BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 1058/05 -
des Herrn M...
hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Hassemer,
die Richter Di Fabio
und Landau
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom
11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am
14. Juli 2006 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
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Der Beschwerdeführer, ein Richter am
Finanzgericht Berlin, wendet sich mit seiner
Verfassungsbeschwerde gegen den Staatsvertrag über die
Errichtung gemeinsamer Fachobergerichte der Länder Berlin und
Brandenburg vom 26. April 2004 in Verbindung mit dem Gesetz
zu dem Staatsvertrag über die Errichtung gemeinsamer
Fachobergerichte der Länder Berlin und Brandenburg vom 10.
September 2004, soweit sie aus seiner Sicht die Auflösung des
Finanzgerichts Berlin zum 1. Januar 2007 und den Verlust der
Ausübung des ihm übertragenen Amtes, die automatische
Übernahme von planmäßigen Richtern der bisherigen
Fachobergerichte der Länder Berlin und Brandenburg durch das
gemeinsame Fachobergericht, die Fortsetzung des
Dienstverhältnisses mit beiden Ländern und die mit der
Sitzverlegung verbundene Versetzung in ein anderes Bundesland
vorsehen.
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Mit der am 30. Juni 2005 erhobenen
Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer die
Verletzung von Art. 33 Abs. 5 und Art. 97
GG.
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1. Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde
stehe nicht der Grundsatz der Subsidiarität entgegen. Es
liege eine Ausnahme gemäß § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG
vor, da die Verfassungsbeschwerde von allgemeiner Bedeutung
sei. Ein rechtswidriger Eingriff in die richterliche
Unabhängigkeit könne stets Auswirkungen auf die in der Zeit
dieser Verletzung fallenden richterlichen Entscheidungen
haben. Zudem bestehe ein verfassungsgerichtliches
Verwerfungsmonopol. Die später mögliche
verwaltungsgerichtliche Klage gegen die verfügte Versetzung
könne nicht durch fachgerichtliche Erwägungen verändert
werden, da diese Versetzung auf einen unmittelbaren
Gesetzesbefehl zurückgehe. Überdies sei keine
fachgerichtliche Aufklärung der Sach- und Rechtsfragen
möglich. Die Gesetzesregelung gebe der Behörde keinen
Spielraum.
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Weiter könne er auf fachgerichtlichem Weg
keinen zeitgerechten Rechtsschutz erlangen. Mit Inkrafttreten
der Rechtsvorschrift am 1. Januar 2007 werde das
Finanzgericht Berlin unmittelbar kraft Gesetzes aufgelöst und
er selbst auf Dauer von seiner richterlichen Tätigkeit beim
Finanzgericht ausgeschlossen. Darüber hinaus sei der
Zeitpunkt des Inkrafttretens der Rechtsvorschrift identisch
mit der Versetzung. Effektiver Rechtsschutz sei daher nur im
Wege der Verfassungsbeschwerde zu erlangen.
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2. Der Staatsvertrag greife in
rechtsverletzender Weise in sein richterliches Amtsverhältnis
ein, indem er ihm - ohne Erfordernis seiner Zustimmung - das
übertragene Amt entziehe, den Wechsel des Dienstherrn und die
Begründung eines doppelten Dienstverhältnisses bewirke.
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a) Die Schaffung eines doppelten
Dienstverhältnisses für die vorhandenen Richter der
Ursprungsgerichte verstoße gegen die Garantie der
richterlichen Unabhängigkeit und sei nicht durch Art. 97
Abs. 2 GG legitimiert. Durch die Erweiterung des
richterlichen Amtsverhältnisses auf multiple Dienstherren
entstünde ein grundsätzlich unauflösbarer Interessenkonflikt,
da keine Präponderanz des ursprünglichen Dienstverhältnisses
verfügt werde. Diese Unsicherheit wirke sich auf die
richterliche Unabhängigkeit aus. Erschwerend sehe der
Staatsvertrag vor, dass die planmäßigen Richter beim
gemeinsamen Finanzgericht nur noch dem Recht des Sitzlandes
sowie der Dienstaufsicht Brandenburgs unterstellt seien. Dies
führe zu einem rechtswidrigen Austausch der das
Amtsverhältnis konkretisierenden Rechtsvorschriften.
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b) Der Staatsvertrag legitimiere nicht die
Errichtung eines gemeinsamen Finanzgerichts in Cottbus. Zwar
können nach § 3 Abs. 2 FGO mehrere Länder die Errichtung
eines gemeinsamen Finanzgerichts vereinbaren. Zweckbestimmung
sei aber, dass Finanzgerichte nicht ausschließlich an
Ländergrenzen, sondern am tatsächlichen Bedarf zu orientieren
seien. Bei wesentlichen Veränderungen der
Gerichtsorganisation verlange die Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zudem die Beachtung und
Berücksichtigung der Gemeinwohlzwecke. Diese Voraussetzungen
seien vorliegend nicht erfüllt.
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Die Abschaffung eines eigenen Finanzgerichts
in Berlin sei nicht gerechtfertigt. Die Sitzwahl Cottbus
erschwere den Klägern die Teilnahme an mündlichen
Verhandlungen. Der Standort sei mit Blick auf die Bedürfnisse
der Rechtspflege sachwidrig und verstoße gegen die Garantie
des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG).
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c) Fraglich sei, ob eine staatsvertragliche
Vereinbarung, verbunden mit der späteren parlamentarischen
Zustimmung, den Gesetzesvorbehalt erfülle, der bei einem
grundrechtsrelevanten Eingriff zu fordern sei. Die Mitwirkung
des Gesetzgebers habe sich auf den bloßen Akt der Zustimmung
oder Ablehnung beschränkt. Weiter habe der Senat bereits
keinen Staatsvertrag im Vorgriff auf eine erhoffte
kompetenzbegründende Maßnahme des Abgeordnetenhauses
abschließen dürfen.
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Da es sich bei der Zusammenlegung der vier
Obergerichte um eine teilweise Vorwegnahme der Länderfusion
handele, hätten zudem die Voraussetzungen des Art. 97
BerlVerf vorliegen müssen. Dies sei nicht der Fall.
11
Schließlich lasse sich der Staatsvertrag nicht
mit der extremen Haushaltslage vereinbaren.
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Die Voraussetzungen für eine Annahme der
Verfassungsbeschwerde liegen nicht vor. Der
Verfassungsbeschwerde kommt keine grundsätzliche
verfassungsrechtliche Bedeutung zu. Ihre Annahme ist auch
nicht zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG
genannten Rechte des Beschwerdeführers angezeigt, denn sie
hat keine Aussicht auf Erfolg (vgl. BVerfGE 90, 22
).
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1. Die Verfassungsbeschwerde ist
unzulässig.
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a) Die Zulässigkeit einer
Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz setzt voraus, dass der
Beschwerdeführer durch die angegriffene Norm selbst,
gegenwärtig und unmittelbar in seinen Grundrechten betroffen
ist. Selbstbetroffenheit ist jedenfalls dann gegeben, wenn
der Beschwerdeführer Adressat der Regelung ist. Gegenwärtig
ist die Betroffenheit, wenn die angegriffene Vorschrift auf
die Rechtsstellung des Beschwerdeführers aktuell und nicht
nur virtuell einwirkt, wenn das Gesetz die Normadressaten mit
Blick auf seine künftig eintretende Wirkung zu später nicht
mehr korrigierbaren Entscheidungen zwingt oder wenn klar
abzusehen ist, dass und wie der Beschwerdeführer in der
Zukunft von der Regelung betroffen sein wird. Unmittelbare
Betroffenheit liegt vor, wenn die angegriffene Bestimmung,
ohne eines weiteren Vollzugsakts zu bedürfen, die
Rechtsstellung des Beschwerdeführers verändert (vgl. BVerfGE
102, 197 ; m.w.N.). Wenn das Gesetz zu
seiner Durchführung rechtsnotwendig oder auch nur nach der
tatsächlichen staatlichen Praxis einen besonderen, vom Willen
der vollziehenden Stelle beeinflussten Vollziehungsakt voraus
setzt, muss der Beschwerdeführer grundsätzlich zunächst
diesen Akt angreifen und den gegen ihn eröffneten Rechtsweg
erschöpfen, bevor er die Verfassungsbeschwerde erhebt (vgl.
BVerfGE 109, 279 ; m.w.N.).
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b) Gemessen an diesen Maßstäben liegt eine
unmittelbare Betroffenheit des Beschwerdeführers nicht
vor.
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aa) Die Regelungen des Gesetzes und des
Staatsvertrages greifen nicht direkt in seine Rechtsstellung
ein. Ihnen ist nicht zu entnehmen, dass alle planmäßigen
Richter des bisherigen Finanzgerichts Berlin zwingend, d.h.
ohne jede Ausnahmemöglichkeit - etwa im Hinblick auf das
Vorliegen persönlicher Hinderungsgründe -, an das neue
gemeinsame Finanzgericht zu versetzen sind. Erst durch die
notwendige Versetzungsverfügung wird im Einzelfall
ersichtlich, ob es zu einer solchen Versetzung kommt. Weiter
sehen Gesetz und Staatsvertrag nicht vor, dass die
planmäßigen Richter der bisherigen Fachobergerichte bei
Versetzung an ein gemeinsames Fachobergericht automatisch im
Dienste beider Länder stehen. Nach Art. 29 Abs. 2
des Staatsvertrages gilt für die Übernahme von planmäßigen
Richtern vielmehr Art. 2 Abs. 1 Satz 6
entsprechend. Danach werden die Richter gemeinschaftlich von
den Landesregierungen ernannt und entlassen; die Urkunden
werden gemeinsam vollzogen. Entsprechend heißt es in dem vom
Beschwerdeführer vorgelegten Begründungsentwurf zum
Staatsvertrag (Fassung 15-3-04) zu Art. 29 Abs. 2
des Staatsvertrages, dieser stelle klar, dass die Übernahme
von planmäßigen Richtern "statusrechtlich noch eines
Ernennungsaktes" bedürfe.
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bb) Es kann ferner nicht davon ausgegangen
werden, dass der Beschwerdeführer unmittelbar durch Gesetz
und Staatsvertrag sein konkretes Richteramt am Finanzgericht
Berlin verlieren wird. Nach seinem eigenen Vortrag ist
vielmehr die Verfügung seiner Versetzung zum 1. Januar 2007
zu erwarten. Der Verlust seines bisherigen Richteramtes folgt
dann aber unmittelbar aus der Versetzungsmaßnahme. Eine
eigenständige Belastung des Beschwerdeführers durch die zum
1. Januar 2007 erfolgende Auflösung des Finanzgerichts Berlin
ist nicht ersichtlich. Die Versetzungsmaßnahme steht vielmehr
solchen gleich, in denen es ohne Auflösung eines Gerichts zum
Verlust des konkreten Richteramtes infolge einer Veränderung
der Einrichtung der Gerichte kommt.
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cc) Da die zu erwartende Versetzung des
Beschwerdeführers eine Maßnahme infolge der Veränderung der
Gerichtsorganisation darstellt, steht dem Beschwerdeführer
hiergegen gemäß § 39 Nr. 5 a Berliner Richtergesetz
der Rechtsweg vor das Dienstgericht offen. Diesen Rechtsweg
muss der Beschwerdeführer vor Erhebung einer
Verfassungsbeschwerde erschöpfen (§ 90 Abs. 2
Satz 1 BVerfGG).
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2. Die vom Beschwerdeführer behauptete
Verletzung von Art. 33 Abs. 5 in Verbindung mit
Art. 97 GG ist zudem nicht ersichtlich.
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a) Die maßgeblichen verfassungsrechtlichen
Fragen zu Art. 97 GG hat das Bundesverfassungsgericht
bereits entschieden.
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Danach zählt zu den hergebrachten Grundsätzen
des Richteramtsrechts, die der Gesetzgeber zu beachten hat,
insbesondere auch der Grundsatz der sachlichen und
persönlichen Unabhängigkeit (vgl. BVerfGE 12, 81 ;
55, 372 ; Beschluss der 3. Kammer des
Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 29. Februar
1996 - 2 BvR 136/96, NJW 1996, S. 2149 ).
Nach Art. 97 Abs. 1 GG müssen Richter "unabhängig
und nur dem Gesetz unterworfen" sein. Diese sachliche
Unabhängigkeit ist gewährleistet, wenn der Richter seine
Entscheidungen frei von Weisungen fällen kann (vgl. BVerfGE
14, 56 ). Die sachliche Unabhängigkeit wird durch
die Garantie der persönlichen Unabhängigkeit in Art. 97
Abs. 2 GG institutionell gesichert (vgl. BVerfGE 4, 331
; 14, 56 ; 17, 252 ; 18, 241
; 26, 186 ; 42, 206
; 87, 68 ). Danach können "die
hauptamtlich und planmäßig endgültig angestellten Richter …
wider ihren Willen nur kraft richterlicher Entscheidung und
nur aus Gründen und unter den Formen, welche die Gesetze
bestimmen, vor Ablauf ihrer Amtszeit entlassen oder dauernd
oder zeitweise ihres Amtes enthoben oder an eine andere
Stelle oder in den Ruhestand versetzt werden" (vgl. BVerfGE
4, 331 ). Einen Eingriff in die durch
Art. 97 GG garantierte persönliche Unabhängigkeit
ermöglicht zudem Art. 97 Abs. 2 Satz 3 GG, wonach ein
Richter bei Veränderung der Einrichtung der Gerichte oder
ihrer Bezirke auch gegen seinen Willen an ein anderes Gericht
versetzt oder aus dem Amte entfernt werden kann (vgl. BVerfGE
2, 307 ). Nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts fallen die Errichtung und Aufhebung
von Gerichten sowie die Änderung der Grenzen ihrer Bezirke
mit Rücksicht auf ihre Bedeutung für die Unabhängigkeit der
Rechtspflege im Rechtsstaat allerdings derart aus dem Rahmen
der allgemeinen Behördenorganisation, dass sie grundsätzlich
nur durch formelles Gesetz angeordnet werden dürfen (vgl.
BVerfGE 2, 307 <316, 320>; 24, 155 ).
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b) Eine Verletzung der persönlichen und
sachlichen Unabhängigkeit der Richter durch das vom
Beschwerdeführer angegriffene Gesetz und den Staatsvertrag
ist unter Anwendung dieser Maßstäbe nicht festzustellen. Die
durch Gesetz erfolgende Errichtung eines gemeinsamen
Finanzgerichts der Länder Berlin und Brandenburg sowie
weiterer gemeinsamer Obergerichte stellt unzweifelhaft eine
Veränderung der Einrichtung der Gerichte im Sinne von
Art. 97 Abs. 2 Satz 3 GG dar. Gegenteiliges behauptet
der Beschwerdeführer selbst nicht. Da mit der Errichtung des
gemeinsamen Finanzgerichts die vorherigen Finanzgerichte in
Berlin und Brandenburg nicht mehr bestehen, müssen
hinsichtlich der betroffenen Richter die in Art. 97 Abs.
2 Satz 3 GG für einen solchen Fall vorgesehenen Maßnahmen -
Versetzung an ein anderes Gericht oder Entfernung aus dem
Amte - erfolgen.
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aa) Dabei bestehen gegen eine Versetzung von
Berliner Richtern an das gemeinsame Finanzgericht
Berlin-Brandenburg auch vor dem Hintergrund des außerhalb der
Landesgrenzen von Berlin gewählten Gerichtssitzes in Cottbus
von Verfassungs wegen keine Bedenken. Weder Art. 97 GG
noch Art. 33 Abs. 5 GG gebieten, dass ein Richter
sein konkretes Richteramt an einem innerhalb der
Landesgrenzen befindlichen Gericht haben muss. Entscheidend
ist, dass es sich bei dem vorgesehenen Finanzgericht
Berlin-Brandenburg um ein Gericht handelt, welches (auch) zur
Berliner Landesgerichtsbarkeit gehört. Eine Versetzung an das
gemeinsame Finanzgericht Berlin-Brandenburg wäre damit eine
solche "an ein anderes Gericht" im Sinne von Art. 97
Abs. 2 Satz 3 GG.
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bb) Soweit die Länder Berlin und Brandenburg
geregelt haben, dass die planmäßigen Richter eines
gemeinsamen Fachobergerichtes im Dienste beider Länder
stehen, ist dies ebenfalls mit Art. 97 und Art. 33
Abs. 5 GG vereinbar. Es lässt sich bereits kein durch
Art. 33 Abs. 5 GG geschützter hergebrachter Grundsatz
des Richteramtsrechts feststellen, laut dessen ein Richter,
der sein Richteramt an einem länderübergreifenden Gericht
inne hat, nicht im Dienste mehrerer Länder stehen kann. Die
Länder Berlin und Brandenburg können bei ihrer Vorgehensweise
vielmehr an die bisherige Praxis anknüpfen. Entsprechende
Regelungen gab es beim früheren gemeinschaftlichen
Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und
Schleswig-Holstein (vgl. Art. 3 Abs. 1 des
Staatsvertrages, GVBl SH 1956, S. 1 f.) und gibt
es, beschränkt auf die (Vize-)Präsidentin oder den
(Vize-)Präsidenten, beim Landessozialgericht
Niedersachsen-Bremen (vgl. Art. 3 Abs. 1 des
Staatsvertrages, Nds. GVBl 2002, S. 69). Die
richterliche Tätigkeit an einem länderübergreifenden Gericht
stellt unabhängig von der Zuordnung des Richters zu einem
oder mehreren Dienstherren eine Ausübung der Rechtsprechung
für die an dem Gericht beteiligten Länder dar. Ein Eingriff
in die richterliche Unabhängigkeit lässt sich dabei nicht
feststellen. Der Richter ist ungeachtet der Anzahl seiner
Dienstherren nach Art. 97 Abs. 1 GG unabhängig und nur
dem Gesetz unterworfen.
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cc) Wenn der Beschwerdeführer eine Verletzung
seiner Rechte aus Art. 33 Abs. 5 in Verbindung mit
Art. 97 GG darauf stützt, die Zuordnung zu zwei
Dienstherren unterliege nach Staatsvertrag und Gesetz keinem
Zustimmungserfordernis der betroffenen Richter, ist nicht
ersichtlich, auf welche konkrete Regelung sich diese
Behauptung bezieht. Art. 29 des Staatsvertrages, der
Regelungen zur Übernahme von planmäßigen Richtern enthält,
sieht in Abs. 2 eine entsprechende Anwendung von Art. 2
Abs. 1 Satz 6 vor. Danach werden die Richter gemeinschaftlich
von den Landesregierungen ernannt und entlassen und die
Urkunden gemeinsam vollzogen. Nach der angeführten
Gesetzesbegründung dient dies der Klarstellung, dass die
Übernahme der bisherigen Richter statusrechtlich noch eines
Ernennungsaktes bedürfe.
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Von einer weiteren Begründung wird gemäß
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.