gegen Anforderungen des
Rechtsstaatsprinzips.
154
In dem durch diese Bestimmungen begründeten
Erfordernis einer Zuverlässigkeitsüberprüfung für die davon
gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 1 Abs.
2 Nr. 1 und 4 LuftVG erfassten Luftfahrer liegt kein
unverhältnismäßiger Eingriff in deren Freiheitsrechte (vgl.
BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 4.
August 2009 - 1 BvR 1726/09 -, NVwZ 2009,
S. 1429 f.). Der Regelung fehlt auch nicht die
notwendige Bestimmtheit (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 10).
Ebensowenig verletzt die Einbeziehung der Luftfahrer im Sinne
des § 4 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 2
Nr. 1 und 4 LuftVG in die Zuverlässigkeitsüberprüfung den
Gleichheitsgrundsatz. Insbesondere wird sie nicht schon
dadurch gleichheitswidrig, dass der deutsche Gesetzgeber
nicht auch die Voraussetzungen für die Erteilung
ausländischer Fluglizenzen normieren kann. Für eine
Überschreitung der Grenzen des gesetzgeberischen Spielraums
in der Abgrenzung der Personenkreise, die im Hinblick auf
ihre Möglichkeiten der Einwirkung auf die Sicherheit des
Luftverkehrs so weit vergleichbar und von anderen so weit
unterschieden sind, dass es sachgerecht erscheint, gerade sie
der Zuverlässigkeitsüberprüfung zu unterziehen, ist nichts
ersichtlich.
155
Soweit der Kläger des Ausgangsverfahrens zu 2
BvL 9/07 sinngemäß Bedenken im Hinblick auf eine Verletzung
des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung geltend
gemacht hat, betrifft dies nicht die Verfassungsmäßigkeit der
hier zur Prüfung gestellten Bestimmungen. Diese regeln allein
das Erfordernis der Zuverlässigkeitsüberprüfung als solches,
nicht deren nähere Ausgestaltung, durch die erst das Recht
auf informationelle Selbstbestimmung berührt wird.