2 BvQ 6/95 - Erfolglose Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung betreffend Rechte von Abgeordneten des Thüringer Landtages gegenüber dem Landesrechnungshof

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

 - 2 BvQ 6/95 -

IM NAMEN DES VOLKES In dem Verfahren über

die Anträge, im Wege der einstweiligen Anordnung festzustellen:

a) 

der Antragsgegner zu 1. hat dem Landtag des Freistaats Thüringen das Ergebnis seiner Prüfung der gesamten Haushalts- und Wirtschaftsführung des Freistaats Thüringen seit 1992 vorzulegen;

b) 

der Antragsgegner zu 2. hat sich bis zur Vorlage der Prüfungsergebnisse des Antragsgegners zu 1. einer Beratung über den Haushalt des Freistaats Thüringen zu enthalten

- Antragsteller: 

1.  

D i e t l , Peter,

2.  

F i s c h e r , Dr. Ursula,   3. G e r s t e n b e r g e r , Michael,

4.  

Z i m m e r , Gabriele,

5.  

H ö p c k e , Klaus,

6.  

K a c h e l , Steffen,

7.  

K l a u b e r t , Dr. Birgit,

8.  

N e u d e r t , Christiane, alle Mitglieder des Thüringer Landtages, alle Arnstädter Straße 51, Erfurt -

- Antragsgegner: 

1.  

Rechnungshof des Freistaats Thüringen, vertreten durch den Präsidenten, Burgstraße 1, Rudolstadt,

2.  

Landtag des Freistaats Thüringen, vertreten durch den Präsidenten, Arnstädter Straße 51, Erfurt -

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

 Präsidentin Limbach,

 Böckenförde,

 Klein,

 Graßhof,

 Kruis,

 Kirchhof,

 Winter,

 Sommer

am 9. Februar 1995 beschlossen:

Die Anträge auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung werden abgelehnt. G r ü n d e :

1

Die Anträge auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung betreffen die Fragen, ob einzelne Abgeordnete des Thüringer Landtages ein verfassungsmäßiges Recht gegenüber dem Landesrechnungshof darauf haben, daß er dem Landtag seinen jährlich zu erstellenden Prüfungsbericht vorlegt, und ob sie verlangen können, daß bis zu seiner Vorlage Haushaltsberatungen im Landtag nicht stattfinden.

I.

2

1. Nach Art. 102 Abs. 2 der Verfassung des Freistaats Thüringen - ThürVerf - vom 25. Oktober 1993 (GVBl. S. 625) berichtet der Landesrechnungshof dem Landtag unmittelbar zur Haushaltsrechnung, die die Landesregierung nach Art. 102 Abs. 1 ThürVerf dem Landtag jährlich vorzulegen hat. Nach Art. 103 Abs. 3 ThürVerf überwacht der Landesrechnungshof die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes sowie die Verwaltung und Verwendung von Landesvermögen und Landesmitteln durch Stellen außerhalb der Landesverwaltung. Das Ergebnis seiner Prüfung übermittelt er gleichzeitig Landtag und Landesregierung. Die Thüringer Landeshaushaltsordnung - LHO - vom 6. Februar 1991 (GVBl. S. 3, zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung der Thüringer Landeshaushaltsordnung und des Gesetzes über den Thüringer Rechnungshof vom 2. Februar 1994, GVBl. S. 89) bestimmt in § 96, daß der Landesrechnungshof einzelne Prüfungsergebnisse unverzüglich den zuständigen Stellen und bei grundsätzlicher oder erheblicher finanzieller Bedeutung auch dem Minister der Finanzen mitzuteilen hat. Gemäß § 97 Abs. 1 LHO faßt der Landesrechnungshof das Ergebnis seiner Prüfungen jährlich für den Landtag in Bemerkungen zusammen, soweit es für die Entlastung der Landesregierung wegen der Haushaltsrechnung von Bedeutung sein kann, und leitet diese dem Landtag und der Landesregierung zu. In den Bemerkungen sind insbesondere nicht ordnungsgemäße Abrechnungen, die Nichtbeachtung geltender Vorschriften und Grundsätze, Beanstandungen aus der Prüfung von Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit und Empfehlungen für zukünftige Maßnahmen mitzuteilen (§ 97 Abs. 2 LHO).

3

2. Die Antragsteller sind Mitglieder der PDS-Fraktion des Thüringer Landtages. Sie tragen vor, der Landesrechnungshof habe dem Landtag lediglich 1993 einen auf das Jahr 1991 bezogenen Bericht übergeben. Seitdem beeinträchtige der Landesrechnungshof die Antragsteller in ihrem Recht, das Prüfungsergebnis über die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Freistaats Thüringen zu erfahren. Der Landtag habe die Prüfungsberichte des Landesrechnungshofes gemäß Art. 102 Abs. 2 ThürVerf zu seinen Haushaltsberatungen heranzuziehen und deren Empfehlungen für die Zukunft gemäß § 97 Abs. 2 Nr. 4 LHO zu hören. Ohne die Prüfungsberichte sei eine sachgemäße Beratung des Landeshaushalts 1995 nicht möglich. Da der Landtag ungeachtet dieser Einwendungen der Antragsteller mit den Beratungen des Haushalts- und Finanzausschusses beginne und den Haushaltsplan am 10. März 1995 beschließen wolle, sei die beantragte einstweilige Anordnung geboten. Ein nach nicht sachgerechter Beratung zustandegekommener Haushaltsplan bedrohe den Freistaat Thüringen mit schweren und möglicherweise nicht wiedergutzumachenden Nachteilen, wie Mindereinnahmen und unnötigen Mehrausgaben.

4

Der Landesrechnungshof hat in einer Presseverlautbarung vom 7. Februar 1995 mitgeteilt, er wolle seine Bemerkungen dem Landtag noch rechtzeitig vor Abschluß der Haushaltsberatungen, voraussichtlich am 28. Februar 1995, zuleiten.

II.

5

Eine einstweilige Anordnung kann nicht ergehen.

6

Das Bundesverfassungsgericht ist für das vorliegende Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG, §§ 13 Nr. 8, 71 f. BVerfGG zuständig, weil der Thüringer Verfassungsgerichtshof noch nicht eingerichtet ist. In einem Streitfall kann es - auch schon vor Anhängigkeit eines Verfahrens zur Hauptsache (vgl. BVerfGE 11, 339 ; 27, 152 ) - einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln (§ 32 Abs. 1 BVerfGG). Eine einstweilige Anordnung darf dann nicht ergehen, wenn sich das in der Hauptsache zu verfolgende Begehren als unzulässig oder offensichtlich unbegründet erweisen würde (BVerfGE 89, 38 ; stRspr). Dies ist hier der Fall.

7

1. Soweit die Antragsteller beantragen, dem Landesrechnungshof aufzugeben, dem Landtag das Ergebnis seiner Prüfung der gesamten Haushalts- und Wirtschaftsführung des Freistaats Thüringen seit 1992 vorzulegen, kann die einstweilige Anordnung nicht ergehen, weil ein Organstreit gegen den Antragsgegner zu 1. unzulässig wäre. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob der Landesrechnungshof in einem Organstreitverfahren überhaupt Antragsgegner sein kann (dafür z.B. Kl. Stern: Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Zweitbearbeitung Art. 93/März 1982, Art. 93 Rn. 98 m.w.N. und Kl. Vogel/P. Kirchhof, in: Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Zweitbearbeitung Art. 114/März 1973, Art. 114 Rn. 179; dagegen z.B. Th. Maunz, in: Th. Maunz/ G. Dürig (Hg.): Grundgesetz, Stand 1994, Art. 114 Rn. 26 und G. Ulsamer in: Th. Maunz/B. Schmidt-Bleibtreu u.a.: Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Stand 1993, § 63 Rn. 8). Den Antragstellern fehlt jedenfalls die nach § 71 Abs. 1 Nr. 3 BVerfGG erforderliche Antragsbefugnis.

8

a) § 71 Abs. 1 Nr. 3 BVerfGG macht die Befugnis zur Einleitung eines Verfassungsstreits nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG daon abhängig, daß die im Gesetz genannten Antragsteller "durch den Streitgegenstand in ihren Rechten oder Zuständigkeiten unmittelbar berührt sind". Die Antragsbefugnis ist mithin nur dann gegeben, wenn ein Antragsteller schlüssig behauptet, daß er und der Antragsgegner an einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis unmittelbar beteiligt sind und daß der Antragsgegner hieraus erwachsende eigene Rechte und Zuständigkeiten des Antragstellers durch die beanstandete Maßnahme oder das Unterlassen verletzt oder unmittelbar gefährdet hat (vgl. BVerfGE 60, 319 ; 62, 194 ; 85, 353 ; 88, 63 ; BVerfG, Beschluß vom 27. Oktober 1994 - 2 BvH 4/92 -, Umdruck S. 5).

9

Die subsidiäre Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG dient dazu, einen lückenlosen gerichtlichen Rechtsschutz für alle verfassungsrechtlichen Streitigkeiten innerhalb der Länder zu gewährleisten. Dieser ist dann erreicht, wenn den am Verfassungsleben in einem Land Beteiligten gegen alle Verletzungen ihrer eigenen verfassungsmäßigen Rechte der Rechtsweg offensteht (vgl. BVerfGE 4, 375 ; 60, 319 ). Demgemäß ist es mit dieser Bestimmung vereinbar, wenn § 71 Abs. 1 Nr. 3 BVerfGG den Antragstellern die Geltendmachung von Rechten des Organs oder Organteils, dem sie angehören, im Landesorganstreit verwehrt. Das gilt auch in der besonderen Situation der neuen Bundesländer (vgl. BVerfGE 85, 353 ; 88, 63 ; BVerfG, Beschluß vom 27. Oktober 1994 - 2 BvH 4/92 -, Umdruck S. 6).

10

b) Eigene Rechte, deren Verletzung die Antragsteller hier geltend machen könnten, bestehen nicht.

11

aa) Art. 102 Abs. 2, 103 Abs. 3 Satz 3 ThürVerf geben - soweit sie Rechte begründen - lediglich dem Landtag selbst einen Anspruch auf Übermittlung der jährlichen Prüfberichte des Landesrechnungshofes, nicht aber dem einzelnen Abgeordneten. Das ergibt sich aus dem Wortlaut und der Systematik der diesbezüglichen Verfassungsbestimmungen. Eine Verpflichtung zur Übermittlung der Berichte an den Landtag kann deshalb auch nicht im Wege der einstweiligen Anordnung zur vorläufigen Sicherung der in einem künftigen Organstreit geltend zu machenden eigenen Rechte des Abgeordneten ausgesprochen werden.

12

Art. 102 Abs. 2 und 103 Abs. 3 Satz 3 ThürVerf benennen lediglich den Landtag als Empfänger der Berichte des Landesrechnungshofes. Die Informationsrechte der einzelnen Abgeordneten sind an anderer Stelle in Art. 53 Abs. 2, 67 ThürVerf ausdrücklich geregelt.

13

Auch lassen sich die Zuständigkeiten des Parlaments nicht als ein Bündel inhaltsgleicher Kompetenzen der Abgeordneten verstehen. Das Parlament ist nicht lediglich die Summe seiner Mitglieder; es ist selbst Organ und als solches Inhaber originärer Kompetenzen. Nicht der einzelne Abgeordnete, sondern das Parlament als Ganzes im Sinne der Gesamtheit seiner Mitglieder übt als Verfassungsorgan (Art. 45 Satz 3 ThürVerf) die vom Volk ausgehende Staatsgewalt aus (vgl. BVerfGE 44, 308 ; 56, 396 ; 80, 188 ). Das Parlament nimmt die ihm von der Verfassung zugewiesenen Aufgaben und Befugnisse allerdings nicht losgelöst von seinen Mitgliedern wahr. Jeder Abgeordnete ist berufen, an der Arbeit des Parlaments, seinen Verhandlungen und Entscheidungen, teilzunehmen (vgl. BVerfGE 80, 188 ). Dieses Recht auf Mitwirkung an der Arbeit des Parlaments, das insbesondere auch die Behandlung des Haushaltsplans umfaßt (vgl. BVerfGE 45, 1 ; 70, 324 ), begründet jedoch ein unmittelbares Rechtsverhältnis nur zwischen dem einzelnen Abgeordneten und dem Parlament, nicht zwischen den Abgeordneten und anderen Verfassungsorganen (vgl. für das Verhältnis zur Bundesregierung BVerfGE 90, 286 ; für Art. 110 GG offengelassen in BVerfGE 70, 324 ).

14

Die jährlichen Prüfungsberichte des Rechnungshofs stellen wegen ihrer zukunftsgerichteten Inhalte gemäß §§ 90 Nr. 4, 97 Abs. 2 Nr. 4 LHO für den einzelnen Abgeordneten nicht nur eine wichtige Informationsquelle für seine Entlastungsentscheidung nach Art. 102 Abs. 3 ThürVerf dar; sie können auch für seine Mitwirkung an den Beratungen des Haushaltsplans nützlich sein. Gleichwohl hat er aus Art. 102 Abs. 2, 103 Abs. 3 Satz 3 ThürVerf gegenüber dem Landesrechnungshof kein eigenes Recht auf ihre Übermittlung an den Landtag.

15

bb) Auch der durch Art. 53 ThürVerf gewährleistete verfassungsrechtliche Status des Abgeordneten enthält kein Recht des einzelnen Abgeordneten auf Vorlage der Prüfungsberichte an den Landtag.

16

Ein möglicherweise auch an andere Verfassungsorgane gerichteter Anspruch des Abgeordneten, die zur Ausübung seines Mandats erforderlichen Informationen zu erhalten (vgl. BVerfGE 13, 123 ; 57, 1 ; 67, 100 ; 70, 324 ; 80, 188 ; NWVerfGH NVwZ 1994 S. 678 ff.; P. Badura: Die Stellung des Abgeordneten nach dem Grundgesetz und den Abgeordnetengesetzen in Bund und Ländern, in: H.P. Schneider/W. Zeh (Hg.): Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989 S. 489 ff., S. 502 ff. Rn. 40; H.H. Klein: Status des Abgeordneten, in: J. Isensee/P. Kirchhof (Hg.): Handbuch des Staatsrechts, Bd. II, 1987 S. 376 ff., S. 383 f. Rn. 32), wurde vom Bundesverfassungsgericht bisher nur gegenüber der Regierung für bestimmte, sachlich eingegrenzte Informationsverlangen in Erwägung gezogen. Er betrifft die Beantwortung mündlicher und schriftlicher Anfragen (vgl. BVerfGE 13, 123; 57, 1), das Aktenvorlagerecht von Untersuchungsausschüssen (vgl. BVerfGE 67, 100) und die Einsichtnahme in die Begründung bestimmter Haushaltsansätze (vgl. BVerfGE 70, 324 ).

17

Art. 53 Abs. 2 und Art. 67 ThürVerf räumen dem einzelnen Abgeordneten zwar ein Informationsrecht gegenüber der Regierung in begrenztem Umfang mit Bezug zu konkreten Sachfragen ein. Nach Art. 67 Abs. 2 ThürVerf kann ein Abgeordneter von der Regierung über das Recht zur parlamentarischen Anfrage hinaus nur dann Informationen verlangen, wenn er Mitglied eines Landtagsausschusses ist und die verlangten Informationen zu dessen Beratungsgegenstand in Beziehung stehen. Ein Recht jedes einzelnen Abgeordneten darauf, daß der Landesrechnungshof dem Landtag die jährlichen Prüfungsberichte übermittelt, ist daraus aber - wie auch sonst aus der Verfassung - nicht zu entnehmen.

18

2. Soweit die Antragsteller beantragen festzustellen, daß der Landtag sich bis zur Vorlage der Prüfungsergebnisse des Landesrechnungshofes einer Beratung über den Haushalt zu enthalten habe, fehlt ihnen ebenfalls die Antragsbefugnis. Ein in einem künftigen Organstreit zu verfolgendes und durch die beantragte einstweilige Anordnung zu sicherndes eigenes Recht des Abgeordneten, daß Haushaltsberatungen nur stattfinden, wenn dem Landtag die Prüfungsberichte des Landesrechnungshofes vorliegen, besteht nicht.

19

Zwar kommt es in einer parlamentarischen Demokratie entscheidend darauf an, daß sowohl jede Fraktion als auch die einzelnen Abgeordneten ihre Vorstellungen über die Verwendung der Haushaltsmittel darlegen und dadurch die Entscheidung über den Haushaltsplan beeinflussen können (vgl. BVerfGE 45, 1 ). Hierzu bedarf es auch einer umfassenden Information der Abgeordneten (vgl. BVerfGE 70, 324 ). Welche Informationsrechte sich für den einzelnen Abgeordneten daraus auch ergeben mögen, jedenfalls kann er nicht verlangen, daß die Haushaltsberatungen bis zur Vorlage der Prüfungsberichte des Landesrechnungshofes aufgeschoben werden.

20

Dies folgt hier schon daraus, daß der Haushaltsplan nach Art. 99 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf vor Beginn der Rechnungsperiode durch das Haushaltsgesetz festzustellen ist. Alle am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Verfassungsorgane sind daher verpflichtet, daran mitzuwirken, daß der Haushaltsplan vor Ablauf des vorherigen Rechnungsjahres verabschiedet werden kann (vgl. BVerfGE 45, 1 ). Nur so kann der Vorrang des Haushaltsgesetzgebers gegenüber der Exekutive gewahrt werden (vgl. BVerfGE 66, 26 ). Das Hinausschieben der Haushaltsberatungen würde in Thüringen einen den verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht entsprechenden etatlosen Zustand noch weiter verlängern.

III.

21

Die Entscheidung ist im Ergebnis einstimmig ergangen.

 Limbach  Böckenförde  Klein

 Graßhof Kruis  Kirchhof

Limbach Böckenförde Klein Graßhof Kruis Kirchhof Winter Sommer

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