L e i t s ä t z e
zum Urteil des Zweiten Senats vom 19. März
2003
- 2 BvL 9/98 -
- 2 BvL 10/98 -
- 2 BvL 11/98 -
- 2 BvL 12/98 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvL 9/98 -
- 2 BvL 10/98 -
- 2 BvL 11/98 -
- 2 BvL 12/98 -
ob § 120 a Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes
über die Universitäten im Lande Baden-Württemberg
(Universitätsgesetz - UG) in der Fassung des Art. 7 des
Haushaltsstrukturgesetzes 1997 vom 16. Dezember 1996 (GBl S.
776) mit Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 sowie mit
Art. 104a bis 108 GG vereinbar ist, soweit danach für
die Bearbeitung jeder Rückmeldung eine Gebühr von 100 DM zu
entrichten ist,
- Aussetzungs- und Vorlagebeschlüsse des
Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 29. Juli 1998
(9 S 1763/97) - 2 BvL 9/98 -, (9 S 3094/97) - 2 BvL 10/98 -,
(9 S 2253/97) - 2 BvL 11/98 -, (9 S 3093/97) - 2 BvL
12/98 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Hassemer,
Sommer,
Jentsch,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff
auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 5.
November 2002 durch
für Recht erkannt:
§ 120 a Absatz 1 Satz 1 des Gesetzes über
die Universitäten im Lande Baden-Württemberg
(Universitätsgesetz - UG) in der Fassung des Artikel 7 des
Haushaltsstrukturgesetzes 1997 vom 16. Dezember 1996
(Gesetzblatt für Baden-Württemberg Seite 776) ist mit
Artikel 70 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 105,
106 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig, soweit danach
eine Gebühr von 100 DM für die Bearbeitung jeder Rückmeldung
zu entrichten ist.
1
Die zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen
Normenkontrollverfahren betreffen die Frage, ob die nach
§ 120 a Abs. 1 Satz 1 des baden-württembergischen
Universitätsgesetzes von Studierenden zu entrichtende Gebühr
in Höhe von 100 DM (= 51,13 €) für die Bearbeitung
jeder Rückmeldung mit dem Grundgesetz, insbesondere mit den
sich aus der bundesstaatlichen Finanzverfassung
(Art. 104a ff. GG) ergebenden Anforderungen an die
Erhebung und Bemessung nichtsteuerlicher Abgaben, vereinbar
ist.
2
1. a) § 120 a des Gesetzes über die
Universitäten im Lande Baden-Württemberg (Universitätsgesetz
- UG) - im Folgenden: UG BW - vom 10. Januar 1995 (GBl
S. 1) in der Fassung des Art. 7 des
Haushaltsstrukturgesetzes 1997 vom 16. Dezember 1996
(GBl S. 776) ist am 1. Januar 1997 mit folgendem Wortlaut in
Kraft getreten:
3
§ 120 a
4
Immatrikulations- und Rückmeldegebühr
5
(1) Für die Immatrikulation und die Bearbeitung
jeder Rückmeldung ist eine Gebühr von 100 DM zu entrichten.
Dies gilt nicht für ausländische Studierende, die im Rahmen
von zwischenstaatlichen oder übernationalen Abkommen oder von
Hochschulvereinbarungen, die Gebührenfreiheit garantieren,
immatrikuliert sind.
6
(2) Bei gleichzeitiger Immatrikulation an
mehreren Hochschulen ist die Gebühr nach Absatz 1 nur an
einer Hochschule zu entrichten.
7
(3) Der Gebühreneinzug erfolgt durch die
Universitäten. Die Gebühr wird mit dem Immatrikulationsantrag
oder mit der Rückmeldung fällig, ohne dass es eines
Gebührenbescheides bedarf.
8
(4) Die Immatrikulation muss versagt werden,
wenn der Studienbewerber den Nachweis über die Bezahlung der
Immatrikulationsgebühr nicht erbracht hat.
9
(5) Ein Studierender ist von Amts wegen mit
sofortiger Wirkung zu exmatrikulieren, wenn die
Rückmeldegebühr trotz Mahnung und Androhung der Maßnahme nach
Ablauf der für die Zahlung gesetzten Frist nicht bezahlt
wird.
10
Diese Vorschrift ist für die Ausgangsverfahren
maßgebend, welche Gebühren betreffen, die mit der Rückmeldung
für das Sommersemester 1997 und das Wintersemester 1997/1998
fällig geworden sind. Mit § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW
sind wortgleiche Regelungen über Immatrikulations- und
Rückmeldegebühren durch die Art. 8 bis 11 des
Haushaltsstrukturgesetzes 1997 auch als § 85 a in das
Gesetz über die Pädagogischen Hochschulen, § 86 a in das
Kunsthochschulgesetz und § 80 a in das
Fachhochschulgesetz eingefügt worden. Das
Berufsakademiegesetz enthält mit § 8 b eine
Zulassungsgebührenregelung.
11
Die Einnahmen und Ausgaben, die den
baden-württembergischen Universitäten zur Erfüllung der ihnen
obliegenden Aufgaben dienen, werden grundsätzlich in den
Staatshaushalt eingestellt
(vgl. § 8 Abs. 1 Satz 1 UG BW). Das
Aufkommen der Immatrikulations- und Rückmeldegebühren sowie
der Zulassungsgebühren wird als Einnahme in den Einzelplan
des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst
eingestellt (vgl. Staatshaushaltsplan für 1997, Kapitel 1402
S. 14). Das Gebührenaufkommen dient als Deckungsmittel für
alle Ausgaben, weil durch Gesetz oder im Haushaltsplan nichts
anderes bestimmt ist (vgl. § 8 Landeshaushaltsordnung
für Baden-Württemberg). Die Einnahmen aus Immatrikulations-,
Rückmelde- und Zulassungsgebühren betrugen im Haushaltsjahr
1997 insgesamt rund 39,2 Mio. DM (Landeshaushaltsrechnung von
Baden-Württemberg für das Haushaltsjahr 1997, S. 728)
und im Haushaltsjahr 1998 rund 27,9 Mio. DM
(Landeshaushaltsrechnung von Baden-Württemberg für das
Haushaltsjahr 1998, S. 708).
12
b) Mit dem baden-württembergischen
Landeshochschulgebührengesetz (LHGebG) vom 5. Mai 1997 (GBl
S. 173 ; zum LHGebG i.d.F. vom 6. Dezember
1999 siehe GBl S. 517, 605) wurde neben der Rückmeldegebühr
(vgl. § 8 Satz 2 LHGebG) eine Studiengebühr
eingeführt. Das Landeshochschulgebührengesetz bestimmt unter
anderem, dass die Hochschulen und die Berufsakademien "für
das Studium an ihren Einrichtungen" Gebühren erheben
(§ 1 Abs. 2 Satz 1 LHGebG). Die Gebührenpflicht
wird durch den Einsatz eines Bildungsguthabens (§ 1 Abs.
1 Satz 1 LHGebG) oder die Entrichtung einer Gebühr erfüllt
(vgl. § 1 Abs. 2 Satz 2 LHGebG). Die Studiengebühr
beträgt für jedes angefangene Semester oder Studienhalbjahr
1.000 DM (§ 4 Abs. 1 Satz 1 LHGebG); sie wird bei den
Hochschulen mit dem Immatrikulationsantrag oder mit der
Rückmeldung fällig (§ 4 Abs. 1 Satz 2 LHGebG). Die
Pflicht, die Studiengebühr nach § 1 Abs. 2, § 4
LHGebG durch eine Geldleistung – und damit nicht durch
Einsatz des Bildungsguthabens - zu entrichten, setzt
regelmäßig nach Ablauf der Regelstudienzeit eines Studiums
zuzüglich vier weiterer Hochschulsemester ein (vgl. § 1
Abs. 1 Satz 1 LHGebG).
13
2. Regelungen, welche die Rückmeldung von
Studierenden als Anknüpfungspunkt für die Erhebung von
Abgaben nehmen, bestehen außerhalb Baden-Württembergs in den
Ländern Berlin, Brandenburg und Niedersachsen. § 2
Abs. 8 Satz 2 Berliner Hochschulgesetz (BerlHG) in
der Fassung des Haushaltsstrukturgesetzes 1996 vom 15. April
1996 (GVBl S. 126) bestimmt, dass "ab dem Wintersemester
1996/1997 ... bei der Immatrikulation und jeder Rückmeldung
Gebühren von 100 DM pro Semester erhoben" werden.
Studiengebühren gibt es nach ausdrücklicher Regelung des
§ 2 Abs. 10 BerlHG nicht. Mit der Rechtslage Berlins im
Wesentlichen übereinstimmend regelt § 30 Abs. 1 a des
Brandenburgischen Hochschulgesetzes (BbgHG) in der Fassung
des Haushaltsstrukturgesetzes vom 28. Juni 2000 (GVBl
S. 90) eine Gebühr in Höhe von 100 DM pro Semester, die
"bei der Immatrikulation und bei jeder Rückmeldung" erhoben
wird. In § 81 Abs. 2 Satz 1 Niedersächsisches
Hochschulgesetz (NHG) ist durch das Haushaltsbegleitgesetz
1999 vom 21. Januar 1999 (GVBl S. 10) eine Regelung eingefügt
worden, wonach die Hochschulen für das Land von den
Studierenden für jedes Semester einen
Verwaltungskostenbeitrag in Höhe von 100 DM erheben (ähnlich
§ 12 NHG i.d.F. vom 24. Juni 2002, GVBl
S. 286).
14
1. Die Klägerinnen und Kläger der
Ausgangsverfahren waren im Wintersemester 1996/1997 als
Studierende an Universitäten des Landes Baden-Württemberg
eingeschrieben – der Kläger im Verfahren 2 BvL 9/98 (Kläger
zu 1.) an der Universität Karlsruhe (TH), die Klägerin im
Verfahren 2 BvL 10/98 (Klägerin zu 2.) und die Klägerin im
Verfahren 2 BvL 12/98 (Klägerin zu 3.) an der Universität
Konstanz sowie der Kläger im Verfahren 2 BvL 11/98 (Kläger zu
4.) an der Universität Freiburg.
15
Bei der fristgerechten Rückmeldung zum
Sommersemester 1997 begehrten der Kläger zu 1. und die
Klägerinnen zu 2. und 3. zunächst vorläufigen Rechtsschutz
vor den Verwaltungsgerichten Karlsruhe und Freiburg gegen die
gesetzliche Pflicht, eine Rückmeldegebühr zu entrichten. Erst
nachdem sie im vorläufigen Rechtsschutzverfahren keinen
Erfolg hatten, zahlten sie die Gebühr. Die Rückmeldung wurde
durchgeführt. Der Kläger zu 4. zahlte bei der Rückmeldung
sogleich die Gebühr, jedoch unter dem Vorbehalt der
Rückforderung.
16
Die verwaltungsgerichtlichen Klagen, mit denen
die Klägerinnen und Kläger die Verfassungswidrigkeit der
Gebührengrundlage rügten und in erster Linie Rückerstattung
der Gebühr begehrten, blieben auch in der Hauptsache in
erster Instanz erfolglos. Die Verwaltungsgerichte Karlsruhe
und Freiburg (VG Karlsruhe, NVwZ-RR 1998, S. 106; VG
Freiburg, KMK-HSchR/NF 41E Nr. 5) sahen insbesondere das
gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip nicht als verletzt an
und verwiesen dazu auf eine an der Universität Mannheim
entstandene Studie von E. Gaugler und A. Weber vom
September 1993, "Der Wert eines Studentenausweises". Mit der
Aufrechterhaltung der Mitgliedschaft der Studierenden in der
Universität infolge der Bearbeitung der Rückmeldung seien
Vorteile verbunden, deren Wert die Gebührenhöhe um ein
Vielfaches übersteige. Solche Vorteile dürfe der Gesetzgeber
bei der Festsetzung der Gebührenhöhe berücksichtigen.
17
Auf Antrag der Klägerinnen und Kläger der
Ausgangsverfahren ließ der Verwaltungsgerichtshof
Baden-Württemberg die Berufungen gegen die erstinstanzlichen
Urteile zu.
18
2. Der Verwaltungsgerichtshof
Baden-Württemberg setzte mit im Wesentlichen gleichlautenden
Beschlüssen vom 29. Juli 1998 (ESVGH 49, 29) die
Ausgangsverfahren aus und legte dem Bundesverfassungsgericht
die Frage vor, ob § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW in
der Fassung des Art. 7 des Haushaltsstrukturgesetzes
1997 vom 16. Dezember 1996 mit Art. 2 Abs. 1,
Art. 3 Abs. 1 sowie Art. 104a bis 108 GG
vereinbar ist, soweit danach für die Bearbeitung jeder
Rückmeldung eine Gebühr von 100 DM zu entrichten
ist.
19
Die Vorlage sei statthaft. Die Entscheidung
über die Berufungen hänge ab von der Gültigkeit des
§ 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW, soweit danach für die
Bearbeitung jeder Rückmeldung eine Gebühr von 100 DM zu
entrichten sei. Sei diese Vorschrift verfassungswidrig und
nichtig, so hätte die Gebühr nicht erhoben werden dürfen. Die
beklagten Universitäten seien dann auf der Grundlage eines
öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs zur Rückzahlung
der rechtsgrundlosen Gebührenzahlung zu verurteilen. Sei
§ 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW hingegen gültig, so
müssten die Berufungen erfolglos bleiben.
20
Das vorlegende Gericht vertritt die Ansicht,
dass § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW verfassungswidrig
und nichtig sei, soweit für die Bearbeitung jeder Rückmeldung
eine Gebühr von 100 DM erhoben werde.
21
Die Vorschrift verletze die grundgesetzliche
Finanzverfassung aus Art. 104a bis 108 GG. Der
Gesetzgeber des Landes Baden-Württemberg habe seine
Gesetzgebungskompetenz überschritten. Die Rückmeldegebühr
stelle eine Gegenleistung für die besondere
Verwaltungsleistung der Bearbeitung der Rückmeldung dar. Als
Gebühr werde sie nach dem insofern eindeutigen
Gesetzeswortlaut nicht lediglich "bei" oder "gelegentlich"
der Rückmeldung erhoben, sondern "für" die Bearbeitung der
Rückmeldung. Bei dieser begrifflichen Zuordnung spiele die
Frage der Gebührenbemessung keine Rolle. Erhebe der Staat als
Gegenleistung für eine Verwaltungsleistung eine Abgabe ohne
den erforderlichen Bezug zu den Kosten der
Verwaltungsleistung oder zu dem durch sie vermittelten
Vorteil, so bleibe die Abgabe gleichwohl eine (unzulässige)
Gebühr und werde nicht zur ("verkappten") Steuer. Die
Rückmeldegebühr sei als Verwaltungsgebühr ausgestaltet und
weder Benutzungsgebühr (Studiengebühr) noch
Verleihungsgebühr. Ihrer Qualifizierung als Benutzungsgebühr
stehe zum einen der ausdrückliche Wille des Gesetzgebers und
zum anderen der Umstand entgegen, dass zwischenzeitlich
Studiengebühren eingeführt worden seien, die selbständig
neben die Immatrikulations- und Rückmeldegebühren träten.
22
Bei der Begründung von nichtsteuerlichen
Abgabepflichten müsse der Landesgesetzgeber die Anforderungen
beachten, die sich aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion
der bundesstaatlichen Finanzverfassung (Art. 104a bis
108 GG) ergäben. Darum sei die Erhebung nichtsteuerlicher
Abgaben nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Durch
die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben dürfe die
bundesstaatliche Verteilung der Gesetzgebungs- und
Ertragskompetenz für das Steuerwesen nicht unterlaufen
werden. Das sei aber der Fall, wenn unter Berufung auf
Sachkompetenzen beliebig Abgaben erhoben würden, deren
Zweckbestimmung wie bei Steuern allein in der Finanzierung
der allgemeinen Haushaltslasten bestehe. Auch müsse die
Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben der Belastungsgleichheit
der Abgabepflichtigen unter Einschluss des Umstandes Rechnung
tragen, dass diese schon als Steuerpflichtige zur
Finanzierung der die Gemeinschaft treffenden Lasten
herangezogen würden. Beide Gesichtspunkte führten dazu, dass
nichtsteuerliche Abgaben einer besonderen sachlichen
Rechtfertigung bedürften, die sie von einer Steuer deutlich
unterscheide. Hierzu beruft sich der Verwaltungsgerichtshof
insbesondere auf die Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts vom 7. November 1995 (BVerfGE 93,
319).
23
Die Rückmeldegebühr verstoße gegen diese
Grundsätze. Sie bezwecke nicht den Ausgleich des durch die
Bearbeitung der Rückmeldung verursachten Verwaltungsaufwands,
sondern diene allein der aufwandsunabhängigen
Einnahmenerzielung. Zur Begründung hat der
Verwaltungsgerichtshof den Verwaltungsaufwand berechnet, der
durch die Bearbeitung der Rückmeldung verursacht wird (vgl.
näher VGH BW, ESVGH 49, 29 ). Das Gericht
gelangt zu dem Ergebnis, dass die einzelne Rückmeldung bei
den beklagten Universitäten im Durchschnitt einen
Verwaltungsaufwand von 8,33 DM (4,26 €) verursache.
Diesen überschlägig ermittelten Verwaltungsaufwand
überschreite die Rückmeldegebühr von 100 DM also um
mindestens das Zwölffache. Selbst wenn man von dem Wert von
20,67 DM (10,57 €) ausgehe, den die Universität Konstanz
nach ihren eigenen Berechnungen als durchschnittlichen
Verwaltungsaufwand je Student angebe, so belaufe sich die
Gebühr immer noch auf das Fünffache des Aufwandes. Dass der
Gesetzgeber mit der Rückmeldegebühr neben dem Zweck der
Haushaltsentlastung durch Einnahmenerzielung besondere
sachliche Zwecke, insbesondere etwa Lenkungszwecke, verfolgt
habe, die eine mögliche Rechtfertigung für die mangelnde
Kostenorientierung liefern könnten, sei weder aus dem
Gesetzgebungsverfahren ersichtlich noch der gesetzlichen
Regelung selbst zu entnehmen.
24
Die Erhebung der Rückmeldegebühr nach
§ 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW verletze auch die
Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen und sei insofern
mit dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1
GG) unvereinbar. Die Rückmeldegebühr sei völlig unabhängig
von den Kosten der gebührenpflichtigen Staatsleistung
bemessen worden.
25
Die Erhebung der Rückmeldegebühr verletze die
Klägerinnen und Kläger in der allgemeinen Handlungsfreiheit
(Art. 2 Abs. 1 GG). Der Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit gebiete in seiner gebührenrechtlichen
Ausprägung als Äquivalenzprinzip, dass eine Gebührenregelung,
gemessen an ihrer jeweiligen Zwecksetzung, geeignet,
erforderlich und im engeren Sinne verhältnismäßig sein müsse.
Die Rückmeldegebühr verfolge aber keine verfassungsrechtlich
zulässigen Zwecke. Sie diene nicht der Deckung des durch die
Bearbeitung von Rückmeldungen verursachten
Verwaltungsaufwands und sei auch keine "lenkende Gebühr". Sie
diene allein der Einnahmenerzielung. Sie stehe in einem
Missverhältnis zu dem Wert, den die im Einzelfall gebotene
Leistung für den Gebührenpflichtigen habe.
26
3. Im Anschluss an die Vorlagebeschlüsse des
Verwaltungsgerichtshofs hat das Wissenschaftsministerium im
Einvernehmen mit dem Finanzministerium des Landes
Baden-Württemberg mit Runderlass vom 31. Juli 1998 die
Hochschulen und Berufsakademien angewiesen, mit Wirkung vom
29. Juli 1998 den Einzug der Gebühr vorläufig
auszusetzen (vgl. Landtag von Baden-Württemberg, Drucks.
12/4513, S. 3).
27
Zu den Vorlagen haben sich die dem Verfahren
beigetretene Regierung des Landes Baden-Württemberg, der
Präsident des Bundesverwaltungsgerichts mit einer
Stellungnahme des 6. Revisionssenats dieses Gerichts sowie
die Klägerinnen und Kläger der Ausgangsverfahren
geäußert.
28
1. Die Regierung des Landes Baden-Württemberg
vertritt die Auffassung, dass § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG
BW mit allen einschlägigen verfassungsrechtlichen
Anforderungen vereinbar sei. Die Ansicht des
Verwaltungsgerichtshofs, der Gesetzgeber habe auch bei der
Begründung nichtsteuerlicher Abgabepflichten die Begrenzungs-
und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung zu
beachten, sei aus der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zu Sonderabgaben abgeleitet. Der
eigentliche gebührenrechtliche Ansatz bei der Rückmeldegebühr
trete dagegen zu Unrecht in den Hintergrund. Wenn das
vorlegende Gericht argumentiere, dem Gesetzgeber gehe es um
die Erzielung von aufwandsunabhängigen Mehreinnahmen
lediglich aus Anlass der Verwaltungsleistung, so verkenne es,
dass jede Gebühr, die für eine bisher gebührenfrei erbrachte
Verwaltungsleistung eingeführt werde, aus Anlass der
Verwaltungsleistung zu Mehreinnahmen führe und Einsparungen
an anderer Stelle ermögliche. Die Erhebung von Gebühren sei
ein legitimes Instrument zur Erzielung von Staatseinnahmen.
Der Gleichheitssatz sei im Verhältnis zwischen den
Studierenden und der Gesamtheit der Steuerpflichtigen nicht
verletzt. Die Rückmeldung sei kein isolierter Vorgang,
sondern ein untrennbarer Bestandteil des Studiums als
"Kontinuum". Bei der Rückmeldung handele es sich um eine
eigentümliche Ausgestaltung eines Dauerrechtsverhältnisses,
bei dem eine periodische Erneuerung des Willens an die Stelle
einer Auflösbarkeit durch Kündigung trete. Von der
Rückmeldung zu Beginn eines jeden Semesters hänge die
Erhaltung des Status als Student ab, mit dem eine Vielzahl
kostenträchtiger Agenden der Universitätsverwaltung im
Interesse der Studierenden verbunden sei, die sich nicht in
dem isolierten Vorgang der Bearbeitung der Rückmeldung
erschöpfe. Die Rückmeldegebühr verstoße auch nicht gegen das
gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip und sei daher mit
Art. 2 Abs. 1 GG vereinbar. Auch wenn es zutreffen
sollte, dass das Gebührenaufkommen höher sei als der
diesbezügliche Verwaltungsaufwand, so ändere dies nichts
daran, dass es die entsprechenden Kosten decke. Das
vorlegende Gericht klammere zu Unrecht Vorteile und
Vergünstigungen aus, die den Studierenden von dritter Seite
zugewendet würden, selbst wenn die Zuwendung im Hinblick auf
den Status als Student erfolge. Grund und Höhe der
Gebührenpflicht berücksichtigten auch die durch Nutzung der
Leistungen und Angebote der Hochschule entstehenden Vorteile.
Die Rückmeldung sei als "Anmeldung zur Fortsetzung des
Studiums" untrennbar mit dem Dauerrechtsverhältnis zwischen
der Hochschule und dem Studierenden verbunden. Sie gewinne
ihren Sinn erst dadurch, dass sie dem Einzelnen die
Fortsetzung seines Studiums und damit die Nutzung der
Hochschuleinrichtungen und Angebote für ein weiteres Semester
ermögliche. Die Begründung des Gesetzentwurfs, welche auf das
Interesse der Studierenden an der Erlangung der
Rechtsstellung als Studierende durch Immatrikulation
einerseits und die Aufrechterhaltung dieser Rechtsstellung
durch Rückmeldung andererseits abstelle, zeige den
gesetzgeberischen Willen, die aus der Rechtsstellung als
Studierende fließenden Vorteile in den Gebührentatbestand
einzubeziehen.
29
Im Übrigen sei der Gesetzgeber
verfassungsrechtlich nicht gehindert, neben der Studiengebühr
im engeren Sinne, welche die eigentliche Ausbildungsleistung
abgelten solle, eine weitere Gebühr als Entgelt für alle
übrigen den Studierenden nützlichen Leistungen, Tätigkeiten
und Angebote der Hochschule und ihrer Verwaltungen zu
begründen.
30
Allerdings bezwecke die Rückmeldegebühr nicht,
die eigentlichen akademischen Leistungen, d.h. die Nutzung
der Lehrveranstaltungen und des sonstigen Ausbildungsangebots
im jeweiligen Studiengang abzugelten. Mit der Einführung der
Gebühr würden auch keine spezifischen Lenkungszwecke, wie
etwa ein Anreiz, sich der Gebührenpflicht durch Abbruch des
Studiums zu entziehen, verfolgt.
31
Auf eine gerichtliche Anfrage zu etwaigen von
den Vorlagebeschlüssen abweichenden Erkenntnissen über die
Kosten der Bearbeitung jeder Rückmeldung hat die Regierung
des Landes Baden-Württemberg mitgeteilt, dass ihr keine
weitergehenden Erkenntnisse oder Berechnungen zur
Größenordnung der durchschnittlichen Kosten der Bearbeitung
jeder einzelnen Rückmeldung vorlägen.
32
2. Der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
hat sich zur Verfassungsmäßigkeit der strittigen Regelung
nicht abschließend geäußert. Er meint jedoch, dass es nicht
unbedenklich sei, den Vorteil, das Studienangebot
weitestgehend kostenfrei wahrnehmen zu können, als eine die
Gebührenpflichtigen begünstigende Folge der Einschreibung
oder Rückmeldung auszublenden, nur weil der Gesetzgeber eine
nicht kostendeckende Studiengebühr nach dem
Landeshochschulgebührengesetz Baden-Württemberg lediglich für
bestimmte Sonderfälle vorsehe. Es dürfte dem Willen des
Gesetzes widersprechen, den Anlass und Gegenwert der Gebühr
im Wege der Auslegung auf bestimmte, begrifflich eingeengte
Verwaltungskosten derart einzuschränken, dass die
Gesetzesregelung der Sache nach unverständlich erscheine.
33
3. Die Klägerinnen und Kläger der
Ausgangsverfahren halten die Rückmeldegebühr im Wesentlichen
aus den Gründen der Vorlagebeschlüsse für verfassungswidrig.
Der Gesetzgeber habe mit § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW
weder offen noch verdeckt einen Einstieg in die
Studiengebühren erreichen wollen. Aus der Stellungnahme der
Regierung des Landes Baden-Württemberg gehe nicht hervor,
welche "sonstigen Vorteile" der Rückmeldung im Rahmen des
Äquivalenzprinzips zu berücksichtigen seien. Die Leistungen
der Universität für die Lehre könnten den die tatsächlichen
Kosten der Rückmeldung übersteigenden Anteil der Gebühr nicht
rechtfertigen. Aus den Regelungen des "Bildungsguthabens"
nach dem Landeshochschulgebührengesetz gehe nämlich hervor,
dass diese Leistungen der Universität in der Regelstudienzeit
zuzüglich vier weiterer Semester nicht gebührenpflichtig
seien.
34
4. Der Senat hat mit Beschluss vom 11.
September 2002 die Verfahren zur gemeinsamen Verhandlung und
Entscheidung verbunden.
35
In der mündlichen Verhandlung haben die
Regierung des Landes Baden-Württemberg und die Klägerinnen
und Kläger der Ausgangsverfahren ihr schriftsätzliches
Vorbringen ergänzt und vertieft. Darüber hinaus hat die
Regierung des Landes Baden-Württemberg die Auffassung
vertreten, die Rückmeldegebühr sei ein "moderater
Solidarbeitrag" der Studierenden und ein Entgelt für die
Gesamtheit der studentenbezogenen Leistungen der
Hochschulverwaltung in jedem Semester.
36
Der Rechnungshof Baden-Württemberg hat eine
Stellungnahme zur Tragfähigkeit der Berechnungen des
vorlegenden Gerichts zum durchschnittlichen
Verwaltungsaufwand der Universitätsverwaltungen für die
Bearbeitung jeder Rückmeldung abgegeben.
37
Die Vorlagen sind zulässig (Art. 100 Abs.
1 GG, §§ 13 Nr. 11, 80 ff. BVerfGG).
38
Das vorlegende Gericht hat in einer den
Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügenden
Weise dargelegt, dass seine Entscheidung von der Gültigkeit
der vorgelegten Norm des § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW
abhänge sowie dass und aus welchen Gründen es diese
Rechtsvorschriften für verfassungswidrig halte.
39
Die Vorlagen beschränken sich auf die für die
Ausgangsverfahren erhebliche Frage, ob die in § 120 a
Abs. 1 Satz 1 2. Alt. UG BW geregelte Rückmeldegebühr
verfassungswidrig ist. Dagegen ist die in § 120 a Abs. 1
Satz 1 1. Alt. UG BW geregelte Immatrikulationsgebühr nicht
in die Vorlagefrage eingeschlossen. Zwar folgt daraus nicht
zwingend eine Beschränkung der verfassungsgerichtlichen
Prüfung (§§ 82 Abs. 1, 78 Satz 2 BVerfGG), jedoch liegen
hier keine besonderen Gründe für eine von der Vorlage
abweichende Erweiterung des Prüfungsgegenstands vor (vgl.
BVerfGE 78, 132 ). Die
Immatrikulationsgebühr ist nicht Gegenstand der
Ausgangsverfahren und könnte schon im Hinblick auf das
umfangreichere Programm zur Prüfung der
Immatrikulationsvoraussetzungen (vgl. § 87 UG BW)
verfassungsrechtlich anders als die Rückmeldegebühr zu
beurteilen sein.
40
§ 120 a Abs. 1 Satz 1 2. Alt. UG BW in
der Fassung des Haushaltsstrukturgesetzes 1997 ist mit
Art. 70 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 105, 106
GG unvereinbar und nichtig, soweit danach eine Gebühr von 100
DM für die Bearbeitung jeder Rückmeldung zu entrichten ist.
Die Bemessung dieser Gebühr in Höhe von 100 DM überschreitet
bei der gewählten Ausgestaltung des gesetzlichen
Gebührentatbestands die Gesetzgebungskompetenz des Landes
Baden-Württemberg.
41
1. Das Land Baden-Württemberg hat dem Grunde
nach die Gesetzgebungskompetenz für die Erhebung einer
Rückmeldegebühr der in § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW
tatbestandlich bestimmten Art.
42
Art. 105 GG begründet als spezielle
finanzverfassungsrechtliche Norm Gesetzgebungskompetenzen für
Steuern. Dagegen sind für nichtsteuerliche Abgaben, also auch
für Gebühren, die Gesetzgebungskompetenzen aus den
allgemeinen Regeln der Art. 70 ff. GG herzuleiten
(vgl. BVerfGE 4, 7 ; stRspr).
43
a) Die Rückmeldegebühr ist eine
nichtsteuerliche Abgabe vom Typus der Gebühr (vgl. VGH BW,
ESVGH 49, 29 ; VG Karlsruhe, NVwZ-RR 1998, S. 106
; OVG Berlin, OVGE 22, 228 ). Nach
ihrem tatbestandlich bestimmten materiellen Gehalt (vgl. dazu
BVerfGE 92, 91 ) wird die Abgabe nicht, wie eine
Steuer im Sinne der Art. 105, 106 GG,
"voraussetzungslos", sondern als Gegenleistung für eine
öffentlich-rechtliche Leistung, nämlich für die Bearbeitung
jeder Rückmeldung (§ 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW),
erhoben. Sie erfüllt dem Grunde nach die Merkmale des
herkömmlichen Begriffs der Gebühr (vgl. BVerfGE 50, 217
; 97, 332 ). Sie ist eine
öffentlich-rechtliche Geldleistung, die aus Anlass einer
individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung, der
Bearbeitung jeder Rückmeldung, den Studierenden als
Gebührenschuldnern gesetzlich auferlegt wird. Sie ist
jedenfalls auch dazu bestimmt, in Anknüpfung an diese
Leistung deren Kosten zu decken.
44
Ist eine Abgabe wegen der rechtlichen
Verknüpfung von Leistung und Gegenleistung dem Grunde nach
als Gebühr zu qualifizieren, so bleibt es bei ihrer formalen
Zuordnung zu den allgemeinen Sachgesetzgebungskompetenzen der
Art. 70 ff. GG unabhängig davon, ob die Bemessung
der Gebühr sachlich gerechtfertigt oder möglicherweise
unzulässig überhöht ist (vgl. S. Meyer, Gebühren für die
Nutzung von Umweltressourcen, 1995, S. 63 ff.;
Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben,
2000, S. 112 ff.; Wieland, Die
Konzessionsabgaben, 1991, S. 265; für die Gegenansicht etwa
Wendt, Die Gebühr als Lenkungsmittel, 1975, S. 54 ff.;
offen gelassen in BVerfGE 97, 332 ). Der Einwand
der Gegenansicht, es bedürfe bereits auf der begrifflichen
Ebene eines den Gestaltungsspielraum des Gebührengesetzgebers
eingrenzenden "materiellen" Verständnisses der
Gegenleistungsfunktion der Gebühr, lässt unberücksichtigt,
dass die begriffliche Abgrenzung zur Steuer nicht die einzige
verfassungsrechtliche Anforderung an die Gebührenerhebung
darstellt. Insbesondere aus der Begrenzungs- und
Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung ergeben
sich Grenzen für die Höhe der Gebühr (vgl. C. I. 2.). Es
würde der auf Formenklarheit und Formenbindung angelegten und
angewiesenen Finanzverfassung (vgl. BVerfGE 105, 185
) zuwiderlaufen, wenn Gebühren begrifflich
(ganz oder teilweise) zu Steuern würden, sofern sie
unzulässig überhöht bemessen sind. Der Formenklarheit dient
die Trennung zwischen Begriff und
Zulässigkeitsvoraussetzungen von Steuern und
nichtsteuerlichen Abgaben, die durch ein "materielles"
Verständnis der Gegenleistungsfunktion der Gebühr aufgehoben
würde.
45
b) Die Rückmeldegebühr gemäß § 120 a Abs.
1 Satz 1 UG BW ist dem Hochschulwesen und damit der
"Kulturhoheit" zuzuordnen, die nach der Regel des
Art. 70 Abs. 1 GG grundsätzlich der
Gesetzgebungskompetenz der Länder unterliegt (vgl. BVerfGE
37, 314 ). Der Bund hat zwar nach Art. 75
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG für die allgemeinen Grundsätze des
Hochschulwesens eine Rahmenkompetenz. Er hat aber von dieser
Kompetenz mit dem Hochschulrahmengesetz (HRG) nicht
dergestalt Gebrauch gemacht, dass die Erhebung der
Rückmeldegebühr durch das Land Baden-Württemberg
ausgeschlossen wäre. Das für die Rechtslage in den
Ausgangsverfahren maßgebliche Hochschulrahmengesetz in der
Fassung vom 9. April 1987 (BGBl I S. 1170, zuletzt
geändert durch Art. 8 des Gesetzes vom 20. Mai 1994
) enthält keine ausdrückliche
Bestimmung zur Zulässigkeit von Rückmeldegebühren. Etwaige
Anhaltspunkte dafür, dass aus dem Schweigen des Gesetzes
ausnahmsweise (vgl. BVerfGE 93, 319 ) eine
Verbotswirkung für die Länder hergeleitet werden könnte,
fehlen. - Die Rechtslage nach der mit Wirkung vom 15. August
2002 durch das Sechste Gesetz zur Änderung des
Hochschulrahmengesetzes vom 8. August 2002 (BGBl I
S. 3138) eingeführten Norm des § 27 Abs. 4 HRG ist
hier nicht zu beurteilen.
46
2. Mit der Bemessung der Gebühr für die
Bearbeitung jeder Rückmeldung in Höhe von 100 DM
überschreitet der baden-württembergische Landesgesetzgeber
seine Gesetzgebungskompetenz. Die Höhe des Gebührensatzes
widerspricht den bei der Erhebung und Bemessung aller
nichtsteuerlichen Abgaben zu beachtenden Anforderungen, die
sich aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der
bundesstaatlichen Finanzverfassung ergeben.
47
a) Kompetenznormen des Grundgesetzes bestimmen
nicht nur, welcher Gesetzgeber (Bund oder Land) zum Erlass
einer Regelung zuständig ist, sondern legen zugleich auch den
Umfang der Regelungsbefugnis fest (vgl. BVerfGE 34, 139
; 55, 274 ). Aus der Begrenzungs- und
Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung
(Art. 104a ff. GG) ergeben sich Grenzen für
Abgaben, die der Gesetzgeber in Wahrnehmung einer ihm
zustehenden Sachkompetenz auferlegt (BVerfGE 93, 319
). Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben ist nur
unter bestimmten Voraussetzungen zulässig.
48
aa) Die grundgesetzliche Finanzverfassung ist
Eckpfeiler der bundesstaatlichen Ordnung. Sie soll eine
Finanzordnung sicherstellen, die den Gesamtstaat und die
Gliedstaaten am Gesamtertrag der Volkswirtschaft sachgerecht
beteiligt. Bund und Länder müssen im Rahmen der verfügbaren
Gesamteinnahmen so ausgestattet werden, dass sie die Ausgaben
leisten können, die zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben
erforderlich sind (vgl. BVerfGE 55, 274 ; 78, 249
; 93, 319 ; 105, 185 ). Wenn
die Finanzverfassung die bundesstaatliche Verteilung der
Gesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungskompetenzen im
Wesentlichen - neben den Zöllen und Finanzmonopolen - nur für
das Finanzierungsmittel der Steuer regelt, schließt dies
freilich die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben verschiedener
Art nicht aus (BVerfGE 93, 319 ). Das Grundgesetz
enthält keinen abschließenden Kanon zulässiger Abgabetypen.
Die grundgesetzliche Finanzverfassung verlöre aber ihren Sinn
und ihre Funktion, wenn unter Rückgriff auf die
Sachgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern beliebig
nichtsteuerliche Abgaben unter Umgehung der
finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln begründet
werden könnten und damit zugleich ein weiterer Zugriff auf
die keineswegs unerschöpflichen Ressourcen der Bürger
eröffnet würde (vgl. BVerfGE 78, 249 ; 93, 319
). Die Finanzverfassung des Grundgesetzes schützt
insofern auch die Bürger (vgl. BVerfGE 55, 274
; 67, 256 ).
49
bb) Drei grundlegende Prinzipien der
Finanzverfassung begrenzen die Zulässigkeit der Auferlegung
nichtsteuerlicher Abgaben (vgl. BVerfGE 93, 319
, im Anschluss an BVerfGE 91, 186
):
50
(1) Zur Wahrung der Geltungskraft der
Finanzverfassung bedürfen nichtsteuerliche Abgaben - über die
Einnahmenerzielung hinaus oder an deren Stelle - einer
besonderen sachlichen Rechtfertigung. Sie müssen sich zudem
ihrer Art nach von der Steuer, die voraussetzungslos
auferlegt und geschuldet wird, deutlich unterscheiden.
51
(2) Die Erhebung einer nichtsteuerlichen
Abgabe muss der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen
Rechnung tragen. Der Schuldner einer nichtsteuerlichen Abgabe
ist regelmäßig zugleich Steuerpflichtiger und wird als
solcher schon zur Finanzierung der Lasten herangezogen, die
die Gemeinschaft treffen. Neben dieser steuerlichen
Inanspruchnahme bedürfen nichtsteuerliche Abgaben, die den
Einzelnen zu einer weiteren Finanzleistung heranziehen, einer
besonderen Rechtfertigung aus Sachgründen.
52
(3) Der Verfassungsgrundsatz der
Vollständigkeit des Haushaltsplans ist berührt, wenn der
Gesetzgeber Einnahmen- und Ausgabenkreisläufe außerhalb des
Budgets organisiert. Der Grundsatz der Vollständigkeit des
Haushalts zielt darauf ab, das gesamte staatliche
Finanzvolumen der Budgetplanung und -entscheidung von
Parlament und Regierung zu unterstellen. Dadurch soll
gewährleistet werden, dass das Parlament in regelmäßigen
Abständen den vollen Überblick über das dem Staat verfügbare
Finanzvolumen und damit auch über die dem Bürger auferlegte
Abgabenlast erhält. Nur so können Einnahmen und Ausgaben
vollständig den dafür vorgesehenen Planungs-, Kontroll- und
Rechenschaftsverfahren unterworfen werden.
53
cc) Die Begrenzungs- und Schutzfunktion der
Finanzverfassung begründet entgegen der Ansicht der
beigetretenen Landesregierung nicht nur für den Abgabentyp
der Sonderabgaben verbindliche Vorgaben, sondern – wie der
Zweite Senat bereits ausgesprochen hat (BVerfGE 93, 319
) und wovon auch die Vorlagebeschlüsse
(vgl. VGH BW, ESVGH 49, 29 ) ausgehen –
auch für die Gebühren als Erscheinungsform der
nichtsteuerlichen Abgaben. Zwar bestehen gegen die Erhebung
von Gebühren, die wie die Beiträge als so genannte
Vorzugslasten zu den "klassischen" Abgabenarten und zum
tradierten Bestand staatlicher Tätigkeit gehören (vgl.
BVerfGE 34, 52 ; 92, 91 ), keine
grundsätzlichen Bedenken, denn sie sind dem Grunde nach durch
ihre Ausgleichsfunktion sachlich besonders gerechtfertigt
(vgl. BVerfGE 93, 319 ). Jedoch kann ihre
konkrete gesetzliche Ausgestaltung, insbesondere ihre
Bemessung, mit der Begrenzungs- und Schutzfunktion der
bundesstaatlichen Finanzverfassung kollidieren (BVerfGE 93,
319 ; 97, 332 ). Auch für
die Gebührenbemessung gilt: Die grundgesetzliche
Finanzverfassung verlöre ihren Sinn und ihre Funktion, wenn
unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen unter
Umgehung der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln
beliebig hohe Gebühren erhoben werden könnten.
54
Die zentrale Zulässigkeitsanforderung an
nichtsteuerliche Abgaben, eine besondere sachliche
Rechtfertigung, die den bloßen Einnahmenerzielungszweck
ergänzt oder ersetzt, wirkt deshalb (auch) bei Gebühren
jedenfalls in zweierlei Richtung. Nicht nur die Erhebung der
Gebühr dem Grunde nach bedarf der Rechtfertigung;
rechtfertigungsbedürftig ist die Gebühr auch der Höhe nach.
Auch ihre Bemessung, insbesondere die Höhe des
Gebührensatzes, bedarf kompetenzrechtlich im Verhältnis zur
Steuer einer besonderen, unterscheidungskräftigen
Legitimation (vgl. Vogel, Grundzüge des Finanzrechts des
Grundgesetzes, in: HStR Bd. IV, 2. Aufl., 1999, § 87
Rn. 87, 96 f. m.w.N.).
55
Die Höhe der Gebühr ist wesentlich nach der
Finanzierungsverantwortlichkeit zu bestimmen, die der
Gesetzgeber durch die Ausgestaltung des konkreten
Gebührentatbestands eingefordert hat (vgl. P. Kirchhof,
Staatliche Einnahmen, in: HStR Bd. IV, 2. Aufl., 1999,
§ 88 Rn. 198). Die Bemessung der Gebühr ist
verfassungsrechtlich gerechtfertigt, wenn ihre Höhe durch
zulässige Gebührenzwecke (1), die der Gesetzgeber bei der
tatbestandlichen Ausgestaltung erkennbar verfolgt (2),
legitimiert ist.
56
(1) Die Gebühr ist ein abgabenrechtliches
Instrument, mit dem zulässigerweise unterschiedliche Zwecke
verfolgt werden können.
57
(a) Die sachliche Rechtfertigung der
Gebührenhöhe kann sich jedenfalls aus den Gebührenzwecken der
Kostendeckung, des Vorteilsausgleichs, der Verhaltenslenkung
sowie aus sozialen Zwecken ergeben.
58
Anerkannt ist, dass die Kostendeckung ein
legitimer Gebührenzweck ist. Mit Gebühren wird regelmäßig die
besondere Zweckbestimmung verfolgt, Einnahmen zu erzielen, um
spezielle Kosten der individuell zurechenbaren öffentlichen
Leistung ganz oder teilweise zu decken (vgl. BVerfGE 50, 217
; 97, 332 ; Wilke, Gebührenrecht und
Grundgesetz, 1973, S. 265).
59
Weiterer legitimer Gebührenzweck kann der
Ausgleich von Vorteilen sein, die dem Einzelnen auf Grund
einer ihm zurechenbaren öffentlichen Leistung zufließen. Wer
eine öffentliche Leistung in Anspruch nimmt, empfängt einen
besonderen Vorteil, der es rechtfertigt, die durch die
Leistung gewährten Vorteile ganz oder teilweise abzuschöpfen
(vgl. BVerfGE 93, 319 ).
60
Auch Lenkungszwecke können die Bemessung einer
Gebühr sachlich rechtfertigen. Die Gebührenhöhe darf unter
Berücksichtigung des Ziels einer begrenzten
Verhaltenssteuerung festgelegt werden (vgl. BVerfGE 50, 217
; 79, 1 ).
61
Mit der Ausgestaltung einer Gebührenregelung
können schießlich soziale Zwecke verfolgt werden, etwa durch
Abstufungen der Gebührenbelastung nach Leistungsfähigkeit
unterhalb einer kostenorientierten Obergrenze des
Gebührensatzes (vgl. BVerfGE 80, 103 ; 97, 332
).
62
(b) Zur Wahrung des Entscheidungs- und
Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers bei der
Gebührenbemessung ist die gerichtliche Kontrolldichte am
Maßstab finanzverfassungsrechtlicher
Rechtfertigungsanforderungen eingeschränkt. Eine
Gebührenbemessung ist verfassungsrechtlich jedoch dann nicht
sachlich gerechtfertigt, wenn sie in einem "groben
Missverhältnis" (vgl. ähnlich zum Äquivalenzprinzip: BVerfGE
83, 363 ; BVerwGE 109, 272 ; BVerwG,
NVwZ-RR 2000, S. 533 ; BVerwG, NVwZ 2002, S. 206
) zu den verfolgten legitimen Gebührenzwecken
steht. In erster Linie steht es in der Entscheidung des
Gesetzgebers, welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er
für eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung
aufstellen und welche über die Kostendeckung hinausreichenden
Zwecke er mit einer Gebührenregelung anstrebt (vgl. BVerfGE
50, 217 ; 97, 332 ). Die
verfassungsrechtliche Kontrolle der gesetzgeberischen
Gebührenbemessung, die ihrerseits komplexe Kalkulationen,
Bewertungen, Einschätzungen und Prognosen voraussetzt, darf
daher nicht überspannt werden. Gebühren werden in der Regel
in Massenverfahren erhoben, bei denen jede einzelne Gebühr
nicht nach Kosten, Wert und Vorteil einer real erbrachten
Leistung genau berechnet , sondern vielfach nur nach
Wahrscheinlichkeit und Vermutungen in gewissem Maß vergröbert
bestimmt und pauschaliert werden kann (vgl. P. Kirchhof,
Staatliche Einnahmen, in: HStR Bd. IV, 2. Aufl., 1999,
§ 88 Rn. 206). Maßgebliche Bestimmungsgrößen der
Gebührenbemessung, wie die speziellen Kosten der
gebührenpflichtigen öffentlichen Leistungen, der Vorteil der
Leistungen für den Gebührenschuldner oder die
verhaltenslenkende Wirkung einer finanziellen Belastung,
werden sich häufig nicht exakt und im voraus ermitteln und
quantifizieren lassen. Bei der Ordnung der Gebührenerhebung
und -bemessung ist der Gesetzgeber daher berechtigt, die
Vielzahl der Einzelfälle in einem Gesamtbild zu erfassen. Er
darf generalisierende, typisierende und pauschalierende
Regelungen treffen, die verlässlich und effizient vollzogen
werden können.
63
(2) Dass der Gebührengesetzgeber bei der
Gebührenbemessung Zwecke der Kostendeckung, des
Vorteilsausgleichs, der Verhaltenslenkung und soziale Zwecke
verfolgen darf, hat allerdings nicht zur Folge, dass jeder
dieser Zwecke beliebig zur sachlichen Rechtfertigung der
konkreten Bemessung einer Gebühr herangezogen werden kann.
Nur dann, wenn solche legitimen Gebührenzwecke nach der
tatbestandlichen Ausgestaltung der konkreten Gebührenregelung
von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen
werden, sind sie auch geeignet, sachlich rechtfertigende
Gründe für die Gebührenbemessung zu liefern (vgl. zur
Verfolgung von Lenkungszwecken durch den Steuergesetzgeber
BVerfGE 105, 73 , im Anschluss an BVerfGE
93, 121 ; 99, 280 ). Der
Gesetzgeber hat dabei auch den rechtsstaatlichen Grundsatz
der Normenklarheit zu beachten (vgl. BVerfGE 21, 73
; 45, 400 ; 52, 1 ; 63, 312
; 65, 1 ; 78, 214 ). Der
Gebührenpflichtige muss erkennen können, für welche
öffentliche Leistung die Gebühr erhoben wird und welche
Zwecke der Gesetzgeber mit der Gebührenbemessung verfolgt.
Eine - erforderlichenfalls im Wege der Auslegung
gewinnbare - hinreichende Regelungsklarheit darüber, welche
Kosten einer öffentlichen Leistung sowie welche durch die
öffentliche Leistung gewährten Vorteile in die Bemessung der
Gebührenhöhe eingeflossen sind, ist zudem notwendige
Voraussetzung dafür, dass mehrere Gebührenregelungen in der
Rechtsordnung so aufeinander abgestimmt werden können, dass
die Gebührenschuldner nicht durch unterschiedliche Gebühren
zur Deckung gleicher Kosten einer Leistung oder zur
Abschöpfung desselben Vorteils einer Leistung mehrfach
herangezogen werden.
64
Die Anforderung erkennbarer und hinreichend
klarer gesetzgeberischer Entscheidungen über die bei der
Bemessung der Gebührenhöhe verfolgten Gebührenzwecke hat
schließlich eine demokratische Funktion. Sie ist gleichsam
die Kehrseite des weiten Entscheidungs- und
Gestaltungsspielraums des Gebührengesetzgebers. Dem
Gesetzgeber obliegt es, in eigener Verantwortung auf Grund
offener parlamentarischer Willensbildung erkennbar zu
bestimmen, welche Zwecke er verfolgen und in welchem Umfang
er die Finanzierungsverantwortlichkeit der Gebührenschuldner
einfordern will. Wählt der Gesetzgeber einen im Wortlaut eng
begrenzten Gebührentatbestand, kann nicht geltend gemacht
werden, er habe auch noch weitere, ungenannte Gebührenzwecke
verfolgt. Zur Normenklarheit gehört auch Normenwahrheit.
65
b) Diese Anforderungen erfüllt die
Rückmeldegebühr nach § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW
nicht. Der Gebührensatz in Höhe von 100 DM genügt nicht den
finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bemessung
von Gebühren. Die Bemessung dieser Gebühr überschreitet die
durch die tatbestandliche Ausgestaltung des § 120 a Abs.
1 Satz 1 UG BW von den Studierenden eingeforderte
Finanzierungsverantwortlichkeit für die Kosten der
Bearbeitung jeder Rückmeldung um ein Vielfaches. Sie steht in
einem groben Missverhältnis zu dem vom Gesetzgeber normierten
Gebührenzweck der Kostendeckung. Auch die Zwecke des
Vorteilsausgleichs, der Verhaltenslenkung oder soziale Zwecke
können die Höhe des Gebührensatzes sachlich nicht
rechtfertigen, da der Gebührentatbestand nach Wortlaut,
Systematik und Entstehungsgeschichte eine gesetzgeberische
Entscheidung insoweit nicht hinreichend klar erkennbar
macht.
66
aa) Der vom Gesetzgeber mit dem
Gebührentatbestand geregelte Zweck der Kostendeckung kann die
Gebührenhöhe nach § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW nur zu
einem geringen Teil sachlich rechtfertigen.
67
(1) Mit der Regelung des § 120 a Abs. 1
Satz 1 UG BW hat der baden-württembergische Gesetzgeber
erkennbar den legitimen Gebührenzweck verfolgt, Einnahmen zu
erzielen, um die speziellen Kosten für die Bearbeitung jeder
Rückmeldung zu decken. Nach dem Wortlaut des § 120 a
Abs. 1 Satz 1 UG BW wird die Rückmeldegebühr "für ... die
Bearbeitung jeder Rückmeldung" auferlegt. Der
Gebührentatbestand benennt mit der Bearbeitung der
Rückmeldung eineLeistung, deren Erbringung einen sachlichen
und personellen Kostenaufwand verursacht. Das Wort "für"
bringt zum Ausdruck, dass die Rückmeldegebühr eine
Gegenleistung für die Bearbeitung der Rückmeldung ist. Dass
die Rückmeldegebühr - die im Gesetzestext und in der
Überschrift zu § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW ausdrücklich
als Gebühr bezeichnet wird - den Zweck der Kostendeckung
verfolgt, entspricht überdies dem "Normalfall" des
Abgabentypus der Gebühr (vgl. BVerfGE 50, 217 ;
Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, 1996, S.
199).
68
Auf der Grundlage der überzeugenden und
tragfähigen Berechnungen der fachgerichtlichen
Vorlagebeschlüsse (vgl. VGH BW, ESVGH 49, 29
), gegen die auch die dem Verfahren
beigetretene Landesregierung Baden-Württemberg und andere
Äußerungsberechtigte keine substantiierten Einwände erhoben
haben, ist davon auszugehen, dass die Bearbeitung jeder
Rückmeldung bei den Universitätsverwaltungen der
Ausgangsverfahren einen durchschnittlichen Verwaltungsaufwand
in der Größenordnung von etwa 8,33 DM verursacht hat.
69
Die Berechnungen des vorlegenden Gerichts
bilden eine überzeugende und hinreichend tragfähige
Entscheidungsgrundlage. Ausgangspunkt der Berechnungen ist
zutreffend der durchschnittliche Arbeitsaufwand, den jede
Rückmeldung bei den Universitätsverwaltungen der
Ausgangsverfahren verursacht. Das vorlegende Gericht stützt
sich diesbezüglich auf die örtlichen Erhebungen einer
Untersuchung des Rechnungshofs Baden-Württemberg
(Untersuchung der Organisationsstrukturen der zentralen
Verwaltungen der Universitäten in Baden-Württemberg,
Abschlussbericht, Karlsruhe 1994, S. 40 ff., 59).
Danach betrug im Jahr 1993 die durchschnittliche
Bearbeitungszeit je Rückmeldung bei den
Studentensekretariaten der Universität Stuttgart 1,3 Minuten,
an der Universität Karlsruhe 1,5 Minuten und an der
Universität Freiburg 3,6 Minuten. Um den Arbeitsaufwand der
Organisations-, Datenverarbeitungs- und Haushaltsabteilungen
der Universitäten zu erfassen, rechnet das vorlegende Gericht
plausibel ein Drittel des Arbeitsaufwands des
Studentensekretariats hinzu und gelangt so nachvollziehbar
unter Zugrundelegung des landesweit höchsten Wertes der
Universität Freiburg zu einem durchschnittlichen
Arbeitsaufwand von fünf Minuten je Rückmeldung. Den
Verwaltungsaufwand (Personalkosten, Raumkosten und sonstige
Sachkosten), der mit diesem Arbeitsaufwand verbunden ist,
ermittelt das vorlegende Gericht näherungsweise mit Hilfe
entsprechender Anwendung der Pauschalsätze der
Verwaltungsvorschrift des baden-württembergischen
Finanzministeriums über die Berücksichtigung des
Verwaltungsaufwands bei der Festlegung von Verwaltungs- und
Benutzungsgebühren und von sonstigen Entgelten für die
Inanspruchnahme der Landesverwaltung vom 18. September 1995
(GABl S. 567). Danach verursacht in der hiesigen
Konstellation eine Arbeitsstunde des mittleren Dienstes einen
Verwaltungsaufwand von 71,65 DM. Mit Rücksicht auf einen
teilweise benötigten Personaleinsatz aus dem gehobenen und
höheren Dienst, Portokosten durch die teilweise praktizierte
Versendung der Rückmeldeunterlagen und überdurchschnittliche
EDV-Kosten erhöht der Verwaltungsgerichtshof diesen
Kostenaufwand plausibel und angemessen nochmals und geht von
Kosten in Höhe von 100 DM je Arbeitsstunde aus. Bei einem
durchschnittlichen Arbeitsaufwand von fünf Minuten je
Rückmeldung ergibt sich danach ein durchschnittlicher
Verwaltungsaufwand von 8,33 DM je Rückmeldung.
70
Die Berechnungen des vorlegenden Gerichts
werden in der Tendenz auch von den Angaben verschiedener
baden-württembergischer Universitäten bestätigt. Die
Universität Stuttgart hat in einer Stellungnahme im
Gesetzgebungsverfahren (Landtag von Baden-Württemberg,
Drucks. 12/712, S. 110) ausgeführt, dass die Rückmeldung ein
routinemäßiger Vorgang sei. Die Festsetzung einer Gebühr in
Höhe von 100 DM sei in keiner Weise mit dem Aufwand zu
rechtfertigen. Ein Gesamtaufwand in Höhe von ca. 5 DM,
höchstens 10 DM pro Fall und Rückmeldung werde nicht
überschritten. Selbst wenn man die Angaben der Universität
Konstanz im Berufungsverfahren (vgl. VGH BW, ESVGH 49, 29
) zugrunde legt - gegen die nach Auffassung der
Vorlagebeschlüsse erhebliche Einwände, insbesondere im
Hinblick auf die Einbeziehung von rückmeldefremden
Arbeitsvorgängen bei den Personalkosten, bestehen -, wonach
jede Rückmeldung Kosten in Höhe von 20,67 DM verursacht, so
wäre allenfalls nur rund 1/5 der Gebührenhöhe des § 120
a Abs. 1 Satz 1 UG BW durch den Zweck der
Kostendeckung sachlich gerechtfertigt.
71
Die dem Verfahren beigetretene Landesregierung
Baden-Württemberg sowie die in der mündlichen Verhandlung
eingeholte Stellungnahme des Rechungshofs Baden-Württemberg
und die Stellungnahmen sonstiger Äußerungsberechtigter haben
keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür ergeben, dass die
Berechnungen des vorlegenden Gerichts unzutreffend sind. Die
Landesregierung Baden-Württemberg, die über eine große
Beweisnähe verfügt, weil die Kosten für die Bearbeitung der
Rückmeldung in der von ihr im Rahmen der Rechts- und
Fachaufsicht beherrschten Informations- und Tätigkeitssphäre
der Universitätsverwaltung anfallen, hat die Berechnungen des
Vorlagebeschlusses nicht mit substantiiertem Gegenvorbringen
angegriffen. Auf eine entsprechende Anfrage des
Bundesverfassungsgerichts hat sie mitgeteilt, dass ihr keine
weitergehenden Erkenntnisse oder Berechnungen zur
Größenordnung der durchschnittlichen Kosten der Bearbeitung
jeder einzelnen Rückmeldung vorlägen. Aus den
Gesetzgebungsmaterialien ergibt sich darüber hinaus, dass
auch vor oder während des Gesetzgebungsverfahrens die Kosten
des konkreten Verwaltungsaufwands bei der Rückmeldung nicht
ermittelt worden sind (vgl. Landtag von Baden-Württemberg,
Drucks. 12/704, S. 19; Drucks. 12/551, S. 3).
72
Die Tragfähigkeit der Berechnungen des
vorlegenden Gerichts wird auch nicht durch die Stellungnahme
des Rechnungshofs Baden-Württemberg in der mündlichen
Verhandlung des Bundesverfassungsgerichts erschüttert. Auf
Nachfrage hat der Vertreter des Rechungshofs eingeräumt, dass
die Kostenberechnung des vorlegenden Gerichts zum
Verwaltungsaufwand speziell bei der Bearbeitung der
Rückmeldung zutreffend sei. Der Einwand, dass die erwähnte
Untersuchung des Rechnungshofs zur Organisationsstruktur der
zentralen Verwaltungen der Universitäten nicht zum Zweck der
Gebührenbemessung erfolgt sei, sondern mit dem Ziel,
Vorschläge zur Verbesserung der vorhandenen Aufbaustrukturen
und Arbeitsabläufe zu erhalten, stellt die Tragfähigkeit der
Berechnungen im Vorlagebeschluss nicht in Frage. Dass die
Untersuchung des Rechnungshofs eine andere Zielsetzung hatte,
schließt nicht aus, dass das vorlegende Gericht die auf Grund
örtlicher Erhebungen des Rechnungshofs getroffenen
tatsächlichen Feststellungen zu durchschnittlichen
Bearbeitungszeiten für die Rückmeldung in den
Studentensekretariaten der Universitäten zur tatsächlichen
Grundlage für seine weiteren Berechnungen machen konnte. Auch
der Vortrag des Rechnungshofs, wonach die Personal-, Sach-
und Raumkosten für alle Verwaltungsleistungen einschließlich
eines Zuschlags von 26% für andere Organisationseinheiten
rund 120 DM je Studierenden und Semester betrügen,
erschüttert die Berechnungen des vorlegenden Gerichts nicht.
Der Rechnungshof bezieht sich bei seinen Berechnungen nämlich
auf einen wesentlich weiteren Kreis von Verwaltungsleistungen
als das vorlegende Gericht.
73
(2) Das Vorbringen der Landesregierung
Baden-Württemberg, die Rückmeldegebühr sei ein Entgelt für
die Gesamtheit der studentenbezogenen Leistungen der
Hochschulverwaltung in jedem Semester, ist keine geeignete
Grundlage, um die in § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW
festgesetzte Höhe der Rückmeldegebühr sachlich zu
rechtfertigen. Eine solche weite Interpretation des
Gebührentatbestandes im Sinne einer "allgemeinen
Verwaltungsgebühr", durch welche alle Verwaltungskosten der
Universitätsverwaltung sowie sonstiger Einrichtungen der
Universität für studentenbezogene Leistungen (z.B.
Studentensekretariate, Prüfungsämter, allgemeine Studien- und
Studierendenberatung, akademische Auslandsämter etc.) gedeckt
würden, ergibt sich weder aus § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG
BW, noch ist eine solche gesetzgeberische Entscheidung sonst
erkennbar.
74
Bereits der Wortlaut des § 120 a Abs. 1
Satz 1 UG BW steht einer solchen Interpretation der
Gebührenregelung entgegen. Der Gebührentatbestand dieser Norm
benennt die spezielle öffentliche Leistung, deren Kosten
gedeckt werden sollen. Sie ist "für ... die Bearbeitung jeder
Rückmeldung" zu entrichten und nicht, wie die Universität
Heidelberg (erfolglos) im Gesetzgebungsverfahren (Landtag
vonBaden-Württemberg, Drucks. 12/712, S. 95) vorgeschlagen
hat, "bei" jeder Rückmeldung. Die vom baden-württembergischen
Gesetzgeber 1997 gebrauchte Formulierung des
Gebührentatbestands weicht damit von der bereits damals
bestehenden Berliner Regelung ab, die mittlerweile auch in
Brandenburg eingeführt wurde. Danach werden "bei ... jeder
Rückmeldung" Gebühren erhoben (vgl. § 2 Abs. 8 BerlHG,
§ 30 Abs. 1 a BbgHG). Dieser Vergleich zeigt, dass die
Gebühr nach Wortlaut und Entstehungsgeschichte des § 120
a Abs. 1 Satz 1 UG BW nicht anlässlich
der Rückmeldung zur Deckung allgemeiner Kosten der
Hochschulverwaltung oder ihrer Einrichtungen erhoben wird,
sondern "für" die Deckung der speziellen Kosten, die für "die
Bearbeitung jeder Rückmeldung" entstehen. Hätte der
Gesetzgeber mit § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW
Kostendeckungszwecke verfolgen wollen, die über die
speziellen Kosten für die Bearbeitung der Rückmeldung
hinausgehen, hätte er dies nach dem rechtsstaatlichen
Grundsatz der Normenklarheit im Gebührentatbestand mit
hinreichender Deutlichkeit zum Ausdruck bringen müssen.
Dafür, dass die genannte gesetzgeberische Formulierung in
§ 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW ein Redaktionsversehen ist,
fehlen Anhaltspunkte.
75
Auch eine systematische Auslegung der
Regelungsalternativen des § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW
spricht dafür, dass mit der Rückmeldegebühr nur der Zweck
verfolgt wird, die speziellen Kosten für die Bearbeitung der
Rückmeldung zu decken. Während bei der Rückmeldegebühr nach
§ 120 a Abs. 1 Satz 1 2. Alt. UG BW mit dem Wort
"Bearbeitung" der Personal- und Sachkosten verursachende
Vorgang ausdrücklich im Gebührentatbestand aufgenommen wird,
fehlt dieser Begriff bei der Immatrikulationsgebühr, die nach
§ 120 a Abs. 1 Satz 1 1. Alt. UG BW "für die
Immatrikulation" zu entrichten ist. Die Gesetzesmaterialien
enthalten ebenfalls keine Anhaltspunkte dafür, dass mit
§ 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW der Zweck verfolgt werde,
über die Kosten der Bearbeitung der Rückmeldung hinausgehende
Kosten für Verwaltungsleistungen der Universitätsverwaltung
und ihrer Einrichtungen zu decken. Vielmehr wurde die
Rückmeldegebühr im Gesetzgebungsverfahren mehrfach als Gebühr
und nicht als Beitrag qualifiziert (Landtag von
Baden-Württemberg, Drucks. 12/704, S. 19; Drucks. 12/712,
S. 6; Drucks. 12/947, S. 50 f.). Eine Gebühr
wird für die tatsächliche, ein Beitrag für die potentielle
Inanspruchnahme einer staatlichen Einrichtung oder Leistung
erhoben (vgl. BVerfGE 92, 91 ). Das spricht dafür,
dass die Rückmeldegebühr die Kosten für die regelmäßig
tatsächlich von jedem Studierenden in Anspruch genommene
Leistung der Bearbeitung der Rückmeldung decken soll und
nicht Kosten für Leistungen oder die Benutzung von
Universitätseinrichtungen, die nur potentiell von
Studierenden in Anspruch genommen werden (wie z.B. allgemeine
Studienberatung, Akademische Auslandsämter).
76
bb) Die Bemessung der Gebührenhöhe nach
§ 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW kann auch nicht mit einem
Ausgleich von Vorteilen gerechtfertigt werden, die den
Studierenden infolge der Bearbeitung der Rückmeldung
zugewendet werden. Das gilt sowohl für Vorteile, die die
Studierenden durch die Aufrechterhaltung ihrer Mitgliedschaft
in der Universität und die damit verbundenen Rechte zum
Besuch der Lehrveranstaltungen und zur Nutzung der
Universitätseinrichtungen zum Zwecke des Studiums erhalten
(1), als auch für solche Vorteile, die bei Vorlage des
Studentenausweises oder sonst in Anknüpfung an die
Rechtsstellung als Studierende durch Leistungen öffentlicher
oder privater Dritter gewährt werden (2).
77
(1) Die Gesetzesmaterialien zu § 120 a
Abs. 1 Satz 1 UG BW enthalten allerdings Anhaltspunkte dafür,
dass der baden-württembergische Gesetzgeber mit der
Rückmeldegebühr auch Vorteile abschöpfen wollte, die mit der
Aufrechterhaltung der Rechtsstellung "als Studierender"
verbunden sind. In der Begründung des Gesetzentwurfs (Landtag
von Baden-Württemberg, Drucks. 12/704, S. 20; vgl. auch
Drucks. 12/551, S. 3) wird die Bemessung der
Immatrikulations- und Rückmeldegebühr jeweils mit dem
gleichen Gebührensatz von 100 DM damit gerechtfertigt, dass
das "Interesse" der betroffenen Person an der Erlangung der
Rechtsstellung als Studierender durch die Immatrikulation
bzw. Zulassung einerseits und an der Aufrechterhaltung dieser
Rechtsstellung durch die Rückmeldung andererseits sich nicht
signifikant unterschieden.
78
Die Bearbeitung der Rückmeldung führt nach
baden-württembergischem Landesrecht in der Tat dazu, dass die
Rechtsstellung einer Mitgliedschaft des Studierenden in der
Universität aufrechterhalten bleibt. Die Mitgliedschaft in
der Universität wird nämlich mit der Einschreibung als
Studierender begründet (vgl. § 87 Abs. 1 Satz 1 UG BW).
Will der Studierende nach Ablauf eines Semesters das Studium
fortsetzen, so hat er sich innerhalb der durch die Satzung
der Universität bestimmten Frist ordnungsgemäß zurückzumelden
(§ 89 Abs. 1 Satz 1 UG BW). Es handelt sich dabei um
eine eigentümliche Ausgestaltung eines
Dauerrechtsverhältnisses, bei dem die Notwendigkeit einer
periodischen Erneuerung des Willens, das Studium
fortzusetzen, an die Stelle einer Auflösbarkeit durch
Kündigung seitens des Studierenden tritt (vgl. Flämig u.a.
2. Aufl., 1996, S. 559). Hat der Studierende, ohne
beurlaubt zu sein, sich nicht innerhalb der von der
Universität festgesetzten Frist ordnungsgemäß zum
Weiterstudium zurückgemeldet, kann er grundsätzlich nach
§ 91 Abs. 3 Nr. 2 UG BW von Amts wegen exmatrikuliert
werden. Durch die Exmatrikulation erlischt die Mitgliedschaft
des Studierenden in der Universität (§ 91 Abs. 1 Satz 1
UG BW). Infolge dieser rechtlichen Konstruktion wird die
Mitgliedschaft zwar nicht durch die Bearbeitung der
Rückmeldung jeweils für die Dauer des Semesters neu
begründet, wohl aber aufrechterhalten.
79
Wortlaut, Entstehungsgeschichte und
systematische Auslegung des § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW
im Regelungszusammenhang mit der Studiengebühr (§ 1 Abs.
2 Satz 1 i.V.m. § 4 Abs. 1 LHGebG) zeigen jedoch, dass
die durch die mitgliedschaftlichen Rechte zum Besuch von
Lehrveranstaltungen und zur Nutzung der
Universitätseinrichtungen zum Zwecke des Studiums erworbenen
Vorteile nicht durch die Rückmeldegebühr abgeschöpft werden
können und deshalb auch nicht geeignet sind, die Gebührenhöhe
zu rechtfertigen.
80
Eine gesetzgeberische Entscheidung, dass die
Rückmeldegebühr für das Studium an der Universität,
insbesondere für die Rechte zum Besuch von
Lehrveranstaltungen und zur Nutzung der
Universitätseinrichtungen erhoben wird, lässt sich dem
Wortlaut des § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW nicht
entnehmen.
81
Die Entstehungsgeschichte der Norm spricht
gegen die Auslegung im Sinne einer "versteckten
Studiengebühr" (vgl. VGH BW, ESVGH 49, 29 ). In den
Gesetzesmaterialien heißt es, dass kein Zusammenhang zwischen
der Verwaltungsgebühr für die Bearbeitung der Rückmeldung und
einer Studiengebühr als Benutzungsgebühr bestehe (Landtag von
Baden-Württemberg, Drucks. 12/712, S. 6). Auch der damalige
Wissenschaftsminister hat sich in diesem Sinne zur
Rückmeldegebühr geäußert. Ein Rechtsterminus müsse dem
Grundsatz von Klarheit und Wahrheit entsprechen. Juristisch
handele es sich hier nicht um eine Studiengebühr, sondern um
eine Verwaltungsgebühr. Dies sei die korrekte Bezeichnung und
kein Etikettenschwindel (Landtag von Baden-Württemberg,
Drucks. 12/947, S. 51). Weiteres Indiz dafür, dass die
Rückmeldegebühr nach dem historischen Willen des Gesetzgebers
keine "verdeckte Studiengebühr" sein soll, ist der Umstand,
dass sie im Gesetzgebungsverfahren als Verwaltungsgebühr
qualifiziert wurde (Landtag von Baden-Württemberg,
Drucks. 12/704, S. 19; Drucks. 12/712, S. 6),
Studiengebühren dagegen als Benutzungsgebühren für die
Nutzung der Universität und ihrer Einrichtungen angesehen
werden (vgl. VGH BW, ESVGH 50, 219
82
Auch eine systematische Auslegung unter
Berücksichtigung des Regelungszusammenhangs mit der
Studiengebühr spricht dagegen, Vorteile der Studierenden, die
sich aus den Rechten zum Besuch der Lehrveranstaltungen und
zur Nutzung der Universitätseinrichtungen ergeben, zur
Rechtfertigung der Gebührenhöhe heranzuziehen. Insoweit ist
davon auszugehen, dass der Gesetzgeber sachlich
Zusammenhängendes so geregelt hat, dass die gesamte Regelung
einen durchgehenden, verständlichen Sinn ergibt (BVerfGE 48,
246 ). In sachlichem Zusammenhang stehende
Gebührentatbestände sind daher so auszulegen, dass nicht
derselbe Vorteil durch unterschiedliche Gebühren doppelt beim
Gebührenschuldner abgeschöpft werden soll. Bezweckt also eine
spezielle Gebühr die Abschöpfung eines durch eine bestimmte
Leistung gewährten Vorteils, ist davon auszugehen, dass eine
weitere Gebühr, die an eine andere konkret bestimmte Leistung
anknüpft, nicht die Abschöpfung desselben Vorteils zum Zweck
hat.
83
Die Rückmeldegebühr nach § 120 a Abs. 1
Satz 1 UG BW steht in sachlichem Zusammenhang mit der neben
ihr (vgl. § 8 Satz 2 LHGebG) durch Gesetz vom 5. Mai
1997 eingeführten Studiengebühr. Nach § 1 Abs. 2 Satz 1
in Verbindung mit § 4 Abs. 1 LHGebG erheben die
Hochschulen "für das Studium an ihren Einrichtungen"
Studiengebühren. Mit dieser Studiengebühr wird ein besonderer
Vorteil abgegolten. Sie knüpft an die individuelle
Inanspruchnahme der Hochschule als einer staatlichen
Infrastruktureinrichtung durch den Studierenden an. Mit der
Studiengebühr soll der mit der Einschreibung verbundene
Vorteil für die Studierenden – teilweise - abgegolten
werden. Dieser Vorteil besteht in der jederzeitigen und
umfassenden Berechtigung, das Ausbildungsangebot der
Hochschule zu nutzen (BVerwGE 115, 32 45 f.>). Die spezielle Studiengebühr nach § 1
Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 4 Abs. 1 LHGebG
bezweckt daher die Abschöpfung der den Studierenden durch das
Studium an der Hochschule gewährten Vorteile, wozu auch das
Recht zum Besuch der Lehrveranstaltungen und die Möglichkeit
der Benutzung von Universitätseinrichtungen (z.B. Institute,
Seminare, Bibliotheken) gehören. Deshalb kann die daneben
erhobene Rückmeldegebühr nicht den Zweck haben, denselben
Vorteil noch einmal abzuschöpfen.
84
Gegen diese Auslegung spricht auch nicht, dass
die Pflicht zur Zahlung der Studiengebühr faktisch eine
Studiengebühr für sogenannte "Langzeitstudierende" ist, weil
die Pflicht zur Entrichtung der Gebühren als Geldleistung
erst nach Verbrauch des Bildungsguthabens, also nach der
Regelstudienzeit eines Studiums zuzüglich vier weiterer
Semester (vgl. § 1 Abs. 1 Satz l LHGebG) einsetzt.
§ 1 Abs. 2 Satz 1 LHGebG begründet die
Studiengebührenpflicht für das Studium an den
Hochschuleinrichtungen rechtlich bereits ab dem ersten
Semester. Die Gebührenpflicht wird lediglich nach § 1
Abs. 2 Satz 2 LHGebG während der Regelstudienzeit eines
Studiums zuzüglich vier weiterer Hochschulsemester durch den
Einsatz des Bildungsguthabens erfüllt. Das Bildungsguthaben
ist daher kein Verzicht auf eine Studiengebühr, sondern ein
staatlich gewährtes Guthaben, welches ein geldwertes
öffentlich-rechtliches Erfüllungssurrogat für die ansonsten
zu entrichtende Gebühr darstellt (Haug
Hochschulrecht in Baden-Württemberg, 2001, S. 293 f.).
Der durch das Studium an den Einrichtungen der Universitäten
gewährte Vorteil kann daher nicht schon während des Zeitraums
der Erfüllung der Gebührenpflicht durch Einsatz des
Bildungsguthabens zur Rechtfertigung der Gebührenhöhe der
Rückmeldegebühr nach § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW
herangezogen werden. Anderenfalls würde nämlich die
Rückmeldegebühr gerade das durch § 1 Abs. 1 Satz 1
LHGebG staatlich gewährte geldwerte Guthaben teilweise wieder
abschöpfen. Es kann nicht angenommen werden, dass der
Gesetzgeber eine so widersprüchliche Gesamtregelung treffen
wollte.
85
Auch der Umstand, dass die Studiengebühr in
Höhe von 1.000 DM (§ 4 Abs. 1 Satz 1 LHGebG) keine
kostendeckende Gebühr ist, weil sie unter den tatsächlichen
Kosten eines Studiums an der Hochschule liegt (vgl. BVerwGE
115, 32 ) und der durch das Studium
gewährte Vorteil von ihr nur teilweise abgeschöpft wird,
vermag nicht zu begründen, dass der Gesetzgeber mit der
Rückmeldegebühr den Zweck verfolge, die Vorteile des Studiums
im Übrigen abzuschöpfen. Ein solcher Zweck ergibt sich weder
aus der Entstehungsgeschichte, noch hat der Gesetzgeber einen
solchen Zweck entsprechend den rechtsstaatlichen
Anforderungen an hinreichende Normenklarheit
gebührenrechtlicher Regelungen im Tatbestand der
Rückmeldegebühr erkennbar zum Ausdruck gebracht.
86
(2) Im Ergebnis geht der Vorlagebeschluss
(vgl. VGH BW, ESVGH 49, 29 ; a.A. VG Karlsruhe,
NVwZ-RR 1998, S. 106 ) auch zu Recht davon
aus, dass die Höhe der Rückmeldegebühr nach § 120 a
Abs. 1 Satz 1 UG BW nicht mit der Abschöpfung solcher
"monetären Vergünstigungen" sachlich gerechtfertigt werden
kann, die dem Studierenden unter Vorlage des
Studentenausweises oder in Anknüpfung an die Rechtsstellung
als Studierender durch Leistungen öffentlicher oder privater
Dritter gewährt werden (z.B. Preisermäßigungen beim Zeitungs-
und Fachzeitschriftenbezug, Befreiungen von der
Rundfunkgebührenpflicht, Ausbildungsförderung für den Besuch
von Hochschulen, Vergünstigungen in der gesetzlichen
Sozialversicherung; vgl. im Einzelnen: Gaugler/Schawilye,
Monetäre Vergünstigungen einer Immatrikulation an
wissenschaftlichen Hochschulen, 1999, S. 1 ff.;
Gaugler/Weber, "Der Wert eines Studentenausweises", 1993, S.
1 ff.).
87
Hier kann die von den Fachgerichten
aufgeworfene grundsätzliche Frage offenbleiben, ob neben
Vorteilen, die durch die gebührenpflichtige öffentliche
Leistung gewährt werden (vgl. BVerfGE 93, 319 ),
auch Vorteile auf Grund von Leistungen anderer öffentlicher
Träger oder privater Dritter überhaupt eine Gebührenbemessung
sachlich rechtfertigen können. Der präzise bestimmte
Tatbestand der Gebühr "für ... die Bearbeitung jeder
Rückmeldung" verdeutlicht nämlich nicht eine gesetzlich
bestimmte Inanspruchnahme der Studierenden wegen "monetärer
Vergünstigungen", die ihnen von Dritten gewährt werden.
Soweit derartige Zwecke bereits im Gesetzgebungsverfahren
eine Rolle gespielt haben sollten, sind sie jedenfalls nicht
Gesetz geworden.
88
cc) Eine sachliche Rechtfertigung der Höhe der
Rückmeldegebühr nach § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW durch
Lenkungszwecke oder soziale Zwecke scheidet ebenfalls aus.
Wie die Landesregierung Baden-Württemberg und auch der
Vorlagebeschluss übereinstimmend ausgeführt haben (vgl. VGH
BW, ESVGH 49, 29 ), geht es bei der Rückmeldegebühr
nicht um Zwecke der Verhaltenslenkung. Die Verfolgung
sozialer Zwecke steht ebenfalls nicht in Rede.
89
dd) Die Bemessung der Rückmeldegebühr nach
§ 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW ist folglich ganz
überwiegend weder hinsichtlich der speziellen Kosten der
Bearbeitung der Rückmeldung gerechtfertigt noch durch weitere
vom Gesetzgeber erkennbar verfolgte Gebührenzwecke.
Wesentliche Teile der Gebühr werden - funktional wie die
Steuer - voraussetzungslos erhoben. Die für die
Unterscheidung von der Steuer unerlässliche Abhängigkeit der
Rückmeldegebühr von einer Gegenleistung geht infolge ihrer
überhöhten Bemessung verloren. Die Rückmeldegebühr nach
§ 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW tritt insoweit als
Mittel der staatlichen Einnahmenerzielung in Konkurrenz zur
Steuer.
90
3. Der Senat kann offen lassen, ob die
Rückmeldegebühr (§ 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW) in
ihrer freiheitsbeschränkenden Wirkung die allgemeine
Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) oder deren
Ausprägung im beruflichen Bereich (Art. 12 Abs. 1 GG) im
Hinblick auf das Äquivalenzprinzip (vgl. BVerfGE 50, 217
; 80, 103 ; 83, 363 ) sowie
auf Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 50, 217 ;
97, 332 ) verletzt. Da die
Rückmeldegebühr nach § 120 a Abs. 1 Satz 1 2. Alt. UG BW
mit Art. 70 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 105,
106 GG unvereinbar ist, kommt es hierauf nicht an.
91
Die von Anfang an bestehende
Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten Norm des
§ 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW führt hier zur
Nichtigerklärung der Regelung über die Rückmeldegebühr
(§§ 82 Abs. 1, 78 Satz 1 BVerfGG).
92
Eine auf den sachlich nicht gerechtfertigten
Anteil des Gebührensatzes beschränkte Teilnichtigerklärung
scheidet mit Rücksicht auf die weite Gestaltungsfreiheit des
Gebührengesetzgebers bei der Ausgestaltung des
Gebührentatbestandes aus. Der die Immatrikulationsgebühr
betreffende Normteil des § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW war
hingegen nicht Gegenstand des Verfahrens. Da er mit dem für
nichtig erklärten Normgefüge nicht so verflochten ist, dass
beide eine untrennbare Einheit bilden, war er von der
Nichtigerklärung auszunehmen.
93
Soweit § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW für
nichtig erklärt wird, gilt dies rückwirkend vom Zeitpunkt des
ersten Inkrafttretens an (vgl. BVerfGE 1, 14 ; 7,
377 ; 8, 51 ).
94
Eine vom gesetzlichen Regelfall des § 78
Satz 1 BVerfGG abweichende bloße Unvereinbarerklärung (vgl.
§§ 31 Abs. 2 Satz 3, 79 Abs. 1 BVerfGG) scheidet hier
aus. Der finanzielle Ausfall, der dem Land Baden-Württemberg
durch die Nichtigerklärung entsteht, kann ein Absehen von der
Nichtigerklärung im Interesse einer verlässlichen Finanz- und
Haushaltsplanung nicht rechtfertigen. Es ist nicht
ersichtlich, dass die Gebühreneinnahmen aus der
Rückmeldegebühr (vgl. A. I. 1. a) einen so bedeutenden Anteil
am Staatshaushalt des Landes - der Staatshaushaltsplan
2002/03 sieht Gesamteinnahmen von 31.507 Mio. € vor - haben,
dass die Wirkungen der Nichtigerklärung der Rückmeldegebühr
die Finanz- und Haushaltswirtschaft des Landes
gefährdeten.
95
Soweit auch Studierende, die nicht Kläger der
Ausgangsverfahren sind, möglicherweise Erstattungsansprüche
auf Rückgewährung entrichteter Gebühren geltend machen
können, sind die damit verbundenen finanziellen Wirkungen
mittelbare Folge der in § 120 a Abs. 3 Satz 2 UG BW
getroffenen Gestaltungsentscheidung des
baden-württembergischen Gesetzgebers. Dieser hat die
Fälligkeit der Gebühr ausdrücklich an die Rückmeldung und
nicht an einen der Bestandskraft fähigen und damit einen
selbständigen Rechtsgrund bildenden Gebührenbescheid
gebunden. Auf Grund dessen greift das "Rückabwicklungsverbot"
des § 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG für nicht mehr
anfechtbare Entscheidungen nicht ein.
96
Die Nichtigkeit der Regelung über die
Rückmeldegebühr in § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW hat
zur Folge, dass die Regelungen des § 120 a Abs. 5 UG BW
und § 120 a Abs. 3 Satz 2 UG BW, soweit sie die
Rückmeldegebühr betreffen, gegenstandslos werden.