BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvQ 17/13 -
in dem die 1. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Voßkuhle
und die Richter Gerhardt,
Huber
gemäß § 32 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 93d Abs. 2 BVerfGG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I
S. 1473) am 17. April 2013 einstimmig
beschlossen hat, dass der Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung abgelehnt wird,
wird gemäß § 32 Abs. 5 Satz 2 BVerfGG die
Begründung gesondert übermittelt.
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Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung richtet sich im Wesentlichen darauf, dem Bundestag
zu untersagen, dem Antrag des Bundesministeriums der Finanzen
vom 13. April 2013 (BTDrucks 17/13060) zuzustimmen.
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1. Am 29. Juni 2012 stimmten der Deutsche
Bundestag und der Bundesrat dem Entwurf eines Gesetzes zu dem
Vertrag vom 2. Februar 2012 zur Einrichtung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus (ESM) in der Fassung der
Beschlussempfehlung des Haushaltsausschusses sowie dem Gesetz
zur finanziellen Beteiligung am Europäischen
Stabilitätsmechanismus (ESM-Finanzierungsgesetz – ESMFinG,
BGBl I 2012 S. 1918) jeweils mit Zweidrittelmehrheit
zu.
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2. Unter anderem gegen die Ratifizierung des
ESM-Vertrages (ESMV) und die Ausfertigung der
innerstaatlichen Zustimmungs- und Begleitgesetze erhoben die
Antragsteller am 13. August 2012 Verfassungsbeschwerde.
Zugleich stellten sie einen Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung, der durch Beschluss des Zweiten
Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 12. September
2012 (2 BvR 1824/12 – juris) abgelehnt wurde, nachdem der
Senat mit Urteil vom selben Tag (2 BvR 1390/12,
2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12,
2 BvR 1440/12, 2 BvE 6/12 -, NJW 2012,
S. 3145 ff.) weitere Anträge auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung nach einer summarischen Prüfung des
Zustimmungsgesetzes zum ESMV vom 29. Juni 2012 (BTDrucks
17/9045) und der Begleitgesetze im Wesentlichen
zurückgewiesen hatte. Am 27. September 2012 hinterlegte die
Bundesrepublik Deutschland die Ratifikationsurkunde, so dass
der ESM-Vertrag mit den dadurch erreichten notwendigen 90
Prozent an Zeichnungen des genehmigten ESM-Stammkapitals in
Kraft getreten ist. Er hat am 8. Oktober 2012 seine
Tätigkeit aufgenommen.
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3. Mitte des Jahres 2012 wurde auch die
Republik Zypern – vor allem wegen der engen Verwobenheit des
eigenen Finanzsektors mit dem griechischen – von der
Krisendynamik im Euro-Währungsgebiet erfasst. Während die
zyprische Staatsschuldenquote im Jahr 2008 noch bei 48,9
Prozent des Bruttoinlandprodukts lag und das Land über Jahre
hinweg hohe Wachstumsraten verzeichnete, stieg die
Staatsschuldenquote im Jahr 2011 auf 71,1 Prozent an und soll
nach Schätzungen der Europäischen Kommission unter anderem
aufgrund der Rekapitalisierung der Laiki-Bank bis Ende 2013
etwa 109 Prozent erreicht haben.
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Im Juni 2012 beantragte Zypern als fünftes
Mitglied des Euro-Währungsgebietes Unterstützung aus der
Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität beziehungsweise
dem Europäischen Stabilitätsmechanismus und befindet sich
seit November 2012 mit der sogenannten Troika – einem aus
Vertretern der Europäischen Kommission, der Europäischen
Zentralbank (EZB) und des Internationalen Währungsfonds (IWF)
zusammengesetzten Gremium – in Verhandlungen über ein
Memorandum of Understanding (vgl. Art. 13 Abs. 3
ESMV). Der Finanzbedarf Zyperns wurde ursprünglich auf 17,5
Mrd. Euro beziffert, wovon auch das zyprische
Stabilitätsersuchen sowie das seit Mitte März 2013
verhandelte Memorandum of Understanding ausgehen. Die
Stabilitätshilfe seitens der internationalen Kreditgeber soll
sich dabei auf bis zu 10 Mrd. Euro belaufen, wobei der größte
Anteil (etwa 9 Mrd. Euro) auf den Europäischen
Stabilitätsmechanismus entfällt, während der Internationale
Währungsfonds etwa 1 Mrd. Euro zur Verfügung stellt. Der
restliche Finanzbedarf Zyperns soll teilweise von den Kunden
der in Zypern ansässigen Bankinstitute getragen werden, wobei
zum einen der 100.000 EUR überschreitende Teil der Einlagen
bei der Bank of Cyprus in Aktien umgewandelt, die Laiki Bank
zum anderen vollständig abgewickelt werden soll. Im Übrigen
sind höhere Unternehmenssteuern, eine Abgabe auf
Kapitalgewinne und Einnahmen aus Privatisierungen vorgesehen.
Am 10. April 2013 wurde bekannt, dass sich der Finanzbedarf
Zyperns auf 23 Mrd. Euro erhöht haben soll.
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4. In einer Kleinen Anfrage vom 14. Februar
2013 (BTDrucks 17/12349) richtete die Fraktion „DIE LINKE“
mehrere Fragen über die Voraussetzungen, Umstände und
Modalitäten von Krediten des Europäischen
Stabilitätsmechanismus für Zypern an die Bundesregierung.
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In ihrer Antwort vom 14. März 2013 (BTDrucks
17/12754) führte die Bundesregierung aus, dass es nach
Art. 13 Abs. 1 ESMV zunächst der „Troika“ obliege, als
Entscheidungsgrundlage für die Beschlüsse der ESM-Gremien
über die Gewährung von Finanzhilfen eine Bewertung der
Voraussetzung nach Art. 3 ESMV vorzunehmen. Die
Bundesregierung erwarte deshalb von der Troika, dass diese
die Voraussetzungen für Finanzhilfen aus dem Europäischen
Stabilitätsmechanismus nachweise. Damit müsse die Troika auch
die Unabdingbarkeit der Hilfe zur Wahrung der
Finanzstabilität des Euro-Währungsgebietes und seiner
Mitgliedstaaten darlegen.
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5. Am 13. April 2013 beantragte das
Bundesministerium der Finanzen (BTDrucks 17/13060) die
Zustimmung des Bundestages,
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- gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 und 2
ESM-Finanzierungsgesetz (ESMFinG), der Republik Zypern
Stabilitätshilfe in Form einer Finanzhilfefazilität des ESM
nach Art. 13 Abs. 2 ESM-Vertrag zu gewähren, eine
Vereinbarung über eine Finanzhilfefazilität nach Art. 13
Abs. 3 Satz 3 ESM-Vertrag anzunehmen sowie einem
entsprechenden Memorandum of Understanding nach Art. 13
Abs. 4 ESM-Vertrag zuzustimmen;
- gemäß § 3 Abs. 1
Stabilisierungsmechanismusgesetz (StabMechG)
Haftungsanpassungen für die Republik Zypern nach Art. 8
Abs. 2 des EFSF-Rahmenvertrages vorzunehmen; nach § 3
Abs. 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 2 Nr. 2
Stabilisierungsmechanismusgesetz (StabMechG) die maximale
durchschnittliche Laufzeit der Darlehen der Europäischen
Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) an Irland und Portugal
um sieben Jahre zu verlängern.
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Ein zustimmender Beschluss des Bundestages
soll dem Vertreter der Bundesregierung im Gouverneursrat des
Europäischen Stabilitätsmechanismus ermöglichen, dem Antrag
Zyperns auf Finanzhilfe sowie dem Abschluss einer Erklärung
über Programmkonditionen (Memorandum of Understanding) sowie
dem Vorschlag für eine Vereinbarung über eine
Finanzhilfefazilität zwischen der Republik Zypern und dem
Europäischen Stabilitätsmechanismus zuzustimmen. Die
Entscheidung des Gouverneursrates ist für den 24. April 2013
vorgesehen. Über die ausformulierte Vereinbarung über eine
Finanzhilfefazilität soll durch das Direktorium am 25. April
2013 gesondert entschieden werden.
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Zur Begründung des Antrags des
Bundesministeriums der Finanzen wird unter anderem
ausgeführt, die Bundesregierung sehe die Voraussetzungen für
die Gewährung einer Finanzhilfe an Zypern als gegeben an. So
habe die EU-Kommission die Gefährdung der Finanzstabilität
der Eurozone (Art. 13 Abs. 1 Satz 3 Buchstabe
a ESMV) in Zusammenarbeit mit der Europäischen Zentralbank
gegenüber der Eurogruppe bestätigt. Diese Bestätigung betone
„die bestehenden Auffälligkeiten in der Eurozone“. Auch der
Finanzbedarf und die Schuldentragfähigkeit (Art. 13
Abs. 1 Satz 3 Buchstabe b und c ESMV) Zyperns seien
gegeben, wie Bedarfsberechnungen und Tragfähigkeitsanalysen
der Troika ergeben hätten. Danach werde der Schuldenstand
Zyperns bei Umsetzung des Programms zunächst auf rund 126
Prozent des Bruttoinlandsproduktes im Jahr 2015 ansteigen;
danach könne er jedoch bis 2020 auf rund 105 Prozent
sinken.
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6. Der zustimmende Beschluss des Bundestages
soll in der Plenarsitzung am 18. April 2013 gefasst
werden.
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Mit dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung begehren die Antragsteller, dem Bundestag zu
untersagen, dem Antrag des Bundesministeriums der Finanzen
vom 13. April 2013 (BTDrucks 17/13060) zuzustimmen. Des
Weiteren soll die Bundesregierung aufgefordert werden, die
Unklarheiten im Sachverhalt der Beschlussvorlage zu
beseitigen und den Antrag unter Berücksichtigung der hieraus
gewonnenen Tatsachenlage entsprechend der § 4 Abs. 1 Nr.
1 und 2 ESMFinG, § 3 Abs. 1 StabMechG und § 3 Abs.
1 in Verbindung mit Abs. 2 Nr. 2 StabMechG neu zu fassen.
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Die Antragsteller tragen zur Begründung
insbesondere vor, sie seien im Verfahren des einstweiligen
Rechtsschutzes als Beschwerdeführer im Hauptsacheverfahren
der Verfassungsbeschwerde 2 BvR 1824/12 antragsberechtigt.
Diese Verfassungsbeschwerde sei weder offenkundig unzulässig
noch nehme der Antrag auf Erlass der einstweiligen Anordnung
die Entscheidung in der Hauptsache vorweg. Vielmehr sei der
Antrag nur darauf gerichtet, die materielle Streitfrage
angesichts der zwischenzeitlich eingetretenen Entwicklungen
bis zur Entscheidung in der Hauptsache offen zu halten und
das Antragsbegehren nicht zu vereiteln. Eine solche teilweise
Vereitelung drohe, weil ohne Erlass der einstweiligen
Anordnung zu befürchten sei, dass von den im ESM-Vertrag
vorgesehenen Instrumenten Gebrauch gemacht werde.
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Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung sei auch begründet. Durch die Anordnung würden
schwere und irreversible Nachteile abgewehrt. Sofern der
Europäischen Stabilitätsmechanismus zugunsten Zyperns in dem
vorgesehenen Umfang aktiviert würde, drohten unwiderrufliche,
faktische Zwänge.
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Die vom Bundesverfassungsgericht geforderte
Wahrung der haushaltswirtschaftlichen Gesamtverantwortung des
Bundestages sowohl bei der Einholung einer
Grundsatzzustimmung zu einem Stabilitätsersuchen als auch bei
der Zustimmung zu den Modalitäten einer konkreten
Stabilitätshilfe setze zwingend voraus, dass eine
abschließende, verlässliche Sachverhaltsermittlung zu dem
Finanzbedarf des Landes, welches ein Stabilitätsersuchen
stelle, erfolgt sei. Anderenfalls dürfe der Bundestag mit
einer Vorlage, die die grundsätzlich Zustimmung zu einer
Stabilitätshilfe zum Gegenstand habe, nicht befasst
werden.
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Hinsichtlich der Finanzhilfen für Zypern sei
schon der tatsächliche Finanzbedarf Zyperns nicht eindeutig
bezifferbar, wie die sich ständig verändernden Prognosen
belegten. Auch die Finanzierung des Defizits sei nicht
abschließend geklärt. Überdies habe die Bundesregierung weder
den Umfang noch das Vorliegen der Voraussetzung für die
Notwendigkeit der Finanzhilfen für Zypern ermittelt, sondern
diese Entscheidungsverantwortung an die Troika delegiert. Die
Prärogative des Bundestages für haushaltswirtschaftliche
Entscheidungen aufgrund des ESM-Vertrags setze aber
eigenständige Ermittlungen der Bundesregierung voraus. Diese
seien hinsichtlich der Zypernhilfe nicht durchgeführt worden,
was auch daran deutlich werde, dass der Bundesfinanzminister
noch während der Verhandlungen über das Stabilitätsersuchen
Zyperns die Möglichkeit eines Ausscheidens Zyperns aus der
Eurozone mehrfach öffentlich erwogen habe. Dadurch habe er zu
erkennen gegeben, dass von Zypern keine Gefahr für die
Finanzstabilität des Euro-Währungsgebietes insgesamt ausgehe,
was in der Sache auch zutreffe.
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Aufgrund der unklaren Sachlage sei die
Zustimmung zur Gewährung von Stabilitätshilfen unionsrechts-
und verfassungswidrig. Dem Bundestag würden die Minimalia
verlässlicher Datenerhebungen und Erklärungen nicht
vorgelegt. Außerdem sei es den Abgeordneten unmöglich, die in
der Nacht vom 14. April 2013 dem Bundestag zugeleitete
Beschlussvorlage hinsichtlich der Zustimmung zum
Finanzhilfegesuch und seinen Modalitäten sowie weiteren
anderen Beschlussgegenständen einschließlich der insgesamt 26
Anlagen innerhalb von lediglich drei Tagen
durchzuarbeiten.
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Schließlich sei die einstweilige Anordnung
auch deshalb geboten, weil mit Blick auf Qualität und Ausmaß
der Unterrichtung des Bundestages einer Praxis
entgegengetreten werden müsse, die geeignet sei, dessen
haushaltswirtschaftliche Gesamtverantwortung durch dolose
oder bewusst fahrlässige Fehlinformation zu unterlaufen.
Zudem habe sich die Bundesregierung durch die
Entscheidungsfindung in der Eurogruppe und innerhalb der
Troika bereits gebunden, so dass der Bundestag den
Entscheidungsprozess zur Zypernhilfe nur noch geringfügig
steuern könne.
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1. Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das
Bundesverfassungsgericht - auch schon vor Anhängigkeit eines
Verfahrens zur Hauptsache (vgl. 11, 339 ; 27, 152
; 92, 130 ) - einen Zustand durch
einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr
schwerer Nachteile oder aus einem anderen wichtigen Grund zum
gemeinen Wohl dringend geboten ist. Dabei müssen die Gründe,
welche für die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen
Maßnahme sprechen, außer Betracht bleiben. Erweist sich die -
eingelegte oder noch zu erhebende - Verfassungsbeschwerde
allerdings von vornherein als unzulässig oder offensichtlich
unbegründet, kommt eine einstweilige Anordnung nicht in
Betracht (vgl. BVerfGE 89, 344 ; 92, 130
; 118, 111 ; BVerfGK 18, 354;
stRspr).
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2. Nach diesen Grundsätzen ist der Antrag auf
Erlass einer einstweiligen Anordnung abzulehnen, weil die -
bislang nicht anhängige - Hauptsache von vornherein
unzulässig wäre.
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a) Zwar haben die Antragsteller den Antrag auf
Erlass einer einstweiligen Anordnung ausdrücklich im bereits
anhängigen Verfahren 2 BvR 1824/12 gestellt, in dem sie
sich unter anderem gegen die verfassungsrechtliche
Zulässigkeit des Europäischen Stabilitätsmechanismus wenden.
Der vorliegende Antrag betrifft indes die
Verfassungskonformität der beantragten Zustimmung des
Deutschen Bundestages zu einer konkreten Maßnahme des
Europäischen Stabilitätsmechanismus (§ 4 Abs. 1
Nr. 1 und 2 ESMFinG) - der Gewährung von
Stabilitätshilfe für die Republik Zypern - und damit einen
anderen Verfahrensgegenstand.
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b) Für die diesbezüglich erhobenen Rügen wären
die Antragsteller in der Hauptsache nicht
beschwerdebefugt.
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aa) Ihre Rüge, der Deutsche Bundestag sei
gezwungen, auf unzureichender Tatsachengrundlage und ohne
hinreichende Information durch die Bundesregierung eine
Entscheidung zu treffen, kann nicht auf Art. 38
Abs. 1 Satz 1 GG gestützt werden.
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Zwar kann mit der Verfassungsbeschwerde unter
Berufung auf Art. 38 Abs. 1 Satz 1,
Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit
Art. 79 Abs. 3 GG gerügt werden, dass die
Kompetenzen des Bundestages durch die angegriffene Maßnahme
in einer Weise ausgehöhlt werden, die eine parlamentarische
Repräsentation des Volkswillens, gerichtet auf die
Verwirklichung des politischen Willens der Bürger, rechtlich
oder praktisch unmöglich macht (vgl. BVerfGE 129, 124
). Dies umfasst insbesondere die Rüge, dass die
Haushaltsautonomie des Deutschen Bundestages für einen
nennenswerten Zeitraum nicht nur eingeschränkt würde, sondern
praktisch vollständig leerliefe (vgl. BVerfGE 129, 124
). Gleiches gilt für die Rüge, dass der Bundestag
seine haushaltspolitische Gesamtverantwortung nicht mehr
wahrnehmen und dem Volk gegenüber nicht mehr verantwortlich
über Einnahmen und Ausgaben entscheiden könne (vgl. BVerfGE
129, 124 ; Urteil des Zweiten Senats vom 12.
September 2012, a.a.O., S. 3145 ,
Rn. 210). Das beinhaltet nach der Rechtsprechung des
Senats, dass jede ausgabenwirksame solidarische Hilfsmaßnahme
des Bundes größeren Umfangs im internationalen oder unionalen
Bereich vom Bundestag im Einzelnen bewilligt werden muss.
Darüber hinaus muss gesichert sein, dass weiterhin
hinreichender parlamentarischer Einfluss auf die Art und
Weise des Umgangs mit den zur Verfügung gestellten Mitteln
besteht (vgl. BVerfGE 129, 124 ; Urteil
des Zweiten Senats vom 12. September 2012, a.a.O.,
S. 3145 , Rn. 214). Ein weitergehendes,
über die Sicherung dieser Rechte des Bundestages
hinausreichendes Rügerecht sieht das Grundgesetz nicht vor.
Denn das Wahlrecht dient nicht der inhaltlichen Kontrolle
demokratischer Prozesse, sondern ist auf deren Ermöglichung
gerichtet (vgl. BVerfGE 129, 124 ).
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Im vorliegenden Fall ist der Deutsche
Bundestag in die Entscheidung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus nach Art. 13 ESMV über die
Gewährung einer Stabilitätshilfe für die Republik Zypern und
Entscheidungen der Europäischen
Finanzstabilisierungsfazilität nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 und
2 ESMFinG bzw. § 3 StabMechG eingebunden (vgl. BTDrucks
17/13060). Insoweit ist den verfassungsrechtlichen
Anforderungen - soweit sie über Art. 38 Abs. 1
Satz 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in
Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG rügefähig sind -
jedenfalls nach der summarischen Prüfung, wie sie der Senat
im Urteil vom 12. September 2012 vorgenommen hat (vgl.
Urteil des Zweiten Senats vom 12. September 2012,
a.a.O., S. 3145 , Rn. 192), und vorbehaltlich der
Entscheidung in der Hauptsache Genüge getan. Die Prüfung, ob
der Deutsche Bundestag auf einer vollständigen und
zutreffenden Tatsachengrundlage entscheidet, oder welche
Qualität die ihm von der Bundesregierung zur Verfügung
gestellten Informationen haben, liefe dagegen auf eine
inhaltliche Kontrolle des demokratischen Prozesses hinaus,
die Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG gerade nicht
ermöglicht.
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bb) Verfassungsrechtlicher Maßstab für die
Unterrichtung des Deutschen Bundestages durch die
Bundesregierung in und über Angelegenheiten der Europäischen
Union ist vor allem Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG
(vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 19. Juni
2012 - 2 BvE 4/11 -, NVwZ 2012, S. 954 ,
Rn. 90). Dessen Verletzung kann indes nicht mit der
Verfassungsbeschwerde gerügt werden, was schon daraus folgt,
dass die Vorschrift nicht in Art. 93 Abs. 1
Nr. 4a GG, § 13 Nr. 8a, § 90 Abs. 1
BVerfGG aufgeführt ist (vgl. Schorkopf, in: Bonner Kommentar,
Bd. 6, Art. 23 Rn. 228
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cc) Soweit die Antragsteller schließlich
rügen, eine Stabilitätshilfe dürfe schon deshalb nicht
gewährt werden, weil die Verfassungsmäßigkeit des
Europäischen Stabilitätsmechanismus noch nicht abschließend
geklärt und die im Fall der Verfassungswidrigkeit
erforderliche Rückabwicklung der Finanzhilfefazilität nicht
sichergestellt sei, zeigen sie die Möglichkeit einer
Verletzung in eigenen Rechten nicht hinreichend auf
(§ 32 Abs. 1 in Verbindung mit § 23
Abs. 1 Satz 2 BVerfGG). Namentlich setzen sie sich
weder ausreichend damit auseinander, dass der Europäische
Stabilitätsmechanismus mit Billigung des
Bundesverfassungsgerichts nach summarischer Prüfung der
Rechtslage (vgl. das Urteil des Zweiten Senats vom
12. September 2012, a.a.O., S. 3145 ,
Rn. 192) am 8. Oktober 2012 seine Tätigkeit
aufgenommen hat, noch zeigen sie auf, dass und weshalb ein
möglicher Verlust der in Rede stehenden Stabilitätshilfe für
die Republik Zypern ihr Wahlrecht aus Art. 38
Abs. 1 Satz 1 GG entleeren würde.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.