BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvQ 18/05 -
im Wege der einstweiligen Anordnung
den Antragsgegner zu verpflichten, für die
nach Erlass der einstweiligen Anordnung verbleibenden
Sitzungstermine einvernehmlich einen der verbleibenden Zeit
angepassten Terminierungsplan zu beschließen und
durchzuführen; im Falle der Nichteinigung über die
Reihenfolge der Zeugeneinvernahmen ist nach § 17
Abs. 3 Satz 2 PUAG zu verfahren. Dabei haben
Antragsteller und Antragsgegner sich auf die Beweismittel zu
beschränken, die zur Untersuchung des von der Minderheit
ursprünglich beantragten Gegenstandes (BTDrucks 15/4285)
erforderlich sind,
hilfsweise den Antragsgegner zu verpflichten, die
Beweisaufnahme durch Zeugeneinvernahme entsprechend dem
Terminierungsbeschluss des Antragsgegners vom 31. März
2005 und der Genehmigung einer Sondersitzung für den
23. Juni 2005 bis zu einer etwaigen Entscheidung des
Bundespräsidenten über die Auflösung des 15. Deutschen
Bundestages fortzusetzen,
hat das Bundesverfassungsgericht
- Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen
und Richter
Vizepräsident Hassemer,
Jentsch,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt
am 15. Juni 2005 einstimmig beschlossen:
Der Antragsgegner wird verpflichtet, bis zum
Zeitpunkt einer etwaigen Anordnung des Bundespräsidenten, den
15. Deutschen Bundestag aufzulösen, die Zeugeneinvernahme
entsprechend dem Programm des Terminierungsbeschlusses des 2.
Untersuchungsausschusses vom 31. März 2005 und der
Genehmigung einer Sondersitzung für den 23. Juni 2005
unverzüglich fortzuführen, es sei denn, dass eine Änderung
dieses Programms einvernehmlich beschlossen wird.
1
Der Senat hat die Begründung seiner
Entscheidung gemäß § 32 Abs. 5 Satz 2 BVerfGG
nach Bekanntgabe des Tenors des Beschlusses schriftlich
niedergelegt.
2
Die Antragsteller wenden sich mit ihrem Antrag
auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen den Beschluss
des Antragsgegners vom 2. Juni 2005, die am 31. März
2005 einvernehmlich beschlossenen Termine zur
Zeugeneinvernahme für die Zeit nach dem 2. Juni 2005
auszusetzen und bereits geladene Zeugen abzuladen.
3
1. Der 15. Deutsche Bundestag setzte am
17. Dezember 2004 den 2. Untersuchungsausschuss
seiner Legislaturperiode - den so genannten
"Visa-Untersuchungsausschuss" - ein. Der
Untersuchungsausschuss soll im Wesentlichen aufklären, ob
durch Erlasse, Weisungen oder Ähnliches der Bundesregierung
und vor allem durch die Visaerteilungspraxis bestimmter
Botschaften im Ausland gegen geltendes Recht verstoßen und
der Kriminalität in Deutschland Vorschub geleistet wurde, wie
sich etwaige Missstände entwickelt haben, ob es Hinweise
darauf gab und ob die Bundesregierung für Missstände
verantwortlich ist. Nach Aufnahme der Arbeit begann der
Visa-Untersuchungsausschuss mit der Beweiserhebung, die unter
anderem in der Vernehmung von Zeugen bestand.
4
2. a) Die Beweiserhebung durch Einvernahme
weiterer Zeugen beschloss der 2. Untersuchungsausschuss
einvernehmlich zuletzt in seiner 12. Sitzung am 31. März
2005. Danach sollten am 2., 9., 16., 22. und 30. Juni 2005
sowie am 8. Juli 2005 Zeugen vernommen werden. Auf Initiative
der Ausschussmehrheit entsprach der Bundestagspräsident einem
Antrag des Untersuchungsausschusses auf Terminierung einer
Sondersitzung für den 23. Juni 2005.
5
b) Seit der Landtagswahl in
Nordrhein-Westfalen am 22. Mai 2005 wird nach einer
Absichtserklärung des Bundeskanzlers im politischen Raum die
Möglichkeit erörtert, vor Ablauf der Legislaturperiode des
15. Deutschen Bundestages Neuwahlen herbeizuführen. Als
möglicher Termin für vorgezogene Neuwahlen wird der
18. September 2005 genannt.
6
c) Im Rahmen einer Aktuellen Stunde befasste
sich der Deutsche Bundestag am 1. Juni 2005 mit "den
Absichten der Koalition, die Beweisaufnahme des 2.
Untersuchungsausschusses - Visa - vorzeitig zu
beenden".
7
3. a) In der 23. Sitzung des
Untersuchungsausschusses am 2. Juni 2005, der ersten
Sitzung nach der Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen,
beantragten die Ausschussmitglieder der Fraktionen von SPD
und Bündnis 90/Die Grünen, der Ausschuss möge beschließen,
die Termine der Zeugenvernehmungen am 9., 16., 22., 23. und
30. Juni 2005 sowie am 8. Juli 2005 aufzuheben und die
Vernehmung weiterer Zeugen nach dem 2. Juni 2005
auszusetzen. Ferner solle das Ausschusssekretariat beauftragt
werden, bis spätestens 29. Juli 2005 den Entwurf eines
Sachstandsberichts vorzulegen.
8
b) In der Diskussion des Antrags in dieser
Sitzung verwies die Ausschussmehrheit darauf, dass § 33
Abs. 3 des Gesetzes zur Regelung des Rechts der
Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages
(Untersuchungsausschussgesetz - PUAG) die Vorlage eines
Sachstandsberichts verlange. Die Voraussetzungen der
Vorschrift lägen vor, weil es hinreichend wahrscheinlich sei,
dass der Untersuchungsausschuss nur noch bis September 2005
Zeit habe, seinen Bericht vorzulegen, da davon auszugehen
sei, dass der Bundestag aufgelöst werde. Eine parallele
Fortführung von Beweisaufnahme und Verfassen des
Sachstandsberichts sei nach dem vom Sekretariat vorgelegten
Bericht aus Kapazitätsgründen nicht möglich. Dagegen verwies
die Einsetzungsminderheit darauf, dass das Ende der
Wahlperiode weder rechtlich noch tatsächlich feststehe, so
dass es auch nicht "absehbar" im Sinne des § 33
Abs. 3 PUAG sei, dass der Untersuchungsausschuss seinen
Auftrag nicht vor Ablauf der Wahlperiode erledigen könne.
9
c) Mit den Stimmen der Ausschussmehrheit von
SPD-Fraktion und der Fraktion von Bündnis 90/Die Grünen
beschloss der Untersuchungsausschuss antragsgemäß, die
Termine zur Zeugenvernehmung aufzuheben und die Vernehmung
weiterer Zeugen nach dem 2. Juni 2005 auszusetzen.
Während der öffentlichen Sitzung am selben Tag lud das
Sekretariat die für den 9. Juni 2005 geladenen Zeugen ab.
10
d) In einer am Abend des 2. Juni 2005 auf
Antrag der Minderheit stattfindenden außerordentlichen
Beratungssitzung des Untersuchungsausschusses stellte der
CDU-Abgeordnete Eckart von Klaeden den Antrag, die Abladung
der Zeugen rückgängig zu machen und diese erneut für den
9. Juni 2005 zu laden. Er hatte zuvor darauf verwiesen,
dass die Ausschussminderheit um verfassungsgerichtlichen
Rechtsschutz nachsuchen werde und erwarte, dass keine
Maßnahmen ergriffen würden, die einer Entscheidung vorgreifen
würden. Der Antrag, die Zeugen erneut zu laden, wurde mit den
Stimmen der Mehrheit abgelehnt.
11
Die Antragsteller machen geltend, sie würden
durch den Beschluss, die weitere Beweisaufnahme auszusetzen,
in ihren Rechten aus Art. 44 Abs. 1 GG
verletzt.
12
1. Zur Zulässigkeit eines Antrages auf
einstweiligen Rechtsschutz führen die Antragsteller im
Wesentlichen aus, die Vorwegnahme der Hauptsache stünde einer
Entscheidung im Wege der einstweiligen Anordnung nicht
entgegen. Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren käme in der
Sache zu spät, wenn sich die Annahme des Antragsgegners
bezüglich der baldigen Auflösung des Bundestages als richtig
erweisen würde.
13
Dem Antrag fehle auch nicht das
Rechtsschutzinteresse. Der Rechtsschutz zum Bundesgerichtshof
trete nicht an die Stelle verfassungsgerichtlichen
Rechtsschutzes im Organstreitverfahren.
14
2. Die Begründetheit des Antrages ergebe sich
sowohl mit Blick auf die Erfolgsaussichten in der Hauptsache
als auch unabhängig davon nach Maßgabe einer
Interessenabwägung.
15
a) Da der Antrag in der Hauptsache
offensichtlich begründet sei, müsse es zu einer
Folgenabwägung nicht kommen. Der Zweite Senat des
Bundesverfassungsgerichts habe in seiner Leitentscheidung zum
Untersuchungsausschuss die entscheidenden Fragen zum
Minderheitenrecht bereits geklärt. Dem aus Art. 44
Abs. 1 Satz 1 GG folgenden Anspruch darauf, dass den
Beweisanträgen der Ausschussminderheit grundsätzlich Folge
geleistet werde, laufe das Verhalten des Antragsgegners
zuwider. Ein verfassungsgemäßes Durchführungshindernis oder
eine verfassungsgemäße Einschränkung von Art. 44 GG
durch die Regelungen des Untersuchungsausschussgesetzes
bestünden nicht.
16
b) Auch im Modell der offenen
Interessenabwägung müsse eine einstweilige Anordnung ergehen.
Ansonsten verliere die Einsetzungsminderheit ihr
verfassungsmäßiges Recht auf Aufklärung des Sachverhalts,
obwohl der Deutsche Bundestag bis zur letzten zunächst
terminierten Zeugenvernehmung noch Bestand haben werde.
Minderheitenrechte müssten sich bis zum Ende einer
Wahlperiode behaupten können. Demgegenüber würde dem
Antragsgegner die Erstellung des Sachberichts zwar erschwert,
aber nicht rechtlich oder tatsächlich unmöglich gemacht.
17
Der Antragsgegner beantragt, den Antrag
abzulehnen. Dieser sei unzulässig und unbegründet. Dazu führt
der Antragsgegner im Wesentlichen aus, der Hauptantrag sei
nicht nur unklar, vielmehr handele es sich nachgerade um
einen "Nicht-Antrag". Auch der Hilfsantrag sei unzulässig.
Eine Vorwegnahme der Hauptsache komme zwar grundsätzlich in
Betracht, müsse aber an der offensichtlichen Unzulässigkeit
und Unbegründetheit der Hauptsache scheitern.
18
1. Der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht
stehe nicht offen, jedenfalls fehle diesbezüglich ein
allgemeines Rechtsschutzbedürfnis. Da über die Auslegung des
§ 33 PUAG gestritten werde, sei eine Streitigkeit nach
dem Untersuchungsausschussgesetz gegeben, für die der
Rechtsweg zum Bundesgerichtshof führe. Auch komme eine
Zuweisung an den Ermittlungsrichter nach § 17
Abs. 4 PUAG in Betracht. Das
Untersuchungsausschussgesetz gehe von der Ausschließlichkeit
des Rechtsweges zum Bundesgerichtshof aus. § 36
Abs. 1 PUAG erfasse nur Fälle, die wegen der
Einzelfallzuweisung nicht zum Bundesgerichtshof gebracht
werden können.
19
2. Die Antragsteller zu I. seien nur insoweit
antragsbefugt, als es sich um die Abgeordneten handele, die
an der konkreten Antragstellung mitgewirkt hätten. Die
Antragstellerin zu III. sei gar nicht antragsbefugt, da eine
Prozessstandschaft in diesem Falle abzulehnen sei.
20
3. Auch eine Rechtsgefährdung nach
Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 64 Abs. 1
BVerfGG könne nicht gegeben sein. Die Zeugenvernehmung sei
nicht abgebrochen oder eingestellt, sondern nur vorläufig
ausgesetzt worden. Träte das vorzeitige Ende der
Legislaturperiode wider Erwarten nicht ein, würde die
Zeugeneinvernahme weiter geführt.
21
4. Die Anträge seien unbegründet, da in der
Notwendigkeit eines Berichts für das Bundestagsplenum ein
Durchführungshindernis liege, welches das Beweisantragsrecht
der Einsetzungsminderheit hindere. Der Bericht sei
unmittelbarer Zweck des Untersuchungsausschusses; dieser
müsse daher nicht nur hinreichend strukturiert werden,
sondern mit der Möglichkeit einer Erörterung im Plenum des
Deutschen Bundestages verbunden sein. Die Pflicht zur Vorlage
eines entsprechenden Berichts ergebe sich nicht aus § 33
Abs. 3 PUAG, sondern unmittelbar aus Art. 44
Abs. 1 Satz 1 GG. Obwohl ein Sachstandsbericht gegenüber
einem Abschlussbericht ein Minus sei, sei seine Erstellung
nur mit erheblichem Arbeitsaufwand möglich, der die weitere
Fortführung der Beweisaufnahme verbiete. In einer
Folgenabwägung müsse das parlamentarische Recht der
Selbstinformation schwerer wiegen als ein Interesse an der
unverzüglichen Fortführung der vorläufig ausgesetzten
Zeugeneinvernahme.
22
Dem Bundespräsidenten, dem Deutschen
Bundestag, dem Bundesrat und der Bundesregierung wurde
Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.
23
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung, der als auf die im Beschlusstenor ausgesprochene
Verpflichtung gerichtet zu verstehen ist, ist zulässig und
begründet.
24
1. Der Zulässigkeit eines Antrags auf Erlass
einer einstweiligen Anordnung nach § 32 BVerfGG steht
nicht entgegen, dass ein Antrag in der Hauptsache noch nicht
gestellt wurde. Es ist nicht erforderlich, dass zum Zeitpunkt
der Antragstellung im Verfahren des einstweiligen
Rechtsschutzes bereits ein Verfahren in der Hauptsache
anhängig ist (vgl. BVerfGE 3, 267 ; 7, 367
; 105, 235 ; stRspr). Dies setzt
allerdings voraus, dass nachfolgend ein Hauptsacheantrag
gestellt werden könnte, der nicht von vornherein unzulässig
oder offensichtlich unbegründet wäre (BVerfGE 66, 39
; Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats
des Bundesverfassungsgerichts vom 7. September 1987
- 2 BvR 16/87 -, NJW 1987,
S. 3245 f.). Dies ist hier nicht der Fall.
25
2. Antragsteller und Antragsgegner sind im
Verfahren der einstweiligen Anordnung parteifähig, da sie im
Organstreitverfahren im Sinne des § 63 BVerfGG
parteifähig wären. Nach § 63 BVerfGG können auch Teile
der dort benannten Verfassungsorgane Antragsteller im
Organstreit sein, wenn sie im Grundgesetz
oder in den Geschäftsordnungen mit eigenen Rechten
ausgestattet sind.
26
a) Die Antragsteller zu I. sind parteifähig.
Die so genannte qualifizierte Minderheit der Mitglieder des
Deutschen Bundestages ist in Art. 44 GG mit eigenen
Rechten ausgestattet.
27
b) Die Antragstellerin zu II. ist als
"Fraktion im Untersuchungsausschuss" als Organteil des
Deutschen Bundestages im Sinne des § 63 BVerfGG zu
behandeln (vgl. BVerfGE 67, 100 ). Der
Untersuchungsausschuss ist ein gemäß Art. 44 GG mit
besonderen Rechten ausgestattetes Hilfsorgan des Deutschen
Bundestages.
28
c) Die Antragstellerin zu III. ist als ständig
vorhandene Gliederung des Deutschen Bundestages ebenfalls
parteifähig (vgl. BVerfGE 20, 56 ; 45, 1
; stRspr). Dies gilt auch für Organklagen, in denen
die Fraktion in Prozessstandschaft für das Gesamtparlament
tritt, um im eigenen Namen Rechte geltend zu machen, die dem
Deutschen Bundestag gegenüber einem möglichen Antragsgegner
zustehen könnten (vgl. BVerfGE 2, 143 ; 90, 286
; 100, 266 ; 103, 81 ; 104,
151 ).
29
d) Der Antragsgegner ist ein gemäß
Art. 44 GG mit eigenen Rechten ausgestattetes Hilfsorgan
des Deutschen Bundestages. Der Bundestag kann von Verfassungs
wegen als Plenum diese besonderen Befugnisse nicht selbst
wahrnehmen (vgl. BVerfGE 67, 100 ; 105, 197
). Die Antragsteller können aus diesem Grund
Rechte im parlamentarischen Untersuchungsverfahren nur
gegenüber dem Ausschuss geltend machen, der die beanstandete
Maßnahme - hier den Beschluss, die Termine aufzuheben und die
Zeugen abzuladen - selbst verantwortet (vgl. BVerfGE 105, 197
).
30
3. Die Antragsteller sind im Verfahren der
einstweiligen Anordnung antragsbefugt, da sie in der
Hauptsache im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG
antragsbefugt wären. Sie haben die Verletzung in eigenen
Rechten hinreichend dargelegt.
31
Die Rechte der einsetzungsberechtigten und
insofern qualifizierten Minderheit nach Art. 44 GG
beschränken sich nicht auf das Recht auf Einsetzung eines
Untersuchungsausschusses. Damit das Kontrollrecht ausgeübt
werden kann, treten weitere Mitbestimmungsrechte in Bezug auf
die Arbeit des Untersuchungsausschusses hinzu (vgl. BVerfGE
49, 70 ). Der Senat hat entschieden, dass
sowohl der konkret als Einsetzungsminderheit in Erscheinung
getretenen Fraktion als auch der potentiell
einsetzungsberechtigten Minderheit bestimmte Rechte zur
Sicherung der Durchführung des Untersuchungsauftrags zustehen
(vgl. BVerfGE 105, 197 ).
32
Auch die Abgeordneten einer Fraktion im
Ausschuss können sich auf die von Art. 44 GG erfassten
Minderheitenrechte berufen, um die Antragsbefugnis im
Organstreitverfahren darzulegen. Die in den
Untersuchungsausschuss entsandten Abgeordneten einer
Fraktion, die mindestens ein Viertel der Mitglieder des
Deutschen Bundestages umfasst, repräsentieren den
einsetzungsberechtigten Teil des Deutschen Bundestages im
Ausschuss jedenfalls so lange, wie kein Dissens zwischen der
Fraktion und ihren Vertretern im Ausschuss erkennbar ist
(vgl. BVerfGE 105, 197 ).
33
Eine Fraktion ist im Organstreitverfahren und
damit auch im Verfahren der einstweiligen Anordnung
antragsbefugt, soweit sie - wie hier als Antragstellerin zu
III. - prozessstandschaftlich die Rechte des Gesamtparlaments
in eigenem Namen geltend zu machen beabsichtigt (vgl. BVerfGE
45, 1 ; 105, 197 ). Zur Antragsbefugnis
einer Fraktion, die für den Bundestag prozessstandschaftlich
Rechte im eigenen Namen wahrzunehmen beabsichtigt, hat das
Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass das
Untersuchungsrecht aus Art. 44 Abs. 1 GG auch nach
der Einsetzung des Untersuchungsausschusses Sache des
Parlaments als Ganzes bleibt, das sich des Ausschusses zur
sachgerechten Erfüllung dieser Aufgabe bedient (vgl. BVerfGE
49, 70 ; 67, 100 ; 83, 175 ;
105, 197 ). Es kann offen bleiben, wie weit die
Rechte der Antragstellerin zu III., die zwar keine
einsetzungsberechtigte Minderheit verkörpert, sich das
Anliegen einer solchen aber zu eigen macht, im Einzelnen
reichen. Es ist jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass die
nicht einvernehmliche Beendigung der beschlossenen
Beweisaufnahme eines Untersuchungsausschusses auch Rechte der
nicht einsetzungsberechtigten Minderheit verletzt.
34
4. Der Antrag ist auch zulässig, obwohl er auf
eine Maßnahme gerichtet ist, die die Entscheidung in der -
bisher nicht anhängigen - Hauptsache im Wesentlichen
vorwegnimmt. Die Vorwegnahme der Hauptsache führt dann nicht
zur Unzulässigkeit des Antrages, wenn eine Entscheidung in
der Hauptsache zu spät kommen würde und dem Antragsteller in
anderer Weise ausreichender Rechtsschutz nicht mehr gewährt
werden kann (vgl. BVerfGE 34, 160 ; 67,
149 ; stRspr). Der Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung betrifft die Umsetzung eines
Terminierungsbeschlusses für mehrere Termine im Juni sowie
für einen weiteren Termin am 8. Juli 2005. Der Beschluss
droht sich durch Zeitablauf zu erledigen. Auf der Grundlage
des bestehenden Beschlusses sind verstrichene Termine auch
nicht nachholbar, so dass ohne die Möglichkeit anderweitigen
Rechtsschutzes eine Entscheidung in der Hauptsache zu spät
kommen müsste.
35
5. Die allgemeine Subsidiarität des
Verfassungsprozesses steht dem Rechtsschutzbedürfnis der
Antragsteller nicht entgegen. Das Bundesverfassungsgericht
ist für die Entscheidung
über die Streitigkeit allein zuständig, ohne dass die
Antragsteller zunächst den Bundesgerichtshof hätten anrufen
müssen.
36
Die Zuständigkeit des Bundesgerichtshofs nach
§ 36 Abs. 1 PUAG gilt nur für Streitigkeiten nach
diesem Gesetz. Darum handelt es sich bei der vorliegenden
Streitigkeit nicht. Die vorzeitige Beendigung der
Ausschussarbeit durch Beschluss wird von diesem Gesetz nicht
erfasst. Auch § 33 Abs. 3 PUAG, der die
Berichterstattung in dem Fall regelt, dass ein
Untersuchungsausschuss seinen Auftrag absehbar nicht mehr vor
Ablauf der Wahlperiode erledigen kann, behandelt nicht
unmittelbar die Frage der vorzeitigen Beendigung und
Aussetzung eines bereits beschlossenen Arbeitsprogramms zur
weiteren Beweisaufnahme durch Zeugeneinvernahme. Es geht um
den Umfang und den Inhalt der Rechte vor allem der
einsetzungsberechtigten Minderheit aus Art. 44
Abs. 1 GG. Berührt eine solche verfassungsrechtliche
Frage zugleich die Auslegung einer Norm des
Untersuchungsausschussgesetzes, so ändert das nichts am
verfassungsrechtlichen Charakter der Auslegungsfrage, die im
Organstreitverfahren gestellt wird (Art. 93 Abs. 1
Nr. 1 GG). Die Beteiligten streiten auch nicht um die
Rechtzeitigkeit und den Umfang des Sachstandsberichts nach
§ 33 Abs. 3 PUAG; vielmehr nimmt der Antragsgegner
die Regelung über die Berichterstattung, die er selbst als
verfassungsgeboten ansieht, lediglich zum Anlass, die Arbeit
des Untersuchungsausschusses vorläufig einzustellen.
37
Die Auslegung des Verfassungsrechts ist nicht
mit der dem Bundesgerichtshof zugewiesenen
verfahrensrechtlichen Überprüfung der Ausschussarbeit im
Einzelnen, zum Beispiel bezüglich der Erhebung bestimmter
Beweise, der Verlesung von Schriftstücken oder der
Herausgabepflicht von Gegenständen, identisch. Es geht dabei
nicht um eine dem Ablauf eines Strafprozesses vergleichbare
Ordnung des Untersuchungsverfahrens im engeren Sinne, sondern
um die Vereinbarkeit einer Maßnahme mit Verfassungsrecht.
38
Eine verfassungsrechtliche Kompetenz hat das
Untersuchungsausschussgesetz dem Bundesgerichtshof nicht
zugewiesen. Das ergibt sich aus dem verfahrensrechtlichen
Vorbehalt des § 36 Abs. 1 PUAG, welcher hier in
Gestalt des Organstreitverfahrens durchgreift, ebenso wie aus
der Vorlagepflicht an das Bundesverfassungsgericht bei
Zweifeln an der Verfassungsmäßigkeit des
Einsetzungsbeschlusses nach § 36 Abs. 2 PUAG.
39
Die Antragsteller haben geltend gemacht, ihrem
Anspruch auf Fortsetzung der Zeugeneinvernahme stehe eine
verfassungskonforme Einschränkung durch das
Untersuchungsausschussgesetz nicht entgegen. Sie machen damit
kein im Untersuchungsausschussgesetz ausdrücklich oder
implizit geregeltes oder mit dem Untersuchungsausschussgesetz
zumindest vereinbares Recht geltend, sondern einen Anspruch,
der sich unabhängig von der einfachgesetzlichen Rechtslage
unmittelbar aus Art. 44 Abs. 1 GG ergeben soll.
40
1. Bei der Entscheidung über den Antrag auf
Erlass einer einstweiligen Anordnung müssen die Gründe, die
für die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahme
sprechen, außer Betracht bleiben, es sei denn, der Antrag in
der Hauptsache erwiese sich als von vornherein unzulässig
oder doch offensichtlich unbegründet.
41
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung ist jedoch nur begründet, wenn eine vorläufige
Regelung zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung
drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum
gemeinen Wohl dringend geboten ist (vgl. BVerfGE 71, 158
). Für eine einstweilige Anordnung ist kein Raum,
wenn das Bundesverfassungsgericht die Hauptsache so
rechtzeitig zu entscheiden vermag, dass hierdurch die
absehbaren Nachteile vermieden werden können.
42
Der Erlass einer einstweiligen Anordnung im
Organstreitverfahren ist ein Eingriff des
Bundesverfassungsgerichts in die Autonomie eines anderen
Verfassungsorgans. Bei der Prüfung der Voraussetzungen des
§ 32 BVerfGG ist deshalb grundsätzlich ein strenger
Maßstab anzulegen (vgl. BVerfGE 104, 23 ; 106, 51
). Der Erlass kann allein der vorläufigen Sicherung
des strittigen organschaftlichen Rechts der Antragsteller
dienen, damit es nicht im Zeitraum bis zur Entscheidung der
Hauptsache durch vollendete Tatsachen überspielt wird (vgl.
BVerfGE 89, 38 ; 96, 223 ; 98, 139
).
43
Ist der Antrag in der Hauptsache weder
unzulässig noch offensichtlich unbegründet, so wägt das
Bundesverfassungsgericht die Nachteile, die einträten, wenn
die einstweilige Anordnung nicht erginge, die Maßnahme aber
später für verfassungswidrig erklärt würde, gegen diejenigen
Nachteile ab, die entstünden, wenn die Maßnahme nicht in
Kraft träte, sie sich aber im Hauptsacheverfahren als
verfassungsgemäß erwiese (vgl. BVerfGE 86, 390 ;
88, 173 ; 99, 57 ; 104, 23
; stRspr).
44
2. a) Bedenken gegen die Zulässigkeit eines
Organstreitverfahrens in der Hauptsache, die über die im
Rahmen der Zulässigkeit des Antrages auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung erörterten Fragestellungen
hinausgehen, bestehen nicht.
45
b) Ein Antrag in der Hauptsache wäre auch
nicht offensichtlich unbegründet.
46
Das Untersuchungsausschussgesetz regelt den
Fall, dass die Mehrheit im Untersuchungsausschuss die Arbeit
des Ausschusses trotz bestehender Terminierung weiterer
Zeugeneinvernahme beendet oder auf unabsehbare Zeit aussetzt,
nicht. Welche Rechte der Minderheit gegen Mehrheitsbeschlüsse
bezüglich der Beendigung oder Aussetzung der Beweisaufnahme
in einem Untersuchungsverfahren zustehen, wenn im politischen
Raum die Auflösung des Bundestages angestrebt wird, bleibt
damit eine Frage der Auslegung des Art. 44 Abs. 1
GG. Die Rechte, die im Untersuchungsausschussverfahren für
die qualifizierte Minderheit aus Art. 44 GG folgen, sind
bereits Gegenstand verfassungsgerichtlicher Entscheidungen
gewesen. Es besteht aber noch Klärungsbedarf, wie sich diese
Rechte in der vorliegenden Konstellation auswirken.
47
3. a) Wenn dem Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung stattgegeben würde, die Hauptsache
aber keinen Erfolg hätte, würde dies dazu führen, dass das
Arbeitsprogramm des Visa-Untersuchungsausschusses entgegen
einem rechtmäßigen Beschluss über die Beendigung der
Zeugeneinvernahme gleichwohl fortgeführt würde. Im Ergebnis
würden weitere Zeugen vernommen, obwohl diese nicht mehr
gehört werden müssten. Dadurch könnte die Erstellung eines
Sachstandsberichts erschwert oder verzögert werden und die
Notwendigkeit von Abstrichen hinsichtlich der Ausführlichkeit
des Berichts entstehen.
48
Dem gegenüber wäre bei einer Ablehnung des
Antrages auf Erlass einer einstweiligen Anordnung und
späterer Stattgabe in der Hauptsache das bereits beschlossene
Arbeitsprogramm, wie es sich im Terminierungsbeschluss vom
31. März 2005 niederschlägt, in rechtswidriger Weise
vorzeitig beendet oder auf unabsehbare Zeit ausgesetzt
worden, so dass Zeugen an den besagten Terminen nicht gehört
worden wären und möglicherweise auch später nicht mehr gehört
werden könnten, obwohl sie hätten gehört werden müssen.
49
b) Das Interesse der Antragsteller an der
Fortführung des beschlossenen Arbeitsprogramms des
Visa-Untersuchungsausschusses entgegen einem
Aussetzungsbeschluss der Ausschussmehrheit ist grundsätzlich
schutzwürdig, weil die besonderen Schutzrechte für die
qualifizierte Minderheit im Untersuchungsausschussrecht sonst
leerlaufen könnten, ohne dass im Rahmen einer einstweiligen
Anordnung bereits darüber entschieden werden müsste, wie weit
die aus Art. 44 GG folgenden Minderheitenrechte im
vorliegenden Fall im Einzelnen gehen. Es besteht ein
grundsätzliches Interesse der Einsetzungsminderheit, dass die
Arbeit des Ausschusses so lange fortgeführt wird, bis der
Untersuchungsauftrag abgeschlossen ist oder sich die
Anzeichen dafür konkretisieren, dass der Untersuchungsauftrag
nicht bis zu einem regulären oder vorzeitigen Ende der
Wahlperiode erledigt werden kann.
50
c) Dem gegenüber steht das Interesse des
Antragsgegners daran, dem Deutschen Bundestag rechtzeitig vor
Ablauf der Legislaturperiode einen Sachstandsbericht
vorzulegen. Die grundsätzliche Schutzwürdigkeit eines
entsprechenden Interesses ergibt sich aus der in § 33
Abs. 3 PUAG konkretisierten Pflicht, einen derartigen
Bericht zur Information des Deutschen Bundestages über den
Stand der Untersuchungsergebnisse vorzulegen.
51
4. a) Die Schutzwürdigkeit der Interessen des
Antragsgegners ist derzeit nur als gering zu veranschlagen.
Nachteile, die schützenswerte Interessen des Antragsgegners
fühlbar beeinträchtigen, können zum gegenwärtigen Zeitpunkt
nämlich nur entstehen, wenn die Wahlperiode des 15. Deutschen
Bundestages vorzeitig enden sollte. Die Entscheidung über
eine vorzeitige Beendigung hängt indes, da das deutsche
Verfassungsrecht ein Selbstauflösungsrecht des Deutschen
Bundestages nicht kennt, von Faktoren ab, deren Eintreten
gegenwärtig nicht prognostiziert werden kann. Die
Voraussetzungen für mögliche Neuwahlen verdichten sich in
einer rechtlich bedeutsamen Weise in einem ersten Schritt
erst dann, wenn die Mehrheit der Mitglieder des Deutschen
Bundestages einem Antrag des Bundeskanzlers, ihm das
Vertrauen auszusprechen, nicht zustimmen sollte (Art. 68
GG). Es liegt sodann allein in der Entscheidung des
Bundespräsidenten, der in eigener Verantwortung auch
rechtliche Fragen zu prüfen hat, ob er den Deutschen
Bundestag auflöst oder nicht.
52
Auch wenn man schon jetzt annähme, dass der
Deutsche Bundestag aufgelöst wird und eine Neuwahl in der
zweiten Septemberhälfte oder später stattfindet, wäre
angesichts dessen, dass die parlamentarische Sommerpause am
5. September 2005 endet, immer noch Zeit, den Sachstand oder
gar einen Abschlussbericht dem Plenum vorzulegen. Soweit der
Antragsgegner auf Umfang und Zeitbedarf für die
Berichterstattung bei früheren Untersuchungsausschüssen
verweist, betreffen diese Beispiele keinen Sachstandsbericht
wegen der vorzeitigen Auflösung des Deutschen Bundestages. Im
Hinblick auf Zeitbedarf und Umfang eines Sachstandsberichts
in diesen Fällen ist auch zu berücksichtigen, dass es
vergleichbare Situationen gibt, in denen innerhalb kurzer
Frist dem Deutschen Bundestag ein Sachstandsbericht über den
bisherigen Gang des Verfahrens sowie über das bisherige
Ergebnis der Untersuchungen vorzulegen ist (zum Beispiel
erfolgreiche Wahlprüfungsverfahren).
53
Zwingende oder jedenfalls gewichtige Gründe,
sofort und ohne Übergang noch im Juni des Jahres die in der
Sache unstreitige Beweisaufnahme abzubrechen, sind nicht
ersichtlich. Schließlich ist es dem Ausschuss unbenommen,
bereits einen Sachstandsbericht vorzubereiten, in den die
noch ausstehenden wenigen Zeugenvernehmungen bis 8. Juli 2005
eingearbeitet werden.
54
b) Die Nachteile hingegen, die entstünden,
wenn eine einstweilige Anordnung, die die Interessen der
Antragsteller vorläufig sichert, nicht ergeht, sich die
Hauptsache später aber als begründet erweist, wiegen so
schwer, dass der Erlass einer vorläufigen Regelung geboten
ist.
55
Der unerwartete Verlust von Beweismitteln, die
aus der Sicht der Antragsteller für die Aufklärung des
Untersuchungsthemas von Bedeutung sind, würde dem Zweck des
parlamentarischen Untersuchungsrechts zuwiderlaufen und die
Rechte der Antragsteller in schwerwiegender Weise verletzen.
Dabei ist es weder Sache des Gerichts noch der
Ausschussmehrheit, über die Notwendigkeit noch ausstehender
Zeugenbefragungen zu urteilen. Denn dies ist, wie der Senat
klargestellt hat (vgl. BVerfGE 105, 197 ), bis zu
den Grenzen des Missbrauchs Sache der einsetzungsberechtigten
Minderheit.