BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvQ 189/23 -
In dem Verfahren
über den Antrag,
im Wege der einstweiligen Anordnung
1.
das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF) zu verpflichten, in allen Präsentationen von vorläufigen amtlichen Endergebnissen von Landtagswahlen in seinem linearen Fernsehprogramm ZDF am 9. Oktober 2023 die Wahlergebnisse all jener Parteien auszuweisen, die ein Wahlergebnis von mindestens einem Prozent erreichen,
2.
den Norddeutschen Rundfunk (NDR) zu verpflichten, in allen Präsentationen von vorläufigen amtlichen Endergebnissen von Landtagswahlen im linearen Gemeinschaftsfernsehprogramm der ARD „Das Erste Deutsche Fernsehen“ in den Nachrichtensendungen Tagesschau und Tagesthemen am 9. Oktober 2023 die Wahlergebnisse all jener Parteien auszuweisen, die ein Wahlergebnis von mindestens einem Prozent erreichen
Antragstellerin:Partei Mensch Umwelt Tierschutz
(Tierschutzpartei),
- Bevollmächtigter:
(…) -
hat die 2. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterinnen Langenfeld,
Fetzer,
und den Richter Offenloch
gemäß § 32 Abs. 1 in Verbindung mit § 93d Abs. 2 BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)
am 8. Oktober 2023 einstimmig beschlossen: Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt. G r ü n d e :
1
Die am 8. Oktober 2023 gemäß § 32 Abs. 5 Satz 1 BVerfGG bekanntgegebene Entscheidung beruht auf den gemäß § 32 Abs. 5 Satz 2 BVerfGG nachfolgend dargelegten Gründen: A.
2
Am 8. Oktober 2023 wurden die Landtage in Hessen und Bayern gewählt. An diesen Wahlen beteiligten sich 15 beziehungsweise 21 Parteien, darunter die jeweiligen Landesverbände der Antragstellerin. Mit Schreiben vom 7. Oktober 2023 hat die Antragstellerin einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt. Damit begehrte sie, das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF) und den Norddeutschen Rundfunk (NDR) zu verpflichten, die Ergebnisse all jener Parteien bei der Präsentation der vorläufigen amtlichen Endergebnisse der Landtagswahlen im jeweiligen linearen Fernsehprogramm am 9. Oktober 2023 auszuweisen, die ein Ergebnis von mindestens einem Prozent der Stimmen erreichen. I.
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1. a) Mit Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung vom 25. September 2023 begehrte die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht Mainz die Verpflichtung des ZDF, in allen Landtagswahl-Ergebnispräsentationen in dessen linearen Fernsehprogramm am 8. und 9. Oktober 2023 die Wahlergebnisse all jener Parteien auszuweisen, die mindestens ein Prozent erreichen, hilfsweise, soweit danach nicht mehr als 15 Parteien ausgewiesen werden müssten, weiter hilfsweise die Wahlergebnisse der Parteien auszuweisen, die ein Wahlergebnis in Bayern von mindestens 0,55 Prozent und in Hessen von mindestens 0,9 Prozent erreichen. Das Verwaltungsgericht Mainz lehnte die Anträge mit Beschluss vom 4. Oktober 2023 – 4 L 532/23.MZ – ab. Haupt- und Hilfsanträge seien unbegründet. Die Antragstellerin habe nicht glaubhaft gemacht, dass ein Anordnungsgrund und ein Anordnungsanspruch vorlägen. Ein Anspruch der Antragstellerin auf Ausweisung der Wahlergebnisse ergebe sich weder aus § 5 PartG noch aus Art. 21 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG. § 5 PartG finde keine Anwendung, weil eine redaktionell gestaltete, von öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten verantwortete Wahlsendung keine öffentliche Leistung im Sinne dieser Vorschrift darstelle. Auch aus dem verfassungsrechtlich gewährleisteten Recht auf Chancengleichheit der Parteien aus Art. 21 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG ergebe sich kein Anspruch auf die begehrte Ausweisung der Wahlergebnisse. Selbst wenn man, was offenbleiben könne, einen Eingriff in die Chancengleichheit der Antragstellerin beziehungsweise anderer betroffener Parteien annehme, führe jedenfalls die sodann gebotene Abwägung zwischen der Chancengleichheit der Parteien und der Rundfunkfreiheit des Antragsgegners zu dem Ergebnis, dass der Antragsgegner der Chancengleichheit der Parteien durch sein redaktionelles Gesamtkonzept bestehend aus Vorwahl- und Nachwahlberichterstattung ausreichend Rechnung trage.
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b) Die dagegen gerichtete Beschwerde vom 5. Oktober 2023 wies das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz mit Beschluss vom 6. Oktober 2023 - 2 B 10899/23.OVG - zurück. Haupt- und Hilfsanträge seien mangels Rechtsschutzbedürfnisses in Bezug auf weitere Parteien unzulässig. Die Antragstellerin könne nur geltend machen, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Die Anträge seien im Übrigen unbegründet. Die Antragstellerin habe den Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht. Die Entscheidung des Antragsgegners, Parteien nicht auszuweisen, die weniger als drei Prozent erreichten, sei rechtlich nicht zu beanstanden.
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2. a) Bezogen auf Fernsehsendungen in der ARD beantragte die Antragstellerin parallel hierzu beim Verwaltungsgericht Hamburg gegen den NDR den Erlass einer einstweiligen Anordnung mit demselben Ziel. Das Verwaltungsgericht lehnte die Anträge mit Beschluss vom 4. Oktober 2023 – 17 E 4080/23 – ab. Es fehle jedenfalls an dem erforderlichen Anordnungsanspruch. Ein Anspruch auf Teilhabe an der Präsentation der Prognosen, Hochrechnungen und vorläufigen amtlichen Endergebnisse durch individuelle Anführung ihres Wahlergebnisses könne gegenüber dem Antragsgegner nicht aus Art. 21 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG abgeleitet werden. Als Bundespartei stehe die Antragstellerin schon nicht in einem Wettbewerb mit anderen an den Landtagswahlen in Bayern und Hessen teilnehmenden Landesparteien. Die Nennung des Parteinamens bei der Präsentation der Wahlergebnisse in den bundesweiten Nachrichtensendungen möge zwar für ihren Bekanntheitsgrad von Einfluss sein; die Wahlergebnisse beträfen aber nicht die Chancengleichheit der nur an Wahlen zum Deutschen Bundestag teilnehmenden Antragstellerin. Im Übrigen müsse die dem Antragsgegner zustehende Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 GG gegenüber dem Recht auf Chancengleichheit der Parteien nicht zurücktreten.
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b) Mit Beschluss vom 5. Oktober 2023 – 5 Bs 129/23 – wies das Hamburgische Oberverwaltungsgericht die Beschwerde der Antragstellerin vom selben Tag zurück. Das Verwaltungsgericht Hamburg habe seine Entscheidung auf mehrere selbstständig tragende Erwägungen gestützt. Der Antragstellerin sei es nicht gelungen, jede einzelne zu erschüttern. Dies betreffe die Ablehnung eines eigenen Anspruchs der Bundespartei auf Nennung der Ergebnisse eines Landesverbands. Zudem sei die Entscheidung des Antragsgegners, eine Partei erst ab drei Prozent der Stimmen zu nennen, mit dem Prinzip der abgestuften Chancengleichheit vereinbar. II.
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Die Antragstellerin ersucht das Bundesverfassungsgericht mit ihrem Schriftsatz vom 7. Oktober 2023, beim Bundesverfassungsgericht per Fax am 8. Oktober 2023 eingegangen, die beiden Rundfunkanstalten zu verpflichten, alle Parteien, die bei den Landtagswahlen vom 8. Oktober 2023 mindestens ein Prozent der Stimmen erreichen, in der Präsentation der vorläufigen amtlichen Endergebnisse in ihrem linearen Fernsehprogramm am 9. Oktober 2023 zu nennen.
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1. Der Antrag auf Erlass der einstweiligen Anordnung sei zulässig, weil die Antragstellerin mit der noch einzureichenden Verfassungsbeschwerde erreichen könne, dass gegenüber ZDF und NDR eine entsprechende Nachwahlberichterstattung angeordnet beziehungsweise eine Verletzung der Grundrechte auf Chancengleichheit und effektiven Rechtsschutz festgestellt werde.
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2. Der Antrag sei auch begründet. In der Kürze der verbliebenen Zeit könne voraussichtlich nicht abschließend geprüft werden, ob die noch einzulegende Verfassungsbeschwerde begründet wäre. Die maßgeblichen Fragen seien durch die Verfassungsrechtsprechung nicht geklärt und von den Fachgerichten widersprüchlich beantwortet worden. Dies betreffe die Beeinflussung der Chancengleichheit durch die (Nicht-)Nennung von Parteien, die Reichweite des Gestaltungsspielraums der Rundfunkanstalten bei der Nachwahlberichterstattung, die „Überstrapazierung“ der Aufmerksamkeit von Zuschauern durch die Nennung weiterer Parteien und die Möglichkeit des Ausgleichs der Benachteiligung von Parteien bei der Präsentation von Wahlergebnissen im Fernsehen durch ihre Berücksichtigung im Internet.
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Daher sei auf Grundlage einer Folgenabwägung zu entscheiden. Erginge die einstweilige Anordnung und hätte die Hauptsache keinen Erfolg, wären ZDF und NDR in ihrer Rundfunkfreiheit beeinträchtigt. Der Eingriff sei gering, weil jeweils nur sehr wenige Sekunden Sendezeit während der Ergebnispräsentationen betroffen wären. Erginge die Anordnung nicht und hätte die Hauptsache Erfolg, wäre die Antragstellerin in ihrem Grundrecht auf Chancengleichheit beeinträchtigt, da der komplette Ausschluss von mehreren „voraussichtlich besonders publikumswirksamen Sendungen“ drohe, sich ihre Chancen bei den kommenden Wahlen (Europawahl 2024, Landtagswahlen Ende 2024 und darüber hinaus, Bundestagswahl 2025) nachhaltig gegenüber anderen Parteien verschlechterten und die nachteiligen Folgen dauerhaft und bis zur nächsten Wahl nicht korrigierbar seien. Hinzu komme die Benachteiligung der Antragstellerin gegenüber Parlamentsparteien in ihren Bemühungen um weitere Spenden und Mitgliedsbeiträge mindestens bis zur nächsten Wahl in einem nicht zu vertretenden Ausmaß. III.
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Dem ZDF und dem NDR ist mit Verfügung vom 8. Oktober 2023 gemäß § 23 Abs. 2 BVerfGG Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden.
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1. Das ZDF hat sich mit Schriftsatz vom 8. Oktober 2023 dahingehend eingelassen, dass dem Antrag nicht stattzugeben sei. Dieser sei unbegründet. Die Ausführungen der Antragstellerin zum Anspruch auf Gleichbehandlung durch den Staat gingen an der Sache vorbei. Gleiches gelte für die Inanspruchnahme der Rechtsprechung und der programmlichen Praxis der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten bezüglich der Vorwahlberichterstattung. Die hierauf bezogene Abwägung der Rechte der Parteien (Art. 21 GG) und der Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) schränkten die Berichterstattungsfreiheit aufgrund der besonderen Bedeutung der Chancengleichheit der Parteien im Wahlkampf in einem begrenzten Zeitraum ein. Mit Abschluss des Wahlvorgangs müsse der Programmgestaltungsfreiheit hingegen wieder der gebührende Stellenwert beigemessen werden. Es sei unzutreffend, dass im Rahmen der vorzunehmenden Folgenabwägung die durch Art. 5 Abs. 1 GG geschützte Programmgestaltungsfreiheit nur gering beeinträchtigt werde. Auftrag und Ziel der Berichterstattung sei es, eine möglichst große Zahl der Zuschauer mit den Informationen zu erreichen, die von tagesaktueller Relevanz seien. Dabei spielten eine Vielzahl von Faktoren eine Rolle: Nachrichtenlage, Bedeutung der Information nach gesellschaftlicher, politischer, generell das Zuschauerinteresse erreichender Relevanz, und so weiter. Es müsse deshalb der journalistisch-fachlichen, an qualitativen Maßstäben ausgerichteten Entscheidung der Rundfunkanstalten überlassen bleiben, wie sie anhand der genannten Kriterien die Inhalte der Nachrichtensendungen auswählten und welche Zeit und welchen Stellenwert sie den verfügbaren Informationen für den Ablauf linearer Nachrichtensendungen einräumten.
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2. Auch der NDR hat mit Schriftsatz vom 8. Oktober 2023 die Auffassung vertreten, der Antrag sei abzulehnen. Wahlentscheidungen beruhten auf unzähligen Umständen. Die Nennung einer Partei im Rahmen von Ergebnispräsentationen, die regelmäßig bezogen auf die nächste Wahl vier oder fünf Jahre her seien, stelle keinen oder jedenfalls einen vollkommen zu vernachlässigenden Faktor bei der Wahlentscheidung dar. Die Behauptung, eine etwaige Nichtnennung der Antragstellerin in den Sendungen Tagesschau und Tagesthemen am Montag nach der Wahl habe irgendeine Auswirkung auf die nächsten Wahlen zu den Landtagen in Bayern und Hessen, sei durch nichts nachgewiesen oder auch nur plausibel gemacht; das gelte auch für die erst Monate später stattfindenden nächsten Wahlen. Dagegen liege ein unmittelbarer und nicht revidierbarer Eingriff in die Rechte des Antragsgegners vor, wenn er verpflichtet würde, die Ergebnisse von Parteien in den Ergebnispräsentationen zu nennen, die mindestens ein Prozent der Stimmen erreichten. Zwar unterliege eine öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt in Wahlkampfzeiten für die Berichterstattung über Wahlkampf, antretende Parteien und Bewerberinnen und Bewerber insoweit gewissen verfassungsrechtlich gerechtfertigten und geforderten Einschränkungen, als sie diese nach dem Konzept der abgestuften Chancengleichheit ihrer Bedeutung gemäß angemessen zu berücksichtigen habe. In der Zeit nach Schließung der Wahllokale träten diese Beschränkungen der Programmautonomie allerdings in dem Maße zurück, wie die nun stattfindende Berichterstattung praktisch keine Auswirkungen auf die kommenden Wahlen in vier oder fünf Jahren habe. Rundfunkanstalten seien keine Verkündungsplattformen von staatlichen Äußerungen wie hier des (vorläufigen) amtlichen Endergebnisses, wie es von der Landeswahlleitung festgestellt werde. Eine Verpflichtung, Ergebnisse zu nennen, die nach redaktioneller Bewertung nicht bedeutsam genug seien, um berichtet zu werden, stellte daher einen wesentlichen Eingriff in die verfassungsrechtlich geschützte Programmautonomie dar. Bei der Nachwahlberichterstattung gehe es zukunftsgewandt in erster Linie darum, welche Personen und Parteien künftig die Politik bestimmten. Die Ergebnisse von Parteien, die deutlich nicht in den Landtag gekommen seien und die auch sonst in der politischen Landschaft keine wesentliche Rolle gespielt hätten, seien in der Regel in einer Nachrichtensendung nicht von herausgehobenem Interesse. B.
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Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist unzulässig. I.
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Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Bei der Prüfung, ob die Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 BVerfGG gegeben sind, ist wegen der weittragenden Folgen einer einstweiligen Anordnung regelmäßig ein strenger Maßstab anzulegen (vgl. BVerfGE 160, 346 <359 Rn. 40> m.w.N.).
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Zwar ist nicht erforderlich, dass zum Zeitpunkt der Antragstellung im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits ein Verfassungsbeschwerdeverfahren in der Hauptsache anhängig ist; ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung kann auch isoliert und im Vorgriff auf eine noch zu erhebende Verfassungsbeschwerde gestellt werden (vgl. BVerfGE 105, 235 <238>; 113, 113 <119 f.>; stRspr). Zu den Zulässigkeitsvoraussetzungen eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 32 BVerfGG gehört aber eine den Anforderungen des § 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG entsprechende Begründung (vgl. BVerfGE 160, 191 <203 Rn. 32> m.w.N.). Insbesondere bedarf es einer substantiierten und nachvollziehbaren Darlegung, dass dem Antragsteller für den Fall, dass eine einstweilige Anordnung nicht erlassen wird, ein schwerer Nachteil droht (vgl. BVerfGE 156, 335 <337 f. Rn. 4>; 160, 191 <203 Rn. 32>). Daneben hat der Antragsteller substantiiert darzulegen, dass der Antrag in der Hauptsache weder von vornherein unzulässig noch offensichtlich unbegründet ist und dass bei der in diesem Fall gebotenen Folgenabwägung die besseren Gründe für den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung sprechen (vgl. BVerfGE 160, 191 <203 Rn. 32> m.w.N.). II.
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Nach diesen Maßstäben ist der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung unzulässig, weil es jedenfalls an einer substantiierten Darlegung fehlt, dass der Antragstellerin für den Fall, dass eine einstweilige Anordnung nicht erlassen wird, ein schwerer Nachteil droht.
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1. Die Antragstellerin versäumt es bereits, ihre Behauptung, ihre Chancen bei zukünftigen Wahlen würden sich ohne die begehrte Ausweisung des Ergebnisses ihrer Landeslisten „nachhaltig gegenüber den anderen Parteien verschlechtern“, näher zu begründen. Dies wäre insbesondere deshalb erforderlich gewesen, weil die hier infrage stehende Nachwahlberichterstattung — anders als die Berichterstattung über eine Partei beziehungsweise ihre Teilnahme an Sendungen im Vorfeld einer Wahl — allenfalls einen mittelbaren Bezug zu einer konkreten Wahl in der Zukunft aufweist. Dies gilt zum einen in zeitlicher Hinsicht; die nächste reguläre Wahl, auf die auch die Antragstellerin Bezug nimmt, ist die Wahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments im Juni 2024 und damit eine erst acht Monate nach der von der Antragstellerin begehrten Berichterstattung stattfindende Wahl. Zum anderen gilt dies mit Blick darauf, dass sowohl bei der Europawahl im Jahr 2024 als auch bei den von der Antragstellerin weiter angeführten, für dasselbe Jahr vorgesehenen Landtagswahlen in Sachsen, Thüringen und Brandenburg nicht die Landeslisten der Antragstellerin zur Wahl stehen, für die sie im vorliegenden Verfahren eine Ergebnisausweisung begehrt.
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2. Soweit die Antragstellerin geltend macht, ohne die begehrte Ausweisung ihres jeweiligen Landtagswahlergebnisses entstehe der Eindruck, sie habe ein „nicht ernstzunehmendes Wahlergebnis“ erreicht und somit auch bei künftigen Wahlen keine realistischen Chancen auf Wahlerfolge, bleibt ihr Vortrag ebenso spekulativ wie die Behauptung, bei Nennung außerparlamentarischer Parteien in der Nachwahlberichterstattung behielten Zuschauerinnen und Zuschauer diese im Gedächtnis. Zudem legt sie nicht dar, warum ein „ernstzunehmendes Wahlergebnis“ ab einem Zweitstimmenergebnis von einem Prozent vorliegen soll. Soweit sie insofern auf die Regelungen zur Teilnahme politischer Parteien an der staatlichen Teilfinanzierung (vgl. § 18 Abs. 4 Satz 1 PartG) Bezug nimmt, begründet sie nicht, warum die Offenheit des politischen Prozesses durch die Nichtausweisung eines Ergebnisses von einem Prozent bei der Berichterstattung eines öffentlich-rechtlichen Fernsehprogramms über eine Landtagswahl in vergleichbarer Weise berührt sein könnte wie durch den Ausschluss einer „Ein-Prozent-Partei“ von der staatlichen Teilfinanzierung.
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3. Auch die Behauptung, die nachteiligen Folgen seien für sie von „dauerhafter und bis zur nächsten Wahl nicht mehr korrigierbarer Wirkung“, bleibt ohne nähere Erläuterung. Insofern dürfte die Annahme eines dauerhaften Nachteils einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu einem Art. 21 Abs. 1 GG verletzenden Ausschluss einer politischen Partei von der Teilnahme an Veranstaltungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Vorfeld einer konkreten Wahl entlehnt worden sein. In dem zugrundeliegenden Fall ging es um die Teilnahme einer Spitzenkandidatin einer Partei an einer Diskussionssendung des Westdeutschen Rundfunks unter dem Titel „Drei Tage vor der Wahl“ (BVerfGE 82, 54). Insoweit nahm der Erste Senat an, dass der Ausschluss von einer voraussichtlich besonders publikumswirksamen Sendung die Chancen des dortigen Beschwerdeführers im Parteienwettbewerb unter Umständen nachhaltig verschlechtern könne und die Folgen der Verschlechterung der Wahlaussichten für die konkret bevorstehende Wahl von dauerhafter und während der folgenden Legislaturperiode nicht mehr korrigierbarer Wirkung wäre (vgl. BVerfGE 82, 54 <59>). Die Antragstellerin lässt offen, inwiefern die Konstellationen vergleichbar sein sollen, obwohl sich die in diesem Verfahren begehrte Teilhabe an der Nachwahlberichterstattung von vornherein nicht mehr auf die Erfolgsaussichten bei dieser Wahl auswirken kann. Es geht der Antragstellerin auch ausschließlich um die Auswirkungen der Nachwahlberichterstattung auf zukünftige Wahlen.
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4. Auch soweit die Antragstellerin ihr Begehren insbesondere unter Bezugnahme auf die zuvor benannte Entscheidung des Ersten Senats (BVerfGE 82, 54) damit begründet, es drohte ihr ein kompletter Ausschluss von „voraussichtlich besonders publikumswirksamen Sendungen“, fehlt es an einer substantiierten Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Ungeachtet des Umstandes, dass die bundesweit ausgestrahlten Nachrichtensendungen in ZDF und ARD eine hohe Reichweite erzielen dürften, hätte es mit Blick auf die Unterschiedlichkeit der jeweils infrage stehenden Sendungsformate näherer Darlegung bedurft, warum — was nicht ohne Weiteres auf der Hand liegt — die von der Antragstellerin angeführte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auf den hiesigen Fall übertragbar sein soll.
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5. Soweit die Antragstellerin eine Benachteiligung gegenüber den „Parlamentsparteien“ in ihren Bemühungen um weitere Spenden und Mitgliedsbeiträge geltend macht, hätte ihr Vortrag ebenfalls weiterer Begründung bedurft. Dass sich Bürgerinnen und Bürger von der namentlichen Ausweisung einer Partei in der Ergebnismitteilung eines öffentlich-rechtlichen Fernsehprogramms in nicht nur unerheblicher Zahl dazu animiert sehen könnten, dieser Partei beizutreten oder sie durch Spenden zu unterstützen, erscheint jedenfalls nicht ohne Weiteres naheliegend. Langenfeld Fetzer Offenloch
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